CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MICHAL BOBEK
prezentate la 5 decembrie 2019(1)
Cauza C‑406/18
PG
împotriva
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[cerere de decizie preliminară formulată de
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta, Ungaria)]
(Trimitere preliminară – Politica comună în materie de azil și de protecție subsidiară – Proceduri comune de acordare a protecției internaționale – Directiva 2013/32/UE – Articolul 46 alineatul (3) – Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la o cale de atac efectivă – Întinderea competențelor instanței de fond – Lipsa competenței de modificare – Termenul de 60 de zile pentru pronunțarea unei hotărâri de către instanță)
I. Introducere
1. Care este durata rezonabilă a procedurii jurisdicționale? Această întrebare, care este întâlnită în orice sistem judiciar modern, se pune în general atunci când trebuie să se stabilească dacă termenul de soluționare a unei cauze a fost prea lung și, astfel, s‑a adus atingere dreptului unei părți la un proces echitabil.
2. Astfel, nu se întâmplă des ca o instanță, inclusiv Curtea, să se confrunte cu problema inversă, și anume dacă un termen (in casu un termen maxim de 60 de zile) este prea scurt, împiedicând astfel instanța în cauză să respecte standardul impus de examinare a cauzei [in casu o examinare deplină și ex nunc a unei decizii administrative de respingere a unei cereri de protecție internațională, prevăzută la articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32/UE(2)] și, prin urmare, eventual încălcând dreptul unei părți la un proces echitabil.
3. Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă dreptul la o cale de atac efectivă, prevăzut la articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, poate fi considerat respectat atunci când instanțele naționale nu au competența de a modifica decizia administrativă, problemă soluționată de Curte în Hotărârile Alheto și Torubarov(3).
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
4. Potrivit considerentului (18) al Directivei 2013/32, „[e]ste atât în interesul statelor membre, cât și al solicitanților de protecție internațională să se ia o decizie cât de repede posibil cu privire la cererile de protecție internațională fără a aduce atingere unei examinări adecvate și complete.”
5. Considerentul (34) al acestei directive prevede că „[p]rocedurile de examinare a nevoilor de protecție internațională ar trebui să permită autorităților competente să efectueze o analiză riguroasă a cererilor de protecție internațională.”
6. Articolul 31 din Directiva 2013/32 privește „procedura de examinare”. Acest articol prevede următoarele:
„[…]
(2) Statele membre se asigură că procedura de examinare se încheie cât mai repede posibil, fără a aduce atingere unei examinări corespunzătoare și complete.
(3) Statele membre se asigură că procedura de examinare se încheie în termen de șase luni de la depunerea cererii.
[…]
(5) În orice caz, statele membre încheie procedura de examinare într‑un termen de maxim 21 de luni de la depunerea cererii.
[…]”
7. Articolul 46 din Directiva 2013/32 privește „dreptul la o cale de atac efectivă”. Acesta are următorul conținut:
(1) Statele membre se asigură că solicitanții de protecție internațională au dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, împotriva:
(a) unei decizii luate cu privire la cererea lor de protecție internațională, inclusiv o decizie:
(i) de a considera nefondată o cerere cu privire la statutul de refugiat și/sau de protecție subsidiară;
(ii) de a considera inadmisibilă o cerere în temeiul articolului 33 alineatul (2);
(iii) luată la frontieră sau în zonele de tranzit ale unui stat membru în conformitate cu articolul 43 alineatul (1);
(iv) de a nu efectua o examinare în temeiul articolului 39.
[…]
(3) Pentru a se conforma alineatului (1), statele membre se asigură că o cale de atac efectivă prevede examinarea deplină și ex nunc atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor de drept, inclusiv, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95/UE, cel puțin în cazul procedurilor privind căile de atac în fața unei instanțe de fond.
(4) Statele membre prevăd termene rezonabile și alte norme necesare pentru exercitarea de către solicitant a dreptului său la o cale de atac efectivă în temeiul alineatului (1). Termenele respective nu împiedică sau îngreunează în mod excesiv exercitarea de către solicitant a acestui drept.
[…]
(10) Statele membre pot prevedea termene pentru examinarea de către instanța judecătorească, în temeiul alineatului (1), a deciziei adoptate de autoritatea decizională.
[…]”
B. Dreptul maghiar
8. Potrivit articolului 68 alineatul (2) din menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Legea nr. LXXX din 2007 privind dreptul de azil) (denumită în continuare „Legea privind dreptul de azil”), instanța trebuie să se pronunțe în termen de 60 de zile de la data cererii de examinare a deciziei administrative de către instanță. În temeiul articolului 68 alineatul (5) din aceeași lege, instanța nu poate modifica deciziile adoptate de autoritatea competentă în materie de azil.
III. Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
9. Reclamantul din litigiul principal, care este cetățean irakian de etnie kurdă, a ajuns în zona maghiară de tranzit din Tompa, situată la frontiera dintre Ungaria și Serbia.
10. La 22 august 2017, el a introdus o cerere de recunoaștere a statutului său de refugiat.
11. La 18 ianuarie 2018, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Oficiul pentru Imigrație și Azil, Ungaria) a refuzat să dea curs cererii de protecție internațională formulate de reclamant. Acesta a considerat că reclamantul trebuia să fie returnat de pe teritoriul Uniunii Europene pe teritoriul controlat de Guvernul Regional al Kurdistanului irakian și a impus punerea în aplicare a deciziei administrative prin îndepărtarea reclamantului. De asemenea, i‑a impus reclamantului o interdicție de intrare pentru o durată de doi ani.
12. Reclamantul a contestat această decizie administrativă la instanța de trimitere, respectiv la Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta, Ungaria).
13. În ședință, s‑a confirmat că anterior fuseseră adoptate alte două decizii administrative de respingere a aceleiași cereri. Aceste decizii au fost anulate prin două hotărâri pronunțate de o altă instanță națională. Cu toate acestea, ca urmare a modificărilor legislative intervenite la nivel național cu privire la competența instanțelor în materie de azil, prezenta cauză a intrat în competența instanței de trimitere.
14. În aceste condiții, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și articolul 31 din [Directiva 2013/32], în lumina dispozițiilor articolelor 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului, pot fi interpretate în sensul că este posibil ca un stat membru să garanteze dreptul la o cale de atac efectivă chiar și în cazul în care instanțele naționale nu pot să modifice deciziile adoptate în procedurile de azil, ci doar să le anuleze și să dispună derularea unei noi proceduri?
2) Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și articolul 31 din [Directiva 2013/32], în lumina dispozițiilor articolelor 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului, pot fi interpretate în sensul că este conformă [cu respectivele dispoziții] legislația unui stat membru care stabilește un termen imperativ invariabil de 60 de zile în total pentru procedurile judiciare de azil, indiferent de orice circumstanță individuală și fără să ia în considerare aspectele specifice ale cauzei și posibilele dificultăți în materie de probe?”
15. Instanța de trimitere a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie judecată potrivit procedurii preliminare de urgență prevăzute la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții. Prin Decizia din 31 iulie 2018, camera desemnată a Curții a decis să nu admită această cerere.
16. Reclamantul, guvernul maghiar și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceștia au participat la ședința care s‑a desfășurat la 11 septembrie 2019.
IV. Apreciere
17. Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează. Vom începe prin a preciza motivele pentru care considerăm că hotărârile recente ale Curții în cauzele Alheto și Torubarov au soluționat toate problemele ridicate prin prima întrebare adresată de instanța de trimitere (A). În ceea ce privește a doua întrebare, vom sugera că de aspectul dacă termenului prevăzut de 60 de zile permite garantarea drepturilor procedurale ale reclamantului depinde caracterul adecvat al acestuia. Acest lucru trebuie apreciat de instanța națională în lumina împrejurărilor specifice ale speței, având în vedere obligația sa de a efectua o examinare completă și ex nunc, dar și ținând seama de împrejurările și de condițiile în care instanța trebuie să își exercite atribuțiile jurisdicționale. În cazul în care instanța națională concluzionează că, având în vedere aceste elemente, termenul în cauză nu poate fi respectat, această instanță trebuie să ignore termenul aplicabil și să finalizeze examinarea cât mai curând posibil după expirarea termenului (B).
A. Cu privire la prima întrebare preliminară: Hotărârile Alheto și Torubarov
18. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă lipsa competenței sale de modificare a unei decizii adoptate de un organism administrativ în cadrul unei proceduri de protecție internațională este compatibilă cu dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, prevăzut la articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32(4) coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”)(5).
19. Articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32 prevede că „statele membre se asigură că o cale de atac efectivă prevede examinarea deplină și ex nunc atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor de drept, inclusiv, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95/UE, cel puțin în cazul procedurilor privind căile de atac în fața unei instanțe de fond”.
20. Această dispoziție prevede, la nivelul dreptului derivat, tipul de reexaminare care trebuie să fie efectuată cu ocazia contestării în fața unei instanțe a unei decizii care intră în domeniul de aplicare al Directivei 2013/32. În mod firesc, interpretarea și punerea în aplicare a acestei dispoziții trebuie să respecte dreptul la o cale de atac efectivă, consacrat la articolul 47 din cartă(6).
21. Articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32 a fost interpretat recent de Curte în două hotărâri.
22. În Hotărârea Alheto, Curtea a subliniat că, pe de o parte, Directiva 2013/32 nu stabilește o modalitate specifică de punere în aplicare a articolului 46 alineatul (3). Astfel, statele membre sunt libere să conceapă modelul specific de reexaminare. Pe de altă parte, examinarea efectuată de o instanță trebuie să constituie o reexaminare ex nunc și deplină, care să includă atât elemente de drept, cât și elemente de fapt. În al treilea rând, atunci când instanța nu poate decât să anuleze decizia administrativă pe care o constată nelegală, revine statelor membre sarcina de a garanta că rezultatul examinării de către instanță este respectat de îndată de organismul administrativ competent în decizia ulterioară(7).
23. În Hotărârea Torubarov(8), Curtea a avut ocazia să abordeze mai pe larg aceste condiții în privința modului de aplicare într‑un caz specific a modelului de reexaminare adoptat de Ungaria în domeniul protecției internaționale. Începând cu 15 septembrie 2015, acest model a fost modificat, trecându‑se de la un model în care instanța avea competența de a anula și de a modifica o decizie administrativă la un model în care instanța ar putea doar să anuleze decizia și să trimită dosarul la organismul administrativ pentru ca acesta să ia o nouă decizie.
24. În acest context, Curtea a constatat lipsa unei puteri de apreciere a autorităților competente atunci când este vorba despre recunoașterea statutului de refugiat sau acordarea protecției subsidiare în cazul în care condițiile prevăzute de Directiva 2011/95/UE(9) sunt îndeplinite. Întrucât prevede obligația instanței în cauză de a examina, dacă este cazul, necesitățile de protecție internațională a solicitantului, articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32 a conferit acestei instanțe competența de a stabili dacă solicitantul îndeplinește condițiile respective(10).
25. Prin urmare, atunci când instanța anulează o decizie a unui organism administrativ pe baza unei examinări complete și actualizate a tuturor elementelor de drept și de fapt relevante și trimite dosarul la organismul administrativ pentru ca acesta să ia o nouă decizie, organismul respectiv nu mai dispune de o putere discreționară în ceea ce privește decizia de a acorda sau nu protecția solicitată. În caz contrar, astfel cum a statuat Curtea, există riscul de a priva articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, interpretat în lumina articolului 47 din cartă, precum și articolele 13 și 18 din Directiva 2011/95 de orice efect util(11).
26. În plus, ținând seama de lipsa unei alte căi de atac în dreptul maghiar care să permită instanței naționale să asigure respectarea hotărârii sale, Curtea a considerat că solicitantul era privat de o cale de atac efectivă(12). În ceea ce privește intervenția necesară, Curtea a concluzionat că, în aceste condiții, instanța trebuie să modifice decizia administrativă făcând abstracție de orientările sale jurisdicționale anterioare și neaplicând reglementarea națională care i‑ar interzice să procedeze în acest sens(13).
27. În ceea ce privește prezenta cauză, trebuie subliniate trei aspecte.
28. În primul rând, din explicațiile furnizate de instanța de trimitere reiese că reglementarea națională în discuție în prezenta cauză este aceeași cu cea care a fost analizată în Hotărârea Torubarov, și anume articolul 68 alineatul (5) din Legea privind dreptul de azil, care prevede că instanțele naționale nu pot modifica deciziile administrative adoptate în domeniul protecției internaționale.
29. În al doilea rând, instanța de trimitere nu explică în ordonanța sa de trimitere dacă și în ce măsură o hotărâre anterioară pronunțată în cazul aceluiași solicitant, dar de o instanță națională diferită, nu a fost respectată de organismul administrativ competent(14).
30. În al treilea rând, modul de redactare a primei întrebări preliminare și motivarea furnizată în decizia de trimitere sunt relativ scurte și abstracte. Acestea nu includ considerații aprofundate, limitându‑se la întrebarea generală dacă dreptul la o cale de atac efectivă în temeiul articolului 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, interpretat în lumina articolului 47 din cartă, permite modelul de protecție jurisdicțională definit la articolul 68 alineatul (5) din Legea privind dreptul de azil.
31. Astfel, în lipsa oricărei alte distincții în această privință, considerăm că răspunsul complet la prima întrebare adresată de instanța de trimitere a fost dat, între timp, în Hotărârile Alheto și Torubarov. Având în vedere aceste hotărâri, răspunsul trebuie abordat din dublă perspectivă.
32. În primul rând, din Hotărârea Alheto reiese că existența unui model jurisdicțional întemeiat pe competența de a anula decizii administrative nu este, ca atare, contrară cerinței unei protecții jurisdicționale efective. Statele membre sunt libere să pună în aplicare orice model de reexaminare pe care îl consideră adecvat. Totuși, acestea trebuie să garanteze de asemenea că, în cazul trimiterii unui dosar la organismul administrativ competent în urma anulării unei decizii inițiale, o nouă decizie conformă cu aprecierea cuprinsă în hotărâre va fi adoptată de îndată.
33. În al doilea rând, din Hotărârea Torubarov reiese că, atunci când o hotărâre judecătorească în care instanța a efectuat o examinare deplină și ex nunc a necesităților de protecție internațională nu este respectată în decizia ulterioară a organismului administrativ competent, instanța trebuie să modifice această decizie și să o înlocuiască cu propria decizie, ignorând reglementarea națională care îi interzice să procedeze în acest sens.
34. Aceste afirmații furnizează, în opinia noastră, un răspuns suficient la prima întrebare preliminară.
35. Prin urmare, prima noastră concluzie intermediară este că articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, citit în lumina articolului 47 din cartă și a dreptului la o cale de atac efectivă pe care îl consacră, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care nu conferă instanțelor competența de a modifica deciziile administrative adoptate în domeniul protecției internaționale. Cu toate acestea, pentru a da un efect util articolului 46 alineatul (3) din această directivă și pentru a garanta dreptul la o cale de atac efectivă în conformitate cu articolul 47 din cartă, în cazul retrimiterii dosarului la organismul administrativ competent, este necesar ca o nouă decizie să fie adoptată într‑un termen scurt și să fie conformă cu aprecierea cuprinsă în hotărârea prin care a fost anulată decizia inițială. În plus, în cazul în care o instanță națională a constatat – după ce a efectuat o examinare deplină și ex nunc a ansamblului elementelor de fapt și de drept relevante prezentate de solicitantul de protecție internațională – că, în aplicarea criteriilor prevăzute de Directiva 2011/95, solicitantului în cauză trebuie să i se recunoască o asemenea protecție pentru motivul pe care îl invocă în susținerea cererii sale, dar că un organism administrativ adoptă ulterior o decizie în sens contrar, fără a stabili în acest scop apariția unor noi elemente care să justifice o nouă apreciere a necesităților de protecție internațională ale solicitantului menționat, respectiva instanță trebuie să modifice această decizie care nu este conformă cu hotărârea sa anterioară și să o substituie cu propria decizie în ceea ce privește cererea de protecție internațională, lăsând, dacă este cazul, neaplicată reglementarea națională care i‑ar interzice să procedeze în acest sens.
B. Cu privire la a doua întrebare preliminară: caracterul adecvat al termenului de 60 de zile
36. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, interpretat în lumina articolului 47 din cartă(15), se opune unei reglementări care prevede un termen imperativ unic de 60 de zile pentru examinarea de către o instanță a deciziei administrative în domeniul protecției internaționale, indiferent de orice circumstanță individuală și fără să ia în considerare aspectele specifice ale cauzei.
37. Vom începe prin a preciza problemele pe care le presupune instituirea unor termene generale, fără a permite diferențierea în cazuri individuale (1). Ulterior, vom analiza termenul în discuție din două unghiuri complementare. Pe de o parte, acesta trebuie privit prin prisma drepturilor care trebuie să fie garantate solicitanților de protecție internațională în fiecare caz în parte în etapa reexaminării de către o instanță (2). Pe de altă parte, chiar dacă nu sunt determinante în cadrul prezentei cauze, trebuie de asemenea menționate implicațiile structurale ale termenelor care, în mod potențial, sunt prea scurte pentru funcționarea corespunzătoare a instanței naționale (3).
1. Problemele pe care le ridică termenele judiciare (sau motivul pentru care un termen fix rareori poate fi adecvat în toate cazurile)
38. Instanța de trimitere arată că, în multe cazuri, termenul de 60 de zile nu poate fi respectat sau poate fi respectat numai cu mari dificultăți, în special atunci când sunt necesare mai multe audieri în scopul clarificării situației de fapt sau atunci când trebuie obținute mai multe dovezi. Termenul ar putea determina instanța să acționeze în mod nelegal în cazul în care, făcând eforturi să respecte acest termen, nu reușește să clarifice situația de fapt. Solicitanții trebuie adesea să se prezinte personal în fața instanței, însoțiți de un interpret, ceea ce poate necesita mult timp, în special în cazul limbilor cu o slabă circulație în Ungaria. Finalizarea procedurii în termenul în cauză poate fi îngreunată și mai mult de faptul că solicitantul de azil nu locuiește în localitatea în care se află sediul instanței, iar instanța consideră că este necesar ca solicitantul să fie prezent la ședința de judecată.
39. Părțile au exprimat opinii divergente cu privire la caracterul adecvat al termenului în cauză.
40. Reclamantul a sugerat, în cadrul ședinței, că, în practică, termenul în cauză împiedică instanțele să efectueze o analiză aprofundată și completă. În concordanță, în esență, cu instanța de trimitere, reclamantul a enumerat o serie de etape procedurale care trebuie parcurse de o instanță care se pronunță asupra unor aspecte în domeniul protecției internaționale. În cazul în care instanța națională depune eforturi pentru a efectua o reexaminare completă conform standardului impus, în practică aceasta nu va putea respecta termenul de 60 de zile.
41. Guvernul maghiar consideră că termenul în cauză este compatibil cu cerința unei protecții jurisdicționale efective, cu atât mai mult cu cât este posibil ca instanța să utilizeze mijloace electronice de comunicare și noi tehnologii pentru a accelera procedura în cazurile care necesită o examinare mai complexă.
42. Comisia arată că, din moment ce Directiva 2013/32 nu conține nicio normă comună cu privire la termene, problema intră sub incidența autonomiei procedurale a statelor membre. În acest context, ea consideră că cerința efectivității nu este respectată, întrucât termenul în discuție este uniform și obligatoriu și nu permite luarea în considerare a circumstanțelor individuale. Mai precis, Comisia face trimitere la proiectul de articol 55 conținut în propunerea sa de regulament pentru înlocuirea Directivei 2013/32(16). În respectivul document, Comisia propune punerea în aplicare a unor norme comune în materie de termene, sugerând termene de 6 luni, de 2 luni și de 1 lună, fiecare dintre acestea putând fi prelungite cu încă 3 luni. În considerarea termenului general de 6 luni, Comisia consideră că termenul de 60 de zile este inadecvat.
43. În ședință au fost aduse mai multe clarificări importante în ceea ce privește natura termenului în cauză.
44. Pe de o parte, termenul este unul indicativ și procedural. Acesta creează pentru judecători o „obligație morală” de a se pronunța în acest termen. Guvernul maghiar a susținut că nerespectarea termenului de 60 de zile nu are nicio consecință directă sau imediată, nici în ceea ce privește cauza însăși și competența de a adopta o decizie (precum pierderea de către judecător a competenței de a soluționa cauza) și nici în ceea ce privește judecătorul în cauză (precum sancționarea automată a judecătorului)(17).
45. Pe de altă parte, termenul în cauză este general (în măsura în care se aplică tuturor cauzelor în materie de protecție internațională) și nu poate fi prelungit (întrucât nu există niciun mecanism de prelungire sau de modificare a termenului în funcție de circumstanțele unei anumite cauze).
46. În al treilea rând, termenul privește data până la care trebuie pronunțată hotărârea în ședință publică, iar nu data la care hotărârea scrisă trebuie să fie comunicată reclamantului.
47. În sfârșit, guvernul maghiar a subliniat că norma în litigiu este în vigoare de 10 ani. Astfel, aceasta a fost adoptată anterior modificării legislative din septembrie 2015 referitoare la competența instanțelor de a modifica deciziile administrative.
48. Trebuie subliniat de la bun început că, în general, existența ca atare a unor termene de reexaminare nu este problematică. Acestea există în numeroase state membre(18). În plus, articolul 46 alineatul (10) din Directiva 2013/32 prevede în mod explicit o astfel de posibilitate. Astfel, existența unui termen pentru finalizarea reexaminării de către instanță contribuie la obiectivul de soluționare a cererilor de protecție internațională cât mai curând posibil, astfel cum se prevede cu titlu general în considerentul (18) al Directivei 2013/32 și la articolul 31 alineatul (2) din aceasta.
49. Cu toate acestea, dincolo de aceste declarații de principiu, și anume că pot fi prevăzute termene și că acestea pot contribui la accelerarea procedurilor de reexaminare, directiva nu conține alte norme comune.
50. Prin propunerea Comisiei(19) se urmărește stabilirea unor norme detaliate în materie de termene. Cu toate acestea, pe lângă faptul că se află încă în stadiul unei proceduri legislative în curs, nu se poate nega, astfel cum a subliniat Ungaria în susținerile sale scrise și astfel cum a recunoscut Comisia în ședință, cel puțin, că această propunere nu a beneficiat de o susținere unanimă.
51. Această stare de fapt indică poate o dificultate mai mare, sub dublu aspect, în stabilirea unui termen general și universal aplicabil în ceea ce privește durata adecvată a reexaminării de către instanță.
52. În primul rând, timpul este relativ. Probabil nu este un secret că diversele sisteme jurisdicționale din cadrul Uniunii Europene își desfășoară activitatea într‑un ritm diferit(20). Astfel, o anumită durată care este acceptabilă într‑un stat membru pentru un anumit tip de procedură ar putea părea imposibil de scurtă într‑un alt stat membru și mult prea lungă în alt stat membru.
53. Pe de altă parte, este dificilă stabilirea unor linii generale din punctul de vedere al zilelor sau lunilor în care trebuie să se desfășoare o anumită procedură judiciară. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”) confirmă această dificultate mutatis mutandis atunci când trebuie să se aprecieze dacă o anumită procedură judiciară a fost excesiv de lungă și încalcă astfel dreptul la un proces echitabil în temeiul articolului 6 paragraful 1 din CEDO. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a elaborat un test întemeiat pe mai multe criterii prin care apreciază dacă durata unei anumite proceduri judiciare a fost sau nu rezonabilă(21). O astfel de apreciere depinde întotdeauna foarte mult de împrejurările cauzei: în unele circumstanțe, o durată de 8 de ani va fi în conformitate cu articolul 6 din CEDO în timp ce în alte circumstanțe o durată de 3 de ani nu va fi conformă. Dar este practic imposibil să se stabilească linii generale și cu aplicabilitate universală în ceea ce privește numărul exact de ani sau de luni care va fi considerat adecvat(22). Jurisprudența acestei instanțe în materie urmează aceeași abordare bazată pe împrejurările specifice fiecărei cauze(23).
54. Ținând seama de cele de mai sus, este destul de dificil, dacă nu imposibil, să se stabilească în abstract termene de reexaminare generale și universal aplicabile, fie sub aspectul unei durate maxime (dincolo de care procedura va fi considerată în mod automat prea lungă), fie sub aspectul unei durate minime (sub care orice procedură va fi considerată prea scurtă).
55. Poziția Comisiei în prezenta cauză atestă de asemenea această dificultate. Pe de o parte, în interesul de înțeles și lăudabil de a se asigura celeritatea reexaminării de către instanță a cauzelor în domeniul protecției internaționale, Comisia pare să fie de acord cu termenele maxime în general, astfel cum o demonstrează propunerea sa legislativă(24). Pe de altă parte, în cazul specific al unui termen, într‑adevăr destul de scurt, Comisia nu poate disimula o anumită îngrijorare. Însă această îngrijorare nu era legată de deciziile pronunțate în afara acestui termen, ci mai degrabă de cele pronunțate în cadrul lui. Astfel, în mod implicit, posibilitatea respectării unui astfel de termen este privită cu o oarecare suspiciune, ca un posibil indiciu al unei îndepliniri grăbite și neprofesionale a sarcinilor de lucru de către judecător. Cu toate acestea, există cauze care pot fi soluționate destul de rapid și, în mod evident, este posibil să existe judecători care pot să își îndeplinească sarcinile de lucru mai eficient decât alții.
56. În aceasta constă problema inerentă termenelor. Ele pot contribui, într‑adevăr, la accelerarea procedurii. Însă au de asemenea potențialul de a împărți domeniul în două categorii (suspecte în egală măsură): cele care sunt suspectate a fi prea lente și cele care sunt suspectate a fi prea rapide. Cu alte cuvinte, fie că respecți termenele, fie că nu le respecți, tot nu‑i bine.
57. Astfel de îndoieli ar putea, desigur, să fie înlăturate dacă s‑ar putea garanta că au fost alese de legiuitor și respectate de către instanțe termenele potrivite. Însă astfel ne întoarcem la discuția inițială și la (im)posibilitatea de a stabili astfel de termene universal adecvate. Pentru a evita reluarea dezbaterii la acest moment, ne vom limita la a emite o notă de avertizare cu privire la gradul de optimism legislativ (care nu este neapărat util(25)) pe care îl presupun astfel de măsuri.
58. În pofida acestor considerații, nu este mai puțin adevărat că, în prezent, articolul 46 alineatul (10) din Directiva 2013/32 oferă statelor membre posibilitatea de a stabili termene pentru reexaminarea deciziilor în materie de protecție internațională. Ungaria s‑a prevalat de această posibilitate și a stabilit un termen de 60 de zile. Este adecvat un asemenea termen?
2. O apreciere de la caz la caz bazată pe drepturi
59. Atunci când trebuie să se aprecieze caracterul adecvat al unui termen, punctul de plecare este cazul individual. Termenul trebuie să permită o reexaminare completă și efectivă a deciziei administrative în cauză, la standardul impus, cu respectarea drepturilor procedurale ale reclamantului. Cu toate acestea, chiar și în cadrul acestei aprecieri de la caz la caz, contextul mai larg și condițiile în care este exercitată funcția judiciară la nivel național sunt de asemenea pertinente.
60. În plus față de garanțiile concrete în acest sens pe care le cuprinde carta (atunci când diferite drepturi pot fi relevante în funcție de împrejurările specifice fiecărei spețe), standardul de reexaminare impus și drepturile procedurale specifice sunt stabilite de asemenea în dreptul derivat, în special în Directiva 2013/32.
61. Reclamanții au dreptul la o examinare completă și ex nunc, care cuprinde, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională(26), precum și dreptul ca cererile lor să fie apreciate în raport cu situația lor individuală și cu împrejurările specifice (fie în etapa administrativă, fie în cea judiciară)(27). Curtea a precizat de asemenea că autoritățile naționale au obligația de a coopera, în toate etapele, cu reclamanții, pentru a strânge toate elementele relevante pentru decizie(28). Procedura de examinare trebuie să permită un termen adecvat pentru îndeplinirea acestor obligații.
62. În ceea ce privește drepturile procedurale specifice, din articolul 12 alineatul (1) coroborat cu articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2013/32 rezultă că solicitanții beneficiază de următoarele drepturi (sau de drepturi echivalente acestora) în etapa reexaminării.
63. În primul rând, potrivit articolului 12 alineatul (1) litera (b) coroborat cu articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2013/32, aceștia trebuie să beneficieze de serviciile unui interpret. Subliniem, în această privință, potențialele dificultăți menționate de instanța de trimitere și de reclamant în găsirea (și garantarea disponibilității) unui interpret pentru anumite limbi rare. În al doilea rând, potrivit articolului 12 alineatul (1) litera (c) coroborat cu articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2013/32, solicitanților trebuie să nu li se refuze posibilitatea de a comunica cu ICNUR sau cu orice altă organizație care oferă consultanță juridică sau alt tip de consiliere. În al treilea rând, potrivit articolului 12 alineatul (1) litera (d) coroborat cu articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2013/32, solicitanții și consilierii lor juridici trebuie să aibă acces la informațiile menționate la articolul 10 alineatul (3) litera (b)(29) și la informațiile furnizate de experții menționați la articolul 10 alineatul (3) litera (d)(30), atunci când aceste informații au fost luate în considerare în scopul adoptării unei decizii cu privire la cererea lor. În al patrulea rând, potrivit articolului 20 din Directiva 2013/32, solicitanții trebuie să beneficieze de asistență juridică gratuită și de reprezentare gratuită. Potrivit articolului 22, solicitanții trebuie să aibă posibilitatea de a consulta un consilier juridic în toate etapele procedurii. În al cincilea rând, în temeiul articolelor 24 și 25, trebuie furnizate garanții specifice solicitanților cu nevoi speciale și minorilor neînsoțiți. În al șaselea rând, ar putea fi necesară (deși nu este strict obligatorie în toate cazurile) intervievarea personală a solicitantului(31) ori efectuarea unui examen medical.
64. Instanța de trimitere nu menționează dacă vreunul dintre aceste drepturi procedurale sau alte drepturi garantate de dreptul Uniunii (și în special de cartă) au fost încălcate din cauza termenului stabilit de legislație pentru reexaminare.
65. În lipsa altor informații în această privință, orientările care pot fi furnizate de Curte sunt în mod necesar limitate. Cu toate acestea, în general, instanța națională trebuie să se asigure că este în măsură să garanteze (i) toate standardele de reexaminare și drepturile individuale menționate mai sus, ținând seama de circumstanțele cazului individual, (ii) în contextul tuturor circumstanțelor și condițiilor în care este chemată să își exercite atribuțiile judiciare.
66. Cele două puncte sunt cumulative. Stabilirea și aplicarea în mod efectiv a termenelor se află în legătură cu necesitatea de a se ține seama de împrejurările și de complexitatea cazului individual, precum și cu volumul total de muncă și cu condițiile în care instanța în cauză trebuie să își exercite atribuțiile judiciare.
67. În anumite împrejurări, chiar un termen scurt ar putea fi rezonabil, în cazul în care un judecător trebuie să soluționeze o singură cauză sau un număr redus de cauze și dispune de toate mijloacele materiale și tehnice necesare. Cu toate acestea, din moment ce funcționarea normală a instanțelor statelor membre tinde mai degrabă să se îndepărteze de această situație utopică, în afară de împrejurările specifice, volumul și condițiile de muncă în cadrul instanței în cauză sunt de asemenea pertinente.
68. Este adevărat că un stat membru poate impune o celeritate în soluționarea cauzelor care privesc dreptul Uniunii, atunci când creează condițiile organizaționale și materiale pentru ca o asemenea celeritate să fie obținută, fără să fie necesară compromiterea calității actului de justiție. În schimb, în cazul în care un stat membru nu intervine decât pentru a stabili termene stricte, fără a crea condițiile materiale necesare în mod rezonabil pentru respectarea acestora (de exemplu, în cazul în care instanțele naționale sunt sesizate cu zeci sau chiar sute de cereri concomitente, în timp ce condițiile de muncă rămân aceleași), a se insista asupra unor termene stricte echivalează cu orice altceva decât cu o garantare a unui proces echitabil.
69. În cazul în care, în lumina acestor elemente, instanța de trimitere observă că este imposibil ca, în termenul stabilit, să finalizeze reexaminarea completă și ex nunc, inclusiv examinarea necesităților de protecție internațională ale solicitantului, respectând totodată drepturile solicitantului garantate de dreptul Uniunii, această instanță trebuie să lase neaplicată dispoziția de drept național relevantă și să finalizeze reexaminarea cât mai repede posibil după expirarea termenului stabilit(32).
70. Prin urmare, a doua noastră concluzie intermediară este că articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, citit în lumina articolului 47 din cartă, trebuie interpretat în sensul că caracterul adecvat al termenului de reexaminare prevăzut de reglementarea națională aplicabilă în cauza aflată pe rolul instanței naționale rămâne la aprecierea instanței naționale, având în vedere obligația acesteia de a efectua o reexaminare deplină și ex nunc, inclusiv, dacă este cazul, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95, garantând în același timp drepturile solicitantului, astfel cum sunt definite în special de Directiva 2013/32. În cazul în care instanța națională consideră că aceste drepturi nu pot fi garantate, având în vedere împrejurările specifice ale cauzei sau având în vedere condițiile generale în care această instanță trebuie să își exercite atribuțiile, cum ar fi un număr deosebit de ridicat de cereri introduse simultan, această instanță trebuie să lase neaplicat termenul în cauză și să finalizeze examinarea cât mai curând posibil după expirarea acestui termen.
71. Trebuie adăugat că, dacă devine efectiv necesară neaplicarea unei norme naționale care stabilește un termen de reexaminare, ca ultima ratio, nu pot exista consecințe negative directe sau indirecte pentru judecătorul care ia respectiva decizie. Vom aborda în continuare potențialele consecințe indirecte.
3. Nivelul structural (și observații finale)
72. În ședință, guvernul maghiar a insistat asupra inexistenței unor consecințe directe sau imediate pentru judecătorul în cauză rezultate din nerespectarea termenului în discuție.
73. Cu toate acestea, tot în ședință, reclamantul a atras atenția Curții cu privire la o serie de consecințe oarecum indirecte și ulterioare care ar putea interveni. Reclamantul sugerează că un judecător care nu respectă termenele în cauză riscă să suporte consecințe în ceea ce privește condițiile de muncă și evaluările periodice. Ar putea fi afectate salariul și promovarea acestuia. În caz de nerespectare repetată a termenelor, judecătorul în cauză poate fi supus unei evaluări (extraordinare) mai stricte și riscă să fie sancționat sau chiar înlăturat din funcție(33).
74. În contextul prezentei cauze, răspunsul la a doua întrebare adresată de instanța de trimitere ar trebui să se întemeieze pe o apreciere bazată pe drepturi și de la caz la caz a termenului în cauză, prezentată în secțiunea precedentă: este posibilă, în limite rezonabile, efectuarea aprecierii impuse de dreptul Uniunii, luând în considerare cazul individual și volumul total de dosare al instanței în cauză?
75. Desigur, dincolo de abordarea individuală, axată pe respectarea drepturilor, a unor astfel de termene, există de asemenea problema mai vastă, structurală, a impactului unui astfel de termen asupra calității reexaminării și asupra funcției judiciare la nivel național. Punctul central al acestei aprecieri trece de la protecția legală, în cazul individual, la probleme de ordin structural și de funcționare a sistemului(34).
76. Oricât de valabile și de importante ar fi aceste considerații, Curtea nu are rolul de a se angaja în speculații în această privință în prezenta cauză. Cu excepția declarațiilor reclamantului, nici ordonanța de trimitere, nici vreo altă informație prezentată Curții nu au confirmat existența vreunei asemenea probleme structurale. Prin urmare, considerăm că un răspuns util și suficient poate fi furnizat prin punerea accentului pe cazul individual, astfel cum s‑a sugerat în secțiunea precedentă, subliniind totodată că nerespectarea justificată a unui termen nerezonabil într‑un caz individual nu poate avea consecințe, nici chiar indirecte și ulterioare, pentru judecătorul în cauză.
77. Merită reiterat că existența ca atare a unor termene indicative de reexaminare constituie un fenomen destul de comun și care nu ridică probleme. În plus, este de la sine înțeles că judecătorii care nu își îndeplinesc sarcinile la standardul impus, inclusiv cu respectarea termenului rezonabil, suportă în mod necesar unele consecințe de ordin profesional. Ei pot face obiectul unor sancțiuni a căror gravitate depinde de sistemul de evaluare internă al instanței în cauză. Aceștia ar putea să nu fie numiți președinți de secție sau să nu fie promovați la o instanță superioară ori să nu le fie atribuite alte responsabilități bazate pe merit în cadrul instanței. În acest sens, profesia de judecător nu se distinge de multe alte profesii.
78. Astfel, prezenta cauză nu privește aspectul dacă pot exista termene judiciare în domeniul protecției internaționale (da, pot exista), ci mai curând care ar putea fi, în mod rezonabil, aceste termene și, ca subtext, în ce scop pot fi utilizate. Se impun două observații finale cu privire la aceste din urmă aspecte.
79. În primul rând, am atras atenția asupra optimismului legislativ excesiv în stabilirea unor termene universale. Cu toate acestea, în cazul în care acordarea unui tratament prioritar anumitor tipuri de cauze nu este considerată suficientă și se optează în schimb pentru termene judiciare fixe, problema esențială nu este în mod necesar durata termenelor, ci mai degrabă modul de concepere și de aplicare a acestora. O abordare bazată pe un model nediferențiat este problematică. Prin urmare, pe lângă faptul că trebuie să fie rezonabil ca durată, ținând seama de volumul total de dosare al unei instanțe sau al unui anumit judecător, un astfel de termen ar trebui să fie de asemenea flexibil, în sensul de a permite luarea în considerare a particularităților și a complexității unui caz individual și, dacă este cazul, prelungirea termenului. În termeni simpli, instanța nu este o linie de asamblare dintr‑o fabrică.
80. Pe de altă parte, Curtea a amintit în repetate rânduri obligația statelor membre, care decurge din articolul 19 alineatul (1) TUE, de a crea și de a menține condiții adecvate în care independența judecătorilor este garantată și în care judecătorii își pot exercita atribuțiile într‑o modalitate care să permită protecția efectivă a drepturilor conferite persoanelor fizice de dreptul Uniunii(35).
81. În termeni pur ipotetici, un sistem în care garanții legalității ar fi forțați ei înșiși să acționeze în mod ilegal nu ar fi în niciun fel conform cu cerințele articolului 19 alineatul (1) TUE. În plus, în cazul în care respectarea unor termene relativ scurte ar fi totuși impusă, fie în mod direct, fie în mod indirect(36), ar trebui să fie instituite garanții robuste pentru a se asigura o egalitate strictă în ceea ce privește impunerea acestora și pentru a se exclude orice posibilitate de abuz prin (ne)impunerea în mod selectiv, numai anumitor judecători, a unor obligații imposibile.
V. Concluzie
82. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Budapesta, Ungaria) după cum urmează:
„1) Articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, citit în lumina articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și a dreptului la o cale de atac efectivă pe care îl consacră, trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care nu conferă instanțelor competența de a modifica deciziile administrative adoptate în domeniul protecției internaționale. Cu toate acestea, necesitatea de a se garanta că articolul 46 alineatul (3) din această directivă are un efect util și de a se garanta o cale de atac efectivă în conformitate cu articolul 47 din cartă impune, în cazul retrimiterii dosarului la organismul administrativ competent, ca o nouă decizie să fie adoptată într‑un termen scurt și să fie conformă cu aprecierea cuprinsă în hotărârea prin care a fost anulată decizia inițială. În plus, în cazul în care o instanță națională a constatat – după ce a efectuat o examinare deplină și ex nunc a ansamblului elementelor de fapt și de drept relevante prezentate de solicitantul de protecție internațională – că, în aplicarea criteriilor prevăzute de Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate, solicitantului în cauză trebuie să i se recunoască o asemenea protecție pentru motivul pe care îl invocă în susținerea cererii sale, dar că un organism administrativ adoptă ulterior o decizie în sens contrar, fără a stabili în acest scop apariția unor noi elemente care să justifice o nouă apreciere a necesităților de protecție internațională ale solicitantului menționat, respectiva instanță trebuie să modifice această decizie care nu este conformă cu hotărârea sa anterioară și să o substituie cu propria decizie în ceea ce privește cererea de protecție internațională, lăsând, dacă este cazul, neaplicată reglementarea națională care i‑ar interzice să procedeze în acest sens.
2) Articolul 46 alineatul (3) din Directiva 2013/32, citit în lumina articolului 47 din cartă, trebuie interpretat în sensul că aspectul dacă termenul de reexaminare prevăzut de reglementarea națională aplicabilă este adecvat în cauza aflată pe rolul instanței naționale rămâne la aprecierea instanței naționale, având în vedere obligația acesteia de a efectua o examinare deplină și ex nunc, inclusiv, dacă este cazul, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95, garantând în același timp drepturile solicitantului, astfel cum sunt definite în special de Directiva 2013/32. În cazul în care instanța națională consideră că aceste drepturi nu pot fi garantate, având în vedere împrejurările specifice ale cauzei sau condițiile generale în care această instanță trebuie să își exercite atribuțiile, cum ar fi un număr deosebit de ridicat de cereri introduse simultan, această instanță trebuie să lase neaplicat, dacă este necesar, termenul în cauză și să finalizeze examinarea cât mai curând posibil după expirarea acestui termen.”