Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 25. januarja 2024(1)
Zadeva C-753/22
QY
proti
Bundesrepublik Deutschland
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Skupna politika o azilu – Odločba o priznanju statusa begunca, ki jo sprejme država članica – Nevarnost biti podvržen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v tej državi članici – Posledice za novo prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v drugi državi članici – Obravnava te nove prošnje s strani te druge države članice – Ugotovitev mogočega ekstrateritorialnega zavezujočega učinka odločbe o priznanju statusa begunca – Vzajemno priznavanje – Izmenjava informacij“
I. Uvod
1. Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe v postopku med QY, sirsko državljanko, ki ji je bil v Grčiji priznan status begunke, in Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (zvezni urad za migracije in begunce, Nemčija; v nadaljevanju: zvezni urad) glede odločbe zadnjenavedenega o zavrnitvi prošnje QY za priznanje navedenega statusa.
2. V obravnavani zadevi Nemčija, ki je država članica, pri kateri je bila vložena prošnja za status begunke (v nadaljevanju: druga država članica), ne more vrniti QY Grčiji, državi članici, ki je QY prva priznala tak status (v nadaljevanju: prva država članica), ker bi jo to zaradi življenjskih razmer za begunce v tej državi članici izpostavilo resni nevarnosti, da bo podvržena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).(2)
3. Glede na navedeno predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba primarno pravo Unije in upoštevne določbe treh sekundarnih aktov, sprejetih na področju begunskega prava Unije, in sicer Uredbe Dublin III,(3) Direktive o postopkih(4) in Direktive o pogojih,(5) razlagati tako, da je druga država članica dolžna priznati status begunca, ki ga je priznala prva država članica, ne da bi dodatno presodila, ali so izpolnjeni materialni pogoji, potrebni za upravičenost do statusa begunca.
4. V obravnavani zadevi se poraja vprašanje, ali je med državama članicama mogoče vzajemno priznavanje odločb o priznanju statusa begunca, in če je, ali to priznavanje obstaja tudi, ko ni več mogoče uporabiti načela vzajemnega zaupanja. Sodišče trenutno podobna vprašanja obravnava v treh drugih zadevah.(6)
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
5. Člen 78(1) in (2) PDEU določa:
„1. Unija oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951[(7)] [v nadaljevanju: Ženevska konvencija] […].
2. Za namene odstavka 1 Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku sprejmeta ukrepe za skupni evropski azilni sistem [v nadaljevanju: CEAS], ki zajema:
(a) enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji;
[…]“
1. Uredba Dublin III
6. Člen 3(1) in (2) te uredbe določa:
„1. Države članice obravnavajo vsako prošnjo za mednarodno zaščito državljana tretje države ali osebe brez državljanstva, ki prošnjo vloži na ozemlju katere koli izmed članic, tudi na meji ali na tranzitnem območju. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.
2. Kadar na osnovi meril iz te uredbe ni mogoče določiti nobene odgovorne države članice, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna prva država članica, v kateri je bila prošnja vložena.
Kadar predaja prosilca v državo članico, ki je bila prvotno določena za odgovorno, ni mogoča zaradi utemeljene domneve, da v tej državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, ki bi lahko povzročile nevarnost nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v smislu člena 4 [Listine], država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, še naprej preučuje merila iz poglavja III, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno.
Kadar predaja v skladu s tem odstavkom ni mogoča v nobeno državo članico, določeno na podlagi meril iz poglavja III, ali v prvo državo članico, v kateri je bila vložena prošnja, država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, postane odgovorna država članica.“
7. Člen 34 te uredbe določa pravila v zvezi z izmenjavo informacij.
2. Direktiva o postopkih
8. Člen 33 Direktive o postopkih, naslovljen „Nedopustne prošnje“, v odstavkih 1 in 2(a) določa:
„1. Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z [Uredbo Dublin III], se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z [Direktivo o pogojih], kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom.
2. Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
(a) je druga država članica priznala mednarodno zaščito“.
3. Direktiva o pogojih
9. Člen 4(1), (2) in (3) Direktive o pogojih se nanaša na presojo dejstev in okoliščin v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito.
10. Členi 11, 12, 13 in 14 te direktive so upoštevni tudi v obravnavani zadevi.
B. Nemško pravo
11. Člen 60(1), prvi stavek, Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zakon o prebivanju, delu in integraciji tujcev na zveznem ozemlju) v različici, ki je upoštevna v sporu v glavni stvari (v nadaljevanju: AufenthG), določa, da v skladu z Ženevsko konvencijo „tuji državljan ne sme biti odstranjen v državo, v kateri sta zaradi njegove rase, vere, narodnosti, pripadnosti družbeni skupini ali političnega prepričanja njegovo življenje ali svoboda ogrožena“.
12. Po mnenju predložitvenega sodišča v skladu s členom 60(1), drugi stavek, AufenthG, če se osebi prizna status begunca zunaj zveznega ozemlja, v drugi državi, priznanje tega statusa nemškim organom preprečuje odstranitev te osebe v to državo. S sprejetjem tega pravila je nemški zakonodajalec dodelil zavezujoč učinek priznanju tega statusa, ki je omejen na zavrnitev odstranitve zadevne osebe, ni pa uvedel nobene nove pravice v zvezi s priznavanjem statusa begunca.
III. Spor o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
13. Sirski državljanki QY je bil leta 2018 v Grčiji priznan status begunke. QY je na dan, ki ga predložitveno sodišče ni razkrilo, v Nemčiji vložila prošnjo za mednarodno zaščito.
14. Nemško upravno sodišče je v svoji sodbi odločilo, da je zaradi pogojev za sprejem beguncev v Grčiji pri QY obstajala resna nevarnost, da bo deležna nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine in da zato ne bi smela biti vrnjena v to državo članico.
15. Z odločbo z dne 1. oktobra 2019 je zvezni urad QY priznal subsidiarno zaščito in zavrnil njeno prošnjo za status begunke.
16. Verwaltungsgericht (upravno sodišče, Nemčija) je zavrnilo tožbo QY z obrazložitvijo, da njen zahtevek ne more temeljiti zgolj na dejstvu, da ji je bil status begunke priznan v Grčiji. Verwaltungsgericht (upravno sodišče) je štelo, da prošnja ni utemeljena, ker za QY ni obstajala nevarnost preganjanja v Siriji.
17. QY je nato pri predložitvenem sodišču, Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), vložila pritožbo. Trdi, da je zvezni urad vezan na status begunke, ki ga je Grčija že priznala.
18. Predložitveno sodišče navaja, da QY nobena določba nemškega prava ne daje pravice do priznavanja statusa begunke, ki ga je priznala ena od drugih držav članic. Opozarja tudi, da nemški organi njene prošnje niso mogli razglasiti za nedopustno, saj pri QY, čeprav ji je bil v Grčiji priznan status begunke, obstaja nevarnost, da bo v primeru vrnitve v to državo članico deležna nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine. Predložitveno sodišče poudarja, da je zaradi nevarnosti kršitve navedene določbe treba ugotoviti pravne posledice nerazpoložljivosti te možnosti.
19. Predložitveno sodišče meni, da je treba ugotoviti, ali pravo Unije zveznemu uradu preprečuje novo obravnavo, ki ne bi bila vezana na prejšnjo odločbo ene od drugih držav članic o priznanju statusa begunca, in ali ima ta odločba zavezujoč ekstrateritorialni učinek. Navedeno sodišče trdi, da v primarni in sekundarni zakonodaji Unije ni omenjeno, da priznavanje statusa begunca v eni državi članici organu druge države članice preprečuje, da bi meritorno obravnaval prošnjo za mednarodno zaščito. Skratka, predložitveno sodišče meni, da v pravu Unije ni izrecne določbe, ki bi predpisovala načelo vzajemnega priznavanja odločb o priznanju navedenega statusa.
20. Po drugi strani predložitveno sodišče opozarja, da mora Sodišče še razsoditi o vprašanju, ali je mogoče iz člena 3(1), drugi stavek, Uredbe Dublin III, po katerem utemeljenost prošnje za mednarodno zaščito presoja ena sama država članica, izpeljati zavezujoče učinke. Predložitveno sodišče še predlaga, da bi bilo mogoče enako razlagati člen 4(1), drugi stavek, in člen 13 Direktive o pogojih. Poleg tega bi bilo mogoče možnost, ki jo člen 33(2)(a) Direktive o postopkih daje drugi državi članici, da prošnjo razglasi za nedopustno, ker je prva država članica že priznala status begunca, razumeti kot izraz načela, da je treba utemeljenost prošnje za azil presojati le enkrat.
21. Predložitveno sodišče še navaja, da se obravnavana zadeva razlikuje od zadeve C-352/22 Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Prošnja za izročitev begunca Turčiji), ki jo Sodišče trenutno obravnava in ki se nanaša na prošnjo za izročitev, ki jo je podala tretja država, iz katere je ta oseba pobegnila. V obravnavani zadevi je zvezni urad QY priznal subsidiarno zaščito, zaradi česar je ni mogoče odstraniti.
22. Nazadnje predložitveno sodišče sprašuje, kako je treba razumeti točko 42 sklepa Hamed in Omar.(8) Po eni strani je lahko sklicevanje na „nov“ azilni postopek v prid novi obravnavi. Po drugi strani pa lahko sklicevanje na „pravice, povezane s statusom begunca“, pomeni priznanje statusa, ki ga je že priznala ena od drugih držav članic.
23. Glede na navedeno je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba v primeru, ko država članica ne sme uporabiti možnosti iz člena 33(2)(a) [Direktive o postopkih], da prošnjo za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustno zaradi priznanja statusa begunca v drugi državi članici, ker bi bil prosilec v tej državi članici zaradi življenjskih razmer izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, člen 3(1), drugi stavek, [Uredbe Dublin III], člen 4(1), drugi stavek, in člen 13 [Direktive o pogojih], kot tudi člen 10(2) in (3) ter člen 33(1) in (2)(a) [Direktive o postopkih] razlagati tako, da že priznani status begunca državi članici preprečuje, da bi prošnjo za mednarodno zaščito, ki ji je bila predložena, obravnavala odprto in nepristransko, ter jo zavezuje, da prosilcu prizna status begunca, ne da bi preverila, ali izpolnjuje materialne pogoje za to zaščito?“
24. Pisna stališča so predložile QY, belgijska, češka, nemška, irska, grška, francoska, italijanska, luksemburška, nizozemska in avstrijska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi, opravljeni 26. septembra 2023, so te stranke razen belgijske, češke in avstrijske vlade ustno podale navedbe.
IV. Presoja
25. Za položaj, na katerem temelji ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, je značilno to, da zadevne osebe ni mogoče vrniti v prvo državo članico, Grčijo. Zato vprašanje za predhodno odločanje temelji na premisi, da azilni sistem prve države članice (zlasti pa pogoji za sprejem beguncev) ne more več zagotavljati ravni varstva temeljnih pravic, ki jo določa pravo Unije, zlasti pa člen 4 Listine (oddelek A).
26. Glede na navedeno želi predložitveno sodišče z vprašanjem, predloženim Sodišču v predhodno odločanje, v bistvu ugotoviti, ali v pravu Unije obstaja načelo vzajemnega priznavanja, ki od druge države članice zahteva, da prizna in uveljavi status begunke, ki ga je zadevni osebi že priznala prva država članica. Po mojem mnenju lahko to vprašanje razdelimo na dva dela. Prvič, bistveno je ugotoviti, ali na področju azilne politike Unije obstaja tako načelo vzajemnega priznavanja (oddelek B). Drugič, če je odgovor na to vprašanje nikalen, je treba ugotoviti tudi, kako bi bilo treba izvajati nadaljnje upravne postopke v zvezi z novimi prošnjami v drugi državi članici (oddelek C).(9)
A. Uvodne ugotovitve o izjemnih okoliščinah, ki izhajajo iz izgube vzajemnega zaupanja
27. Načelo vzajemnega zaupanja med državami članicami izhaja iz temeljne premise, da vsaka država članica z vsemi drugimi državami članicami – in priznava, da one delijo z njo – skupen sklop vrednot, na katerih temelji Unija, kakor je navedeno v členu 2 PEU. (10) Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami, da bodo te vrednote priznane in da bo torej zakonodaja Unije, s katero se te vrednote izvajajo, spoštovana ter da lahko pravni sistemi držav članic zagotavljajo enakovredno in učinkovito varstvo temeljnih pravic, priznanih z Listino, zlasti s členoma 1 in 4, ki določata eno od temeljnih vrednot Unije in njenih držav članic. (11) Zato je treba v okviru CEAS domnevati, da je obravnavanje prosilcev za mednarodno zaščito v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine, Ženevske konvencije in Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(12)
28. Sodišče je kljub tej domnevi skladnosti razsodilo tudi, da ni mogoče izključiti, da ima CEAS v praksi večje težave pri delovanju v določeni državni članici, tako da bi obstajala resna nevarnost, da bi bili prosilci za azil v primeru predaje v navedeno državo članico obravnavani v nasprotju s temeljnimi pravicami.(13) Zato v izjemnih okoliščinah(14) uporaba načela vzajemnega zaupanja postane nezdružljiva z obveznostjo, da se Uredba Dublin III razlaga in uporablja v skladu s temeljnimi pravicami.(15)
29. V obravnavani zadevi premisa, ki ustvarja vzajemno zaupanje v CEAS, v skladu s katerim se od vsake države zahteva, da šteje, da vse druge države članice spoštujejo temeljne pravice, priznane s pravom Unije, glede te prve države članice ne velja več. Vprašanje je Sodišču predloženo v predhodno odločanje v okviru „izjemnih okoliščin“ v smislu upoštevne sodne prakse in temelji na dvodelni premisi, da navedene domneve ni mogoče uporabiti, ker je, prvič, prišlo do kršitve vzajemnega zaupanja, ker bi bila prosilka v državi članici, ki ji je priznala status begunke, izpostavljena resni nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine. Zato, drugič, nemški organ za presojo ne more zavreči prošnje kot nedopustne v skladu s členom 33(2)(a) Direktive o postopkih.
1. Kršitev načela vzajemnega zaupanja in razlaga člena 3(2) Uredbe Dublin III
a) Člen 3(1) Uredbe Dublin III in glavno pravilo
30. Namen sistema, ki ga je uvedla Uredba Dublin III, je določiti merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva. Temelji na načelu iz člena 3(1) navedene uredbe, da je za obravnavo prosilčeve potrebe po mednarodni zaščiti pristojna ena sama država članica.
31. Za dosego tega cilja je v poglavju III Uredbe Dublin III določena hierarhija objektivnih in poštenih meril za zadevne države članice in osebe. (16) Namen teh meril iz členov od 8 do 15 navedene uredbe je zagotoviti jasen in učinkovit način za določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite in da ne bi bil ogrožen cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito. Pri uporabi teh meril so grški organi uresničevali svojo pristojnost za sprejetje odločbe o priznanju statusa begunke QY.
b) Člen 3(2) Uredbe Dublin III
32. V sodbi N. S. in drugi je Sodišče priznalo, da je lahko v praksi delovanje azilnega sistema v posamezni državi članici zelo oteženo, tako da obstaja resna nevarnost, da bi bili prosilci za mednarodno zaščito v primeru predaje v to državo članico obravnavani v nasprotju s temeljnimi pravicami.(17) Sodišče je opustilo samodejno izvrševanje Uredbe Dublin II,(18) predhodnice Uredbe Dublin III, „da bi se Uniji in njenim državam članicam omogočilo, da spoštujejo svoje obveznosti v zvezi z varstvom temeljnih pravic prosilcev za azil“.(19) Sodišče je potrdilo, da so države članice zavezane, da prosilca za azil ne predajo državi članici, ki je odgovorna v smislu Uredbe Dublin III, če vedo, da sistematične pomanjkljivosti sistema azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev za azil v tej državi članici pomenijo utemeljene razloge za prepričanje, da bi bil prosilec izpostavljen resnični nevarnosti, da se bo z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo v smislu člena 4 Listine.
33. Člen 3(2) Uredbe Dublin III kodificira scenarij, predviden v sodbi N. S. in drugi, namreč scenarij izjemnih okoliščin, ki uvaja dvojno merilo – sistematične pomanjkljivosti sistema azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev za azil v tej državi članici – ki omogoča zavrnitev predaje prosilca državi članici, ki je izdala odločbo.(20)
34. V obravnavani zadevi se vprašanje, predloženo v predhodno odločanje, nanaša na tak scenarij. Zato domneva enakovrednosti nacionalnih azilnih sistemov, na katerih temeljijo pravila iz Uredbe Dublin III, ne velja. To pomeni, da nemški organi zadevne osebe ne morejo vrniti Grčiji, saj menijo, da so tam sistematične pomanjkljivosti pogojev za sprejem prosilcev za azil. Če tak scenarij sproži dejanska nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, morajo nacionalni organi države članice, v kateri je prosilec za azil, določiti, katera država članica postane odgovorna za obravnavanje njegove prošnje.
c) Država članica, ki postane pristojna ob uporabi člena 3(2) Uredbe Dublin III
35. Na začetku je pomembno upoštevati, da člen 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III določa naslednje pravilo o pristojnosti: država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, še naprej preučuje merila iz poglavja III, da bi ugotovila, ali je mogoče kot odgovorno določiti drugo državo članico. Če taka preučitev ne privede do določitve druge države članice kot odgovorne, tretji pododstavek navedenega člena določa, da „[k]adar predaja v skladu s tem odstavkom ni mogoča v nobeno državo članico, določeno na podlagi meril iz poglavja III, ali v prvo državo članico, v kateri je bila vložena prošnja, država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice, postane odgovorna država članica“.
36. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče ni navedlo, ali so nemški organi opravili preučitev, ki jo določa člen 3(2) Uredbe Dublin III, in če so jo, kako so jo opravili. Jasno pa je, da se ti organi na podlagi tega člena, štejejo za pristojne.(21) Zato bi bilo treba za potrebe teh sklepnih predlogov domnevati, da pristojnost nemških organov temelji na tem tretjem pododstavku.
2. Nedopustnost po členu 33(2)(a) Direktive o postopkih
37. Po členu 33(1) Direktive o postopkih se od držav članic ne zahteva, da preučijo prošnje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo o pogojih, kadar se prošnje štejejo za nedopustne v skladu s tem členom. V členu 33(2) so izčrpno našteti položaji, v katerih lahko države članice prošnjo za mednarodno zaščito štejejo za nedopustno.(22) Zlasti člen 33(2)(a) Direktive o postopkih določa, da je mogoče prošnjo zavreči kot nedopustno, če je ena od drugih držav članic prosilcu že priznala mednarodno zaščito. To izjemo od splošne dopustnosti je mogoče razložiti s pomembnostjo načela vzajemnega zaupanja.(23) V členu 33(2)(a) Direktive o postopkih je konkretno izraženo načelo vzajemnega zaupanja v okviru CEAS.(24)
38. Vendar v skladu s sodno prakso Sodišča v zvezi s tem načelom(25) organi države članice člena 33(2)(a) Direktive o postopkih ne morejo uporabiti, če na podlagi objektivnih, zanesljivih, natančnih in ustrezno posodobljenih podatkov ter standarda varstva temeljnih pravic, ki ga zagotavlja pravo Unije, ugotovijo, da v državi članici, v kateri je državljan tretje države že upravičen do mednarodne zaščite, obstajajo pomanjkljivosti, ki so bodisi sistemske ali splošne bodisi se nanašajo na nekatere skupine oseb, in če glede na te pomanjkljivosti obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za to osebo obstajala resnična nevarnost, da se bo tam z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo v smislu člena 4 Listine.(26)
39. Ker vprašanje, predloženo v predhodno odločanje, temelji na dejstvu, da v obravnavani zadevi nemški organ za presojo ne more odločiti o nedopustnosti po členu 33(2)(a) Direktive o postopkih, je mogoče logično sklepati, da je nacionalno sodišče ugotovilo naslednje elemente: obstajajo pomanjkljivosti, ki so sistemske ali splošne ali se nanašajo na nekatere skupine oseb, ter obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da bo za državljane tretjih držav, kot je QY, obstajala resnična nevarnost, da se bo z njimi nečloveško ali ponižujoče ravnalo v smislu člena 4 Listine.
40. V okviru tega se poraja vprašanje o obstoju vzajemnega priznavanja odločb na področju azilne politike in o posledicah izgube vzajemnega zaupanja za tako priznavanje, če obstaja.
3. Učinki izgube vzajemnega zaupanja
41. Kot sem že omenila, načelo vzajemnega zaupanja temelji na domnevi, da se od vsake države zahteva, da razen v izjemnih okoliščinah šteje, da vse druge države članice spoštujejo pravo Unije in zlasti temeljne pravice, priznane s tem pravom.(27) To načelo ustvarja obveznosti za države članice.(28) Vzajemno zaupanje se ne sme zamenjevati s slepim zaupanjem.(29) Do izgube vzajemnega zaupanja lahko pride pri sistematičnih pomanjkljivostih sistema azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev za azil v eni od držav članic.(30) Iz tega sledi, da če je domneva ovržena in ena od držav članic izgubi zaupanje v azilni sistem neke od drugih držav članic, to neizogibno privede do več vprašanj: kakšni so učinki take izgube zaupanja na pravice in obveznosti držav članic? Po drugi strani, katere pravice in obveznosti ostanejo nespremenjene? Poleg tega, ali izguba zaupanja pri eni državi članici vpliva na posledice odločb, ki jih izda neka od drugih držav članic?
42. Učinki te izgube zaupanja še zdaleč niso jasni. Mogoče je trditi, da če druga država članica (Nemčija) zaradi pomanjkljivosti pogojev za sprejem beguncev izgubi zaupanje v azilni sistem v prvi državi članici (Grčiji), bi bila nezaupljiva samo do ravnanja prve države članice z begunci, ne pa tudi do njenih postopkov za obdelavo prošenj za azil. Tako bi bili učinki te izgube zaupanja omejeni na nevrnitev zadevne osebe prvi državi članici. Vendar bi druga država članica še vedno zaupala, da je bila odločba prve države članice o priznanju statusa begunca utemeljena. Po drugi strani bi bilo mogoče trditi, da izguba zaupanja povzroči splošno nezaupanje azilnega sistema prve države članice kot celote, vključno z veljavnostjo prvotne odločbe, ki jo je izdala prva država članica.
43. V zvezi s tem menim, da je pomembno razlikovati med azilnimi postopki in zlasti pogoji, ki urejajo postopke za obdelavo prošenj za azil v prvi državi članici, na eni strani ter življenjskimi razmerami upravičencev do mednarodne zaščite v tej državi članici na drugi.(31) V teoriji je mogoče zavedanje druge države članice glede pomanjkljivosti v prvi državi članici (in torej izgubo zaupanja) ugotoviti v zvezi z azilnim postopkom in/ali življenjskimi razmerami. V obravnavani zadevi nacionalno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe jasno omenja „življenjske razmere“ v prvi državi članici. Zato menim, da je mogoče šteti, da je bila zadevna odločba zadevni osebi veljavno izdana kljub izgubi zaupanja, ki sta ga v zvezi z življenjskimi razmerami v prvi državi članici ugotovili sodišči druge države članice. Ob upoštevanju tega razlikovanja je treba ugotoviti, ali se na področju azilne politike uporablja načelo vzajemnega priznavanja – in če se, kako – pri čemer se uporabi člen 3(2), drugi in tretji pododstavek, Uredbe Dublin III, člena 33(2)(a) Direktive o postopkih pa ni mogoče uporabiti, ker bi bila zadevna oseba izpostavljena resnični nevarnosti, da se bo z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo v smislu člena 4 Listine.
B. Vzajemno priznavanje na področju azilne politike
44. Odgovor na vprašanje, ali se na področju azilne politike uporablja načelo vzajemnega priznavanja, in če se, kako, vsebuje dva vidika: na začetku bi bilo treba ugotoviti, ali se uporablja kot krovno načelo v običajnih okoliščinah. Šele nato je mogoče ugotoviti, ali mora v primeru izjemnih okoliščin druga država članica samodejno priznati status begunca, ki ga je priznala prva država članica, in zaščito, ki izhaja iz njega.
45. Z vidika njegove osnovne uporabe načelo vzajemnega priznavanja pomeni, da mora biti odločba o statusu begunca državljana tretje države, izdana v eni od držav članic Unije, v drugih držav članicah sprejeta brez omejitev.(32) Vzajemno priznavanje torej pomeni, da druga država članica odločbo, ki jo je izdala prva država članica, priznava in izvršuje, kot da bi bila njena lastna.(33) Da bi bilo vzajemno priznavanje statusa begunca smiselno, bi morale zaščita in pravice, ki jih prva država članica prizna beguncu, tej osebi slediti v drugi državi članici.(34)
46. Da bi tako vzajemno priznavanje obstajalo na področju CEAS, bi moralo biti zakoreninjeno v primarni in sekundarni zakonodaji Unije. Zato bom preučila določbe primarnega prava Unije (i) in sekundarne zakonodaje (ii), da ugotovim, ali na področju azilne politike obstaja tako načelo vzajemnega priznavanja odločb.
1. Ali obstaja vodilno načelo vzajemnega priznavanja, ki izhaja iz primarnega prava Unije?
47. V skladu s členom 78(1), prvi stavek, PDEU Unija oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti. V ta namen morata Evropski parlament in Svet v skladu s členom 78(2)(a) in (b) PDEU sprejeti ukrepe za CEAS. To med drugim vključuje enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji.(35) Vendar nobena določba v naslovu V, poglavje 2, PDEU ne določa obveznosti ali načela vzajemnega priznavanja statusa begunca, ki ga prizna ena od drugih držav članic.(36) Poleg tega se v primerjavi z določbami Pogodbe o prostem gibanju,(37) ki imajo neposreden učinek(38) in so samostojne ter vsebujejo pravice, ki se neposredno uporabljajo, zaradi česar načelo vzajemnega priznavanja učinkuje popolnoma in je v celoti operativno, zdi, da v primeru določb v naslovu V, poglavje 2, PDEU ni tako. Pravzaprav ni določbe Pogodbe, v kateri bi bilo izrecno navedeno, da v zvezi z azilno politiko načelo vzajemnega priznavanja učinkuje popolnoma in je v celoti operativno.
48. Ne glede na to ostane vprašanje, ali je mogoče iz teh določb Pogodbe izpeljati načelo vzajemnega priznavanja.(39) V zvezi s tem moram poudariti, da člen 78(1) PDEU Uniji daje pristojnost na področju azilne politike in opredeljuje njen namen, ki je oblikovati skupno politiko o azilu, ki vsem državljanom tretjih držav, „ki potrebujejo mednarodno zaščito“, ponuja „ustrezen status“. Člen 78(2)(a) PDEU je pravna podlaga,(40) ki zakonodajalcu Unije omogoča, da ustvari „enoten status azila“, „ki velja v celotni Uniji“.(41) To po mojem mnenju pomeni, da pravice, povezane s tem enotnim statusom, ne učinkujejo popolnoma in niso v celoti operativne brez posega zakonodajalca Unije.(42) Iz tega sledi, da določba Pogodbe, ki določa pravno podlago in prenos pristojnosti na institucije Unije, ne zadostuje za podporo trditvi, da vsebuje pravice, ki se neposredno uporabljajo, zaradi česar načelo vzajemnega priznavanja učinkuje popolnoma in je v celoti operativno.(43)
49. Zaradi popolnosti dodajam, da člen 18 Listine določa, da je „[o]b upoštevanju pravil Ženevske konvencije priznana pravica do azila“. Čeprav mora biti skladno s členom 78(1) PDEU skupna politika o azilu „v skladu z Ženevsko konvencijo“, kar je splošno načelo, mednarodno pravo prepoveduje izvajanje ekstrateritorialne pristojnosti za izvrševanje, razen če je to posebej dovoljeno.(44) Kljub temu po tej konvenciji državi pogodbenici ni treba prosilcu za azil priznati statusa begunca, ki ga je že priznala druga država pogodbenica. Zato iz te konvencije ni mogoče izpeljati nobene ekstrateritorialnosti. Sodna praksa ESČP prav tako ne nalaga ekstrateritorialnosti in celo nasprotno poudarja izjemnost tega načela.(45) Načelo vzajemnega priznavanja, ki je edinstveno za pravni red Unije, ne izhaja iz EKČP.(46)
50. Nazadnje v svojih stališčih italijanska vlada med drugim navaja, da je za obravnavani postopek upošteven Protokol (št. 24), ki je priložen k Pogodbi DEU.(47) S tem se ne strinjam, saj se ta protokol nanaša na državljane držav članic Unije, v obravnavani zadevi pa gre izključno za državljane tretjih držav.
51. Ker iz primarnega prava Unije ni mogoče izpeljati nobenega krovnega načela vzajemnega priznavanja, se poraja naslednje vprašanje, ali sekundarna zakonodaja Unije daje podlago za načelo vzajemnega priznavanja v CEAS.
2. Ali je mogoče iz sekundarne zakonodaje Unije izpeljati vzajemno priznavanje v CEAS?
52. Za odgovor na to vprašanje bom v skladu z običajno metodo razlage, določeno v sodni praksi Sodišča,(48) uporabila jezikovna, sistematična in namenska razlagalna merila glede na njihovo pomembnost za analizo. V zvezi s tem je treba za obstoj vzajemnega priznavanja v CEAS ugotoviti, da je zakonodajalec Unije državam članicam nameraval naložiti tako priznavanje.(49) Vendar po mojem mnenju ni treba, da je tak namen izrecno naveden v besedilu upoštevnih določb sekundarne zakonodaje Unije, temveč se lahko izpelje iz sobesedila upoštevnih določb in ciljev, ki se uresničujejo s temi določbami. To lahko zlasti pride v poštev, kadar je polni učinek določbe v sekundarni zakonodaji Unije odvisen od obstoja načela vzajemnega priznavanja med državami članicami. Čeprav ni treba, da določba sekundarne zakonodaje Unije vsebuje izrecno omembo „vzajemnega priznavanja“, mora biti pri zakonodajalcu Unije jasna volja, da naloži tako načelo.(50)
a) Uredba Dublin III
53. Na začetku nekatere stranke v postopku trdijo, prvič, da uporaba Uredbe Dublin III ne pride v poštev, ker je država članica (v tem primeru Grčija) zadevni osebi že priznala mednarodno zaščito.(51) Drugič, trdijo, da se v sporu v glavni stvari poraja vprašanje, kako obravnavati prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v Nemčiji, ne pa prošnjo, ki je bila prej vložena v Grčiji.
54. Kar zadeva vprašanje uporabe Uredbe Dublin III, njen člen 3(2), kot sem že pojasnila, daje organom druge države članice pristojnost, da obravnavajo prošnjo za azil. Ker ta določba posebej kodificira scenarij, obravnavan v sodbi N. S. in drugi, vprašanje priznavanja odločbe o priznanju statusa begunca, ko ena država članica izgubi zaupanje v pogoje prebivanja v neki od drugih držav članic, spada na področje uporabe Uredbe Dublin III.(52) Posledično menim, da obravnavani položaj spada na stvarno področje uporabe te uredbe.
55. Uredba Dublin III določa merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, vložene v eni od držav članic.(53) Vendar v tej uredbi načelo vzajemnega priznavanja ni omenjeno. Trenutno je tako, da države članice posamično obravnavajo prošnje za azil. Čeprav dublinski sistem temelji na osnovni ideji o enakovrednosti azilnih sistemov držav članic, taka domneva ne pomeni vzajemnega priznavanja odločb o priznanju statusa begunca.
56. Pomembno je poudariti, da mehanizmi iz Uredbe Dublin III določajo visoko stopnjo „avtomatizacije“ v postopkih v zvezi z zavrnilnimi odločbami, kar pomeni odločbami o nepriznanju statusa begunca ali subsidiarne zaščite.(54) Ta „avtomatizacija“ je v prid argumentu, da po Uredbi Dublin III načelo vzajemnega priznavanja učinkuje popolnoma in je v celoti operativno, vendar samo glede zavrnilnih odločb.(55) Če prva država članica sprejme zavrnilno odločbo, druga država članica ni odgovorna za obravnavanje pri njej vložene nove prošnje za azil, temveč mora zadevno osebo vrniti prvi državi članici, ta pa mora nato sprejeti potrebne ukrepe za vrnitev te osebe v njeno izvorno državo. Poleg tega sistem, ki ga je uvedla Uredba Dublin III, od držav članic zahteva „intenzivno horizontalno transnacionalno sodelovanje med nacionalnimi upravami“ za spremljanje mogočih ukrepov drugih jurisdikcij.(56)
57. Vendar kot poudarja irska vlada, v Uredbi Dublin III ni pravne določbe, ki izrecno določa načelo vzajemnega priznavanja v zvezi z ugoditvenimi odločbami drugih držav članic. Ta uredba od držav članic ne zahteva, da samodejno priznavajo in izvršujejo ugoditvene odločbe druga druge. Čeprav so pravni teoretiki podali prepričljive argumente de lege ferenda, ki govorijo v prid potrebi po sprejetju takega načela,(57) zakonodajalec Unije kljub prizadevanjem Komisije(58) še ni dokončno ukrepal v tej smeri.
58. Dodati moram, da je pojem ene same odgovorne države članice v središču CEAS.(59) Ob upoštevanju tega pojma je oprava postopka omejena na eno samo državo članico, ki nato postane odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Zato v običajnih okoliščinah ugoditvene in zavrnilne odločbe obravnava samo ena država članica.
59. Pri izjemnih okoliščinah je treba upoštevati, da se država članica, ki je v skladu s členom 3(2) Uredbe Dublin III določena kot odgovorna, zavezuje, da bo celoten postopek opravila ob upoštevanju Uredbe Dublin III, Direktive o postopkih in Direktive o pogojih. Ta država članica je pristojna za obravnavanje prošnje, priznanje mednarodne zaščite ali zavrnitev prošnje ali po potrebi vrnitev ali odstranitev državljana tretje države. Kot trdi grška vlada, dublinski sistem ne dovoljuje kopičenja sistemov mednarodne zaščite za isto osebo v različnih državah članicah. Vendar če druga država članica zadevne osebe ne more vrniti prvi državi članici, ki ji je priznala status begunca, pomisleki glede kopičenja več sistemov zaščite ene osebe postanejo brezpredmetni. Glede na pomanjkljivosti pogojev za sprejem beguncev v prvi državi članici namreč ta oseba pravic, povezanih z njenim statusom begunca, ne more uresničevati tako, da so njene temeljne pravice, priznane s pravom Unije, zadosti zavarovane.
60. Iz tega sledi, da pri izjemnih okoliščinah Uredba Dublin III drugi državi članici daje pristojnost, da obravnava prošnjo, vendar ne odgovarja na vprašanje obsega te pristojnosti in postopka, ki se uporablja. Vsekakor je jasno, da ob nastanku teh okoliščin Uredba Dublin III ne določa obveznosti uveljavitve ugoditvene odločbe prve države članice o azilu.
b) Direktiva o postopkih
61. Načelo vzajemnega priznavanja ni omenjeno niti v določbah Direktive o postopkih. Pristop, uporabljen v tej direktivi, temelji na konceptu enotnega postopka in minimalnih skupnih pravil.(60)
62. V zvezi s scenarijem izjemnih okoliščin so se predložitveno sodišče in stranke sklicevali na člen 10 Direktive o postopkih. Ta določba v povezavi z uvodnima izjavama 16 in 43 navedene direktive določa, da je bistvenega pomena, da se odločbe o mednarodni zaščiti izdajo na podlagi dejstev in da se preuči njihova vsebinska utemeljenost ter da se na objektivni in nepristranski podlagi oceni, ali prosilec izpolnjuje materialne pogoje za pridobitev mednarodne zaščite. Direktiva o postopkih tako poudarja zahtevo, da odgovorna država članica prošnje obravnava posamično. Po eni strani bi bilo mogoče trditi, da je bila v prvi državi članici „posamična obravnava“ prošnje že opravljena. Po drugi strani pa bi bilo mogoče trditi tudi, da je zaradi pomanjkljivosti pogojev za sprejem beguncev v prvi državi članici potrebna nova posamična obravnava. Po mojem mnenju iz tega sledi, da iz te zahteve ni mogoče sklepati, da obstaja ali da ne obstaja zavezujoč učinek odločbe o priznanju statusa begunca, če je ugotovljena nevarnost iz člena 4. Menim, da je člen 10 Direktive o postopkih upošteven le, če Sodišče pri razlagi drugih določb sekundarne zakonodaje Unije odloči, da morajo nemški organi presoditi ex nunc, ali zadevna oseba izpolnjuje materialne pogoje za upravičenost do statusa begunke.
63. Ker Direktiva o postopkih ne nalaga jasne obveznosti o samodejnem priznavanju odločbe o priznanju statusa begunca, je treba ugotoviti pravne posledice nerazpoložljivosti možnosti iz člena 33(2)(a) te direktive zaradi resne nevarnosti, da bo zadevna oseba v prvi državi članici izpostavljena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine.(61) V običajnih okoliščinah, kadar med državami članicami obstaja zaupanje, ta določba konkretno izraža ne le načelo vzajemnega zaupanja v okviru CEAS, temveč tudi načelo ene same odgovorne države članice.(62)
64. Vendar je Sodišče v primeru izjemnih okoliščin v sklepu Hamed in Omar na podlagi prejšnje sodne prakse odločilo, da se država članica (v tem primeru Nemčija) ne more sklicevati na člen 33(2)(a) Direktive o postopkih, da bi prošnjo za azil, ki jo je vložila oseba, ki ji je ena od drugih držav članic (v tem primeru Bolgarija), v kateri ima azilni sistem sistematične pomanjkljivosti, podobne tistim, ki so bile sporne v zadevi, v kateri je bila izdana sodba N. S. in drugi, zavrgla kot nedopustno. Poleg tega je Sodišče obrobno ugotovilo, da čeprav je nemško pravo za prosilce za azil, izpostavljene scenariju iz sodbe N. S. in drugi, določilo neko vrsto zaščite, „ni določilo priznavanja tega statusa in priznanja z njim povezanih pravic v Nemčiji brez oprave novega azilnega postopka“.(63) Zdi se, da ta odlomek, sicer implicitno, potrjuje združljivost pristopa, ki ga je uporabil nemški zakonodajalec, s pravom Unije. Če bi Direktiva o postopkih določala priznavanje tega statusa, bi Sodišče po mojem mnenju ta odlomek napisalo popolnoma drugače, in sicer tako, da bi od nemških organov zahtevalo, da zadevni osebi priznajo tak status. Namesto tega omemba „novega azilnega“ postopka napeljuje na razmišljanje, da lahko druga država članica opravi drug azilni postopek, če ugotovi nevarnost, da bo zadevna oseba podvržena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine. V praksi druga država članica pridobi dvodelno pristojnost: za obravnavanje prošnje, ki jo je podala zadevna oseba, in za uveljavitev njenih pravic.
65. Zato se strinjam s stališčem nekaterih strank, da lahko država članica, ki ji je bila podana nova prošnja, opravi novo obravnavo. Taka obravnava pa se mora izvesti v skladu s cilji, ki se uresničujejo z Direktivo o postopkih, in z Listino. Po drugi strani, kot bom tudi pojasnila v spodnji preučitvi (glej oddelek C), nova obravnava ne pomeni „ponastavitvene“ obravnave. Preprosteje povedano, država članica, ki ji je podana nova prošnja, ne „začne iz nič “, temveč bi morala pri svoji presoji ustrezno upoštevati odločbo ene od drugih držav članic o priznanju statusa begunca zadevni osebi.
c) Direktiva o pogojih
66. Z Direktivo o pogojih se poskuša vzpostaviti „enoten azilni status“ za državljane tretje države na podlagi Ženevske konvencije.(64) V uvodnih izjavah 4, 23 in 24 Direktive o pogojih je navedeno, da je Ženevska konvencija „temelj mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev“ in da so bile določbe te direktive sprejete, da bi pristojne organe držav članic vodile pri uporabi te konvencije na podlagi skupnih pojmov in meril.(65) Iz tega sledi, da je treba določbe Direktive o pogojih razlagati v skladu z Ženevsko konvencijo in drugimi ustreznimi Pogodbami iz člena 78(1) PDEU.
67. V poglavjih I, III, IV, V in VI Direktive o pogojih so opredeljena skupna merila za ugotavljanje, katere osebe „resnično potrebujejo mednarodno zaščito“,(66) in komu je treba priznati enega od dveh statusov. Sodišče je razsodilo, da v skladu s členom 13 Direktive o pogojih države članice nimajo diskrecijske pravice in morajo državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje materialne pogoje za begunca v skladu s poglavjema II in III te direktive, priznati status begunca.(67)
68. Dalje, v poglavju VII Direktiva o pogojih določa vsebino mednarodne zaščite, ki po mojem mnenju ustvarja povezavo med zadevno osebo in državo članico, ki prizna to zaščito. To povezavo ponazarjajo določbe tega poglavja, ki določajo zahteve, prvič, glede zagotavljanja dostopa upravičencem do mednarodne zaščite do informacij, dovoljenj za prebivanje, potovalnih dokumentov, zaposlitve, izobraževanja, postopkov za priznavanje kvalifikacij, integracijskih programov, socialne blaginje in zdravstvenega varstva ter, drugič, glede zagotavljanja enotnosti družine.(68)
69. Kljub temu je pomembno opozoriti, da nobena od navedenih določb poglavij od I do VII Direktive o pogojih ne vpliva dejansko na ekstrateritorialne učinke ugoditvenih odločb o priznanju statusa begunca. Zlasti člen 13 te direktive, na katerega se v predložitveni odločbi sklicuje nacionalno sodišče, ni podlaga za domnevo, da po navedeni direktivi obstaja obveznost vzajemnega priznavanja.
70. Grška vlada v svojih stališčih trdi, da obveznost države članice, da v skladu s členom 25 Direktive o pogojih beguncu izda potovalni dokument, da bo lahko prosto potoval izven njenega ozemlja, konkretno izraža načelo vzajemnega priznavanja.(69) Vendar ta določba obveznosti izdaje teh dokumentov nalaga samo prvi državi članici, druga država članica pa zgolj priznava te dokumente kot veljavne za potovanje. To priznavanje je omejeno in ne vpliva na vprašanje, ali se načelo vzajemnega priznavanja uporablja v zvezi z ugoditvenimi odločbami o priznanju statusa begunca. Drugače povedano, navedena določba ponazarja vzajemno priznavanje potovalnih dokumentov, ki ne vpliva na vprašanje vzajemnega priznavanja ugoditvenih odločb o priznanju statusa begunca.
71. Na obravnavi so se stranke sklicevale tudi na dovoljenje za prebivanje za daljši čas, ki ga je izdala prva država članica,(70) in na podlagi tega trdile, da na področju azilne politike obstaja vzajemno priznavanje. V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da vsak državljan tretje države, ki je na ozemlju države članice, ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivališče, že zgolj zaradi tega v njej prebiva nezakonito.(71) Člena 24 Direktive o pogojih zato ni mogoče razlagati tako, da od vseh držav članic zahteva, da osebi, ki ji je ena od drugih držav članic priznala mednarodno zaščito, izdajo dovoljenje za prebivanje.(72) Iz tega po mojem mnenju sledi, da iz sistema dovoljenj za prebivanje ni mogoče izpeljati nobene argumentacije za potrebe obravnavane zadeve.
72. Poleg tega členi 11, 12 in 14 Direktive o pogojih vsebujejo posebna pravila o prenehanju, izključitvi in preklicu statusa begunca. Po mojem mnenju ti členi državi članici ne dajejo pristojnosti, da prekliče ali odvzame status begunca, ki ga je priznala ena od drugih držav članic. To pristojnost ima izključno država članica, ki je priznala status begunca. Dejstvo, da druga država članica ne zaupa več življenjskim razmeram v prvi državi članici, organom te druge države članice ne daje pravice, da ogrozijo pristojnosti prve države članice in državljanu tretje države odvzamejo status begunca v prvi državi članici. Edina pravica, ki jo imajo ti organi ob uporabi člena 3(2) Uredbe Dublin III, je ta, da lahko določijo pristojno državo članico in po potrebi opravijo novo obravnavo v zvezi z vprašanjem, ali so izpolnjena merila za priznanje tega statusa iz Direktive o pogojih.
73. Taka presoja je skladna s ciljem člena 14 Direktive o pogojih, ki državi članici dovoljuje, da prekliče status begunca državljana tretje države ali zavrne njegovo podaljšanje. V zvezi s tem odstavka 1 in 2 navedenega člena potrjujeta zamisel, da je nadaljevanje statusa begunca tesno povezano zlasti z okoliščinami v izvorni državi zadevne osebe. Poleg tega je sistem zasnovan tako, da je drugi državi članici omogočeno, da utemeljenost prošnje ponovno obravnava, če meni, da je to potrebno, saj lahko uporabi pristojnost, ki ji jo daje ta določba. Zato je mogoče iz te določbe sklepati, da je zakonodajalec Unije drugi državi članici nameraval dati pristojnost, da znova obravnava utemeljenost prošnje. Nazadnje iz člena 14(4) Direktive o pogojih sledi, da je priznani status begunca tesno povezan z državo članico, „v kateri se [begunec] nahaja“, kar potrjuje obstoj zgoraj navedene povezave.(73)
74. Zato po mojem mnenju iz Direktive o pogojih ni mogoče sklepati, da imajo ugoditvene azilne odločbe, izdane v državah članicah, zavezujoč učinek v drugih državah članicah ne glede na to, ali gre za običajne ali izjemne okoliščine.
3. Vmesni predlog
75. CEAS se vzpostavlja postopoma, v skladu s PDEU pa se zakonodajalec Unije sam po potrebi odloči, da odločbam o priznanju statusa begunca da zavezujoč čezmejni učinek. V Uredbi Dublin III, Direktivi o postopkih ali Direktivi o pogojih ni ničesar, kar bi nakazovalo, da morajo države članice osebi priznati status begunca zgolj zato, ker je ena od drugih držav članic tej osebi že priznala status begunca.
76. V obravnavani zadevi organa druge države članice (Nemčije) za presojo, ki ne sme uporabiti člena 33(2)(a) Direktive o postopkih, ker bi ta uporaba povzročila resno nevarnost kršitve prepovedi iz člena 4 Listine, ne zavezuje prejšnja odločba o priznanju statusa begunke, ki jo je izdala prva država članica (v tem primeru Grčija). Organ druge države članice za presojo mora presoditi utemeljenost nove prošnje v skladu z določbami Direktive o pogojih in Direktive o postopkih.
77. Čeprav odločba o priznanju statusa begunke, ki jo je izdala prva država članica, nima zavezujočega učinka za organ druge države članice za presojo, je pomembno ugotoviti, ali ima ta pri novi obravnavi zadevne prošnje za azil kakršne koli obveznosti, da ustrezno upošteva navedeno odločbo.
C. Nadaljnji upravni postopki pri scenariju „izjemnih okoliščin“
78. Na začetku moram poudariti, da je v primerih, ko mora država članica obravnavati utemeljenost prošnje za mednarodno zaščito zaradi dejstva, da pri prosilcu obstaja nevarnost, da bo podvržen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v prvi državi članici, treba uporabiti Direktivo 2013/33/EU,(74) v kateri je podrobno opisana ureditev obravnave prosilcev za mednarodno zaščito med obdelavo njihovih prošenj.
79. Poleg tega mora druga država članica pri obravnavi prošnje za mednarodno zaščito spoštovati ne le načela in jamstva iz Direktive o postopkih in Direktive o pogojih, da bi ugotovila, ali zadevna oseba potrebuje tako zaščito, temveč tudi zahteve, izhajajoče iz načela dobrega upravljanja, ki glede na dejstvo, da osebo zaradi izjemnih okoliščin čakata dva nadaljnja upravna postopka, nalagajo posebne obveznosti. Drugače povedano, uporaba 3(2) Uredbe Dublin III prenaša obveznost na drugo državo članico, ki jo navedene zahteve zavezujejo.
1. Presoja prošnje za mednarodno zaščito
80. Prvič, druga država članica mora pri obravnavi prošnje za mednarodno zaščito upoštevati načela in jamstva iz poglavja II Direktive o postopkih, vključno s členom 10(2) in (3) te direktive, na katerega se sklicuje nacionalno sodišče. V skladu s členom 10(2) mora organ odločanja najprej presoditi, ali prosilec izpolnjuje pogoje za status begunca, in če jih ne, ali je upravičen do subsidiarne zaščite. V skladu s členom 10(3) Direktive o postopkih države članice zagotovijo, da so odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito izdane na podlagi ustreznega obravnavanja v skladu z zahtevami iz točk od (a) do (d) te določbe.
81. Drugič, člen 4(1) Direktive o pogojih od države članice zahteva, da obravnava „ustrezne elemente prošnje“, kar zajema elemente, ki jih je predhodno upoštevala prva država članica, skupaj z dejstvom, da so organi ene od drugih držav članic osebi priznali status begunca. Poudariti je treba, da je formulacija določbe široka. Zato se za „elemente“ v smislu člena 4(1) in (2) Direktive o pogojih štejejo vse dejanske ugotovitve in viri informacij, vključno s tistimi, zaradi katerih je prva država članica izdala ugoditveno odločbo. Upoštevati je treba tudi dejstvo, da je bila prošnja, ki jo je podala zadevna oseba, že obravnavana in da je bila izdana ugoditvena odločba o priznanju statusa begunke.
82. V zvezi s tem organi druge države članice ne morejo preprosto prezreti dejstva, da so organi prve države članice zadevni osebi že priznali status begunke. Če je do izgube zaupanja prišlo zaradi nečloveškega ravnanja, ne pa pomanjkljivosti samega azilnega postopka, bi bilo treba po drugi strani obstoju take odločbe pripisati ustrezno pomembnost. Obstoj ugoditvene odločbe o priznanju statusa begunca je lahko torej eden od elementov, ki dokazujejo dejstva, na katere se zadevna oseba sklicuje pri utemeljevanju prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je podala.(75)
2. Zahteve, ki izhajajo iz načela dobrega upravljanja
83. Kadar se zaradi izjemnih okoliščin ni mogoče sklicevati na načelo vzajemnega zaupanja in se uporabi člen 3(2) Uredbe Dublin III, ta uredba ter direktivi o postopkih in pogojih ne določajo nobenih posebnih pravil o sodelovanju med organi prve in druge države članice zlasti o izmenjavi informacij med njimi ali o rokih, ki jih mora druga država članica spoštovati. Ker se v obravnavani zadevi izguba zaupanja nanaša na življenjske razmere v prvi državi članici, ne pa na sam azilni postopek, se lahko v izjemnih okoliščinah po analogiji uporabijo nekatere določbe navedene uredbe in navedenih direktiv. Vendar če pravo Unije ne določa podrobnih pravil o postopku pri izjemnih okoliščinah, države članice ostanejo v skladu z načelom procesne avtonomije pristojne za določitev teh pravil, pri čemer ta ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti).(76)
84. Kljub temu pri izvrševanju prava Unije tj. uporabi Uredbe Dublin III ter direktiv o postopkih in pogojih nacionalni organ zavezuje načelo dobrega upravljanja kot splošno načelo prava Unije, ki med drugim vključuje dolžnost skrbnega ravnanja nacionalnih organov.(77)
a) Sodelovanje in izmenjava informacij med državami članicami
85. Člen 34 Uredbe Dublin III določa mehanizme izmenjave informacij med državami članicami. Izmenjava informacij med državami je na podlagi te določbe zgolj možnost, saj do nje pride, kadar država članica „to zahteva“.(78) Če pa se sproži scenarij, predviden v členu 3(2) Uredbe Dublin III, zlasti če pride do izgube zaupanja med državama članicama, ta uredba ne določa nobenih pravil glede izmenjave informacij. Pomembno je poudariti, da kadar je izguba zaupanja povezana s pogoji prebivanja v prvi državi članici,(79) to ne bi smelo vplivati na sodelovanje med državami članicami glede postopkov v zvezi s prošnjo.
86. Ker v tem pogledu člen 4(1) Direktive o pogojih od držav članic zahteva, da obravnavajo „ustrezne elemente prošnje“, in če se zadevna oseba sklicuje na odločbo, s katero ji je prva država članica priznala status begunca, mora druga država članica ugotoviti okoliščine, ki so prvi državi članici omogočile izdajo take odločbe. Za izpolnitev te zahteve in ob upoštevanju – glede na načelo dobrega upravljanja – dejstva, da je ena od drugih držav članic zadevni osebi že priznala status begunca, morajo organi druge države članice presoditi, ali je treba uporabiti člen 34 Uredbe Dublin III. Ti organi lahko v skladu s tem členom 34(3) na pristojne organe v prvi državi članici naslovijo zahtevo po informacijah in zlasti po pojasnitvi okoliščin, ki so bile podlaga za ta status, organi v prvi državi članici pa morajo odgovoriti.
b) Razumno obdobje
87. Glede na cilj, da je prošnja hitro obdelana,(80) in načelo dobrega upravljanja kot splošno načelo prava Unije mora biti pri obravnavi prošenj za azil postopek, ki se nanaša na drugo prošnjo, opravljen v razumnem obdobju. V uvodni izjavi 19 Direktive o postopkih je to načelo hitre obdelave v azilnih postopkih Unije jasno ponovljeno in tam je navedeno, da „bi morale države članice imeti možnost, da […] dajo prednost kateri koli prošnji s tem, da jo obravnavajo pred drugo, prej podano prošnjo“, da „bi se celotno trajanje postopka v določenih primerih skrajšalo“.
88. Zato bi bili treba ob sprožitvi scenarija, predvidenega v členu 3(2) Uredbe Dublin III, upoštevati trajanje dveh kumulativnih postopkov. Prosilci, ki jim je bil v eni od drugih držav članic že priznan status begunca in ki v prvi državi članici tega statusa ne morejo izkoristiti zaradi nevarnosti, da bodo deležni nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, zaprosijo drugo državo članico za mednarodno zaščito v „izjemnih okoliščinah“, nastalih zaradi izgube zaupanja med državama članicama. Zadeve, ki spadajo med take „izjemne okoliščine“, bi bilo treba razumeti kot del „določenih primerov“, ki jim je v skladu z uvodno izjavo 19 Direktive o postopkih dana prednost.
89. Pomembno je opozoriti, da člen 31(7)(a) te direktive, ki državam članicam omogoča, da „prednostno obravnavajo prošnjo […] kadar je verjetno, da je [utemeljena]“, dodatno govori v prid prednostni obravnavi prošnje za azil v drugi državi članici v primeru teh posebnih „izjemnih okoliščin“ in če je prva država članica že presodila, da je zadevna oseba upravičena do statusa begunca.
90. Zato ob sprožitvi scenarija, predvidenega v členu 3(2) Uredbe Dublin III, načelo dobrega upravljanja drugi državi članici naloži posebno breme, njeni organi pa morajo ukrepati nemudoma, ker je zadevna oseba že prestala prvi postopek v zvezi s prošnjo in morda sodni postopek, v katerem je ugotovljena nevarnost iz člena 4 Listine. V zvezi s tem je pomembno opozoriti, da člen 31(3) Direktive o postopkih od držav članic zahteva, da zagotovijo, da se postopek obravnavanja zaključi v šestih mesecih od vložitve prošnje.(81) To šestmesečno obdobje je tako najdaljši čas, določen za obdelavo prošnje v običajnih okoliščinah. Zaradi obravnavanih izjemnih okoliščin bi morala biti obravnava še hitrejša, prošnja drugi državi članici pa bi morala biti obdelana v bistveno krajšem časovnem okviru.
91. Tudi prva država članica, ki je zadevni osebi priznala status begunke, mora prevzeti posebno dodatno breme, da drugi državi članici karseda časovno učinkovito pomaga pri obdelavi prošnje, ki jo je zadevna oseba podala. Na splošno se pri izmenjavi informacij iz člena 34 Uredbe Dublin III uporablja rok iz odstavka 5 tega člena, po katerem morajo države članice, na katere je naslovljena zahteva po sporočitvi informacij, to storiti v petih tednih.(82) Ta pettedenski rok je hkrati najdaljši čas, določen za obdelavo prošnje v običajnih okoliščinah. „Izjemne okoliščine“, nastale kot posledica izgube vzajemnega zaupanja med državami članicami zaradi nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine v eni od držav članic, zahtevajo še hitrejšo obravnavo. Prva država članica bi morala na vse zahteve druge države članice po informacijah odgovoriti v precej krajšem časovnem okviru od tistega, ki se uporablja za običajne okoliščine.(83)
3. Vmesni predlog
92. Glede na navedeno menim, da mora pristojni organ druge države članice presoditi utemeljenost nove prošnje v skladu z določbami Direktive o postopkih in Direktive o pogojih ter ugotoviti, ali zadevna oseba izpolnjuje materialne pogoje, potrebne za upravičenost do statusa begunke, pri tem pa mora poskrbeti, da je upoštevano načelo dobrega upravljanja. Na podlagi tega načela in zahteve, da se obravnavajo vsi ustrezni elementi prošnje v smislu člena 4(1) Direktive o pogojih, nastane obveznost upoštevanja dejstva, da je bila prošnja za azil, ki jo je podala zadevna oseba, že obravnavana in da so organi prve države članice izdali ugoditveno odločbo o priznanju statusa begunke. Pristojni organi druge države članice morajo prošnjo prednostno obravnavati in pretehtati možnost uporabe člena 34 Uredbe Dublin III, ki določa mehanizme izmenjave informacij med državami članicami, pri čemer bi prva država članica morala na vse zahteve druge države članice po informacijah odgovoriti v precej krajšem časovnem okviru od tistega, ki se uporablja za običajne okoliščine.
V. Predlog
93. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), odgovori:
Če država članica ne sme uporabiti možnosti iz člena 33(2)(a) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite, da prošnjo za mednarodno zaščito zavrže kot nedopustno zaradi priznanja statusa begunca v neki drugi državi članici, ker bi bil prosilec v tej državi članici zaradi življenjskih razmer izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba
člen 78(1) in (2) PDEU,
člen 3(2) Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva,
člen 4(1) in člen 13 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter
člen 10(2) in (3) ter člen 33(1) in (2)(a) Direktive 2013/32
razlagati tako, da od države članice ne zahtevajo, da brez preučitve utemeljenosti prizna mednarodno zaščito, ki jo je druga država članica že priznala prosilcu.
Pri presoji nove prošnje, vložene zaradi obstoja izjemnih okoliščin iz člena 3(2) Uredbe št. 604/2013, morajo pristojni organi v skladu z določbami Direktive 2011/95 in Direktive 2013/32 ugotoviti, ali zadevna oseba izpolnjuje materialne pogoje, potrebne za upravičenost do statusa begunca, pri tem pa morajo poskrbeti, da je upoštevano načelo dobrega upravljanja, zlasti pa dejstvo, da so prošnjo, ki jo je podala zadevna oseba, že obravnavali organi druge države članice, saj je to dejstvo ustrezen element prošnje v smislu člena 4(1) Direktive 2011/95. Pristojni organi, ki opravijo to presojo, morajo prošnjo prednostno obravnavati in pretehtati možnost uporabe člena 34 Uredbe št. 604/2013, ki določa mehanizme izmenjave informacij med državami članicami, pri čemer bi morala prva država članica na vse zahteve druge države članice po informacijah odgovoriti v precej krajšem časovnem okviru od tistega, ki se uporablja za običajne okoliščine.