Asia T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV ym.
vastaan
Euroopan komissio
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Eläinten terveys – Suojatoimenpiteet kriisitilanteessa – Suojatoimenpiteet, jotka liittyvät erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintymiseen eräissä kolmansissa maissa – Luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikielto – Oikeussääntöjen, joilla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen – Harkintavallan rajojen ilmeinen ja vakava ylittäminen – Direktiivit 91/496/EY ja 92/65/EY – Ennalta varautumisen periaate – Huolellisuusvelvollisuus – Oikeasuhteisuus
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 16.9.2013
1. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuun syntymisen edellytykset – Lainvastaisuus – Vahinko – Syy-yhteys – Kumulatiiviset edellytykset
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
2. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuun syntymisen edellytykset – Unionin oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen – Toimielimen rajoitettu tai olematon harkintavalta toimenpidettä hyväksyttäessä – Asiayhteys on otettava huomioon
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
3. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuun syntymisen edellytykset – Lainvastaisuus – Unionin oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Vankeudessa pidettävien luonnonvaraisten lintujen maahantuontikielto eläimille tai ihmisten terveydelle aiheutuvan vakavan vaaran vuoksi – Huolellisuusvelvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöminen
(EY 37 artikla; neuvoston direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohta; komission päätös 2005/760)
4. Maatalous – Eläinten terveyttä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Suojatoimenpiteet tilanteessa, jossa eläimille tai ihmisten terveydelle aiheutuu vakavaa vaaraa – Ennalta varautumisen periaate – Komission harkintavalta
(EY 3 artiklan p alakohta, EY 6 artikla, EY 152 artiklan 1 kohta, EY 153 artiklan 1 ja 2 kohta ja EY 174 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohta)
5. Maatalous – Eläinten terveyttä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Direktiivi 91/496 – Suojatoimenpiteet erittäin patogeenistä lintuinfluenssaa vastaan – Laaja maantieteellinen ulottuvuus tieteellisten todisteiden puuttumisesta huolimatta – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
(Neuvoston direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohta; komission päätös 2005/760)
6. Maatalous – Eläinten terveyttä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Komissio on antanut säännöksiä, joiden seurauksena on luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikielto – Direktiivin 92/65 17 ja 18 artikla – Riittävä oikeusperusta
(EY 37, EY 152 ja EY 174 artikla; komission asetus N:o 318/2007; neuvoston direktiivin 89/662 17 artikla; neuvoston direktiivin 92/65 17 artiklan 2 kohdan b alakohta, 3 kohdan c alakohta ja 4 kohdan a alakohta, 18 artiklan 1 kohta ja 26 artikla)
7. Maatalous – Eläinten terveyttä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Komissio on antanut säännöksiä, joiden seurauksena on luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikielto – Yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole loukattu
(Komission asetus N:o 318/2007; neuvoston direktiivin 92/65 1 artiklan kolmas alakohta)
8. Maatalous – Eläinten terveyttä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastukset yhteisön sisäisessä elävien eläinten ja eläimistä saatavien tuotteiden kaupassa – Asetuksessa N:o 318/2007 asetettu luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikielto – Omistusoikeudet ja elinkeinovapaus – Yleisen edun mukaiset oikeutetut rajoitukset
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla; komission asetus N:o 318/2007)
9. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuu laillisesta säädöksestä – Unionin lainsäädäntövaltaan kuuluva toiminta ei kuulu vastuun alaan – Rajat
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
1. Ks. tuomion teksti.
(ks. 61 kohta)
2. Unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun alalla siinä tapauksessa, että kyseessä olevalla toimielimellä tai elimellä on huomattavan vähän tai ei ollenkaan harkintavaltaa, jo pelkän unionin oikeuden rikkomisen voidaan katsoa olevan sellaisen oikeussäännön riittävän ilmeinen rikkominen, jonka tarkoituksena on antaa yksityisille oikeuksia. Mitään automaattista yhteyttä ei kuitenkaan ole yhtäältä sen, että asianomaisella toimielimellä ei ole harkintavaltaa, ja toisaalta sen välillä, että rikkominen luonnehditaan unionin oikeuden riittävän ilmeiseksi rikkomiseksi. Vaikka asianomaisen toimielimen harkintavallan laajuus on ratkaiseva, se ei kuitenkaan ole yksinomainen arviointiperuste. Unionin vastuu voi näin ollen syntyä pelkästään sen perusteella, että toimielimen todetaan syyllistyneen sääntöjenvastaisuuteen, jollaista tavanomaisesti varovainen ja huolellinen viranomainen ei olisi vastaavissa olosuhteissa tehnyt. Unionin tuomioistuimien tehtävänä on siis sen jälkeen, kun ne ovat ensin selvittäneet, oliko asianomaisella toimielimellä harkintavaltaa, ottaa huomioon säänneltävän tilanteen monitahoisuus, lainsäädännön soveltamis- tai tulkintavaikeudet, rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys sekä virheen tahallisuus tai anteeksiantamattomuus.
(ks. 62 ja 63 kohta)
3. Kun kyse on unionin sopimussuhteen ulkopuolisesta vastuusta päätöksen 2005/760 vankeudessa pidettävien lintujen maahantuontia koskevista tietyistä suojatoimenpiteistä, jotka liittyvät erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintymiseen eräissä kolmansissa maissa, antamisen perusteella, kyseisten oikeussääntöjen riittävän ilmeisen rikkomisen on perustuttava unionin lainsäätäjällä sen harjoittaessa toimivaltaansa yhteisen maatalouspolitiikan alalla EY 37 artiklan nojalla olevan laajan harkintavallan rajojen selvään ja vakavaan huomiotta jättämiseen. Tämän harkintavallan käyttö edellyttää, että unionin lainsäätäjä ennakoi ja arvioi luonteeltaan monitahoista ja epävarmaa ekologista, tieteellistä, teknistä ja taloudellista kehitystä.
Kun komissio antoi päätöksen 2005/760 käyttäen harkintavaltaansa, joka sillä oli kolmansista maista yhteisöön tuotavien eläinten eläinlääkintätarkastusten järjestämistä koskevista periaatteista annetun direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohdan nojalla, komissio laiminlöi huolellisuusvelvollisuutensa, koska se ei esittänyt perusteluja tai konkreettisia tosiseikkoja, joilla on riittävä tieteellinen tuki ja joilla kyseisen päätöksen laajaa soveltamisalaa olisi voitu perustella, ja erityisesti riskejä koskevaa mahdollisimman kattavaa tieteellistä arviota, ja näin ollen rikkonut oikeussääntöä, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, toimimalla tavalla, jolla huolellinen toimielin ei olisi toiminut, jos se olisi ollut samassa tilanteessa. Tämä huolellisuusperiaatteen loukkaaminen on riittävän ilmeinen unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun syntymiseksi lainvastaisesti tehdystä päätöksestä 2005/760.
(ks. 64, 84, 91 ja 93 kohta)
4. Ennalta varautumisen periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, joka velvoittaa asianomaiset viranomaiset toteuttamaan niille asiaa koskevassa lainsäädännössä annettujen toimivaltuuksien käyttämistä koskevan täsmällisen sääntelyn mukaisesti asianmukaisia toimenpiteitä tiettyjen kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisten riskien ehkäisemiseksi, jolloin näiden intressien suojeluun liittyvät vaatimukset ovat ensisijaisia taloudellisiin intresseihin nähden odottamatta, että riskien olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Jos sen vuoksi, että suoritetut tutkimukset eivät ole riittäviä, vakuuttavia tai selviä, osoittautuu mahdottomaksi määritellä varmasti, onko väitetty riski olemassa ja kuinka merkittävä se on, mutta jos todellinen vahinko kansanterveydelle on todennäköinen siinä tilanteessa, että riski toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia ja objektiivisia toimenpiteitä.
Jos komissio aikoo hyväksyä suojatoimenpiteen kolmansista maista yhteisöön tuotavien eläinten eläinlääkintätarkastusten järjestämistä koskevista periaatteista annetun direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen olettamuksen perusteella eli jos ilmenee tai leviää zoonoosi taikka tauti tai seikka, josta voi olla vakavaa vaaraa eläimille tai ihmisten terveydelle, sillä on ennalta varautumisen periaatteen nojalla laaja harkintavalta. Komissio voi siis mainitun periaatteen mukaisesti toteuttaa suojatoimenpiteitä tällaisten tautien mahdollisen leviämisen ennalta ehkäisemiseksi silloin, kun se on perusteltua eläinten terveyttä koskevien painavien syiden vuoksi. Unionin toimielimillä on lisäksi laaja harkintavalta myös niiden määrittäessä riskitasoa, jota ei voida pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, ennalta varautumisen periaatteen soveltamiseksi ja erityisesti suojatoimenpiteiden toteuttamiseksi
(ks. 79–82 kohta)
5. Suhteellisuusperiaatteen täytäntöönpanoon liittyvien edellytysten tuomioistuinvalvonnassa toimenpide voidaan unionin lainsäätäjälle yhteisen maatalouspolitiikan alalla kuuluva laaja harkintavalta huomioon ottaen katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseksi. Kysymys ei näin ollen ole siitä, ovatko unionin lainsäätäjän toteuttamat toimenpiteet olleet ainoat tai parhaat mahdolliset, vaan siitä, ovatko ne olleet tavoiteltuun päämäärään nähden ilmeisen soveltumattomia.
Komission kolmansista maista yhteisöön tuotavien eläinten eläinlääkintätarkastusten järjestämistä koskevista periaatteista annetun direktiivin 91/496 18 artiklan 1 kohdan mukaisen harkintavaltansa nojalla toteuttaman suojatoimenpiteen, jolla keskeytettiin väliaikaisesti lintujen tuonti kaikista maista ja jonka tarkoituksena oli suojella eläinten ja ihmisten terveyttä, kaltainen toimenpide on ainakin maantieteelliseltä kannalta ilmeisen suhteeton, kun saatavilla ei ole tieteellistä näyttöä, jolla sitä voitaisiin perustella. Näissä olosuhteissa ei ole osoitettu, ettei käytettävissä olisi ollut lievempiä toimenpiteitä eli tuonnin keskeyttämistä rajoitetummalla maantieteellisellä alueella, minkä vuoksi toimenpide olisi välttämätön ja asianmukainen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
(ks. 99, 102 ja 103 kohta)
6. Siltä osin kuin eläinten terveysvaatimuksista tuotaessa tiettyjä lintuja yhteisöön sekä lintujen tuontiin liittyvistä karanteenivaatimuksista annetussa asetuksessa N:o 318/2007 asetetaan luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen täydellinen ja erittelemätön tuontikielto, kyseisen asetuksen oikeusperusta, eli eläinten terveyttä koskevista vaatimuksista eläinten, siemennesteen, munasolujen ja alkioiden yhteisön sisäisessä kaupassa ja yhteisöön tuonnissa siltä osin kuin niitä eivät koske direktiivin 90/425 liitteessä A olevassa I jaksossa mainittujen erityisten yhteisön säädösten eläinten terveyttä koskevat vaatimukset annetun direktiivin 92/65 17 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 3 kohta ja 18 artiklan 1 kohdan ensimmäinen ja neljäs luetelmakohta, on riittävä.
Ensinnäkin järjestely, jolla säännellään eläinten kauppaa unionin sisällä ja niiden tuontia unioniin, sellaisena kuin se vahvistetaan muun muassa direktiivissä 92/65, perustuu periaatteeseen, jonka mukaan kaikki eläinten tuonti kolmansista maista on pääsääntöisesti kielletty eläinten terveyttä koskeviin vaatimuksiin ja ennaltaehkäisyyn liittyvistä syistä, ja se on sallittu vain nimenomaisella luvalla, joka annetaan sen jälkeen, kun pakolliset muodollisuudet ja tarkastukset on hoidettu.
Toiseksi ennakkoluvan periaatteesta seuraa, että tuonti unioniin on sallittua ainoastaan, jos direktiivissä 92/65 ja erityisesti sen 17 artiklan 2 kohdassa mainittuja vaatimuksia noudatetaan. Tämän säännöksen perusteella komissiolla on toimivalta sulkea pois tai poistaa kyseisestä luettelosta tietyt kolmannet maat, jolloin kaikki eläinten tuonti kyseisistä maista kielletään automaattisesti.
Kolmanneksi direktiivin 92/65 17 artiklan 3 kohdan c alakohdasta ja 4 kohdan a alakohdan ensimmäisestä luetelmakohdasta ja 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä ja neljännestä luetelmakohdasta käy ilmi, että komissiolla on kyseisen direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa tarkoitettu laaja harkintavalta vahvistaa eläinten terveyttä koskevat säännöt eläinten markkinoille saattamisessa.
Neljänneksi on niin, että vaikka direktiivi 92/65 perustuu yksinomaan yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevaan EY 37 artiklaan, se liittyy myös terveyden ja ympäristön suojelua koskevan unionin politiikan toteuttamiseen EY 152 ja EY 174 artiklan nojalla, ja näin ollen sitä on tulkittava myös ennalta varautumisen periaatteen kannalta, jonka täytäntöönpanossa komissiolla on laaja harkintavalta, kun otetaan huomioon erityisesti direktiivin 92/65 17 artiklan 3 kohdan c alakohdan säännökset.
(ks. 139–144, 146 ja 147 kohta)
7. Kun kyse on eläinten terveysvaatimuksista tuotaessa tiettyjä lintuja yhteisöön sekä lintujen tuontiin liittyvistä karanteenivaatimuksista annetussa asetuksessa N:o 318/2007 asetetusta luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikiellosta, pelkästään se, että luonnonvaraisten lintujen aiheuttamaa riskiä vastaava riski voi olla tarvittaessa perusteena sille, että myös muita linturyhmiä suljetaan saman asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, ei ole itsessään seikka, joka voi olla syynä luonnonvaraisten lintujen epäyhdenvertaiseen kohteluun, koska yhdenvertaisen kohtelun periaatteen, jonka noudattaminen on sovitettava yhteen laillisuusperiaatteen noudattamisen kanssa, mukaan kukaan ei voi vedota omaksi edukseen toisen hyväksi tehtyyn lainvastaisuuteen. Samoin epäyhdenvertainen kohtelu, joka johtuu yksinomaan eläinten terveyttä koskevista vaatimuksista eläinten, siemennesteen, munasolujen ja alkioiden yhteisön sisäisessä kaupassa ja yhteisöön tuonnissa siltä osin kuin niitä eivät koske direktiivin 90/425 liitteessä A olevassa I jaksossa mainittujen erityisten yhteisön säädösten eläinten terveyttä koskevat vaatimukset annetun direktiivin 92/65 1 artiklan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta lemmikkilintuihin sovellettavasta erityisjärjestelystä, ei vaikuta asetuksen N:o 318/2007 lainmukaisuuteen siltä osin kuin siinä ei sallita luonnonvaraisten lintujen tuontia.
(ks. 172 ja 181 kohta)
8. Kun kyse on eläinten terveysvaatimuksista tuotaessa tiettyjä lintuja yhteisöön sekä lintujen tuontiin liittyvistä karanteenivaatimuksista annetussa asetuksessa N:o 318/2007 asetetusta luonnossa pyydystettyjen luonnonvaraisten lintujen tuontikiellosta, kyseisillä toimenpiteillä on yleisen edun mukainen oikeutettu tavoite eli ihmisten ja eläinten terveyden suojelu lintuinfluenssaviruksen leviämisriskin aiheuttamassa tilanteessa, ja ne eivät ole tässä tarkoituksessa ilmeisen suhteettomia. Niiden ei siis voida katsoa puuttuneen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä, omistusoikeuksien ja elinkeinovapauden keskeiseen sisältöön ja loukanneen sitä. Koska mainitussa asetuksessa sallitaan vastedeskin vankeudessa kasvatettujen lintujen tuonti, tällaisten lintujen tuontiliiketoiminta on edelleen mahdollista.
(ks. 190 kohta)
9. Ks. tuomion teksti.
(ks. 195 kohta)