Cauza T‑628/20
Ryanair DAC
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 19 mai 2021
„Ajutoare de stat – Spania – Măsuri de recapitalizare prin care se urmărește susținerea întreprinderilor sistemice și strategice pentru economia spaniolă în răspuns la pandemia de COVID-19 – Decizie de a nu ridica obiecții – Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat – Măsură destinată să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Măsură care vizează ansamblul economiei unui stat membru – Principiul nediscriminării – Libertatea de a presta servicii și libertatea de stabilire – Proporționalitate – Criteriul stabilirii în Spania a beneficiarilor ajutorului – Lipsa unei evaluări comparative a efectelor pozitive ale ajutorului și a efectelor negative ale acestuia asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate – Articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE – Noțiunea de «schemă de ajutor» – Obligația de motivare”
1. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Schemă de ajutor prin care se urmărește crearea Fondului de sprijin pentru solvabilitatea întreprinderilor strategice pentru economia spaniolă în răspuns la pandemia de COVID-19 – Finanțare rezervată întreprinderilor nefinanciare stabilite în Spania – Ajutor compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE – Încălcarea principiului nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate – Lipsă
[art. 18 primul paragraf și art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 25-27 și 51)
2. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru – Schemă de ajutor prin care se urmărește crearea Fondului de sprijin pentru solvabilitatea întreprinderilor strategice pentru economia spaniolă în răspuns la pandemia de COVID-19 – Finanțare rezervată întreprinderilor nefinanciare stabilite în Spania – Evaluarea compatibilității cu piața internă – Criterii – Obiectivul schemei de ajutor – Necesitatea ajutorului – Proporționalitatea ajutorului
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 28-52)
3. Libera prestare a serviciilor – Dispoziții ale tratatului – Domeniu de aplicare – Servicii în domeniul transporturilor în sensul articolului 58 alineatul (1) TFUE – Servicii de transport aerian – Regim juridic special
[art. 56, art. 58 alin. (1) și art. 100 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 59 și 60)
4. Ajutoare acordate de state – Interzicere – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE – Criterii – Evaluare comparativă a efectelor pozitive ale ajutorului și a efectelor negative ale acestuia asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate – Criteriu care nu este necesar
[art. 107 alin. (3) lit. (b) TFUE]
(a se vedea punctele 66-70)
5. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Schemă de ajutoare – Noțiune – Criterii de apreciere – Dispoziții legale care prevăd măsuri de recapitalizare în favoarea întreprinderilor sistemice și strategice pentru economia națională – Lipsa unor măsuri naționale suplimentare de punere în aplicare – Definirea generală și abstractă a beneficiarilor ajutorului – Condiții – Dovada definirii elementelor esențiale ale regimului în actele identificate ca fiind la baza acestuia
[art. 107 alin. (1) și art. 108 alin. (1) și (3) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (d)]
(a se vedea punctele 75-94)
6. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a Comisiei prin care se constată compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă fără deschiderea procedurii oficiale de investigare – Acțiune formulată de părțile în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Identificarea obiectului acțiunii – Acțiune prin care se vizează protecția drepturilor procedurale ale persoanelor interesate – Motive care pot fi invocate – Lipsa conținutului autonom al unui astfel de motiv în speță
[art. 108 alin. (2) și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]
(a se vedea punctele 112-114)
7. Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei de a nu ridica obiecții cu privire la o schemă de ajutor – Obligația de motivare – Conținut – Luare în considerare a contextului și ansamblului normelor juridice care reglementează materia
[art. 107 alin. (3) lit. (b) și art. 296 TFUE]
(a se vedea punctele 117-124)
Rezumat
Fondul de sprijin pentru solvabilitatea întreprinderilor strategice spaniole care întâmpină dificultăți temporare ca urmare a pandemiei de COVID-19 este conform cu dreptul Uniunii.
Măsura în cauză, destinată adoptării de măsuri de recapitalizare și dotată cu un buget de 10 miliarde de euro, constituie o schemă de ajutor de stat, dar este proporțională și nediscriminatorie.
În luna iulie a anului 2020, Spania a notificat Comisiei Europene o schemă de ajutor privind crearea Fondului de sprijin pentru solvabilitatea întreprinderilor strategice care întâmpină dificultăți temporare ca urmare a pandemiei de COVID-19. Fondul de sprijin menționat este abilitat să adopte diferite măsuri de recapitalizare în favoarea întreprinderilor nefinanciare care sunt stabilite și își au principalele centre de activitate în Spania, care sunt considerate sistemice sau strategice pentru economia spaniolă(1). Bugetul schemei de ajutor menționate, finanțat din bugetul de stat, a fost stabilit la 10 miliarde de euro până la 30 iunie 2021.
Întrucât a estimat că schema notificată constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia l‑a evaluat în lumina Comunicării din 19 martie 2020, intitulată „Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID-19”(2). Prin decizia din 31 iulie 2020, Comisia a declarat schema notificată compatibilă cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(3). În temeiul acestei dispoziții, ajutoarele destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru pot, în anumite condiții, să fie considerate compatibile cu piața internă.
Compania aeriană Ryanair a introdus o acțiune având ca obiect anularea acestei decizii, care este însă respinsă de Camera a zecea extinsă a Tribunalului. În acest context, aceasta examinează compatibilitatea cu piața internă a schemei de ajutor de stat adoptate în vederea formulării unui răspuns la consecințele pandemiei de COVID-19 în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE(4). Tribunalul precizează, în plus, corelația dintre normele referitoare la ajutoarele de stat și principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate consacrat la articolul 18 primul paragraf TFUE, precum și noțiunea de „schemă de ajutor” în sensul articolului 1 litera (d) din Regulamentul 2015/1589(5).
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul efectuează, în primul rând, un control al deciziei Comisiei în raport cu principiul nediscriminării, verificând dacă diferența de tratament instituită prin schema de ajutor în cauză, prin faptul că nu beneficiază de aceasta decât întreprinderile stabilite în Spania și care își au centre principale de activitate în Spania, este justificată de un obiectiv legitim și dacă este necesară, adecvată și proporțională pentru atingerea sa. Tribunalul examinează de asemenea incidența articolului 18 primul paragraf TFUE, care interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate în domeniul de aplicare al tratatelor, fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevăd. Or, întrucât articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE figurează, potrivit Tribunalului, printre dispozițiile speciale prevăzute de tratate, acesta din urmă examinează dacă schema în cauză poate fi declarată compatibilă cu piața internă în temeiul acestei dispoziții.
În această privință, Tribunalul confirmă, pe de o parte, că obiectivul schemei în cauză îndeplinește condițiile stabilite de articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, în măsura în care urmărește efectiv să remedieze perturbarea gravă a economiei spaniole cauzată de epidemia de COVID-19. În plus, Tribunalul adaugă că criteriul importanței strategice și sistemice a beneficiarilor ajutorului reflectă efectiv obiectivul ajutorului în cauză.
Tribunalul constată, pe de altă parte, că limitarea regimului în cauză numai la întreprinderile nefinanciare care au o importanță sistemică sau strategică pentru economia spaniolă, stabilite în Spania și care își au principalele centre de activitate pe teritoriul său, este în același timp adecvată și necesară pentru atingerea obiectivului de a remedia perturbarea gravă a economiei Spaniei. Potrivit Tribunalului, atât criteriile de eligibilitate pentru schemă, cât și modalitățile de acordare a ajutoarelor, care constau în participarea temporară a statului spaniol la capitalul întreprinderilor vizate, precum și restricțiile ex post prevăzute de schema menționată față de beneficiarii ajutoarelor(6) demonstrează voința Spaniei de a susține întreprinderile care sunt în mod veritabil și durabil ancorate în economia spaniolă. Această abordare este coerentă cu obiectivul schemei care urmărește remedierea perturbării grave a economiei spaniole într‑o perspectivă de dezvoltare a acesteia din urmă pe termen mediu și lung.
În ceea ce privește caracterul proporțional al schemei de ajutor, Tribunalul statuează că, prevăzând modalități de acordare a beneficiului unei scheme de ajutor cu aplicabilitate generală și cu caracter multisectorial, Spania putea să se întemeieze în mod legitim pe criterii de eligibilitate care să urmărească identificarea întreprinderilor care prezintă în același timp o importanță sistemică sau strategică pentru economia sa și o legătură perenă și stabilă cu aceasta din urmă. Astfel, un criteriu de eligibilitate diferit, care include întreprinderi care își desfășoară activitatea pe teritoriul spaniol ca simpli prestatori de servicii, nu ar fi putut garanta necesitatea unei ancorări stabile și durabile a beneficiarilor ajutorului în economia spaniolă, care stă la baza schemei de ajutor în cauză.
Având în vedere aceste constatări, Tribunalul confirmă că obiectivul schemei de ajutor în cauză îndeplinește cerințele derogării prevăzute de articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE și că modalitățile de acordare a acestui ajutor nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv. Astfel, schema menționată nu încalcă principiul nediscriminării și articolul 18 primul paragraf TFUE.
În al doilea rând, Tribunalul examinează decizia Comisiei în raport cu libera prestare a serviciilor și cu libertatea de stabilire prevăzute la articolul 56 și, respectiv, la articolul 49 TFUE. În această privință, Tribunalul amintește că libera prestare a serviciilor nu se aplică domeniului transporturilor ca atare, care este supus unui regim juridic special, din care face parte Regulamentul nr. 1008/2008(7). Or, acest regulament are ca obiect tocmai definirea condițiilor de aplicare, în sectorul transportului aerian, a principiului liberei prestări a serviciilor. În aceste condiții, Ryanair nu stabilise, în orice caz, modul în care excluderea de la accesul la măsurile de recapitalizare vizate de schema în cauză ar fi de natură să o descurajeze să se stabilească în Spania sau să efectueze prestări de servicii dinspre această țară și cu destinația aici.
În al treilea rând, Tribunalul respinge motivul potrivit căruia Comisia și‑a încălcat obligația de evaluare comparativă a efectelor pozitive ale ajutorului și a efectelor negative ale acestuia asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate În această privință, Tribunalul arată că o asemenea evaluare comparativă nu este impusă de articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE, spre deosebire de ceea ce este prevăzut la articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, și că, în împrejurările speței, o asemenea evaluare comparativă nu are sens, având în vedere că rezultatul său este prezumat pozitiv.
În al patrulea rând, în ceea ce privește calificarea pretins eronată a măsurii în cauză drept o „schemă de ajutor”, Tribunalul se pronunță în sensul că dispozițiile dreptului spaniol care constituie temeiul juridic al măsurii în cauză(8) constituie acte cu aplicabilitate generală care reglementează toate caracteristicile ajutorului în cauză. Dispozițiile menționate permit, în fapt, prin ele însele, fără a fi necesare măsuri suplimentare de punere în aplicare, atât acordarea individuală de ajutoare întreprinderilor care au formulat cererea, cât și definirea, în mod general și abstract, a beneficiarilor ajutorului. În consecință, Tribunalul concluzionează că Comisia a putut califica, fără a săvârși o eroare de drept, ajutorul în cauză drept schemă de ajutor, în temeiul articolului 1 litera (d) din Regulamentul 2015/1589.
În sfârșit, Tribunalul respinge ca nefondate motivele întemeiate pe o pretinsă încălcare a obligației de motivare și constată că nu este necesar să se examineze temeinicia motivului întemeiat pe o încălcare a drepturilor procedurale rezultate din articolul 108 alineatul (2) TFUE.