PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto vijeće)
24. svibnja 2023.(*)
„Državne potpore – Talijansko tržište zračnog prijevoza – Program naknade štete zračnim prijevoznicima imateljima licencije koju su izdala talijanska tijela – Odluka o neospornosti – Potpora namijenjena otklanjanju štete nastale zbog izvanrednog događaja – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑268/21,
Ryanair DAC, sa sjedištem u Swordsu (Irska), koji zastupaju E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas‑Maranghidis i D. Pérez de Lamo, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Flynn, C. Georgieva i F. Tomat, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru
Neos SpA, sa sjedištem u Sommi Lombardo (Italija),
Blue panorama airlines SpA, sa sjedištem u Sommi Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, sa sjedištem u Villafranci de Verona (Italija),
koje zastupaju M. Merola i A. Cogoni, odvjetnici,
intervenijenti,
OPĆI SUD (deseto vijeće),
u sastavu tijekom vijećanja: A. Kornezov, predsjednik, E. Buttigieg i G. Hesse (izvjestitelj), suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 24. studenoga 2022.,
donosi sljedeću
Presudu(1)
1 Tužitelj, društvo Ryanair DAC, tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a zahtijeva poništenje Odluke Europske komisije C(2020) 9625 final od 22. prosinca 2020. o državnoj potpori SA.59029 (2020/N) – Italija – COVID-19: Sustav naknade štete zračnim prijevoznicima imateljima licencije koju su izdala talijanska tijela (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
2 Decreto‑leggeom n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Uredba sa zakonskom snagom br. 34 o hitnim mjerama u području zdravlja, potpore radu i gospodarstvu te socijalnih politika povezanih s epidemiološkom hitnošću bolesti COVID-19), od 19. svibnja 2020. (redovni dodatak GURI‑ju br. 128 od 19. svibnja 2020., str. 1.), kako je izmijenjen i pretvoren u zakon Zakonom br. 77 od 17. srpnja 2020. (redovni dodatak GURI‑ju br. 180 od 18. srpnja 2020., str. 1.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 34), talijanska su tijela, među ostalim, osnovala fond za naknadu štete koju je pretrpjela zrakoplovna industrija u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 u iznosu od 130 milijuna eura.
3 Talijanska tijela donijela su 14. kolovoza 2020. decreto‑legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Uredba sa zakonskom snagom br. 104, o hitnim mjerama za podršku gospodarstvu i njegovo pokretanje) (redovni dodatak GURI‑ju br. 203, od 14. kolovoza 2020., str. 1.). U skladu s tom uredbom sa zakonskom snagom, do završetka postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, ministar infrastrukture i prometa Talijanske Republike ovlašten je na ime avansa dodijeliti subvencije financirane iz fonda uspostavljenog Uredbom sa zakonskom snagom br. 34 zračnim prijevoznicima koji ispunjavaju uvjete prihvatljivosti iz članka 198. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34 u ukupnom iznosu koji ne premašuje 50 milijuna eura.
4 U skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a Talijanska Republika obavijestila je 15. listopada 2020. Europsku komisiju o mjeri potpore koja se sastoji od subvencija isplaćenih iz fonda uspostavljenog Uredbom sa zakonskom snagom br. 34 (u daljnjem tekstu: predmetna mjera). Tom se mjerom, čija je pravna osnova članak 198. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34, nastoji otkloniti šteta koju su pretrpjeli prihvatljivi zračni prijevoznici zbog ograničenja putovanja i drugih mjera ograničenja kretanja donesenih kako bi se ograničilo širenje pandemije bolesti COVID-19.
5 Uvjeti prihvatljivosti, kako proizlaze iz članka 198. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34, su sljedeći. Kao prvo, zračni prijevoznik ne smije biti korisnik fonda uspostavljenog drugom uredbom sa zakonskom snagom kojom se predviđa naknada štete nastale zbog pandemije bolesti COVID-19 za zračne prijevoznike koji su imatelji licencije koju su izdala talijanska tijela i kojima je povjereno izvršavanje obveza pružanja javne usluge na dan stupanja na snagu navedene uredbe sa zakonskom snagom. Kao drugo, zračni prijevoznik mora imati valjanu svjedodžbu zračnog prijevoznika i imati talijansku licenciju. Kao treće, kapacitet zrakoplova zračnog prijevoznika mora biti veći od 19 mjesta. Kao četvrto, zračni prijevoznik mora na svoje zaposlenike čija je domaća baza u Italiji kao i na zaposlenike trećih poduzetnika koji sudjeluju u njegovoj djelatnosti primijeniti naknadu koja ne može biti niža od minimalne naknade utvrđene nacionalnim kolektivnim ugovorom primjenjivim na sektor zračnog prijevoza koji su sklopile organizacije poslodavaca i sindikati koji se smatraju najreprezentativnijima na nacionalnoj razini (u daljnjem tekstu: zahtjev minimalne naknade).
6 Komisija je 22. prosinca 2020. pobijanom odlukom odlučila da neće istaknuti prigovore u pogledu predmetne mjere jer je ta mjera, uključujući uvjete prihvatljivosti, spojiva s unutarnjim tržištem.
Zahtjevi stranaka
7 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji i društvima intervenijentima Neos SpA, Blue panorama airlines SpA i Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee snošenje troškova.
8 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– tužbu odbije kao neosnovanu,
– naloži tužitelju snošenje troškova.
9 Intervenijenti od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je u svakom slučaju odbije kao neosnovanu,
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
[omissis]
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatku u obrazloženju
18 Svojim četvrtim tužbenim razlogom tužitelj u biti tvrdi da je pobijana odluka zahvaćena s nekoliko nedostataka u obrazloženju. Konkretno, tužitelj tvrdi da mu pobijana odluka ne omogućuje da shvati razloge zbog kojih je Komisija ispitala usklađenost četvrtog uvjeta prihvatljivosti potpore s pravom Unije, odnosno zahtjeva minimalne naknade, samo s obzirom na Uredbu (EZ) br. 593/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze (Rim I) (SL 2008., L 177, str. 6.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 109., u daljnjem tekstu: Uredba Rim I), a ne s obzirom na načela nediskriminacije i slobode pružanja usluga.
19 Komisija, koju podupiru intervenijenti, osporava tu argumentaciju.
20 Treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt da bi se zainteresiranim stranama omogućilo da saznaju razloge za donesenu mjeru i nadležnom sudu omogućilo provođenje njegova nadzora. Zahtjev za obrazlaganje treba ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogli imati za dobivanje objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst, već i na njegov kontekst te skup pravnih pravila koja uređuju predmetnu materiju (vidjeti presudu od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, neobjavljenu, EU:T:2011:551, t. 125. i navedenu sudsku praksu).
21 U tom kontekstu, odluka o nepokretanju službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a treba sadržavati samo razloge zbog kojih Komisija smatra da ne postoje ozbiljne poteškoće prilikom ocjene spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem te se čak i sažeto obrazloženje te odluke mora smatrati dostatnim s obzirom na zahtjev obrazlaganja koji je predviđen člankom 296. UFEU‑a ako se u njoj jasno i nedvosmisleno navode razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da ne postoje takve poteškoće jer pitanje osnovanosti tog obrazloženja nije dio tog zahtjeva (presude od 27. listopada 2011., Austrija/Scheucher‑Fleisch i dr., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, t. 111. i od 12. svibnja 2016., Hamr – Sport/Komisija, T‑693/14, neobjavljena, EU:T:2016:292, t. 54.; vidjeti u tom smislu i presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 65., 70. i 71.).
22 U ovom slučaju, što se tiče spojivosti predmetne mjere s unutarnjim tržištem, iz pobijane odluke najprije proizlazi da je Komisija spomenula presude od 22. ožujka 1977., Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, t. 14.) i od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija (C‑225/91, EU:C:1993:239, t. 41.), prema kojima bi uvjeti potpore suprotni posebnim odredbama UFEU‑a, osim članaka 107. i 108. UFEU‑a, mogli biti toliko neodvojivo povezani s predmetom potpore da ih nije moguće odvojeno ocijeniti, tako da bi njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore u njezinoj cijelosti trebalo nužno ocijeniti u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a (t. 92. pobijane odluke). U tom pogledu, u pobijanoj odluci pojašnjava se da je Talijanska Republika utvrdila četiri uvjeta prihvatljivosti za odabir potencijalnih korisnika predmetne mjere i da je Komisija smatrala da su ta četiri uvjeta neodvojivo povezana s predmetnom mjerom (t. 93. pobijane odluke).
23 Nadalje, Komisija je u točki 95. pobijane odluke navela da postoji poseban razlog za ispitivanje četvrtog uvjeta prihvatljivosti kojim se korisnicima nalaže isplata minimalne naknade svojim zaposlenicima čija se domaća baza nalazi u Italiji. Komisija je smatrala da taj zahtjev nije svojstven cilju predmetne mjere, s obzirom na to da je njezin cilj bio osigurati da korisnici jamče zaštitu minimalne naknade svojim zaposlenicima čija je domaća baza bila u Italiji, u skladu s talijanskim pravom. Stoga je, prema njezinu mišljenju, usklađenost tog zahtjeva trebala biti ocijenjena s obzirom na „druge relevantne odredbe prava Unije”.
24 U ovom stadiju valja utvrditi da iz pobijane odluke jasno i nedvosmisleno ne proizlazi rasuđivanje koje je Komisiju navelo na to da istodobno tvrdi da je zahtjev za minimalnu naknadu neodvojivo povezan s predmetnom mjerom u točki 93. navedene odluke i da taj zahtjev nije bio svojstven cilju navedene mjere u točki 95. te odluke.
25 Osim toga, u točkama 96. do 98. pobijane odluke Komisija je istaknula da se zahtjev za minimalnu naknadu primjenjuje samo na zaposlenike čija se domaća baza nalazi u Italiji. Stoga je taj zahtjev ocijenila s obzirom na članak 8. Uredbe Rim I, koji propisuje posebna kolizijska pravila koja se odnose na pojedinačni ugovor o radu. Utvrdila je da su, u skladu s tom odredbom, svi prijevoznici koji imaju zaposlenike s bazom na talijanskom državnom području bili dužni poštovati minimalnu zaštitu dodijeljenu talijanskim pravom, bez obzira na državljanstvo prijevoznika ili pravo koje se primjenjuje na pojedinačni ugovor o radu. Na temelju toga, u točki 99. pobijane odluke zaključila je da se zahtjevom za minimalnu naknadu na prvi pogled poštuje zaštita koju Uredba Rim I dodjeljuje zaposlenicima i da ona ne predstavlja povredu „drugih odredaba prava Unije”.
26 Na taj način Komisija nije iznijela razloge na temelju kojih je mogla smatrati da je jedina relevantna odredba, osim članaka 107. i 108. UFEU‑a, u pogledu koje je morala ispitati usklađenost zahtjeva za minimalnu naknadu s pravom Unije, bila članak 8. Uredbe Rim I.
27 U tom pogledu valja utvrditi da nije obrazložen zaključak do kojeg je Komisija došla u točki 99. pobijane odluke, prema kojem zahtjev minimalne naknade nije protivan „drugim odredbama prava Unije”. Naime, osim članka 8. Uredbe Rim I, Komisija nije spomenula ni jednu drugu odredbu prava Unije s obzirom na koju je ispitala taj zahtjev. Stoga Komisija nije jasno i transparentno iznijela razloge zbog kojih je smatrala da navedeni zahtjev ne predstavlja povredu „drugih odredaba prava Unije”.
28 Osim toga, taj nedostatak u obrazloženju ilustrira činjenica, navedena u točkama 94. i 95. pobijane odluke, da je Komisija prilikom ispitivanja zahtjeva za minimalnu naknadu uzela u obzir „kontekst”, odnosno pritužbu Talijanskog udruženja niskotarifnih prijevoznika (Aicalf), koja se odnosila na članak 203. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34, čiji je tekst bio sličan članku 198. navedene uredbe sa zakonskom snagom, odnosno pravnoj osnovi predmetne mjere. Sadržaj te pritužbe podnesen je u prilogu tužbi.
29 U skladu s tom pritužbom, predmetni talijanski propis nezakonit je jer predviđa da zračni prijevoznici svojim zaposlenicima čija se domaća baza nalazi u Italiji trebaju isplatiti naknadu koja ne može biti niža od minimalne naknade predviđene nacionalnim kolektivnim ugovorom relevantnim za sektor zračnog prijevoza koji su sklopili najreprezentativniji sindikati i poslodavci na nacionalnoj razini. Aicalf je tvrdio da je o nacionalnom kolektivnom ugovoru iz tog propisa pregovaralo strukovno udruženje koje nije bilo reprezentativno jer su njegovi članovi činili samo 11,3 % ukupnog talijanskog zračnog prometa. Prema mišljenju Aicalf‑a, taj propis predstavlja neizravno diskriminatorno ograničenje slobode pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a.
30 Pritužba se osobito temeljila na sudskoj praksi Suda, osobito na presudama od 11. prosinca 2007., International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), od 18. prosinca 2007., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), od 3. travnja 2008., Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) i od 18. rujna 2014., Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). U tom pogledu Aicalf je tvrdio da je Sud već ispitao nacionalne mjere kojima se stranim gospodarskim subjektima nalaže poštovanje uvjeta plaća utvrđenih u nacionalnim kolektivnim ugovorima te ih je proglasio nespojivima s pravom Unije.
31 Prije donošenja pobijane odluke, Komisiji je stoga skrenuta pozornost na članak 203. Uredbe sa zakonskom snagom br. 34, čiji je tekst bio sličan zahtjevu minimalne naknade predviđene predmetnom mjerom i na spojivost predmetne mjere s unutarnjim tržištem, osobito s obzirom na članak 56. UFEU‑a. Osim toga, raspolagala je relevantnim informacijama u tom pogledu.
32 Uzimajući u obzir taj kontekst, Komisija je a fortiori bila u situaciji u kojoj je morala odlučiti o relevantnosti članka 56. UFEU‑a kao „drug[e] odredb[e] prava Unije” u pogledu koje je morala eventualno ispitati spojivost predmetne mjere s unutarnjim tržištem.
33 Stoga tužitelj pravilno tvrdi da mu pobijana odluka ne omogućuje da shvati razloge zbog kojih je Komisija ispitala usklađenost zahtjeva za minimalnu naknadu s pravom Unije samo s obzirom na članak 8. Uredbe Rim I, a ne osobito s obzirom na načelo slobodnog pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a.
34 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije objasnila zašto je, prema njezinu mišljenju, jedina relevantna odredba, različita od članaka 107. i 108. UFEU‑a, u pogledu koje je morala ispitati usklađenost zahtjeva za minimalnu naknadu s pravom Unije bio članak 8. Uredbe Rim I, uz isključenje „drugih odredaba prava Unije”, a osobito članka 56. UFEU‑a kojim se uređuje slobodno pružanje usluga. U tim okolnostima Opći sud ne može provjeriti je li zahtjev za minimalnu naknadu usklađen s „drugim odredbama prava Unije” i je li stoga predmetna mjera u cijelosti spojiva s unutarnjim tržištem.
35 Taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom, istaknutom u točki 94. pobijane odluke, da na dan donošenja pobijane odluke protiv Talijanske Republike nije pokrenut nikakav postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a u pogledu propisa iz pritužbe. Naime, iz strukture članka 258. UFEU‑a proizlazi da Komisija nije dužna pokrenuti takav postupak. U tom pogledu ona raspolaže diskrecijskom ovlašću (presuda od 14. listopada 2010., Deutsche Telekom/Komisija, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, t. 47.). Stoga činjenica da Komisija nije pokrenula postupak zbog povrede obveze ne znači da je predmetni talijanski propis u skladu s pravom Unije. Stoga to pojašnjenje nema utjecaja na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke.
36 Što se tiče tvrdnje iz točke 99. pobijane odluke prema kojoj je „[n]a nadležnim talijanskim tijelima i, po potrebi, talijanskim sudovima da osiguraju da se [zahtjev za minimalnu naknadu] provede i izvrši na način koji je u skladu s pravom Unije”, valja podsjetiti na to da je ocjena spojivosti potpore s unutarnjim tržištem u isključivoj nadležnosti Komisije, pod nadzorom suda Unije (vidjeti, u tom smislu, presudu od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig‑Halle/Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, t. 79.). Prema tome, činjenica da talijanska tijela ili sudovi mogu osigurati da se taj zahtjev provede i izvrši u skladu s pravom Unije ne oslobađa Komisiju njezine obveze da ocijeni spojivost potpore s unutarnjim tržištem, uključujući, ovisno o slučaju, s obzirom na odredbe prava Unije različite od članaka 107. i 108. UFEU‑a. Stoga tvrdnja iz točke 99. pobijane odluke također ne utječe na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke.
37 Napokon, ustaljena je sudska praksa da se obrazloženje ne može prvi put i to naknadno izložiti pred sudom, osim u iznimnim okolnostima (vidjeti presudu od 20. rujna 2011., Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, t. 109. i navedenu sudsku praksu). Prema tome, objašnjenja koja je Komisija iznijela u odgovoru na tužbu i na raspravi, prema kojima predmetna mjera ne povrjeđuje načelo slobodnog pružanja usluga i ispitivanje „drugih odredaba prava Unije”, ne mogu dopuniti obrazloženje pobijane odluke tijekom postupka.
38 Stoga valja poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija povrijedila obvezu obrazlaganja koju joj nameće članak 296. UFEU‑a.
[omissis]
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Komisije C(2020) 9625 final od 22. prosinca 2020. o državnoj potpori SA.59029 (2020/N) – Italija – COVID-19: Sustav naknade štete zračnim prijevoznicima imateljima licencije koju su izdala talijanska nadležna tijela.
2. Komisiji se nalaže snošenje vlastitih troškova i troškova društva Ryanair DAC.
3. Društva Neos SpA, Blue panorama airlines SpA i Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 24. svibnja 2023.
Potpisi