VISPĀRĒJĀS TIESAS SPRIEDUMS (desmitā palāta)
2023. gada 24. maijā (*)
Valsts atbalsts – Itālijas gaisa transporta tirgus – Kompensācijas shēma aviosabiedrībām, kurām ir Itālijas iestāžu izsniegta licence – Lēmums necelt iebildumus – Atbalsts, kas paredzēts ārkārtas notikuma radīta kaitējuma novēršanai – Pienākums norādīt pamatojumu
Lietā T‑268/21
Ryanair DAC, Sordsa [Swords] (Īrija), ko pārstāv E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas‑Maranghidis un D. Pérez de Lamo, advokāti,
prasītāja,
pret
Eiropas Komisiju, ko pārstāv L. Flynn, C. Georgieva un F. Tomat, pārstāvji,
atbildētāja,
ko atbalsta
Neos SpA, Somma Lombardo [Somma Lombardo] (Itālija),
Blue panorama airlines SpA, Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, Villafranka di Verona [Villafranca di Verona] (Itālija),
ko pārstāv M. Merola un A. Cogoni, advokāti,
personas, kas iestājušās lietā,
VISPĀRĒJĀ TIESA (desmitā palāta)
apspriedes laikā šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs A. Kornezovs [A. Kornezov], tiesneši E. Butidžidžs [E. Buttigieg] un G. Hese [G. Hesse] (referents),
sekretāre: S. Spiropula [S. Spyropoulos], administratore,
ņemot vērā tiesvedības rakstveida daļu,
pēc 2022. gada 24. novembra tiesas sēdes
pasludina šo spriedumu.
Spriedums (1)
1 Ar prasību, kas pamatota ar LESD 263. pantu, prasītāja Ryanair DAC lūdz atcelt Komisijas Lēmumu C(2020) 9625 final (2020. gada 22. decembris) par valsts atbalstu SA.59029 (2020/N) – Itālija – Covid‑19: Kompensācijas shēma aviosabiedrībām, kurām ir Itālijas iestāžu izsniegta licence (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).
Tiesvedības priekšvēsture
2 Ar 2020. gada 19. maija decreto‑legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da Covid‑19 (Dekrētlikums Nr. 34 par steidzamiem pasākumiem veselības, darba un ekonomikas, kā arī sociālās politikas jomā pēc epidemioloģiskās situācijas saistībā ar Covid‑19; 2020. gada 19. maija GURI Nr. 128 kārtējais pielikums, 1. lpp.), kas grozīts un pārveidots par likumu ar 2020. gada 17. jūlija Likumu Nr. 77 (2020. gada 18. jūlija GURI Nr. 180 kārtējais pielikums, 1. lpp.) (turpmāk tekstā – “Dekrētlikums Nr. 34”), Itālijas iestādes citastarp ir izveidojušas kompensācijas fondu, lai kompensētu zaudējumus 130 miljonu EUR apmērā, kas Covid‑19 pandēmijas kontekstā radušies gaisa transporta nozarei.
3 2020. gada 14. augustā Itālijas iestādes pieņēma decreto‑legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Dekrētlikums Nr. 104 par steidzamiem pasākumiem ekonomikas atbalstam un atjaunošanai; 2020. gada 14. augusta GURI Nr. 203 kārtējais pielikums, 1. lpp.). Ar šo dekrētlikumu, gaidot LESD 108. panta 3. punktā paredzētās procedūras pabeigšanu, Itālijas Republikas infrastruktūras un transporta ministrs tika pilnvarots avansa veidā piešķirt ar Dekrētlikumu Nr. 34 izveidotā fonda finansētas subsīdijas par kopējo summu, kas nepārsniedz 50 miljonus EUR, tām aviosabiedrībām, kuras atbilst Dekrētlikuma Nr. 34 198. pantā paredzētajiem atbilstības nosacījumiem.
4 2020. gada 15. oktobrī Itālijas Republika saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu paziņoja Eiropas Komisijai par atbalsta pasākumu, ko veidoja subsīdijas, kuras izmaksātas, izmantojot ar Dekrētlikumu Nr. 34 izveidoto fondu (turpmāk tekstā – “attiecīgais pasākums”). Šā pasākuma, kura juridiskais pamats ir Dekrētlikuma Nr. 34 198. pants, mērķis ir novērst kaitējumu, kas atbalsttiesīgajām aviosabiedrībām nodarīts ceļošanas ierobežojumu un citu ierobežojošo pasākumu dēļ, kuri pieņemti, lai cīnītos ar Covid‑19 pandēmijas izplatīšanos.
5 Atbilstības nosacījumi, kas izriet no Dekrētlikuma Nr. 34 198. panta, ir šādi. Pirmkārt, aviosabiedrība nedrīkst saņemt līdzekļus no tāda fonda, kas izveidots ar citu dekrētlikumu, kurā paredzēta kompensācija par Covid‑19 pandēmijas radīto kaitējumu aviosabiedrībām, kam ir Itālijas iestāžu izsniegta licence un kam minētā dekrētlikuma spēkā stāšanās dienā bija uzticēta sabiedrisko pakalpojumu saistību izpilde. Otrkārt, aviosabiedrībai ir jābūt derīgai gaisa pārvadātāja apliecībai, un tai ir jābūt Itālijas licencei. Treškārt, aviosabiedrības lidmašīnu ietilpībai ir jābūt lielākai par 19 vietām. Ceturtkārt, aviosabiedrībai saviem darbiniekiem, kuru mājas bāze ir Itālijā, kā arī tās darbībā iesaistīto trešo uzņēmumu darbiniekiem ir jāmaksā atalgojums, kas nevar būt mazāks par minimālo atalgojumu, kurš noteikts valsts aviotransporta nozarē piemērojamajā valsts koplīgumā, ko noslēgušas darba devēju organizācijas un arodbiedrības, kuras valsts līmenī tiek uzskatītas par visvairāk pārstāvētajām (turpmāk tekstā – “minimālā atalgojuma prasība”).
6 2020. gada 22. decembrī Komisija ar apstrīdēto lēmumu nolēma necelt iebildumus pret attiecīgo pasākumu, pamatojot, ka šis pasākums, tostarp atbilstīguma nosacījumi, ir saderīgs ar iekšējo tirgu.
Lietas dalībnieku prasījumi
7 Prasītājas prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
– atcelt apstrīdēto lēmumu;
– piespriest Komisijai un personām, kas iestājušās lietā, proti, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA un Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
8 Komisijas prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
– atzīt prasību par nepamatotu;
– piespriest prasītājai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
9 Personu, kas iestājušās lietā, prasījumi Vispārējai tiesai ir šādi:
– noraidīt prasību kā daļēji nepieņemamu un katrā ziņā kā nepamatotu;
– piespriest prasītājai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Juridiskais pamatojums
[..]
Par ceturto pamatu – pamatojuma trūkumu
18 Ar ceturto pamatu prasītāja būtībā apgalvo, ka apstrīdētais lēmums vairākos aspektos nav pamatots. Prasītāja it īpaši apgalvo, ka no apstrīdētā lēmuma nav saprotami iemesli, kādēļ Komisija pārbaudīja ceturtā atbalsta piešķiršanas nosacījuma, proti, minimālā atalgojuma prasības, saderību ar Savienības tiesībām, ņemot vērā vienīgi Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 593/2008 (2008. gada 17. jūnijs) par tiesību aktiem, kas piemērojami līgumsaistībām (Roma I) (OV 2008, L 177, 6. lpp.; turpmāk tekstā – “Romas I regula”), nevis ņemot vērā diskriminācijas aizlieguma un pakalpojumu sniegšanas brīvības principus.
19 Komisija, kuru atbalsta personas, kas iestājušās lietā, šo argumentāciju apstrīd.
20 Jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru pamatojumam, kas prasīts LESD 296. pantā, jābūt atbilstošam attiecīgā tiesību akta būtībai un tajā skaidri un neapšaubāmi jābūt norādītai tās iestādes argumentācijai, kas pieņēmusi attiecīgo tiesību aktu, tādā veidā, kas ieinteresētajām personām ļauj iepazīties ar pieņemtā tiesību akta pamatojumu un kompetentajai tiesai īstenot tās kontroles pilnvaras. Prasība norādīt pamatojumu jāvērtē atkarībā no lietas apstākļiem, jo īpaši no izskatāmā tiesību akta satura, norādītā pamatojuma rakstura un interesēm paskaidrojumu saņemšanā, kas var būt šī tiesību akta adresātiem vai citām personām, kuras tas skar tieši un individuāli. Netiek prasīts, lai pamatojumā tiktu norādīti visi atbilstošie faktiskie un juridiskie apstākļi, jo jautājums, vai tiesību akta pamatojums atbilst LESD 296. panta prasībām, ir jāizvērtē, ņemot vērā ne tikai šā tiesību akta formulējumu, bet arī tā kontekstu, kā arī visu attiecīgo jomu regulējošo tiesību normu kopumu (skat. spriedumu, 2011. gada 8. septembris, Komisija/Nīderlande, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, 125. punkts un tajā minētā judikatūra).
21 Šajā kontekstā lēmumā nesākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru ir jāizklāsta vienīgi iemesli, kuru dēļ Komisija uzskata, ka tai nav nopietnu grūtību novērtēt attiecīgā atbalsta saderīgumu ar iekšējo tirgu, un pat īss šī lēmuma pamatojums ir uzskatāms par pietiekamu, ņemot vērā LESD 296. pantā paredzēto prasību norādīt pamatojumu, ja tajā skaidri un neapšaubāmi ir norādīti iemesli, kuru dēļ Komisija ir uzskatījusi, ka tai nav šādu šaubu, jo jautājums par šī pamatojuma pamatotību nav saistīts ar šo prasību (spriedumi, 2011. gada 27. oktobris, Austrija/Scheucher‑Fleisch u.c., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 111. punkts, un 2016. gada 12. maijs, Hamr – Sport/Komisija, T‑693/14, nav publicēts, EU:T:2016:292, 54. punkts; šajā nozīmē skat. arī spriedumu, 2008. gada 22. decembris, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 65., 70. un 71. punkts).
22 Šajā lietā par attiecīgā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu vispirms no apstrīdētā lēmuma izriet, ka Komisija ir minējusi 1977. gada 22. marta spriedumu Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, 14. punkts), un 1993. gada 15. jūnija spriedumu Matra/Komisija (C‑225/91, EU:C:1993:239, 41. punkts), saskaņā ar kuriem atbalsta noteikumi, kas ir pretrunā īpašām LESD tiesību normām, kuras nav LESD 107. un 108. pants, varētu būt tik cieši saistīti ar atbalsta priekšmetu, ka tos nav iespējams izvērtēt atsevišķi, tādējādi to ietekme uz atbalsta saderību vai nesaderību kopumā noteikti būtu jāizvērtē LESD 108. pantā paredzētajā procedūrā (apstrīdētā lēmuma 92. punkts). Šajā ziņā apstrīdētajā lēmumā ir precizēts, ka Itālijas Republika ir noteikusi četrus atbilstīguma nosacījumus, lai izvēlētos potenciālos attiecīgā pasākuma saņēmējus, un ka Komisija ir uzskatījusi, ka šie četri nosacījumi ir nesaraujami saistīti ar attiecīgo pasākumu (apstrīdētā lēmuma 93. punkts).
23 Turpinājumā apstrīdētā lēmuma 95. punktā Komisija ir norādījusi, ka pastāv īpašs iemesls pārbaudīt ceturto atbilstības nosacījumu, ar kuru atbalsta saņēmējiem ir noteikts pienākums maksāt minimālo atalgojumu tiem saviem darbiniekiem, kuru mājas bāze atrodas Itālijā. Komisija uzskatīja, ka šī prasība nav raksturīga attiecīgā pasākuma mērķim, jo tas bija nodrošināt, lai saņēmēji tiem saviem darbiniekiem, kuru mājas bāze atrodas Itālijā, garantētu minimālā atalgojuma aizsardzību saskaņā ar Itālijas tiesībām. Tāpēc tā uzskata, ka šīs prasības saderīgums bija jāizvērtē, ņemot vērā “citas attiecīgās Savienības tiesību normas”.
24 Šajā stadijā jākonstatē, ka apstrīdētajā lēmumā nav skaidri un nepārprotami norādīta argumentācija, kas lika Komisijai vienlaikus minētā lēmuma 93. punktā apgalvot, ka prasība par minimālo atalgojumu ir nesaraujami saistīta ar attiecīgo pasākumu, un šī lēmuma 95. punktā – ka šī prasība ir raksturīga minētā pasākuma mērķim.
25 Turklāt apstrīdētā lēmuma 96.–98. punktā Komisija ir norādījusi, ka prasība par minimālo atalgojumu attiecas tikai uz tiem darbiniekiem, kuru mājas bāze atrodas Itālijā. Tāpēc tā izvērtēja šo prasību, ņemot vērā Romas I regulas 8. pantu, kurā ir noteiktas īpašas kolīziju normas attiecībā uz individuālu darba līgumu. Tā konstatēja, ka saskaņā ar šo tiesību normu visiem pārvadātājiem, kuru darbinieku bāze atrodas Itālijas teritorijā, ir jāievēro Itālijas tiesībās paredzētā minimālā aizsardzība neatkarīgi no pārvadātāja pilsonības vai individuālajam darba līgumam piemērojamā likuma. Pamatojoties uz to, Komisija apstrīdētā lēmuma 99. punktā secināja, ka minimālā atalgojuma prasība prima facie atbilst aizsardzībai, kas ar Romas I regulu ir piešķirta darbiniekiem, un tas nav “citu Savienības tiesību normu” pārkāpums.
26 Šādi argumentējot, Komisija nav izklāstījusi iemeslus, kas tai ļautu uzskatīt, ka vienīgā atbilstošā tiesību norma, izņemot LESD 107. un 108. pantu, attiecībā uz kuru tai bija jāpārbauda minimālā atalgojuma prasības saderīgums ar Savienības tiesībām, bija Romas I regulas 8. pants.
27 Šajā ziņā jākonstatē – Komisijas secinājums apstrīdētā lēmuma 99. punktā, ka minimālā atalgojuma prasība nav pretrunā “citām Savienības tiesību normām”, nav pamatots. Proti, papildus Romas I regulas 8. pantam Komisija nav minējusi nevienu citu Savienības tiesību normu, attiecībā pret kuru tā būtu izvērtējusi šo prasību. Tātad Komisija nav skaidri un pārskatāmi izklāstījusi iemeslus, kuru dēļ tā uzskatīja, ka minētā prasība nav atzīstama par “citu Savienības tiesību normu” pārkāpumu.
28 Pamatojuma neesamību turklāt ilustrē apstrīdētā lēmuma 94. un 95. punktā izklāstītais fakts, ka, izvērtējot minimālā atalgojuma prasību, Komisija ir ņēmusi vērā “kontekstu”, proti, Itālijas zemo cenu sabiedrību asociācijas (Aicalf) sūdzību, kas attiecās uz Dekrētlikuma Nr. 34 203. pantu, kura formulējums ir līdzīgs minētā dekrētlikuma 198. pantam, proti, attiecīgā pasākuma juridisko pamatu. Šīs sūdzības saturs tika pievienots prasības pieteikuma pielikumā.
29 Saskaņā ar šo sūdzību attiecīgais Itālijas tiesiskais regulējums ir prettiesisks, ciktāl tajā paredzēts, ka aviopārvadātājiem saviem darbiniekiem, kuru mājas bāze atrodas Itālijā, ir jāizmaksā atalgojums, kas nevar būt mazāks par minimālo atalgojumu, kurš paredzēts attiecīgajā valsts koplīgumā aviopārvadājumu nozarē, ko noslēgušas arodbiedrības un valsts līmenī visvairāk pārstāvētie darba devēji. Aicalf apgalvoja, ka sarunas par valsts koplīgumu, uz kuru attiecas šis tiesiskais regulējums, bija risinājusi profesionālā apvienība, kas nebija reprezentatīva, jo tās biedri veidoja tikai 11,3 % no visiem Itālijas aviopārvadātājiem. Aicalf uzskata, ka šis tiesiskais regulējums ir netieši diskriminējošs pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums LESD 56. panta izpratnē.
30 Sūdzība citastarp bija balstīta uz Tiesas judikatūru, it īpaši uz 2007. gada 11. decembra spriedumu International Transport Workers’ Federation un Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), 2007. gada 18. decembra spriedumu Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), 2008. gada 3. aprīļa spriedumu Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) un 2014. gada 18. septembra spriedumu Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). Šajā ziņā Aicalf apgalvoja, ka Tiesa jau ir izvērtējusi valsts pasākumus, ar kuriem ārvalstu saimnieciskās darbības subjektiem ir noteikts pienākums ievērot valsts koplīgumos paredzētos atalgojuma nosacījumus, un ir atzinusi tos par nesaderīgiem ar Savienības tiesībām.
31 Tātad pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas Komisijas uzmanība tika vērsta uz Dekrētlikuma Nr. 34 203. pantu, kura formulējums ir līdzīgs attiecīgajā pasākumā paredzētajai minimālā atalgojuma prasībai, un uz attiecīgā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, it īpaši, ņemot vērā LESD 56. pantu. Turklāt tās rīcībā bija šajā ziņā nozīmīga informācija.
32 Ņemot vērā šo kontekstu, Komisija a fortiori bija situācijā, kurā tai bija jālemj, vai LESD 56. pants ir atbilstošs kā “cita Savienības tiesību norma”, attiecībā pret kuru tai, iespējams, bija jāpārbauda attiecīgā pasākuma saderība ar iekšējo tirgu.
33 Tādējādi prasītāja pamatoti apgalvo, ka apstrīdētais lēmums tai neļauj saprast iemeslus, kuru dēļ Komisija ir izvērtējusi minimālā atalgojuma prasības saderīgumu ar Savienības tiesībām, ņemot vērā vienīgi Romas I regulas 8. pantu, nevis it īpaši LESD 56. pantā nostiprināto pakalpojumu sniegšanas brīvības principu.
34 No visa iepriekš minētā izriet, ka Komisija nav paskaidrojusi, kāpēc tā uzskata, ka vienīgā atbilstošā tiesību norma, izņemot LESD 107. un 108. pantu, attiecībā pret kuru tai bija jāpārbauda minimālā atalgojuma prasības saderīgums ar Savienības tiesībām, ir Romas I regulas 8. pants, izslēdzot “citas Savienības tiesību normas”, it īpaši LESD 56. pantu par pakalpojumu sniegšanas brīvību. Šādos apstākļos Vispārējā tiesa nevar pārbaudīt, vai minimālā atalgojuma prasība ir saderīga ar “citām Savienības tiesību normām” un tādējādi – vai attiecīgais pasākums kopumā ir saderīgs ar iekšējo tirgu.
35 Šo secinājumu neatspēko apstrīdētā lēmuma 94. punktā norādītais fakts, ka tā pieņemšanas datumā pret Itālijas Republiku nebija sākta neviena procedūra sakarā ar pienākumu neizpildi saskaņā ar LESD 258. pantu saistībā ar sūdzībā minēto tiesisko regulējumu. Proti, no LESD 258. panta sistēmas izriet, ka Komisijai nav pienākuma sākt šādu procedūru. Šajā ziņā tai ir rīcības brīvība (spriedums, 2010. gada 14. oktobris, Deutsche Telekom/Komisija, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, 47. punkts). Līdz ar to tas, ka Komisija nav sākusi procedūru sakarā ar pienākumu neizpildi, nenozīmē, ka attiecīgais Itālijas tiesiskais regulējums ir saderīgs ar Savienības tiesībām. Tādēļ šis precizējums neietekmē apstrīdētā lēmuma pamatojuma nepietiekamību.
36 Attiecībā uz apstrīdētā lēmuma 99. punktā ietverto apgalvojumu, ka “kompetentajām Itālijas iestādēm un vajadzības gadījumā Itālijas tiesām ir jānodrošina, lai [prasība par minimālo atalgojumu] tiktu īstenota un izpildīta ar Savienības tiesībām saderīgā veidā”, jāatgādina, ka atbalsta saderīguma ar iekšējo tirgu izvērtēšana ir ekskluzīvā Komisijas kompetencē, ko kontrolē Savienības tiesa (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 19. decembris, Mitteldeutsche Flughafen un Flughafen Leipzig‑Halle/Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, 79. punkts). Tādējādi tas, ka Itālijas iestādes vai tiesas var nodrošināt, ka šī prasība tiek īstenota un izpildīta saskaņā ar Savienības tiesībām, neatbrīvo Komisiju no tās pienākuma izvērtēt atbalsta saderīgumu ar iekšējo tirgu, tostarp attiecīgā gadījumā ņemot vērā citas Savienības tiesību normas, kas nav LESD 107. un 108. pants. Tātad apstrīdētā lēmuma 99. punktā ietvertais apgalvojums arī neietekmē apstrīdētā lēmuma pamatojuma nepietiekamību.
37 Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru pamatojumu nevar pirmo reizi un a posteriori izskaidrot tiesā, izņemot ārkārtas gadījumus (skat. spriedumu 2011. gada 20. septembris, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, 109. punkts un tajā minētā judikatūra). Tādēļ paskaidrojumi, kurus Komisija sniedza iebildumu rakstā un tiesas sēdē un saskaņā ar kuriem ar attiecīgo pasākumu nav pārkāpts pakalpojumu sniegšanas brīvības princips un “citu Savienības tiesību normu” pārbaude nebija nepieciešama, nevar papildināt apstrīdētā lēmuma pamatojumu tiesvedības laikā.
38 Apstrīdētais lēmums ir jāatceļ, jo Komisija nav izpildījusi pienākumu norādīt pamatojumu, kas tai ir uzlikts ar LESD 296. pantu.
[..]
Ar šādu pamatojumu
VISPĀRĒJĀ TIESA (desmitā palāta)
nospriež:
1) Atcelt Komisijas Lēmumu C(2020) 9625 final (2020. gada 22. decembris) par valsts atbalstu SA.59029 (2020/N) – Itālija – Covid‑19: Kompensācijas shēma aviosabiedrībām, kurām ir Itālijas iestāžu izsniegta licence.
2) Komisija sedz savus, kā arī atlīdzina Ryanair DAC tiesāšanās izdevumus.
3) Neos SpA, Blue panorama airlines SpA un Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2023. gada 24. maijā.
[Paraksti]