STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 20. listopadu 20071(1)
Věc C‑308/06
The International Association of Independent Tanker Owners a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Spojené království)]
„Směrnice 2005/35/ES – Znečištění z lodí – Hrubá nedbalost – Úmluva Organizace spojených národů o mořském právu – Mezinárodní úmluva o zabránění znečišťování z lodí (Marpol)“
I – Úvod
1. V projednávaném případě je třeba přezkoumat, zda jsou ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/35/ES ze dne 7. září 2005 o znečištění z lodí a o zavedení sankcí za protiprávní jednání(2) slučitelná s právními předpisy vyšší právní síly.
2. International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo), Greek Shipping co-operation committee, Lloyd's Register a International Salvage Union (dále jen „žalobci“) podali proti britskému ministrovi dopravy společnou žalobu k High Court of Justice kvůli zamýšlenému provedení směrnice. Uvedené společnosti jsou významná sdružení v rámci mezinárodního průmyslu lodní dopravy. Společnost Intertanko například zastupuje skoro 80 % celosvětové flotily tankerů.
3. Sporné je, zda jsou články 4 a 5 směrnice 2005/35 slučitelné s Úmluvou Organizace spojených národů o mořském právu, podepsanou v Montego Bay dne 10. prosince 1982(3) (dále jen „úmluva o mořském právu“), ke které Společenství přistoupilo v roce 1998(4), a s Mezinárodní úmluvou o zabránění znečišťování z lodí z roku 1973 a jejím protokolem z roku 1978(5) (dále jen „Marpol 73/78“). Tato ustanovení upravují trestněprávní odpovědnost v případech protiprávních vypouštění znečišťujících látek. Pochybnosti vyplývají především z toho, že směrnice zjevně obsahuje přísnější kritérium odpovědnosti než Marpol 73/78. Podle směrnice postačuje obzvláště hrubá nedbalost, zatímco Marpol 73/78 stanoví přinejmenším nedbalost, jakož i vědomí o tom, že pravděpodobně vznikne škoda.
4. Vedle toho vyvstává otázka, zda je kritérium odpovědnosti vycházející z hrubé nedbalosti slučitelné se zásadou právní jistoty.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
5. Směrnice 2005/35 se opírá o čl. 80 odst. 2 ES, který je právním základem pro opatření ve vztahu k námořní dopravě.
6. Důvody pro přijetí směrnice vyplývají zejména z jejího druhého a třetího bodu odůvodnění:
„(2) Příslušné normy pro vypouštění znečišťujících látek z lodí jsou ve všech členských státech založeny na úmluvě Marpol 73/78; tato pravidla jsou však denně ignorována velkým množstvím lodí plujících ve vodách Společenství, aniž by byla činěna nápravná opatření.
(3) Provádění úmluvy Marpol 73/78 se mezi členskými státy liší, a je proto třeba je harmonizovat na úrovni Společenství; značné rozdíly vykazuje zejména postup členských států při ukládání sankcí za vypouštění znečišťujících látek z lodí.“
7. Článek 3 upravuje oblast působnosti směrnice:
„(1) Tato směrnice se v souladu s mezinárodním právem vztahuje na vypouštění znečišťujících látek:
a) ve vnitřních vodách členského státu, včetně přístavů, a to v míře, v jaké je použitelný režim úmluvy Marpol,
b) v teritoriálních vodách členského státu,
c) v průlivech používaných pro mezinárodní plavbu podle tranzitního režimu, jak je stanoveno v části III oddílu 2 Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu z roku 1982, a to v rozsahu, v jakém členský stát vykonává jurisdikci nad takovými průlivy,
d) ve výlučné hospodářské zóně nebo rovnocenné zóně členského státu, zřízené v souladu s mezinárodním právem, a
e) na volném moři.
(2) Tato směrnice se vztahuje na vypouštění znečišťujících látek z jakékoli lodi bez ohledu na to, pod jakou vlajkou pluje, s výjimkou válečných lodí, pomocných válečných plavidel nebo jiných lodí v majetku státu nebo jím provozovaných a v současné době využívaných pouze pro vládní neobchodní účely.“
8. V projednávaném případě se zpochybňuje platnost článků 4 a 5, které mají následující znění:
„Článek 4
Protiprávní jednání
Členské státy zajistí, aby vypouštění znečišťujících látek z lodí v jakékoli z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 bylo považováno za protiprávní jednání, je-li spácháno úmyslně, následkem vědomé nedbalosti nebo hrubé nedbalosti. Toto protiprávní jednání je považováno za trestný čin podle rámcového rozhodnutí 2005/667/SVV, kterým se doplňuje tato směrnice, a to za okolností, jež toto rozhodnutí stanoví.
Článek 5
Výjimky
(1) Vypouštění znečišťujících látek v jakékoli z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 se nepovažuje za protiprávní jednání, pokud splňuje podmínky stanovené v příloze I pravidle 9, pravidle 10 nebo pravidle 11 písm. a) nebo c) nebo v příloze II pravidle 5 nebo pravidle 6 písm. a) nebo c) úmluvy Marpol 73/78.
(2) Vypouštění znečišťujících látek v jakékoli z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. c), d) a e) se nepovažuje za protiprávní jednání majitele, velitele nebo posádky jednající na rozkaz velitele, pokud splňuje podmínky stanovené v příloze I pravidle 11 písm. b) nebo v příloze II pravidle 6 písm. b) úmluvy Marpol 73/78.“
B – Mezinárodní právo
1. Úmluva o mořském právu
9. Úmluva o mořském právu obsahuje pravidla o stíhání znečisťování životního prostředí na moři.
10. Článek 211 odst. 1 první věta stanoví vývoj mezinárodních standardů ochrany životního prostředí:
„Státy, jednajíce prostřednictvím příslušných mezinárodních organizací nebo prostřednictvím všeobecné diplomatické konference, usilují o stanovení mezinárodních norem a standardů k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování mořského prostředí z plavidel shazováním odpadu do moře; stejným způsobem podporují tam, kde je to vhodné, přijetí systémů tras zaměřených na minimalizaci nehod, které by mohly způsobit znečištění mořského prostředí včetně pobřeží a poškození s tím spojených zájmů pobřežních států.“
11. Z čl. 211 odst. 5 vyplývají legislativní pravomoci pobřežních států pro výlučnou hospodářskou zónu:
„Za účelem zajištění dodržování opatření uvedených v oddíle 6 pobřežní státy mohou, pokud jde o jejich výlučné ekonomické zóny, přijímat právní předpisy k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování z plavidel, které by odpovídaly obecně přijatým mezinárodním normám a standardům stanoveným prostřednictvím příslušných mezinárodních organizací nebo prostřednictvím všeobecné diplomatické konference, a uvádějí je v život.“
12. Pro průlivy platí podle čl. 42 odst. 1 písm. b) podobná ustanovení jako pro výlučnou hospodářskou zónu:
„(1) S výhradou tohoto oddílu, státy hraničící s průlivy mohou přijímat právní a správní předpisy týkající se tranzitního proplutí průlivy či přeletu nad nimi, pokud jde o:
[...];
b) zabraňování, snížení a kontrolu znečišťování prováděním příslušných mezinárodních předpisů týkajících se vypouštění ropy, ropného odpadu a jiných škodlivých látek v průlivu;
[...]“
13. Legislativní pravomoci jednotlivých států pro volné moře jsou v zásadě prostřednictvím článku 89 vyloučeny:
„Žádný stát si nemůže činit platné nároky na podrobení kterékoli části volného moře své svrchovanosti.“
14. Článek 218 odst. 1 nicméně stanoví stíhání protiprávních vypouštění znečišťujících látek ze strany přístavních států:
„Nachází-li se plavidlo dobrovolně v přístavu nebo v pobřežním terminálu nějakého státu, může tento stát provádět vyšetřování a tam, kde ho k tomu opravňují důkazy, zahajovat řízení, pokud jde o jakékoli vypouštění odpadu z takového plavidla za hranicemi vnitřních vod, pobřežního moře nebo výlučné ekonomické zóny tohoto státu, které porušuje platné mezinárodní normy a standardy stanovené prostřednictvím příslušné mezinárodní organizace nebo prostřednictvím všeobecné diplomatické konference.“
15. V teritoriálním moři platí jiná ustanovení. Článek 2 upravuje svrchovanost pobřežního státu v této oblasti.
„(1) Svrchovanost pobřežního státu se rozšiřuje za jeho pevninské území a vnitřní vody, a v případě souostrovního státu za jeho souostrovní vody, na přilehlé mořské pásmo zvané teritoriální moře.
(2) Tato svrchovanost se rozšiřuje na vzdušný prostor nad teritoriálním mořem, jakož i na jeho mořské dno a podzemí.
(3) Svrchovanost nad teritoriálním mořem se vykonává za podmínek této úmluvy a dalších pravidel mezinárodního práva.“
16. Článek 211 odst. 4 obsahuje obecné pravidlo použitelné na ustanovení v oblasti ochrany životního prostředí v teritoriálním moři:
„Při výkonu své svrchovanosti v teritoriálním moři pobřežní státy mohou přijímat právní předpisy k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování moře z cizích plavidel, a to včetně plavidel uplatňujících právo pokojného průjezdu. V souladu s částí II oddílem 3 nesmějí takové právní předpisy narušovat pokojné proplutí cizích plavidel.“
17. Článek 21 upravuje, jaké právní a správní předpisy pobřežního státu týkající se pokojného proplutí jsou přípustné:
„(1) Pobřežní stát může, v souladu s ustanoveními této úmluvy a s jinými pravidly mezinárodního práva, která se týkají pokojného proplutí teritoriálním mořem, přijímat právní a správní předpisy, pokud jde o:
[...]
f) ochranu životního prostředí pobřežního státu a zabraňování, snížení a kontrolu jeho znečišťování;
[...]
(2) Takové právní a správní předpisy se nevztahují na projektování, konstrukci anebo vybavení cizích plavidel, pokud se jimi neprovádějí všeobecně přijatá mezinárodní pravidla nebo normy.
[...]
(4) Cizí plavidla, která uplatňují právo pokojného proplutí teritoriálním mořem, se podřídí všem těmto právním a správním předpisům a všem obecně přijatým mezinárodním předpisům, které se týkají zabraňování námořním srážkám.“
2. Marpol 73/78
18. Marpol 73/78 byla přijata v rámci Mezinárodní námořní organizace (International Maritime Organisation, dále jen „IMO“). K této úmluvě sice – v rozsahu, v němž je to relevantní v tomto případě – přistoupily všechny členské státy(6), přistoupení Společenství se nicméně nepředpokládá (článek 13).
19. Článek 4 Marpol 73/78 stanoví následující:
„(1) Jakékoliv porušení ustanovení této úmluvy je zakázáno a budou za něj uloženy sankce v právu správy příslušné pro danou loď, bez ohledu na to, kde k protiprávnímu jednání dojde. Jestliže je správa informována o takovém porušení a je přesvědčena, že existují dostatečné důkazy, aby se zahájilo řízení ve vztahu k údajnému protiprávnímu jednání, pak dá podnět k tomu, aby bylo takové řízení co nejdříve zahájeno v souladu s jejím právem.
(2) Každé porušení ustanovení této úmluvy v jurisdikci smluvní strany je zakázáno a budou za něj v právu dotčené smluvní strany uloženy sankce. Kdykoliv dojde k takovému protiprávnímu jednání, dotčená smluvní strana musí:
(a) buď dát podnět k tomu, aby bylo zahájeno řízení v souladu s jejím právem, nebo
(b) předložit správě příslušné pro loď všechny dostupné informace a důkazy o tom, že došlo k protiprávnímu jednání.
(3) Jestliže jsou správě příslušné pro loď předloženy informace nebo důkazy o porušení této úmluvy lodí, oznámí neprodleně smluvní straně, která informace nebo důkazy předložila, a Organizaci opatření, která přijala.
[...]“ (neoficiální překlad)
20. Článek 9 obsahuje pravidla o vztahu k jinými mezinárodním smlouvám a o výkladu pojmu „jurisdikce“.
„Článek 9
[...]
(2) Tato úmluva nebrání kodifikaci a rozvoji mořského práva konferencí Organizace spojených národů o mořském právu svolanou rezolucí 2750 C (XXV) Valného shromáždění Organizace spojených národů, ani současným nebo budoucím nárokům a právním názorům kteréhokoli státu týkajícím se mořského práva a povahy a rozsahu jurisdikce pobřežního státu a státu vlajky lodě.
(3) Pojem ‚jurisdikce‘ v této úmluvě se vykládá v souladu s mezinárodním právem platným v době použití nebo výkladu této úmluvy.“ (neoficiální překlad)
21. Ustanovení týkající se znečišťování ropnými látkami z lodí jsou obsažena v příloze I úmluvy Marpol 73/78(7). Pravidla 9 a 10 obsahují omezení, která zakazují vypouštění ve zvláštních oblastech, v rámci minimální vzdálenosti od pevniny nebo více než určitého množství (vyjádřeného jako rychlost vypouštění ropných látek na jednu námořní míli, jako celkové množství nebo jako obsah ropných látek ve vypouštěném roztoku). Vypouštění ropných látek nebo ropných směsí z lodí do moře je tedy zakázáno, kromě případů, kdy je splněna řada podmínek.
22. Příloha I pravidlo 11 nicméně stanoví výjimky ze zákazu vypouštění:
„Pravidla 9 a 10 této přílohy se nevztahují na:
a) vypouštění ropných látek nebo ropné směsi do moře v případě nutnosti zajištění bezpečnosti lodi nebo záchrany života na moři;
b) vypouštění ropných látek nebo ropné směsi do moře následkem poškození lodi nebo jejího vybavení:
i) pokud byla přijata všechna důvodná bezpečnostní opatření po vzniku poškození nebo objevení vypouštění za účelem zabránění nebo minimalizace vypouštění a
ii) kromě případů, kdy se majitel nebo velitel dopustili buď jednání s úmyslem způsobit škodu, nebo z nedbalosti[(8)] s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda; nebo
c) vypouštění látek obsahujících ropné látky do moře, schválené správou [státu vlajky], při použití v boji proti zvláštním havarijním znečištěním za účelem minimalizace škod způsobených znečištěním. Jakékoli takové vypouštění podléhá schválení vlády, v jejíž jurisdikci se zamýšlené vypouštění uskuteční.“ (Poznámka č. 8 doplněna autorkou tohoto stanoviska.)
23. Příloha II(9) úmluvy Marpol 73/78 obsahuje ustanovení, která odpovídají ustanovením přílohy I. Tato ustanovení nicméně neplatí pro ropné látky a ropné směsi, ale pro hromadně převážené jedovaté kapalné látky. Pravidlo 5 přílohy II zakazuje vypouštění určitých látek do moře. Pravidlo 6 písm. b) přílohy II stanoví:
„Pravidlo 5 této přílohy se nevztahuje na
[...]
b) vypouštění jedovatých kapalných látek nebo směsí obsahujících takové látky do moře následkem poškození lodi nebo jejího vybavení:
i) pokud byla přijata všechna důvodná bezpečnostní opatření po vzniku poškození nebo objevení vypouštění za účelem zabránění nebo minimalizace vypouštění a
ii) kromě případů, kdy se majitel nebo velitel dopustili buď jednání s úmyslem způsobit škodu, nebo z nedbalosti[(10)] s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda.“ (Poznámka č. 10 doplněna autorkou tohoto stanoviska.)
III – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
24. High Court of Justice předkládá z podnětu žalobců Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
1. Je čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35/ES neplatný v rozsahu, v němž ve vztahu k průlivům používaným pro mezinárodní plavbu, výlučné hospodářské zóně nebo rovnocenné zóně členského státu a volnému moři omezuje výjimky stanovené v příloze I pravidle 11 písm. b) úmluvy Marpol 73/78 a v příloze II pravidle 6 písm. b) úmluvy Marpol 73/78 na majitele, velitele a posádku?
2. Ve vztahu k teritoriálnímu moři členského státu:
a) Je článek 4 směrnice 2005/35 neplatný v rozsahu, ve kterém vyžaduje, aby členské státy uplatňovaly hrubou nedbalost jako kritérium odpovědnosti za vypouštění znečišťujících látek?
b) Je čl. 5 odst. 1 směrnice 2005/35 neplatný v rozsahu, ve kterém vylučuje uplatnění výjimek stanovených v příloze I pravidle 11 písm. b) a v příloze II pravidle 6 písm. b) úmluvy Marpol 73/78?
3. Je článek 4 směrnice 2005/35, který vyžaduje, aby členské státy přijaly vnitrostátní předpisy zahrnující hrubou nedbalost jako normu odpovědnosti a sankcionující vypouštění znečišťujících látek v teritoriálním moři, v rozporu s právem pokojného proplutí uznávaným Úmluvou OSN o mořském právu, a pokud ano, je článek 4 v tomto rozsahu neplatný?
4. Je použití pojmu „hrubá nedbalost“ v článku 4 směrnice 2005/35 v rozporu se zásadou právní jistoty, a pokud ano, je článek 4 v tomto rozsahu neplatný?
25. Písemné části řízení se účastnili žalobci v původním řízení, Dánské království, Estonská republika, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Kyperská republika, Republika Malta, Švédské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, jakož i Evropský parlament, Rada Evropské unie a Komise Evropských společenství. Jednání konaného dne 25. září 2007 se až na Dánské království a Estonskou republiku účastnily všechny výše uvedené zúčastněné strany.
IV – Právní analýza
26. Níže nejprve přezkoumám (pod bodem A) některé pochybnosti ohledně přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a pravomoci Soudního dvora. Následně se při odpovědi na první otázku budu zabývat kritériem odpovědnosti za protiprávní vypouštění mimo teritoriální moře, to znamená na volném moři, v průlivech používaných pro mezinárodní plavbu a ve výlučné hospodářské zóně. Jak se ukáže, Marpol 73/78 z důvodu své souhry s úmluvou o mořském právu taxativně vymezuje kritérium odpovědnosti, které má být použito v těchto mořských zónách (k tomu dále pod bodem B). Naopak v teritoriálním moři, které je třeba zkoumat v rámci druhé a třetí otázky, je úlohou Marpol 73/78 nanejvýš stanovit minimální standard – závazný jen pro členské státy, ale nikoliv pro Společenství – obzvláště proto, že úmluva o mořském právu neomezuje legislativní pravomoci v této oblasti, která je součástí státního území pobřežních států, tak dalece jako v jiných mořských zónách (k tomu dále pod bodem C). Nakonec (bod D) je třeba přezkoumat, zda je kritérium odpovědnosti založené na hrubé nedbalosti slučitelné se zásadou právní jistoty.
A – K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
27. Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost předběžné otázky. Na rozdíl od věci British American Tobacco(11) předkládající soud neuvedl, že se původní řízení týká legality zamýšleného provedení sporné směrnice. Kromě toho mezi účastníky původního řízení neexistuje žádná neshoda, přinejmenším pokud jde o první otázku.
28. Tyto námitky vyplývají ze skutečnosti, že Soudnímu dvoru za výjimečných okolností přísluší, za účelem ověření jeho vlastní pravomoci, aby přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil(12). Podle ustálené judikatury je možné odmítnout žádost podanou vnitrostátním soudem pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, pokud se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky nezbytnými pro podání užitečné odpovědi na otázky, které jsou mu položeny(13). S výjimkou takových případů je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout o předběžných otázkách týkajících se výkladu pravidel práva Společenství(14). V této souvislosti zahrnuje pojem „výklad“ rovněž přezkum platnosti(15).
29. Francouzská vláda nepředkládá žádný důvod pro to, že jsou předběžné otázky nebo spor v původním řízení hypotetické. Naopak je zjevné, že spor v původním řízení je reálný a předběžné otázky mají pro rozhodnutí sporu zásadní význam. Soudní dvůr také nepotřebuje další údaje o povaze sporu v původním řízení k tomu, aby mohl odpovědět na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Naopak Soudnímu dvoru je od rozsudku British American Tobacco(16) známo, že ve Spojeném království je možné podat žalobu, jíž lze zabránit provedení směrnice, která může vést k tomu, že Soudnímu dvoru budou předloženy otázky ohledně platnosti této směrnice. Přes pochybnosti francouzské vlády ohledně přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tedy není možné tuto žádost odmítnout.
30. Dále Dánsko a Rada zpochybňují, zda je Soudní dvůr příslušný k výkladu úmluvy o mořském právu. úmluva byla uzavřena Společenstvím a všemi jeho členskými státy na základě sdílené pravomoci(17). Soudní dvůr proto v zásadě nemá pravomoc k výkladu ustanovení, která spadají do výlučné pravomoci členských států. Pouze výjimečně může mít pravomoc vykládat taková ustanovení, aby zjistil, zda spadají do výlučné pravomoci členských států(18).
31. Soudní dvůr nicméně konstatoval, že ve zvláštním kontextu úmluvy o mořském právu je zjištění sdílených pravomocí podmíněno existencí pravidel Společenství v oblastech, do kterých náleží dotyčná ustanovení úmluvy, bez ohledu na jejich dosah a povahu(19). Jinými slovy: v oblasti úmluvy o mořském právu existuje přinejmenším rovněž pravomoc Společenství pro otázky upravené touto úmluvou, pokud vůbec existuje příslušné právo Společenství, bez ohledu na to, zda jsou normy práva Společenství taxativní, nebo zda je členským státům ponechán legislativní prostor.
32. Proto nemůže být v projednávaném případě přijato tvrzení Dánska a Rady ohledně nedostatku pravomoci Soudního dvora. Je třeba vycházet z toho, že ustanovení úmluvy o mořském právu relevantní pro přezkum směrnice 2005/35 spadají přinejmenším do sdílené pravomoci mezi Společenstvím a členskými státy. Jinak by bylo třeba zrušit směrnici již z důvodu nedostatečného právního základu. Právní základ směrnice nicméně nezpochybňuje žádný ze zúčastněných.
33. Soudní dvůr má tedy pravomoc vykládat relevantní ustanovení úmluvy o mořském právu.
B – K první otázce – Odpovědnost osob neuvedených v Marpol 73/78
34. První otázka se týká odpovědnosti osob, které nejsou uvedeny v Marpol 73/78, za vypouštění mimo teritoriální moře. Žalobci, Řecko, Malta a Kypr považují dotyčná pravidla za neslučitelná s Marpol 73/78.
35. Je tedy třeba nejdříve vyjasnit, zda je Marpol 73/78 kritériem pro legalitu směrnice 2005/35, a případně následně, zda Marpol 73/78 omezuje odpovědnost za havarijní vypouštění tak, jak to tvrdí žalobci.
1. Marpol 73/78 jako kritérium legality směrnice 2005/35
36. Zúčastněné strany zastávají rozdílné domněnky, které mohou vést k použití Marpol 73/78 jako kritéria legality směrnice 2005/35. Zaprvé by mohlo být Společenství vázáno Marpol 73/78 podle mezinárodního práva [k tomu níže pod písm. a)]. Zadruhé by Společenství mohlo být nepřímo vázáno Marpol 73/78 v rozsahu, v němž úmluva o mořském právu omezuje legislativní pravomoc Společenství odkazem na normy Marpol 73/78 [k tomu níže pod písm. b)]. Zatřetí by mohla závaznost Marpol 73/78 vyplývat z toho, že směrnice 2005/35 má harmonizovat provádění úmluvy na úrovni Společenství [k tomu níže pod písm. c)].
a) K mezinárodněprávní závaznosti Marpol 73/78 pro Společenství
37. Jak zdůrazňuje Rada a Komise, Soudní dvůr v rozsudku Peralta konstatoval, že Společenství není vázáno ustanoveními Marpol 73/78(20).
38. Tak jako v okamžiku přijetí tohoto rozsudku, Společenství není ani dnes smluvní stranou Marpol 73/78. Legalita aktu Společenství zásadně nezávisí na jeho slučitelnosti s mezinárodní úmluvou, jejíž smluvní stranou Společenství není(21).
39. V rozporu s názorem Kypru a Spojeného království nevyplývá ani z rozsudku Poulsen a Diva Navigation(22), že by Společenství bylo bez dalšího vázáno jakoukoliv normou mezinárodního práva. I když Soudní dvůr konstatuje, že Společenství musí při výkonu svých pravomocí dodržovat mezinárodní právo, následující úvahy nicméně ukazují, že toto tvrzení se vztahuje na mezinárodní obyčejové právo(23). V projednávaném případě nicméně nic nenasvědčuje tomu, že by relevantní ustanovení Marpol 73/78 kodifikovala mezinárodní obyčejové právo.
40. Naproti tomu nelze rovnou vyloučit druhou domněnku zmíněnou v rozsudku Peralta, která se týká závaznosti Marpol 73/78 pro Společenství, a sice že Společenství převzalo pravomoci, které členské státy dříve vykonávaly v oblasti působnosti této úmluvy(24). Tato domněnka, kterou zastávají žalobci, se vztahuje k judikatuře k závaznosti GATT předtím, než k ní Společenství přistoupilo(25). Soudní dvůr se přitom opřel o řadu hledisek.
41. V případě GATT se jedná o dohodu členských států, která již existovala při založení Společenství, ale k okamžiku přijetí rozsudku International Fruit Company už byly odpovídající pravomoci obchodní politiky zcela přeneseny na Společenství. Proto mohlo v rámci GATT jednat již jen Společenství. V důsledku toho a se souhlasem jak členských států, tak i jiných států, které byly smluvními stranami GATT, vystupovalo Společenství v rámci GATT za členské státy.
42. Na rozdíl od obchodní politiky nemá v projednávaném případě Společenství již na základě Smlouvy výlučnou pravomoc upravovat vypouštění znečisťujících látek z lodí do moře. Tato pravomoc – ať už se jedná o čl. 80 odst. 2 ES, dopravní politiku, nebo článek 175 ES, politiku v oblasti životního prostředí (26) – je spíše konkurenčního charakteru, to znamená, že členským státům zůstává do té doby a v rozsahu, v němž ji nevykonává Společenství(27). Společenství sice vykonalo tuto pravomoc nejpozději přijetím směrnice 2005/35, nicméně nelze vycházet z toho, že tímto na něj zcela přešly dotyčné pravomoci členských států, protože směrnice podle svého čl. 1 odst. 2 stanoví pouze minimální standard, který mohou členské státy při dodržení mezinárodního práva zpřísnit.
43. Bez ohledu na to, zda je pravomoc Společenství nyní výlučná, je třeba také pochybovat o tom, zda je takové přenesení pravomocí vyplývající z jejich výkonu dostatečné k předpokladu, že je Společenství vázáno mezinárodními závazky členských států. Přece jen bylo přenesení pravomocí v oblasti obchodní politiky, o které se jednalo v případě GATT, výslovně stanoveno ve Smlouvě. Například rozsudek Peralta(28) hovoří o přenesení „na základě Smlouvy“. Soudní dvůr mimoto v případě s podobnými skutkovými okolnostmi rozhodl, že Úmluva o udělování evropských patentů, podepsaná v Mnichově dne 5. října 1973, není závazná(29), přestože bylo její provádění zkoumanou směrnicí 98/44(30) částečně harmonizováno(31).
44. Kromě toho nebylo uvedeno, že by Společenství v souvislosti s Marpol 73/78 vystupovalo jako nástupce členských států nebo že by s takovým vystupováním souhlasily ostatní smluvní strany, jak tomu bylo v případě GATT. Společenství má v IMO, do jejíž příslušnosti Marpol 73/78 spadá, pouze postavení pozorovatele.
45. Proto nemůže být Společenství vázáno Marpol 73/78 z důvodu převzetí pravomocí členských států.
b) K odkazu úmluvy o mořském právu na Marpol 73/78
46. Jak uvedla většina zúčastněných již během písemné části řízení, Marpol 73/78 mohla být prostřednictvím úmluvy o mořském právu začleněna do práva Společenství jako kritérium přezkumu.
47. Podle čl. 300 odst. 7 ES jsou dohody uzavřené za podmínek stanovených tímto článkem závazné pro orgány Společenství i pro členské státy. Úmluva o mořském právu byla podepsána Společenstvím a poté schválena rozhodnutím 98/392. Z toho podle ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení této úmluvy jsou nyní nedílnou součástí právního řádu Společenství(32).
48. Mezinárodní dohody, které Společenství uzavřelo, mají přednost před předpisy sekundárního práva Společenství(33). Soudní dvůr tedy zkoumá platnost aktů orgánů Společenství s ohledem na ustanovení takových dohod. Tento přezkum je nicméně podmíněn tím, že tomu nebrání ani povaha, ani systematika uvedené úmluvy. V každém případě platí, že pokud se jich chtějí dovolávat jednotlivci, musí být sporná ustanovení z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná(34).
49. Podle názoru francouzské vlády a Rady, ke kterému se na jednání připojily vlády Itálie, Španělska a Švédska, jakož i Parlament, jsou obě tyto podmínky na překážku tomu, aby se jednotlivec mohl dovolávat úmluvy o mořském právu.
50. Tento argument překvapuje s ohledem na dosavadní judikaturu Soudního dvora. Obzvláště je třeba uvést rozsudek Poulsen a Diva Navigation, ve kterém se jednalo o to, zda je možné v rámci trestního řízení uplatňovat vůči dánskému kapitánovi plavidla registrovaného v Panamě zákaz lovu stanovený v nařízení Společenství v oblasti rybolovu. V tomto případě použil Soudní dvůr úmluvu o mořském právu již před jejím vstupem v platnost, jakožto výraz mezinárodního obyčejového práva, aby konstatoval výlučnou vazbu plavidla ke státu vlajky(35) a vyloučil použití zákazu lovu na toto plavidlo ve výlučné hospodářské zóně a v teritoriálním moři(36). Soudní dvůr tak v zásadě již uznal, že se jednotlivci mohou dovolávat pravidel stanovených v úmluvě o mořském právu. Žalobci na jednání právem zdůrazňovali, že by bylo zcela nepochopitelné, pokud by jim byla tato možnost odňata po vstupu úmluvy o mořském právu v platnost.
51. Rovněž judikatura po vstupu úmluvy o mořském právu v platnost neobsahuje žádné indicie v tomto smyslu. Soudní dvůr například odvodil odpovědnost státu vlajky podle mezinárodního práva z článku 94 úmluvy o mořském právu(37) a nedávno vymezil teritoriální působnost šesté směrnice o dani z přidané hodnoty(38) na základě ustanovení týkajících se jurisdikce států v různých mořských zónách(39). Tato ustanovení jsou znovu relevantní i v projednávaném případě.
52. Soudní dvůr nicméně v těchto případech nezkoumal ani povahu a strukturu úmluvy o mořském právu, ani neurčil, zda jsou sporná ustanovení v projednávaném případě z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná. Proto je třeba přezkoumat námitky vznesené proti použití ustanovení úmluvy o mořském právu v projednávaném případě.
53. Rada se zřejmě opřela hlavně o skutečnost, že třetí státy dle jejího vědomí ve vnitrostátním právu úmluvu o mořském právu nepoužívají. Obzvláště se podle ní soudy obecně vyhýbají vyjádření k otázkám výkladu úmluvy o mořském právu. I kdyby byl tento argument správný, automaticky by nevylučoval její použití v právu Společenství(40). Je naopak třeba analyzovat úmluvu o mořském právu.
54. Pokud jde o povahu a strukturu úmluvy o mořském právu, Rada zdůrazňuje zejména její zaměření na globální otázky, které by měly být vyřešeny na mezistátní úrovni a podle zásady vzájemnosti. Navíc se jedná o teritoriální otázky a funkce, které přísluší státům jako takovým. Konečně úmluva o mořském právu stanoví různé způsoby řešení sporů, které smluvním státům ponechávají určitou flexibilitu.
55. Stručně řečeno směřuje tato argumentace k tomu, aby se na úmluvu o mořském právu použila judikatura k zvláštní povaze GATT a Dohody WTO. Obzvláště argumentace ohledně vzájemnosti je nicméně v rozporu s povahou úmluvy o mořském právu jako „ústavy moří a oceánů“, která byla opakovaně uvedena na jednání. Úmluva má podle svého čtvrtého bodu odůvodnění za cíl vytvořit objektivní „právní řád pro moře a oceány, jenž by usnadnil mezinárodní styk a napomáhal mírovému využití moří a oceánů, spravedlivému a účinnému využívání jejich zdrojů [...]“.
56. Odkaz na mírové využití je směřován právě na jednotlivce, kteří se účastní námořní dopravy. To zdůrazňují ustanovení týkající se civilní lodní dopravy. Ta je tradičně provozována především soukromými osobami, které mají zásadní zájem na tom, aby státy dodržovaly pravidla úmluvy o mořském právu v oblasti námořní dopravy. To platí například pro ustanovení týkající se pokojného proplutí, ke kterým se vrátím později, ale obecněji i pro ustanovení týkající se pravomocí s ohledem na znečisťování z lodí.
57. Možnosti řešení sporů podle úmluvy o mořském právu nebrání Soudnímu dvoru, aby použil ustanovení úmluvy k přezkoumání legality sekundárního práva Společenství. Tato ustanovení totiž nezakládají výlučnou pravomoc jiných orgánů k výkladu úmluvy o mořském právu. Naopak možnost smluvních států dohodnout si navzájem svobodně způsob řešení sporů, kterou jim přiznává článek 280 úmluvy o mořském právu a která byla zdůrazněna Radou, vylučuje existenci výlučných pravomocí(41).
58. V rozporu s tím, co bylo částečně tvrzeno, „flexibilita“ nebo lépe řečeno možnost volby způsobu řešení sporů již vůbec není indicií pro flexibilitu ostatních ustanovení úmluvy o mořském právu. Ani ustanovení týkající se řešení sporů, ani žádné jiné ustanovení úmluvy o mořském právu nepřiznávají obecně smluvním státům flexibilitu, resp. možnost odchýlit se od ustanovení úmluvy.
59. Úmluva o mořském právu je tedy kritériem legality aktů orgánů Společenství. Do jaké míry se jí mohou jednotlivci dovolávat, může proto vyplývat pouze ze samotného příslušného ustanovení. Musí být z hlediska obsahu bezpodmínečné a dostatečně přesné.
60. V tomto řízení se nejedná o pravomoci členských států přijímat ustanovení použitelná na lodě, které plují pod jejich vlajkou. První otázka se naopak týká pravidel, která článek 4 a čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35 přijímají pro veškeré znečisťování z lodí v průlivech, výlučné hospodářské zóně a na volném moři, bez ohledu na to, zda tyto lodě plují pod vlajkou Společenství, či nikoliv. Soudní dvůr již uznal, že legislativní pravomoci v těchto zónách, tedy mimo výsostné území členských států, musí být určeny podle úmluvy o mořském právu(42). Ustanovení rozhodná pro první otázku jsou články 87 a 89 a čl. 218 odst. 1, články 55 a 58 a čl. 211 odst. 5, jakož i čl. 42 odst. 1 písm. b) úmluvy o mořském právu.
61. Na volném moři zajišťuje čl. 87 odst. 1 písm. a) svobodu plavby. Článek 89 zakazuje zásadně státům podrobovat kterékoli části volného moře své svrchovanosti. Pokud se nicméně loď nachází dobrovolně v přístavu nebo v pobřežním terminálu nějakého státu, může tento stát podle čl. 218 odst. 1 provádět vyšetřování. Pokud ho k tomu opravňují důkazy, může stát přístavu zahájit řízení, pokud jde o jakékoli vypouštění odpadu z takového plavidla za hranicemi vnitřních vod, teritoriálního moře nebo výlučné ekonomické zóny tohoto státu. Podmínkou je, že vypouštění porušuje platné mezinárodní normy a standardy stanovené prostřednictvím příslušné mezinárodní organizace nebo prostřednictvím všeobecné diplomatické konference(43). Takové řízení předpokládá, že dotyčný stát může ukládat sankce za takové vypouštění na volném moři.
62. Podle čl. 58 odst.1 úmluvy o mořském právu platí svoboda plavby také ve výlučné hospodářské zóně. Svrchovanost pobřežního státu nad touto zónou je funkční a podle článku 55 úmluvy o mořském právu se omezuje na pravomoci, které mu úmluva o mořském právu přiznává(44). Podle čl. 211 odst. 5 mohou pobřežní státy za účelem zajištění dodržování opatření uvedených v oddíle 6 úmluvy o mořském právu, pokud jde o jejich výlučné hospodářské zóny, přijímat právní předpisy k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování z plavidel. Ty musí odpovídat obecně přijatým mezinárodním normám a standardům stanoveným prostřednictvím příslušných mezinárodních organizací nebo prostřednictvím všeobecné diplomatické konference, a uvádět je v život.
63. Průlivy, které slouží pro mezinárodní plavbu, podléhají na základě této funkce zvláštním ustanovením části III úmluvy o mořském právu. Podle čl. 42 odst. 1 písm. b) mohou státy hraničící s průlivy přijímat právní a správní předpisy týkající se tranzitního proplutí průlivy, mimo jiné k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování prováděním příslušných mezinárodních předpisů týkajících se vypouštění ropy, ropného odpadu a jiných škodlivých látek v průlivu.
64. Z těchto ustanovení tedy jasně vyplývá, že Společenství může při výkonu pravomocí, které na něj přenesly členské státy, stanovit sankce za vypouštění v mořských zónách dotčených v projednávaném případě, pokud je v rozporu s obecně přijatými mezinárodními normami.
65. Tato ustanovení nejsou bezpodmínečná v rozsahu, v němž předpokládají přijetí odpovídajících mezinárodních standardů. Komise nicméně právem zdůrazňuje, že tato podmínka je splněna Marpol 73/78. Jak vyplývá zejména z druhého bodu odůvodnění, jakož i z čl. 1 odst. 1 směrnice 2005/35, jedná se v případě obecně přijatých mezinárodních norem o ustanovení Marpol 73/78. Žádný ze zúčastněných netvrdí, že by tato ustanovení nebyla dostatečně jasná a bezpodmínečná.
66. Otázka, zda jsou sporná ustanovení přímo použitelná a zda – v souvislosti s tím – zakládají práva jednotlivců, není pro odpověď na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce určující. Také právní základy Smluv nejsou v zásadě přímo použitelné v tom smyslu, že by z nich jednotlivci mohli vyvodit práva nebo právní důsledky ve svůj prospěch. Jednotlivci mohou nicméně zpochybnit legalitu ustanovení sekundárního práva tím, že zpochybní jejich právní základ(45). To platí rovněž pro tento případ: je třeba přezkoumat, zda je Společenství podle úmluvy o mořském právu oprávněno přijmout sporná ustanovení směrnice 2005/35.
67. Nicméně i kdyby měl mít Soudní dvůr za to, že práva jednotlivců jsou kategorickou podmínkou pro použití výše uvedených ustanovení jako kritérií legality, výsledek by nebyl rozdílný. Již v rozsudku Poulsen a Diva Navigation(46) totiž přihlížel ke svobodě námořní plavby podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 58 odst. 1 úmluvy o mořském právu. Do těchto práv může Společenství mimo teritoriální moře zasahovat jen tehdy, pokud mu úmluva o mořském právu přiznává legislativní pravomoci.
68. Vzhledem k tomu, že mimo teritoriální moře jsou podle úmluvy o mořském právu přípustná jen ustanovení o vypouštění, která provádějí úmluvu Marpol 73/78, nesmí Společenství přijímat ustanovení týkající se dotyčných mořských zón, která by šla nad tento rámec.(47)
69. Naopak názor Itálie, že navzdory těmto ustanovením mohou být mimo teritoriální moře přijata a používána přísnější ochranná ustanovení, není přesvědčivý. Sice je pravdou, že státy musí chránit mořské prostředí, jak je uvedeno zejména v článku 192 úmluvy o mořském právu. Tento úkol je nicméně mimo teritoriální moře upřesněn výše uvedenými ustanoveními, která mají zajistit účinnost společných mezinárodních standardů vytvořených podle čl. 211 odst. 1. Tento odkaz na společné standardy je odůvodněn tím, že jednostranná opatření by mohla mezinárodní plavbu nepřiměřeně zatěžovat. To platí zejména pro volné moře, kde je možné si představit, že se najednou uplatní více různých standardů ochrany.
70. Mimo teritoriální moře se tak Marpol 73/78 stává prostřednictvím odkazu v uvedených ustanoveních úmluvy o mořském právu, kterou Společenství uzavřelo, kritériem legality směrnice 2005/35. V tomto ohledu je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že v těchto zónách jsou podle úmluvy o mořském právu přípustná jen ustanovení, která jsou v souladu s Marpol 73/78, to znamená, že provádí standard ochrany, který je v ní stanoven. Naopak pravidla, která jdou dále než Marpol 73/78, jsou v těchto mořských zónách nepřípustná.
c) K provedení Marpol 73/78
71. Žalobci konečně opírají přezkum směrnice 2005/35 podle Marpol 73/78 také o skutečnost, že směrnice má harmonizovat provádění této úmluvy v členských státech. Tuto domněnku přezkoumám na tomto místě podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr nepoužil úmluvu o mořském právu jako kritérium legality směrnice.
72. Jak zdůrazňují žalobci, jakož i vlády Dánska, Řecka, Malty, Švédska a Kypru, existuje řada faktorů, které naznačují, že se směrnice 2005/35 nemá odchylovat od Marpol 73/78. Podle čl. 1 odst. 1 je účelem směrnice začlenit mezinárodní normy, které se týkají znečištění z lodí, do práva Společenství. Tyto normy jsou podle druhého bodu odůvodnění založeny na Marpol 73/78, na kterou se směrnice odvolává v čl. 2 bodě 1(48) ve formě dynamického odkazu. Provádění této úmluvy členskými státy má být podle třetího bodu odůvodnění směrnicí harmonizováno. Obzvláště mají být podle patnáctého(49) bodu odůvodnění stanoveny sankce za porušení mezinárodních norem. Výslovné odkazy na úmysl odchýlit se od Marpol 73/78 nejsou naopak ve znění směrnice 2005/35 patrné.
73. Předpoklad, podle kterého je Společenství vázáno provedením povinností podle mezinárodního práva, je rovněž podpořen judikaturou vytvořenou v souvislosti s GATT. GATT a dohody WTO sice s ohledem na svou povahu a strukturu v zásadě nepatří mezi normy, ve vztahu k nimž Soudní dvůr kontroluje legalitu aktů orgánů Společenství(50). Nicméně za situace, kdy Společenství zamýšlelo splnit zvláštní povinnost, kterou na sebe vzalo v jejich rámci, nebo v případě, že akt Společenství výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení těchto dohod, přísluší Soudnímu dvoru kontrola legality dotčeného aktu Společenství ve vztahu k ustanovením těchto dohod(51).
74. Tato judikatura se nicméně zakládá na tom, že GATT a dohody WTO jsou součástí práva Společenství, a jsou proto pro Společenství samy o sobě v zásadě závazné(52). Naopak v případě provedení Marpol 73/78 směrnicí 2005/35 na sebe Společenství nevzalo žádnou povinnost.
75. Soudní dvůr však přinejmenším naznačil, že je třeba zkoumat směrnici 98/44 s ohledem na Úmluvu o udělování evropských patentů(53), ačkoliv jejími stranami byly pouze členské státy, a nikoliv Společenství(54). Jako důvod pro tento přezkum uvedl, že bylo tvrzeno, že směrnice zakládá povinnosti členských států, jejichž splnění by bylo v rozporu s povinnostmi těchto států podle mezinárodního práva, ačkoliv je ve směrnici výslovně uvedeno, že směrnicí tyto povinnosti nejsou dotčeny(55).
76. Není však zjevný právní základ pro přezkum sekundárního práva na základě mezinárodněprávních závazků členských států, které Společenství nepřevzalo. Takový přezkum by byl spíše v rozporu se zjištěním učiněným v témže rozsudku, že Společenství není vázáno mezinárodněprávními závazky členských států(56).
77. Společenství může v důsledku toho v zásadě členským státům ukládat opatření, která jsou v rozporu s jejich mezinárodněprávními závazky. To se ukazuje již na článku 307 ES, který upravuje rozpor mezi dřívějšími mezinárodními smlouvami a právem Společenství. I když povinnosti členských států vyplývající z dřívějších smluv nejsou konflikty s právem Společenství nejdříve dotčeny, musí členské státy přesto přijmout všechny vhodné prostředky k odstranění těchto konfliktů. To může dokonce vyžadovat vypovězení mezinárodních smluv(57). Členské státy se nemohou v zásadě vůči právu Společenství dovolávat smluv uzavřených po přistoupení(58).
78. Konflikt mezi právem Společenství a mezinárodními závazky členských států vede nicméně vždy k problémům a může mít nepříznivý vliv na užitečný účinek dotyčných ustanovení práva Společenství nebo mezinárodního práva. Proto je smysluplné a s ohledem na loajalitu ke Společenství žádoucí usilovat o zabránění konfliktům, zejména při výkladu dotčených ustanovení. To platí obzvláště tehdy, když má dotčené opatření Společenství – jako v projednávaném případě – za cíl harmonizovat provedení mezinárodních závazků členských států.
79. Dodatečné závazky Společenství nemohou nicméně vyplývat z dohod členských států, které Společenství nepřevzalo. Proto také cíl provedení směrnice 2005/35 neodůvodňuje použití Marpol 73/78 jako kritéria pro určení její legality.
2. Ke slučitelnosti článku 4 ve spojení s čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35 s úmluvou o mořském právu ve spojení s Marpol 73/78
80. První otázka se týká slučitelnosti čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35 s Marpol 73/78.
81. Směrnice 2005/35 stanoví nejdříve v článku 4 obecná, na každého použitelná kritéria odpovědnosti a stanoví zejména odpovědnost v případě hrubé nedbalosti. Tuto odpovědnost nicméně v čl. 5 odst. 2 omezuje, pokud jde o majitele, velitele nebo posádku jednající na rozkaz velitele, přičemž výslovně odkazuje na odpovídající ustanovení úmluvy Marpol 73/78. Toto omezení se použije na určité mořské zóny, a sice průlivy, výlučnou hospodářskou zónu a volné moře. Jen tyto mořské zóny jsou předmětem první otázky, a nikoliv teritoriální moře, které je třeba přiřadit ke státnímu území pobřežních států a které přezkoumám dále v souvislosti s druhou a třetí otázkou. Správně se nicméně tato otázka vztahuje také na platnost článku 4, protože zrušení pouze čl. 5 odst. 2 by nezajistilo účinnost dotyčných pravidel Marpol, ale dále by ji omezilo.
82. Pravidlo 9 přílohy I Marpol 73/78, resp. pravidlo 5 přílohy II zakazují vypouštění. Tyto zákazy nicméně neplatí, pokud se uplatní výjimky upravené v pravidlech 11, resp. 6 těchto příloh. Podle písm. b) bod ii) těchto pravidel se zákazy nevztahují na vypouštění v důsledku poškození lodi nebo jejího vybavení, kromě případů, kdy se majitel nebo velitel dopustili buď jednání s úmyslem způsobit škodu, nebo z nedbalosti s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda.
83. Pokud srovnáme pouze znění těchto ustanovení se směrnicí 2005/35, vyvstanou dva podstatné rozdíly. Zaprvé se v rámci Marpol 73/78 zdá, že v případě vypouštění spojeného s poškozením je jednání jiných osob než majitele nebo velitele zcela irelevantní. Vypouštění je zjevně zakázáno jen tehdy, když jedna z těchto dvou osob jednala úmyslně nebo z nedbalosti a s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda. Naproti tomu může být podle článku 4 směrnice za vypouštění v zásadě odpovědný kdokoliv. Zadruhé podmínky osobní odpovědnosti podle článku 4 směrnice, a sice úmysl, vědomá nedbalost nebo hrubá nedbalost, nejsou podle svého znění totožné s podmínkami Marpol 73/78.
a) K odpovědnosti jiných osob než velitele nebo majitele
84. Na základě výkladu, který se zakládá pouze na znění, jde směrnice nad rámec Marpol 73/78, když má za to, že v případě poškození lodi postačuje jednání jiných osob než velitele nebo majitele k tomu, aby se aktivoval zákaz vypouštění. Někteří zúčastnění tvrdili, že stanovit odpovědnost těchto dalších osob za vypouštění je neslučitelné s mezinárodními závazky Společenství.
85. Je sice možné zastávat spolu s Parlamentem názor, že Marpol 73/78 ohledně jiných osob mlčí. Tím by byl nicméně vyloučen pouze konflikt s Marpol 73/78. Společenství by bylo nadále vázáno ustanoveními úmluvy o mořském právu, která v mořských zónách dotčených v tomto případě připouští pro všechny osoby pouze pravidla, která uskutečňují standardy ochrany Marpol 73/78. Společenství by v důsledku toho nemohlo upravit jiné případy v těchto zónách dle vlastního uvážení, ale bylo by mu v tom bráněno.
86. Striktně se držet znění Marpol 73/78 by nicméně – jak právem zdůrazňuje zejména Dánsko, Francie, Rada a Komise – vedlo k absurdním výsledkům. I vypouštění způsobená úmyslným poškození lodi nebo jejího vybavení by byla dovolena, jestliže by ani velitel, ani vlastník nejednali úmyslně nebo s nedbalostí.
87. Je proto třeba nevykládat Marpol 73/78 jen s ohledem na její znění, ale zohlednit rovněž její cíle a funkci v rámci úmluvy o mořském právu. Hlavním cílem Marpol 73/78 je podle jejího čtvrtého bodu odůvodnění ukončit úmyslné znečisťování a omezit na minimum znečisťování způsobené poškozením.
88. Výjimky zakotvené v pravidle 11 písm. b) bodu ii) přílohy I a pravidle 6 písm. b) bodu ii) přílohy II Marpol 73/78 mají především stanovit míru péče, která musí být dodržena, aby se zabránilo znečisťování způsobenému poškozením. Pokud by každý stát stanovil své vlastní kritérium zavinění a tyto standardy by na volném moři platily dokonce kumulativně, bylo by pro aktéry námořní dopravy složité, aby posoudili svou odpovědnost.
89. Naopak se nedá rozeznat cíl Marpol 73/78, který by požadoval nebo jen prostě vysvětloval, proč se pouze velitel a majitel mají vyhnout znečisťování způsobenému poškozením. Tyto dvě osoby mají sice odpovědnost za celou loď. Přesto není možné obecně vyloučit, že i jiné osoby nesou rovněž odpovědnost a způsobí škody, které povedou k vypouštění.
90. Kromě toho mají rozhodná ustanovení úmluvy o mořském právu umožňovat účinnou ochranu mořského prostředí. Této ochrany má být dosaženo na základě společných mezinárodních standardů, aby se požadavky na námořní dopravu definovaly předvídatelným způsobem. Za tímto účelem není nezbytné omezit odpovědnost jen na velitele a majitele lodi.
91. Vyloučení jakékoliv odpovědnosti jiných osob by kromě toho vedlo k naprosto jinému výsledku než čl. III odst. 4 druhá věta Mezinárodní úmluvy o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené ropným znečištěním(59) ze dne 29. listopadu 1969, ve znění protokolu z roku 1992(60). Na rozdíl od Marpol 73/78 toto ustanovení výslovně stanoví, že v zásadě má občanskoprávní odpovědnost pouze majitel, nikoliv ale řada jiných osob – jako například posádka, nájemce lodi nebo poskytovatel služeb pro loď. Tyto osoby jsou nicméně odpovědné, pokud jednají s úmyslem způsobit škodu nebo z nedbalosti s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda.
92. Toto ukazuje dvě věci. Zaprvé je odpovědnost určitých osob za znečisťování ropou vyloučena jen tehdy, když bylo toto vyloučení výslovně stanoveno, a zadruhé není odpovědnost v případě úmyslných nebo nedbalostních jednání s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda, omezena na majitele a velitele.
93. V důsledku toho je třeba pravidlo 11 písm. b) bod ii) přílohy I a pravidlo 6 písm. b) bod ii) přílohy II chápat v tom smyslu, že jsou zde velitel a majitel lodi uvedeni jen příkladmo. Pokud jsou výjimečně jiné osoby rovněž odpovědné za vypouštění způsobené poškozením, platí pro ně stejné podmínky jako pro velitele a majitele.
94. V důsledku toho směrnice 2005/35 není v rozporu ani s Marpol 73/78, ani s úmluvou o mořském právu, když činí jiné osoby než velitele a majitele odpovědné za vypouštění způsobené poškozením.
b) Ke kritériím osobní odpovědnosti
95. Článek 5 odst. 2 směrnice 2005/35 má zřejmě za účinek, že jiné osoby než majitel, velitel nebo posádka jednající na rozkaz velitele nejsou posuzovány podle toho, zda jednaly s úmyslem způsobit škodu nebo nedbalostně a s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda, která vedla k vypouštění. Podle článku 4 směrnice je jejich odpovědnost posuzována spíše s ohledem na otázku, zda vypouštění způsobily úmyslně, následkem vědomé nedbalosti nebo hrubé nedbalosti. Toto kritérium odpovědnosti je podle názorů žalobců a některých členských států přísnější než Marpol 73/78.
96. Jak již bylo ukázáno(61), úmluva o mořském právu zakazuje Společenství, aby stanovilo v dotčených mořských zónách přísnější kritéria odpovědnosti, než jsou stanovena v Marpol 73/78. To musí zvláště platit pro jiné osoby, než je velitel a majitel. Posledně uvedení jsou obzvláště odpovědní za to, aby se zabránilo poškozením lodi, která by mohla vést k vypouštění znečisťujících látek. Pokud jsou odpovědní pouze za úmysl a nedbalost s vědomím pravděpodobnosti vzniku škody, pak nemohou jiné osoby podléhat přísnějším podmínkám odpovědnosti.
K pojmu „vědomá nedbalost“ v článku 4 směrnice 2005/35
97. Již odpovědnost za jednání s vědomou nedbalostí podle článku 4 směrnice 2005/35 by mohla být přísnější než Marpol 73/78, protože vědomí pravděpodobnosti vzniku škody není v článku 4 uvedeno. Navíc jazyková znění směrnice se ohledně tohoto pojmu neshodují. Obzvláště přinejmenším řecké, maltské a portugalské znění mluví zjevně o prosté nedbalosti(62), to znamená mírnější formě zavinění než hrubá nedbalost. Kromě toho nejsou pojmy používané pro vědomou nedbalost v jednotlivých právních řádech vždy přesně definovány. Přes rozdíly v jazykových zněních musí být ale článek 4 směrnice 2005/35 ve všech členských státech vykládán jednotně na základě obecné struktury a smyslu ustanovení(63).
98. Protože článek 4 směrnice 2005/35 přinejmenším v anglickém, francouzském a španělském znění, tedy ve třech jazycích Společenství, ve kterých je Marpol 73/78 závazná, přebírá terminologii z Marpol 73/78, je třeba vycházet z toho, že pojem „vědomá nedbalost“ má převzít kritérium odpovědnosti Marpol 73/78 pro neúmyslné jednání.
99. Tento způsob četby také odpovídá povinnosti vykládat ustanovení sekundárního práva Společenství v nejvyšší možné míře v souladu s mezinárodními dohodami uzavřenými Společenstvím(64). Jestliže směrnice používá v jiných jazykových zněních jiné pojmy, musí být rovněž takto vykládány.
100. Odpovědnost za vypouštění, které nebylo způsobeno úmyslně, se podle Marpol 73/78 vyznačuje dvěma kritérii, a sice jednak vědomím o tom, že pravděpodobně vznikne škoda, a jednak nedbalostí. Podmínka vědomosti zajišťuje, že si pachatel – jak je to obvyklé při použití kritéria odpovědnosti založeného na vědomé nedbalosti („recklessly“) v angloamerickém právním prostoru – musel být vědom rizik svého jednání. Nepostačuje, že měl tato rizika znát(65).
101. Pojem „vědomá nedbalost“ použitý v článku 4 směrnice 2005/35 je tedy třeba chápat v tom smyslu, že nedbalostní jednání předpokládá vědomost o tom, že pravděpodobně vznikne škoda. V tomto výkladu není tento pojem v rozporu s Marpol 73/78 nebo úmluvou o mořském právu.
K pojmu „hrubá nedbalost“ v článku 4 směrnice 2005/35
102. Rozpor s Marpol 73/78 by bylo nicméně možné spatřovat v tom, že článek 4 směrnice 2005/35 stanoví odpovědnost za hrubě nedbalostní jednání.
103. Pojem „hrubá nedbalost“ může mít v právních systémech různých členských států velmi odlišné významy(66). Nevím o žádné definici v právu Společenství. Soudní dvůr nicméně vytýčil kritéria k použití pojmů „zjevná nedbalost“ ve smyslu čl. 239 odst. 1 druhé odrážky celního kodexu(67). Jsou jimi složitost ustanovení, jejichž nesplnění zakládá celní dluh, jakož i o profesní zkušenost a řádná péče hospodářského subjektu(68).
104. Zkušenost hospodářského subjektu je subjektivní kritérium, zatímco řádná péče popisuje kritérium, které musí dodržovat všechny hospodářské subjekty(69). Hrubá nedbalost tedy popisuje obzvláště závažné porušení povinností řádné péče. Vědomost o tom, že pravděpodobně vznikne škoda, není naopak pro hrubou nedbalost nezbytně nutná. V tomto smyslu by bylo toto kritérium odpovědnosti přísnější než Marpol 73/78.
105. Je třeba předpokládat, že tento výklad ve smyslu přísného kritéria odpovídá cílům zákonodárce při přijetí směrnice 2005/35. Protože připojil hrubou nedbalost k oběma kritériím odpovědnosti uvedeným v Marpol 73/78, zamýšlel tímto rozšířit základ odpovědnosti(70).
106. Pro zpřísnění hovoří rovněž výjimka z odpovědnosti v čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35, která odkazuje na Marpol 73/78. Tato výjimka má praktický účinek jen tehdy, pokud pro skupinu osob, na niž se výjimka vztahuje, v zásadě platí jiné a přísnější kritérium odpovědnosti, než je stanoveno Marpol 73/78.
107. Nicméně ustanovení sekundárního práva Společenství musí být dle možnosti vykládána v souladu s mezinárodními smlouvami uzavřenými Společenstvím. Tyto smlouvy jsou totiž dle čl. 300 odst. 7 ES pro orgány Společenství závazné. Nesmí být porušeny sekundárním právem, před kterým mají přednost(71).
108. V důsledku toho musí mít výklad v souladu s mezinárodním právem přednost před jinými metodami výkladu. Tato povinnost je omezena pouze pravidly a zásadami, které jsou nadřazeny mezinárodněprávním závazkům Společenství. Jedná se například o obecné právní zásady, a zejména zásadu právní jistoty. Proto je výklad contra legem vyloučen(72).
109. Pojem „hrubá nedbalost“ může být v tomto smyslu vykládán restriktivně(73) takovým způsobem, že nepřekročí rámec Marpol 73/78. Jak ukazuje studie služby výzkumu a dokumentace Soudního dvora, nedbalostní jednání s vědomím skutečnosti, že pravděpodobně vznikne škoda, jak to předpokládá Marpol 73/78, je v řadě právních řádů považováno za formu hrubé nedbalosti, kterou směrnice 2005/35 stanoví jako kritérium odpovědnosti. V Německu by se pravděpodobně hovořilo o vědomé hrubé nedbalosti (bewusste grobe Fahrlässigkeit)(74). Obzvláště závažné porušení povinnosti řádné péče, které je nezbytné pro hrubou nedbalost, lze v důsledku toho omezit na nedbalostní jednání s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda, ve smyslu přílohy I pravidla 11 písm. b) bodu ii) a přílohy II pravidla 6 písm. b) bodu ii) Marpol 73/78.
110. Tento výklad by sice zcela nevyčerpal znění směrnice, protože vědomost o pravděpodobném vzniku škody není obvykle nezbytná pro hrubou nedbalost. Nicméně by v každém případě zůstal v mezích tohoto znění. Zároveň by mohl být dosah hrubé nedbalosti mnohem přesněji určen, protože by okolnosti mimo osobu původce škody měly ve srovnání se subjektivní okolností vědomosti výrazně menší význam.
111. Při takovém výkladu, který je nezbytný s ohledem na mezinárodní závazky Společenství, nejde článek 4 ve spojení s čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35 nad rámec Marpol 73/78, a není tedy při použití na jednání v průlivech, ve výlučné hospodářské zóně a na volném moři ani v rozporu s úmluvou o mořském právu.
112. V důsledku toho přezkum první předběžné otázky neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost ustanovení směrnice 2005/35.
C – K druhé a třetí otázce – Odpovědnost v teritoriálním moři
113. Druhá a třetí otázka se týkají hrubé nedbalosti jako kritéria odpovědnosti v teritoriálním moři, a měly by být proto projednány společně.
114. Jsou založeny na skutečnosti, že podle článků 4 a 5 směrnice 2005/35 podléhají v teritoriálních vodách všechny osoby, tedy i majitel, velitel a posádka lodi, kritériu odpovědnosti založenému na hrubé nedbalosti. Výjimka stanovená v čl. 5 odst. 2 směrnice 2005/35 totiž platí jen pro oblasti uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. c), d ) a e), to znamená pro průlivy, výlučnou hospodářskou zónu a volné moře, nikoliv ale pro teritoriální moře, které je uvedeno v písm. b).
115. Tyto otázky by se vyřešily, pokud by měl pojem „hrubá nedbalost“ pro události v teritoriálním moři stejný obsah jako pro události v průlivech, výlučné hospodářské zóně a volném moři. V takovém případě by totiž vypouštění vyplývající z hrubé nedbalosti předpokládalo podle dosavadních úvah nedbalost s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda. Tento výklad by zajistil, že by byl pojem „hrubá nedbalost“ v rámci směrnice 2005/35 vykládán jednotně a zároveň by vyloučil jakýkoliv konflikt s Marpol 73/78.
116. Restriktivní výklad pojmu „hrubá nedbalost“ mimo teritoriální moře vyplývá nicméně pouze ze snahy zabránit porušení mezinárodních závazků Společenství. Znění, systematika a indicie z legislativního procesu naopak podněcují k široké definici hrubé nedbalosti(75), a sice jako závažného porušení povinností řádné péče, nicméně aniž by byla nezbytná vědomost o tom, že pravděpodobně vznikne škoda.
117. V důsledku toho může být použití tohoto restriktivního výkladu pojmu „hrubá nedbalost“ na teritoriální moře odůvodněno jen tehdy, když je vyžadováno mezinárodními závazky Společenství.
118. Článek 2 úmluvy o mořském právu stanoví, že se svrchovanost pobřežních států rozšiřuje na teritoriální moře (odstavec 1) a vykonává se za podmínek úmluvy a dalších pravidel mezinárodního práva (odstavec 3). Podle čl. 211 odst. 4 úmluvy mohou pobřežní státy při výkonu své svrchovanosti v teritoriálním moři přijímat právní předpisy k zabraňování, snížení a kontrole znečišťování moře z cizích plavidel. To platí výslovně pro plavidla uplatňující právo pokojného průjezdu. Tyto právní předpisy nesmějí v souladu s částí II oddílem 3 úmluvy o mořském právu narušovat pokojné proplutí cizích plavidel. Na rozdíl od situace mimo teritoriální moře zde chybí jakýkoliv odkaz na všeobecně přijímané mezinárodní standardy.
119. Žalobci, Malta, Řecko a Kypr mají za to, že odpovědnost za hrubou nedbalost porušuje právo na pokojné proplutí. Odvolávají se obzvláště na čl. 19 odst. 2 písm. h) úmluvy o mořském právu. Podle tohoto článku není již proplutí pokojné, jestliže plavidlo způsobí úmyslné závažné znečištění, které je v rozporu s úmluvou. Proto je odpovědnost za hrubou nedbalost vyloučena.
120. Tento argument nicméně opomíjí skutečnost, že v rámci pokojného proplutí jsou rovněž přípustná ustanovení o ochraně životního prostředí. Jak zdůrazňuje například Dánsko a Estonsko, čl. 21 odst. 1 písm. f) úmluvy o mořském právu totiž výslovně stanoví, že pobřežní stát může, v souladu s ustanoveními úmluvy a s jinými pravidly mezinárodního práva, přijímat právní a správní předpisy, které se týkají pokojného proplutí teritoriálním mořem, pokud jde o ochranu životního prostředí pobřežního státu a zabraňování, snížení a kontrolu jeho znečišťování. Cizí plavidla se podle čl. 21 odst. 4 musí během poklidného proplutí podřídit těmto právním předpisům. Vázanost všeobecně přijatými mezinárodními standardy není ani v tomto případě v zásadě stanovena. Ta platí pouze podle čl. 21 odst. 2 pro projektování, konstrukci anebo vybavení cizích plavidel.
121. V tomto ohledu je nevýznamná otázka, kde se nachází meze této legislativní pravomoci pobřežních států. Je možné, že nezahrnuje ustanovení o ochraně životního prostředí, pokud by zcela zabránila tomuto proplutí. Omezení suverenity pobřežních států by se mohlo rovněž týkat provádění sankcí vůči plavidlům na moři. Tak daleko nicméně článek 4 směrnice 2005/35 nejde, obzvláště nezakazuje proplutí ani neukládá určitá prováděcí opatření vůči projíždějícím plavidlům. Členské státy musí spíše pouze zakázat určité způsoby jednání, které nejsou nezbytné pro proplutí. V tomto ohledu je poměrně mírné kritérium řádné péče Marpol 73/78 pouze zanedbatelně zpřísněno. To musí být možné jako pravidlo s ohledem na zabraňování a snížení znečišťování životního prostředí ve smyslu čl. 21 odst. 1 písm. f) úmluvy o mořském právu.
122. Na rozdíl od tvrzení Kypru nevede ani odkaz na jiná pravidla mezinárodního práva v čl. 2 odst. 3 a čl. 21 odst. 1 písm. f) úmluvy o mořském právu k tomu, že by bylo Společenství v teritoriálním moři vázáno Marpol 73/78. Protože Společenství není smluvní stranou této úmluvy a úmluva o mořském právu neodkazuje na Marpol 73/78, pokud jde o teritoriální moře, neobsahuje pro Společenství žádná jiná pravidla mezinárodního práva(76).
123. Estonsko, Dánsko, Španělsko, Francie, Švédsko, Spojené království, Parlament, Rada a Komise tak právem zastávají názor, že úmluva o mořském právu neomezuje legislativní pravomoc v oblasti ochrany životního prostředí v teritoriálním moři na provedení mezinárodně přijatých standardů, obzvláště na provedení Marpol 73/78, na rozdíl od mořských zón zkoumaných v rámci odpovědi na první otázku. Tento závěr vyplývá již ze skutečnosti, že teritoriální moře spadá do státního území pobřežního státu, a není zde tedy zásadně třeba legislativního zmocnění ze strany úmluvy o mořském právu.
124. Žalobci, Malta, Řecko a Kypr navíc tvrdí, že Marpol 73/78 brání státům, které jsou stranami úmluvy, v tom, aby přijaly přísnější ustanovení také v teritoriálním moři. Marpol 73/78 je konečný kompromis v boji proti znečisťování životního prostředí vypouštěním z lodí. Tito zúčastnění proto zjevně vycházejí z toho, že Marpol 73/78 povoluje vypouštění, která nejsou úmluvou zakázána.
125. Toto tvrzení nemůže nicméně v rámci názoru, který zde zastávám(77), zpochybnit platnost směrnice 2005/35 již proto, že podle něj Marpol 73/78 není pro Společenství závazná, pokud na ni neodkazuje úmluva o mořském právu. Jen podpůrně, pro případ, že by Soudní dvůr například na základě rozsudku Nizozemsko v. Parlament a Rada dospěl k jinému závěru, tedy přezkoumám, zda Marpol 73/78 požaduje, aby se restriktivní výklad pro události mimo teritoriální moře použil také pro teritoriální moře.
126. Ze znění Marpol 73/78 nelze rozpoznat, že má stanovit vyčerpávající pravidla ohledně zakázaných vypouštění z plavidel rovněž v rámci teritoriálního moře. Marpol 73/78 požaduje, aby byla určitá vypouštění zakázána, vyšetřována a stíhána. Odpovídající ustanovení se nacházejí v článcích 1, 4 a 6 úmluvy, jakož i v pravidle 9 přílohy I a pravidle 5 přílohy II. Jak bylo uvedeno v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ale i ze strany žalobců, Malty a Kypru, jsou podle čl. 14 odst. 1 pro státy, které jsou smluvními stranami úmluvy, přílohy I a II závazné v plném rozsahu.
127. Tato ustanovení definují minimální standard závazný pro státy, které jsou smluvní stranou Marpol 73/78, v oblasti ochranných opatření proti vypouštění škodlivých látek z lodí do moře. Jak již bylo ukázáno, tento minimální standard je z důvodu spojení s ustanoveními úmluvy o mořském právu ve výlučné hospodářské zóně, v průlivech a na volném moři jediným přípustným standardem ochrany.
128. Mezi výše uvedenými ustanoveními Marpol 73/78 existuje nicméně pouze jedno, a sice zákaz vypouštění ropných látek v pravidle 9 přílohy I, které by mohlo být případně chápáno jako výslovné povolení určitých vypouštění. V tomto ustanovení je totiž uvedeno, že každé vypouštění je zakázáno, „kromě případů, kdy jsou splněny všechny tyto podmínky“. Tyto podmínky se týkají vypouštění malých množství ropných látek během provozování lodní dopravy. Nejsou zakázána ani směrnicí 2005/35, protože čl. 5 odst. 1 tuto výjimku plně přejímá. V projednávaném případě tedy není třeba rozhodnout, zda Marpol 73/78 skutečně tato vypouštění povoluje.
129. Kritérium odpovědnosti podle pravidla 11 písm. b) bodu ii) přílohy I Marpol 73/78 má naproti tomu z pohledu legislativní techniky zcela jinou funkci než výjimka obsažená v pravidle 9. Pokud totiž majitel nebo velitel lodi nejednal buď s úmyslem způsobit škodu, nebo z nedbalosti a s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda, pravidlo 9 se nepoužije. To samé platí pro pravidlo 5 přílohy II ve spojení s pravidlem 6 písm. b) bodem ii). V důsledku toho Marpol 73/78 neobsahuje za těchto podmínek žádnou úpravu použitelnou na vypouštění spojené s poškozením. Neexistence právní úpravy nemůže být obvykle vykládána jako povolení.
130. Zatímco tedy povolení není zjistitelné, znění Marpol 73/78 naopak obsahuje oporu pro to, že za určitých okolností mají být přípustná přísnější pravidla. Obzvláště čl. 9 odst. 2 výslovně stanoví, že Marpol 73/78 nemá zasahovat do jurisdikce (jurisdiction) pobřežních států, jak je stanovena v rámci úmluvy o mořském právu. Přitom, jak již bylo uvedeno, úmluva o mořském právu umožňuje v teritoriálním moři přísnější ochranná ustanovení.
131. Navíc druhý odstavec preambule Marpol 73/78 uznává, že mimo jiné nedbalostní a poškozením způsobené vypouštění představuje závažný zdroj znečisťování. Bylo by tedy překvapivé, pokud by Marpol 73/78 měla tyto formy vypouštění za všech okolností osvobozovat.
132. Univerzální platnost ve smyslu pátého odstavce preambule, kterou žalobci zdůrazňují, tomu není na překážku. Vztahuje se pouze na uvedené látky, a sice na doplnění pravidel o znečistění ropnými látkami pravidly o vypouštění chemických látek. Z tohoto odstavce naopak nelze vyvodit, zda mají být kritéria odpovědnosti používána taxativně a univerzálně.
133. Požadavek Řecka, aby přísnější ochranná ustanovení byla možná jen tehdy, když je Marpol 73/78 výslovně stanoví, tedy zachází příliš daleko. I když se státy, které jsou stranami úmluvy, nebyly podle tvrzení Řecka a žalobců schopny na takových přísnějších pravidlech dohodnout, ještě z toho nevyplývá, že v rámci Marpol 73/78 přijaly taxativní standard ochrany pro všechny mořské zóny.
134. Návrh Kanady, aby se v Marpol 73/78 stanovilo zmocnění k vydání přísnějších ustanovení, sice byl podle tvrzení žalobců svého času zamítnut, nicméně Komise právem zdůrazňuje, že již materiál o přípravných pracích k Marpol 73/78 předložený samotnými žalobci mluví spíš pro to, že otázka přísnějšího standardu ochrany měla být podle názoru mnoha účastníků na jednání upravena úmluvou o mořském právu.(78)
135. V rozsahu, v němž byly přísnější standardy diskutovány, šlo státům během jednání především o to, aby zajistily, že požadavky na lodě uvedené v Marpol 73/78 nebudou jednostranně zpřísněny. To je v současnosti zajištěno pro teritoriální moře odkazem čl. 21 odst. 2 úmluvy o mořském právu na mezinárodní normy týkající se lodí, to znamená obzvláště Marpol 73/78(79). Pro normy týkající se odpovědnosti naopak právě takový odkaz chybí.
136. V důsledku toho rovněž historie vzniku Marpol 73/78 svědčí proti tomu, že Marpol 73/78 přijímá taxativní právní úpravu. Spíše je třeba vycházet z toho, že pravomoci pobřežních států vyplývají z úmluvy o mořském právu, která pro teritoriální moře nestanoví žádnou vázanost Marpol 73/78.
137. Proto ani úmluva o mořském právu, ani Marpol 73/78 nepožadují v oblasti teritoriálního moře restriktivní výklad pojmu „hrubá nedbalost“ v souladu s kritériem odpovědnosti podle pravidla 11 písm. b) bodu ii) přílohy I a pravidla 6 písm. b) bodu ii) přílohy II Marpol 73/78.
138. Souhrnně je proto třeba konstatovat, že přezkum druhé a třetí předběžné otázky neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost ustanovení směrnice 2005/35.
D – Ke čtvrté otázce – Zásada právní jistoty
139. Čtvrtou otázkou chce předkládající soud zjistit, zda použití pojmu „hrubá nedbalost“ v článku 4 směrnice 2005/35 je v rozporu se zásadou právní jistoty. V tomto ohledu pomýšlí zejména na riziko, že členské státy tento pojem neprovádějí a nepoužívají jednotně. Podle jeho názoru je třeba další objasnění k řízení praxe členských států.
140. Zdá se, že žádný ze zúčastněných nenapadá pojem „hrubá nedbalost“, pokud je – jak je zde zastáváno pro volné moře, průlivy a výlučnou hospodářskou zónu – vykládán v souladu s Marpol 73/78 jako nedbalost s vědomím, že pravděpodobně vznikne škoda. Předkládající soud by v tomto bodě také neměl mít námitky, protože význam hrubé nedbalosti je tímto výkladem jasně upřesněn.
141. Toto stanovisko je zajímavé, protože rovněž terminologie Marpol 73/78 nezaručuje jednotné používání v rámci Společenství. Studie uskutečněná službou výzkumu a dokumentace Soudního dvora skutečně prokazuje, že pojem „vědomá nedbalost“ není znám ve všech právních řádech Společenství. Částečně je překládán jako hrubá nedbalost. Německé provedení Marpol 73/78 používá kritérium prosté nedbalosti, přestože v německém trestním právu je kritérium vědomé nedbalosti známo. Ve srovnání s těmito odlišnostmi přispívá směrnice 2005/35 podle svého třetího bodu odůvodnění k jednotnému použití Marpol 73/78 ve Společenství.
142. V tomto případě se ale může jednat jen o otázku, zda je pojem „hrubá nedbalost“ ve vztahu k událostem v teritoriálním moři, ve kterém není jeho výklad omezen na kritérium odpovědnosti stanovené v Marpol 73/78, slučitelný se zásadou právní jistoty.
143. Zásada právní jistoty vyžaduje zejména, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby jednotlivci mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho(80). Je upřesněna v souvislosti s trestnými činy a tresty zásadou legality (nullum crimen, nulla poena sine lege), která je stanovena především v čl. 7 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP)(81). Z této zásady vyplývá, že zákon musí jasně stanovit trestné činy a tresty, které za ně hrozí. Tato podmínka je splněna, pokud má právní subjekt možnost se z textu příslušného ustanovení, a v případě potřeby z výkladu, který k němu podaly soudy, dozvědět, z jakých úkonů a opomenutí mu vzniká trestněprávní odpovědnost(82).
144. Směrnice 2005/35 nemusí nicméně toto kritérium splnit, protože nemůže jako směrnice obsahovat přímo použitelné trestní normy(83). Tyto normy musí naopak přijmout členské státy. Pokud nejsou ustanovení směrnice dostatečně přesná, aby splnila požadavky legality, je věcí vnitrostátního zákonodárce, aby to při jejím provedení napravil a zohlednil přitom zvláštnosti vnitrostátního právního řádu(84). Platnost směrnice tím není zpochybněna, nanejvýš její harmonizační účinek.
145. Ale i kdyby se měla zásada legality použít na ustanovení směrnice, která nejsou přímo použitelná, článek 4 směrnice 2005/35 by splňoval její požadavky. Tento článek požaduje, aby v teritoriálním moři bylo stanoveno a používáno kritérium odpovědnosti založené na hrubé nedbalosti. Je nepochybné, že přinejmenším pojem „nedbalost“ je v právních systémech znám a v různých stupních může rovněž zakládat trestní odpovědnost. Rozhodující je porušení povinností řádné péče, které žalobci rovněž zdůrazňují. Jak Soudní dvůr stanovil v případě zjevné nedbalosti, povinnosti řádné péče musí být definovány dvojím způsobem, a sice jednak na základě objektivního kritéria, které platí pro všechny osoby dotčené skupiny, a jednak na základě toho, co je možné subjektivně očekávat od jednajícího, obzvláště na základě jeho profesní zkušenosti(85).
146. V případě námořní dopravy, obzvláště přepravy nebezpečných látek, je při přijetí závěru o existenci takových povinností řádné péče jistě třeba postupovat značně opatrně. Společnost totiž v zásadě akceptuje rizika spojená s legálním lodním provozem. Pokud tedy nejsou povinnosti řádné péče výslovně upraveny ve zvláštních právních instrumentech, musí být v dotčených kruzích veřejnosti pokud možno jednomyslně uznány (lege artis), aby mohly mít trestní dopad. Toto platí obzvláště v rámci článku 4 směrnice 2005/35, protože kritérium odpovědnosti založené na hrubé nedbalosti, které používá, předpokládá oproti prosté nedbalosti vyšší stupeň protiprávního jednání.
147. V důsledku toho pohled na směrnici nestačí k tomu, aby se identifikovaly povinnosti řádné péče, které je třeba použít. Toto není nicméně nezbytné k dodržení požadavku předvídatelnosti. Význam tohoto pojmu závisí ve velké míře na obsahu dotčených právních předpisů, na oblasti, kterou upravují, jakož i na počtu a vlastnostech jejich adresátů. Předvídatelnosti nebrání skutečnost, že je dotčená osoba nucena využít odborného poradenství, aby mohla v okolnostech konkrétního případu přiměřeně posoudit, jaké důsledky mohou vyplývat z určitého jednání. To platí zejména pro profesně činné osoby, například osoby profesně činné v námořní dopravě, které jsou zvyklé, že se musí při výkonu své činnosti chovat velmi opatrně. Od nich je proto možné očekávat, že rizika své činnosti posoudí obzvláště pečlivě(86).
148. Je sice třeba vycházet z toho, že v konečném důsledku mohou pouze soudy přesně vymezit povinnosti řádné péče. Nicméně to je slučitelné s článkem 7 EÚLP. Toto ustanovení nemůže být chápáno v tom smyslu, že vylučuje postupné vyjasňování předpisů o trestní odpovědnosti včetně dalšího vývoje trestního práva soudním výkladem případ od případu za předpokladu, že vývoj práva je ve výsledku slučitelný s podstatou protiprávního jednání a dostatečně předvídatelný(87). Není mi znám žádný případ, ve kterém by ESLP zpochybnil použití pojmu „nedbalost“ nebo „hrubá nedbalost“ v trestním právu.
149. Od námořníků je ostatně možné očekávat, že nebudou své jednání směřovat tak, aby se ocitlo na hranicích toho, co je přípustné podle trestního práva, ale spíše budou jednat s větší péčí, než je trestním právem požadováno. Pro tento přístup mluví již rizika pro zdraví, život, plavidlo a jim svěřený náklad, spojená s lodní dopravou a zdůrazněná v průběhu jednání. Přinejmenším v případě škod způsobených znečištěním ropnými látkami existují také podstatná, ve značné míře na zavinění nezávislá rizika občanskoprávní odpovědnosti na základě Mezinárodní úmluvy o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené ropným znečištěním(88).
150. V rozsahu, v němž se předkládající soud obává nejednotného provedení a použití v členských státech, je třeba nejdříve připomenout, že členské státy mohou podle čl. 1 odst. 2 směrnice 2005/35 přijmout přísnější ochranná opatření v souladu s mezinárodním právem. Směrnice tak neupravuje žádný taxativní a jednotný standard, ale pouze minimální požadavky, které přirozeně nemusí být v členských státech provedeny jednotně.
151. Kromě toho přispívá toto řízení k tomu, aby se upřesnil pojem „hrubá nedbalost“ v článku 4 směrnice 2005/35. Pokud Soudní dvůr přijme názor zastávaný v tomto případě, bude obzvláště objasněno, že tento pojem může mít v teritoriálním moři jiný význam než v ostatních mořských zónách, kde je třeba jej vykládat v souladu s Marpol 73/78.
152. Soudy členských států se mohou, pokud mají další pochyby, obrátit na Soudní dvůr v souladu s článkem 234 Smlouvy. Soudy rozhodující v posledním stupni mají případně dokonce povinnost tak učinit, například v případě rozdílů v judikatuře vrchních soudů členských států(89).
153. Tato soudní záruka jednotného provedení a použití směrnice 2005/35 je doplněna úkolem Komise podle článku 211 Smlouvy dbát na dodržování sekundárního práva a případně podle článku 226 ES zahájit řízení pro nesplnění povinnosti.
154. Konečně ani argument možného zneužití odpovědnosti za hrubou nedbalost při vážných nehodách, který vznesli žalobci a Řecko, nedokládá porušení zásady právní jistoty nebo legality trestního práva. Zneužití nemůže být nikdy s naprostou jistotou vyloučeno. Obzvláště nedávné příklady z Francie a Španělska, uplatněné na podporu tohoto tvrzení, ukazují, že není třeba směrnice 2005/35 k tomu, aby mořeplavci podléhali stíhání, které považují za přehnané.
155. V rozsahu, v němž žalobci uplatňují nedostatky v odůvodnění, není přezkum nezbytný, protože tyto pochybnosti odmítl již předkládající soud(90). Protože se v případě směrnice 2005/35 jedná o právní akt s obecnou působností, a odůvodnění se tedy může omezit na uvedení celkové situace, která vedla k jejímu přijetí, a na označení obecných cílů, kterých chce dosáhnout(91), nezdá se, že je v projednávaném případě možné hovořit o nedostatku odůvodnění.
156. Ani přezkum čtvrté předběžné otázky tedy neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost ustanovení směrnice 2005/35.
V – Závěry
157. V důsledku toho navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku následovně:
Přezkum položených otázek neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/35/ES ze dne 7. září 2005 o znečištění z lodí a o zavedení sankcí za protiprávní jednání.