KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 25. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
versus
Caisse pour l’avenir des enfants
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour de cassation (kassatsioonikohus, Luksemburg))
Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 45 – Võõrtöötajate sotsiaalkindlustus – Määrus (EÜ) nr 883/2004 – Artikli 1 punkt i – Isikute vaba liikumine – Võrdne kohtlemine – Sotsiaalsoodustused – Määrus (EL) nr 492/2011 – Artikli 7 lõige 2 – Peretoetus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 2 punkt 2 – Mõiste „pereliikmed“ – Selle lapse välistamine, kellele on kohtulahendiga määratud asendushooldus – Lapse, kelle kohta on elukohaliikmesriigi territooriumil tehtud niisugune lahend, ja mitteresidendist lapse erinev kohtlemine – Põhjendatuse puudumine
I. Sissejuhatus
1. Kas liikmesriik võib välistada selle, et piirialatöötaja saab peretoetust, mis on seotud tema tööga selles liikmesriigis, lapse eest, kellega tal ei ole põlvnemissuhet ning kellele on määratud kohtulahendiga asendushooldus selle töötaja juurde ning kelle suhtes tal on hooldusõigus, samas kui lapsel, kellele on kohtulahendiga määratud asendushooldus asjaomases liikmesriigis, on õigus saada seda toetust, mida makstakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on nende laste hooldaja?
2. Selline on sisuliselt Cour de cassationi (kassatsioonikohus, Luksemburg) esitatud küsimus Belgias elava piirialatöötaja FV ja Caisse pour l’avenir des enfantsi (laste tuleviku kassa, edaspidi „CAE“) vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb CAE keeldumist anda peretoetust lapsele, kellele on kohtulahendiga määratud asendushooldus FV elukohta ja kellel ei ole FV‑ga perekondlikke sidemeid.
3. Selles kontekstis palutakse Euroopa Kohtul taas tõlgendada ELTL artiklit 45 ja määruse (EL) nr 492/2011(2) artikli 7 lõiget 2 koostoimes määruse (EÜ) nr 883/2004(3) artikliga 67 ja määruse nr 987/2009(4) artikliga 60 ning Euroopa Kohtul tuleb teha kindlaks, kas on tegemist kaudse diskrimineerimisega, mis on keelatud töötajate võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt.
4. Käesolev kohtuasi on jätkuks kohtuasjale, milles tehti kohtuotsus Caisse pour l’avenir des enfants (piirialatöötaja abikaasa laps),(5) mis käsitles sama CAE peretoetust, ning annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada, millisel määral saab selles kohtuotsuses välja kujundatud lahenduse üle võtta käesolevas asjas, käsitledes eelkõige küsimust, kas selle peretoetuse andmisel peab mõiste „pereliige“ hõlmama ka piirialatöötaja juurde asendushooldusele paigutatud last.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus nr 492/2011
5. Määruse nr 492/2011 artikkel 7 näeb ette:
„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.
2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.
[…]“.
2. Määrus nr 883/2004
6. Määruse nr 883/2004 artikkel 1 sätestab:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
i) pereliige:
1. i) isik, keda määratletakse või tunnistatakse pereliikmena või leibkonna liikmena nendes õigusaktides, mille alusel hüvitisi antakse;
ii) mitterahaliste hüvitiste puhul vastavalt III jaotise 1. peatükile nagu haigus-, sünnitus- ja sellega samaväärsed isadushüvitised, isik, keda määratletakse või tunnistatakse pereliikmena või leibkonna liikmena nende liikmesriikide õigusaktides, kus ta elab;
2. kui lõike 1 alusel kohaldatavates liikmesriigi õigusaktides ei eristata pereliikmeid ja teisi isikuid, kelle suhtes neid õigusakte kohaldatakse, loetakse pereliikmeteks abikaasat, alaealisi lapsi ja täisealiseks saanud ülalpeetavaid lapsi;
3. kui lõigete 1 ja 2 alusel kohaldatavates õigusaktides loetakse isik pereliikmeks või leibkonna liikmeks üksnes siis, kui ta elab kindlustatud isiku või pensionäriga samas leibkonnas, loetakse see tingimus täidetuks, kui kõnealune isik põhiosas on kindlustatud isiku või pensionäri ülalpeetav;
[…]“.
7. Selle määruse artikkel 4 „Võrdne kohtlemine“ sätestab:
„Kui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti, võimaldatakse isikutele, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, iga liikmesriiki õigusaktide alusel samasuguseid soodustusi ja nende suhtes kehtivad samasugused kohustused kui nimetatud riigi kodanike suhtes.“
8. Määruse nr 883/2004 artikkel 67 on sõnastatud järgmiselt:
„Isikul on õigus perehüvitistele kooskõlas pädeva liikmesriigi õigusaktidega, sealhulgas oma teises liikmesriigis elavate pereliikmete jaoks, nagu elaksid nad esimesena nimetatud liikmesriigis. Pensionäril on õigus perehüvitistele vastavalt tema pensioni suhtes pädeva liikmesriigi õigusaktidele.“
3. Määrus nr 987/2009
9. Määruse nr 987/2009 artikli 60 „Põhimääruse artiklite 67 ja 68 kohaldamise kord“ lõige 1 sätestab:
„Perehüvitiste taotlus esitatakse pädevale asutusele. Põhimääruse artiklite 67 ja 68 kohaldamisel võetakse kogu perekonna olukorda arvesse nii, nagu kõigi asjaomaste isikute suhtes kohaldataks asjaomase liikmesriigi õigusakte, ning nii, nagu nad elaksid seal, seda eelkõige seoses isiku õigusega taotleda selliseid hüvitisi. Kui hüvitiste taotlemise õigusega isik ei kasuta oma õigust, võtab selle liikmesriigi pädev asutus, kelle õigusakte kohaldatakse, arvesse perehüvitiste taotlust, mille on esitanud teine vanem, vanemana käsitatav isik või lapse või laste hooldajana tegutsev isik või asutus.“
4. Direktiiv 2004/38/EÜ
10. Direktiivi 2004/38/EÜ(6) artikli 2 punkt 2 sätestab:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2) pereliige:
[…]
c) alanejad lähisugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad, ja punktis b määratletud abikaasa või partneri alanejad sugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad;
d) ülalpeetavad ülenejad lähisugulased ja punktis b määratletud abikaasa või partneri vahetult ülenejad sugulased.“
5. Direktiiv 2014/54/EL
11. Direktiivi 2014/54/EL(7) artiklis 1 on ette nähtud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse sätted, mis hõlbustavad [ELTL] artiklist 45 ning [määruse nr 492/2011] artiklitest 1–10 tulenevate õiguste ühetaolist kohaldamist ja tegeliku kaitse tagamist. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõnealuseid õigusi kasutavate liidu kodanike ja nende pereliikmete […] suhtes.“
12. Selle direktiivi artikkel 2 sätestab:
1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse töötajate vaba liikumisega seotud ja [määruse nr 492/2011] artiklites 1–10 osutatud järgmiste valdkondade suhtes:
[…]
c) juurdepääs sotsiaal- ja maksusoodustustele;
[…]
2. Käesoleva direktiivi kohaldamisala on identne määruse […] nr 492/2011 kohaldamisalaga.“
B. Luksemburgi õigus
13. Asjasse puutuvad sätted on sotsiaalkindlustusseadustiku(8) artiklid 269 ja 270.
14. Seadustiku artikli 269 „Toetuse andmise tingimused“ lõige 1 sätestab:
„Käesolevaga kehtestatakse toetus laste tuleviku heaks (edaspidi „peretoetus“).
Peretoetusele on õigus:
a) igal lapsel, kes elab tegelikult ja püsivalt Luksemburgis ja kellel on siin alaline elukoht;
b) sellise isiku artiklis 270 määratletud pereliikmetel, kes kuulub Luksemburgi õiguse kohaldamisalasse ja ühtlasi ka Euroopa Liidu määruste või mõne muu Luksemburgi poolt sotsiaalkindlustuse valdkonnas sõlmitud kahe- või mitmepoolse lepingu kohaldamisalasse, mis näeb ette peretoetuste maksmise töökohariigi õigusnormide alusel. Pereliikmed peavad elama riigis, millele on kõnealustes määrustes või lepingutes viidatud.“
15. Selle seadustiku artikkel 270 näeb ette:
„Artikli 269 lõike 1 punkti b kohaldamisel loetakse isiku pereliikmeteks, kes annavad õiguse peretoetusele, tema abielust sündinud lapsed, väljaspool abielu sündinud lapsed ja tema lapsendatud lapsed.“
16. Sama seadustiku artikli 273 lõikes 4 on residentidest laste kohta täpsustatud:
„Kui laps on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele, makstakse peretoetust füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja ning kelle juures on lapse alaline elukoht, kus laps tegelikult ja püsivalt elab.“
III. Põhikohtuasja asjaolud, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
17. FV‑l, kes töötab Luksemburgis ja elab Belgias, on piirialatöötaja staatus ning ta kuulub peretoetuste osas Luksemburgi süsteemi alla. Alates 26. detsembrist 2005 on laps FW Belgia kohtulahendiga paigutatud FV juurde. FV sai lapse FW eest Luksemburgi peretoetusi mitu aastat, kuna tal on piirialatöötaja staatus.
18. Alates seadustikku muutnud 23. juuli 2016. aasta seaduse jõustumiskuupäevast ei saanud FV enam peretoetust tema juurde asendushooldusele paigutatud lapse eest. 7. veebruari 2017. aasta otsusega võttis CAE juhatus FV‑lt tagasiulatuvalt alates 1. augustist 2016 õiguse peretoetustele lapse FW eest põhjendusel, et kuna lapsel ei ole FVga põlvnemissuhet, ei ole laps selle seadustiku artikli 270 tähenduses tema „pereliige“.
19. Conseil supérieur de la sécurité sociale (kõrgem sotsiaalkindlustuskomisjon) jättis 27. jaanuaril 2022 CAE 7. veebruari 2017. aasta otsuse muutmata. FV esitas kassatsioonkaebuse Cour de cassationile (kassatsioonikohus).
20. Neil asjaoludel otsustaski Cour de cassation (kassatsioonikohus) 19. jaanuari 2023. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. jaanuaril 2023, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmine eelotsuse küsimus:
„Kas võrdse kohtlemise põhimõttega, mis on tagatud ELTL artikliga 45, [määruse nr 492/2011] artikli 7 lõikega 2, [määruse nr 883/2004] artikliga 67 ning [määruse nr 987/2009] artikliga 60, on vastuolus see, kui liikmesriigi õigusnormide kohaselt ei või piirialatöötajad saada peretoetust, mis on seotud nende töötamisega selles liikmesriigis, laste eest, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele nende juurde, kuigi kõigil lastel, kes on kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud ja kes elavad selles liikmesriigis, on õigus sellele toetusele, mida makstakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja ning kelle juures on lapse alaline elukoht, kus laps tegelikult ja püsivalt elab? Kas selle küsimuse vastust võib mõjutada asjaolu, et piirialatöötaja peab seda last ülal?“
21. Euroopa Kohtule esitasid kirjalikud seisukohad FV, CAE ja Euroopa Komisjon. Euroopa Kohus otsustas käesolevas kohtuasjas kohtuistungit mitte korraldada.
IV. Analüüs
22. Oma eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 45 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõiget 2 koostoimes määruse nr 883/2004 artikliga 67 ja määruse nr 987/2009 artikliga 60 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt piirialatöötajad ei või saada peretoetust, mis on seotud nende töötamisega selles liikmesriigis, laste eest, kes on paigutatud asendushooldusele nende juurde ja kelle hooldajad nad on, samas kui lastel, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele selles liikmesriigis, on õigus saada seda toetust, mida makstakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja, ning kas asjaolu, et piirialatöötaja peab seda last ülal, mõjutab selle küsimuse vastust.
23. Põhikohtuasjas käsitletava olukorra kohta tuletan meelde, et 7. veebruari 2017. aasta otsusega teatas CAE seadustiku artiklite 269 ja 270 alusel, et FV ei saanud tagasiulatuvalt alates 1. augustist 2016 enam peretoetust lapse FW eest, põhjendusel, et lapsel ei ole temaga perekondlikke sidemeid ja seega ei saa last käsitada tema pereliikmena selle seadustiku artikli 270 tähenduses.(9) Nimelt, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, ei ole olukorda, kus laps on kohtuotsusega paigutatud asendushooldusele piirialatöötaja juurde, selles seadustikus ette nähtud ning seega ei anna see olukord õigust sellele peretoetusele.(10)
24. Kõnealuste õigusnormide kohta seletab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kui lapse elukoht on Luksemburgis, on tal igal juhul otsene õigus perehüvitistele.(11) Seevastu juhul, kui laps ei ela Luksemburgis, on tema õigus perehüvitistele ette nähtud üksnes tuletatud õigusena, mis kehtib piirialatöötaja „pereliikmetele“, kelle hulka ei kuulu kohtulahendiga selle töötaja juurde asendushooldusele paigutatud lapsed.(12) See kohus soovib seega eelkõige kohtuotsusele Caisse pour l’avenir des enfants viidates teada, kas see erinev kohtlemine on kooskõlas liidu õigusega. Nimelt nähtub sellest kohtuotsusest, et mõiste „piirialatöötaja laps“, kes võib kaudselt saada sotsiaalseid soodustusi, hõlmab ka last, kellel on sugulusside asjaomase töötaja abikaasa või registreeritud elukaaslasega.
25. FV ja komisjon leiavad, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid kujutavad endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel. Seevastu CAE väidab, et käesoleval juhul ei ole lapse FW ja piirialatöötaja või tema abikaasa vahel mingit sugulussidet. Ta väidab seega, et FV ei saa tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele ei otseselt ega isiklikult ega oma pereliikmete kaudu.
26. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamiseks analüüsin esiteks lühidalt seda, kas määrused nr 883/2004 ja nr 492/2011 on kohaldatavad selliste asjaolude suhtes, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas (A jagu); teiseks käsitlen asjakohast Euroopa Kohtu praktikat, mis käsitleb võrdse kohtlemise põhimõtet töötajate vaba liikumise raames, viidates eelkõige kohtuotsusele Caisse pour l’avenir des enfants (B jagu); kolmandaks käsitlen mõistet „pereliige“ seoses peretoetuse andmisega (C jagu); neljandaks analüüsin kohtupraktika põhjal ELTL artikli 45 tõlgendamist koostoimes eelkõige määrustega nr 883/2004 ja nr 492/2011, et teha kindlaks, kas põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid kujutavad endast kaudset diskrimineerimist ELTL artikli 45 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 tähenduses, analüüsides eelkõige CAE argumente (D jagu), ning lõpuks, viienda ja viimase punktina täpsustan, kuidas mõjutab ettepanekus välja pakutud vastust asjaolu, et piirialatöötaja peab last ülal (E jagu).
A. Määruste nr 883/2004 ja nr 492/2011 kohaldatavus niisuguste asjaolude suhtes, nagu on käsitlusel põhikohtuasjas
27. Arvestades Euroopa Kohtu rohket praktikat sotsiaaltoetuste ja ‑soodustuste kohta, mida võõrtöötajad ja piiriülesed töötajad võivad oma laste eest saada,(13) eriti asjaolu, et Euroopa Kohus on kohtuotsuses Caisse pour l’avenir des enfants juba võtnud seisukoha määruste nr 883/2004 ja nr 492/2011 kohaldatavuse kohta niisuguse peretoetuse suhtes nagu põhikohtuasjas kõne all olev toetus, käsitlen seda küsimust lühidalt.(14)
28. Kõigepealt märgin, et niisugune töötaja nagu FV, kes töötab Luksemburgis ja kelle suhtes kehtivad seetõttu Luksemburgi sotsiaalkindlustusalased õigusnormid ning kes elab samal ajal Belgias,(15) kuulub vastavalt määruse nr 883/2004 artikli 2 lõikele 1 selle määruse isikulisse kohaldamisalasse.(16)
29. Mis puudutab seejärel määruse nr 883/2004 esemelist kohaldamisala, siis Euroopa Kohus on juba otsustanud kohtuotsuses Caisse pour l’avenir des enfants, et niisugune peretoetus, nagu on ette nähtud seadustiku artikli 269 lõike 1 punktis a, kujutab endast sotsiaalkindlustushüvitist, mis kuulub perehüvitiste hulka selle määruse artikli 1 punkti z tähenduses.(17) Esiteks täpsustas Euroopa Kohus, et seda toetust makstakse kõikide Luksemburgis elavate laste ja mitteresidendist töötajate laste eest, kes nendest töötajatest põlvnevad. Seda hüvitist antakse seega seaduses määratletud olukorra alusel isiku vajadusi individuaalselt ja kaalutlusõiguse alusel hindamata.(18) Teiseks märkis Euroopa Kohus, et kõnealune hüvitis kujutab endast avaliku sektori panust perekonna eelarvesse laste ülalpidamisega seotud kulude katmiseks.(19)
30. Lõpetuseks, määruse nr 492/2011(20) kohta on Euroopa Kohus korduvalt meenutanud, et selle määruse artikli 7 lõikega 2 seatud võrdse kohtlemise eesmärgist tuleneb, et mõiste „sotsiaalne soodustus“, mida nimetatud sättega laiendatakse teiste liikmesriikide kodanikest töötajatele, hõlmab kõiki soodustusi, mis, olenemata sellest, kas need on seotud töölepinguga või mitte, antakse tavaliselt selle liikmesriigi töötajatele peamiselt nende objektiivse töötaja staatuse või pelgalt nende liikmesriigis asuva alalise elukoha alusel ja mille laiendamine töötajatele, kes on teise liikmesriigi kodanikud, on seetõttu asjakohane selleks, et hõlbustada nende liikuvust liidus ja seega nende lõimumist vastuvõtvas liikmesriigis.(21)
31. Just seda mõistet arvestades leidis Euroopa Kohus samuti, et peretoetus, mis on seotud niisuguse piirialatöötaja töötamisega, nagu käesolevas asjas on tegemist FV puhul, kujutab endast sotsiaalset soodustust määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 tähenduses.(22)
32. Seega ei ole mingit kahtlust selles, et niisugune peretoetus, mida käsitleb seadustiku artikli 269 lõike 1 punkt a, kuulub liidu õiguse esemelisse kohaldamisalasse perehüvitisena määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 punkti j tähenduses ja sotsiaalse soodustusena määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 tähenduses.(23)
B. Euroopa Kohtu praktika
1. Lühiülevaade kohtupraktikast, mis käsitleb võrdse kohtlemise põhimõtet töötajate vaba liikumise raames
33. Teatavasti tagab ELTL artikkel 45 töötajate liikumisvabaduse liidus. See vabadus on üks liidu alustaladest. Täpsemalt sätestab selle artikli lõige 2, et töötajate liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.
34. Euroopa Kohus tõstatas kohtuotsuses Kempf(24) esimest korda põhimõtte, et sätteid, mis näevad ette töötajate vaba liikumise, tuleb tõlgendada laialt.(25) Niisugune lai tõlgendus tuleneb asjaolust, et mõiste „töötaja“ – ning mõiste „töötamine“ – määratleb ühe aluslepinguga tagatud põhivabaduse kohaldamisala.(26)
35. Neil asjaoludel on määruse nr 492/2011 artikli 7 lõige 2 väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sotsiaalsete soodustuste andmise spetsiifilises valdkonnas ELTL artikli 45 lõikes 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte konkreetne väljendus ning seda tuleb tõlgendada samamoodi nagu viimati nimetatud sätet.(27) Niisiis võivad töötajad, kes on juba sisenenud tööturule‑ nagu FV‑, saada esimesena viidatud sätte alusel samu sotsiaalseid soodustusi kui riigi kodanikest töötajad.(28) Nimelt on Euroopa Kohus korduvalt leidnud, et sellele sättele peavad ilma vahet tegemata saama tugineda nii võõrtöötajad kui ka piirialatöötajad.(29)
36. Peale selle, nagu Euroopa Kohus on korduvalt meenutanud, ei keela ELTL artikli 45 lõikes 2 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikes 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte mitte ainult otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse kaudse diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje.(30)
37. Täpsemalt leidis Euroopa Kohus eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste keskmeks olevas kohtuotsuses Caisse pour l’avenir des enfants, et liidu õigusega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt võivad piirialatöötajad saada peretoetust, mis on seotud nende töötamisega selles liikmesriigis, üksnes oma laste eest, kuid mitte abikaasa laste eest, kes nendest töötajatest ei põlvne, ent keda nad ülal peavad, samas kui kõigil selles liikmesriigis elavatel lastel on õigus seda toetust saada.(31)
38. Nagu ma sissejuhatuses märkisin, on küsimus selles, kas sellist Euroopa Kohtu vastust saab üle võtta põhikohtuasjas käsitletava FV olukorra puhul, nimelt juhul, kui on tegemist lapsega, kes on kohtulahendiga paigutatud piirialatöötaja juurde asendushooldusele. Seega tuleb mul analüüsida, kas eespool meenutatud Euroopa Kohtu praktikast tuletatud aluspõhimõtteid arvestades võivad asjaomased õigusnormid tekitada piirialatöötajatele kahjulikku erinevat kohtlemist, mis võib kujutada endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel.
39. Arvestades erinevusi kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lapse õigusliku olukorra ja sellise lapse õigusliku olukorra vahel, kellel on põlvnemissuhe‑ sealhulgas lapsendamise kaudu‑ ühega kahest vanemast, kelle juures ta elab, tuleb samas eelnevalt käsitleda küsimust, kas pereliikme mõiste peab asjaomase peretoetuse andmise raames hõlmama ka kohtulahendiga piirialatöötaja juurde asendushooldusele paigutatud last.
40. Järgmisena esitatud põhjustel olen veendunud, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt.
2. Kohtuotsus Caisse pour l’avenir des enfants: mõiste „pereliige“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 tähenduses
41. Küsimus, kas mõiste „pereliige“ peab peretoetuse andmisel hõlmama ka kohtulahendiga piirialatöötaja juurde paigutatud last, on oluline, sest Euroopa Kohus võttis kohtuotsuses Caisse pour l’avenir des enfants aluseks mõiste „pereliikmed“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 tähenduses.(32)
42. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Caisse pour l’avenir des enfants, soovis eelotsusetaotluse esitanud kohus erinevalt käesolevast asjast(33) oma teise küsimusega teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 2 lõikes 2 ette nähtud mõiste „pereliige“ määratlus oli kohaldatav seadustiku artikli 269 artikli 1 punktis a nimetatud peretoetuse suhtes, ning jaatava vastuse korral soovis ta kolmanda küsimusega teada, kas abikaasa lapse väljajätmine seadustiku artikli 270 mõiste „pereliige“ alt kujutas endast kaudset diskrimineerimist.
43. Nendele kahele küsimusele vastamiseks võttis Euroopa Kohus eelkõige aluseks kohtuotsuse Depesme jt punktid 40 ja 64, meenutades esiteks, et võõrtöötaja pereliikmed saavad kaudselt tugineda võrdsele kohtlemisele, mis on määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikes 2 sellele töötajale ette nähtud, ning teiseks, et ELTL artiklit 45 ja kõnealuse määruse artikli 7 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et piirialatöötaja lapseks, kes võib kaudselt saada viimati nimetatud sättes mainitud sotsiaalseid soodustusi, ei tule pidada mitte üksnes last, kes sellest töötajast põlvneb, vaid ka töötaja abikaasa või registreeritud elukaaslase last, kui töötaja peab seda last ülal.(34) Euroopa Kohus otsustas seega, et mõiste piirialatöötaja „pereliige“, kes võib määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 alusel kaudselt tugineda võrdsele kohtlemisele, vastab mõistele „pereliige“ direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 tähenduses, mis hõlmab muu hulgas abikaasat või elukaaslast, kellega liidu kodanik on sõlminud registreeritud kooselu.(35)
44. Nõustun selle järeldusega. Tuletan meelde, et Euroopa Kohus võttis sellega seoses eelkõige esiteks arvesse liidu õigusaktide arengut(36) ja asjaolu, et määruse nr 492/2011 artikli 7 lõige 2 üksnes võttis muudatusteta üle määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2, ning teiseks direktiivi 2014/54 põhjendust 1, artiklit 1 ja artikli 2 lõiget 2. Viimati nimetatud sätted kinnitavad liidu seadusandja soovi võtta direktiivi 2004/38 artiklis 2 üle pereliikme mõiste nii, nagu see on määratletud Euroopa Kohtu praktikas, mis käsitleb määrust nr 1612/68, mis tunnistati kehtetuks ja asendati määrusega nr 492/2011.(37)
45. Tõsi küll, asjaolu, et Euroopa Kohus tugines selles kohtuotsuses pereliikme mõistele direktiivi 2004/38 artikli 2 punkti 2 tähenduses, võib anda põhjust arvata, et see asjaolu takistab seisukohta, et mõiste „pereliikmed“ võib peretoetuse andmisel töötajate vaba liikumise kontekstis hõlmata eelkõige piirialatöötaja juurde kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud last.
46. Järgmisena esitatud põhjustel olen siiski veendunud, et see ei ole nii.
C. Pereliikme mõiste piirialatöötajate võrdse kohtlemise spetsiifilises kontekstis
47. Esiteks, nagu ma juba märkisin,(38) ei küsi eelotsusetaotluse esitanud kohus vastupidi kohtuasjale, milles tehti kohtuotsus Caisse pour l’avenir des enfants, Euroopa Kohtult seda, kas vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 2 punktile 2 tuleb laiendada seadustiku artikli 270 kohaldamisala, hõlmates kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lapsi. Eelotsusetaotluse esitanud kohus piirdub küsimusega, kas on liidu õigusega kooskõlas mitteresidendist lapse, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele piirialatöötaja juurde, ja kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud residendist lapse erinev kohtlemine seoses asjaomaste peretoetuste saamise õigusega.
48. Põhikohtuasja keskmes olev õiguslik probleem ei ole seega mitte võimalus pidada kohtulahendiga asendushooldusele määratud lapsi liikmesriikide õiguskorras „pereliikmeteks“, vaid piirialatöötaja vaba liikumise õigus ja õigus võrdsele kohtlemisele. Ehkki isikud, kellel on õigus perehüvitistele, määratakse kindlaks vastavalt riigisisesele õigusele,(39) peavad liikmesriigid siiski, nagu Euroopa Kohus on korduvalt meenutanud, selle pädevuse teostamisel järgima liidu õigust, käesoleval juhul töötajate vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme.(40)
49. Neil asjaoludel tuleb töötaja „pereliikmete“ kindlaksmääramiseks meenutada, nagu ma juba märkisin,(41) et töötajate vaba liikumine liidus rajaneb teatud hulgal põhimõtetel, eelkõige võrdse kohtlemise põhimõttel. Selle põhimõtte rakendamine sotsiaalkindlustuse valdkonnas on tagatud ka liidu õigusnormidega, mis lähtuvad eelkõige selles valdkonnas ainult ühe liikmesriigi õiguse kohaldamise põhimõttest.(42) Selleks, et võimalikult hästi tagada kõigi liikmesriigi territooriumil töötavate isikute võrdne kohtlemine vastavalt määruse nr 883/2004 artiklile 4 koostoimes selle põhjendusega 8(43), kohaldataksegi liikmesriigis töötava isiku suhtes üldjuhul selle liikmesriigi õigusakte ning ta peab vastavalt nimetatud artiklile saama samasuguseid hüvitisi kui sama riigi kodanikud. Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et vastuvõtvas liikmesriigis töötamisega seoses makstavate maksude ja sotsiaalkindlustusmaksete näol annavad töötajad panuse selle liikmesriigi sotsiaalpoliitika rahastamisse. Seetõttu peavad nad saama sellest kasu selle riigi kodanikest töötajatega samadel tingimustel.(44)
50. Niisamuti näeb määruse nr 492/2011 artikli 7 lõige 2 ette, et teise liikmesriigi kodanikust töötajal on samad sotsiaalsed soodustused kui asjaomase riigi kodanikest töötajatel. Nagu ma juba meenutasin, on need kaks sätet kummagi sättega reguleeritavas valdkonnas ELTL artikli 45 lõikes 2 ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõtte konkreetne väljendus, mis kaitseb asjasse puutuvaid töötajaid igasuguse liikmesriikide õigusaktidest tuleneva kodakondsuse alusel diskrimineerimise eest, olgu see siis otsene või kaudne, ning neid sätteid tuleb tõlgendada samamoodi kui viimati nimetatud sätet.(45)
51. Teiseks tuleb arvesse võtta põhimõtet, mille kohaselt üheks liidu alustalaks olevat töötajate vaba liikumist käsitlevaid õigusnorme tuleb tõlgendada laialt.(46) See tähendab minu arvates, et töötajate vaba liikumise kontekstis tuleb mõistet „pereliige“ tõlgendada laialt, nimelt nii, et see hõlmab vajaduse korral ka teisi isikuid peale direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2 loetletud isikute, muu hulgas last, kes on kohtulahendiga paigutatud seadusjärgse püsiva eestkoste alla, kui need isikud on selles sättes viidatud lapsega võrreldavas olukorras.(47)
52. Tuletan selle kohta meelde, et direktiivi 2004/38 põhjenduses 31 on märgitud, et selles direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) tunnustatud põhimõtteid.
53. Harta artikli 24 lõikes 2 tunnustatud lapse huvide esikohale seadmise põhimõte on üks liidu õiguskorda mõjutanud põhimõtetest.(48) Euroopa Kohus on seda põhimõtet käsitlenud kui prismat, läbi mille tuleb liidu õigusnorme vaadata.(49) Oma kohtupraktikas võtab Euroopa Kohus samuti arvesse laste huvi jätkata oma perekonnaelu, mis on kaitstud harta artikliga 7,(50) mis vastab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklile 8.(51) Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast tuleneb aga, et selleks, et teha kindlaks faktilise perekonnaelu olemasolu hooldusvanemate ja nende koju paigutatud lapse vahel, tuleb võtta arvesse teatud hulka asjaolusid, nagu koos elatud aega, suhete kvaliteeti ja täiskasvanu rolli lapse suhtes.(52)
54. Käesoleval juhul ilmnevad eelotsusetaotlusest ja Euroopa Kohtu toimikust järgmised asjaolud. Esiteks, laps FW paigutati ühe liikmesriigi, nimelt Belgia kohtu lahendiga asendushooldusele FV ja tema abikaasa perre ning sellel abielupaaril on kaks ühist bioloogilist last; teiseks, see kohtulahendiga asendushooldusele paigutamine on püsiv, sest laps FW elab selles peres 2005. aastast, see tähendab väga varasest east peale;(53) kolmandaks on FV‑l lapse FW hooldusõigus ja ta peab seda last ülal, ning neljandaks on lapse FW alaline elukoht, kus ta tegelikult ja püsivalt elab, FV juures.
55. Neid asjaolusid peavad pädevad ametiasutused arvesse võtma selleks, et teha pärast asjaomase töötaja tegeliku perekondliku olukorra uurimist kindlaks, kas piirialatöötaja juurde asendushooldusele paigutatud laps on peretoetuste andmiseks faktiliselt selle töötaja „pereliige“.
56. Kolmanda ja viimase punktina tuletan meelde, et määruse (EL) 2019/1111(54) artikli 1 lõike 2 punktist d tuleneb, et lapse paigutamine perepõhisele hooldusele kuulub selle määruse kohaldamisalasse, ning selle määruse artikli 30 lõikest 1 tuleneb, et ühes liikmesriigis tehtud lahendit tunnustatakse teistes liikmesriikides ühegi erimenetluse järgimist nõudmata. Seega peavad Luksemburgi pädevad ametiasutused käesolevas asjas kõnealuse peretoetuse andmiseks tunnustama kohtulahendit asendushooldusele paigutamise kohta.
57. Neid kaalutlusi arvestades leian, et laps, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele piirialatöötaja juurde, peab peretoetuse andmise raames kuuluma pereliikme mõiste alla, kuna see mõiste hõlmab ka teisi isikuid peale nende, kes on loetletud direktiivi 2004/38 artikli 2 lõikes 2.
58. Tuleb veel analüüsida, kas, arvestades Euroopa Kohtu praktikast tuletatud aluspõhimõtteid, mida ma eelnevalt meenutasin,(55) asjaomased õigusaktid võivad tekitada piirialatöötajaid kahjustavat erinevat kohtlemist, mis võib kujutada endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel.
D. Kas asjaomased õigusaktid tekitavad kaudset diskrimineerimist ELTL artikli 45 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 tähenduses?
1. Elukohal põhinev erinev kohtlemine
59. CAE väidab kohtuotsuse Caisse pour l’avenir des enfants punkti 51 põhjal, et kuivõrd kohtulahendiga piirialatöötaja juurde asendushooldusele paigutatud lapsel ei ole selle töötaja või tema abikaasaga põlvnemissuhet, ei saa töötaja tugineda selle lapse osas võrdse kohtlemise põhimõttele. CAE väidab, et käesolevat kohtuasja tuleb seega eristada viidatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjast.
60. Ma ei nõustu selle seisukohaga. Kuigi neid kahte kohtuasja võib teatud määral teineteisest eristada, olen arvamusel, et see eristamine ei puuduta siiski asjasse puutuvate laste olukordade võrreldavust seoses asjaomase peretoetuse andmisega.
61. Kõigepealt märgin, et on küll tõsi, et kohtulahendiga piirialatöötaja juurde asendushooldusele paigutatud laste olukord erineb õiguslikult nende laste olukorrast, kellel on põlvnemissuhe, sealhulgas lapsendamise kaudu, ühega kahest vanemast, kellega nad elavad. Siiski tuleneb kohtupraktikast, et diskrimineerimisega on tegu siis, kui võrreldavate olukordade suhtes kohaldatakse erinevaid eeskirju või erinevate olukordade suhtes kohaldatakse samu eeskirju.(56) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb olukordade objektiivset võrreldavust uurida asjaomaste õigusnormide eesmärki arvestades.(57) Nagu ma juba märkisin, kujutab põhikohtuasjas käsitletav peretoetus endast sotsiaalset soodustust, mis kuulub määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 kohaldamisalasse,(58) mille kohaselt on keelatud kõik kaudsed diskrimineerimise vormid.
62. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et selline elukoha alusel eristamine, mis võib kahjustada rohkem teiste liikmesriikide kodanikke, kuna just need isikud, kelle elukoht ei ole liikmesriigis, ei ole enamasti selle riigi kodanikud, on kodakondsusel põhinev kaudne diskrimineerimine, mida saab lubada ainult juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.(59)
63. Käesoleva kohtuasja kohta tuletan meelde, et eelotsusetaotlusest nähtub, et seadustiku artikli 269 lõike 1 punkti a kohaselt on peretoetustele õigus igal lapsel, kes elab tegelikult ja püsivalt Luksemburgis ning kellel on seal alaline elukoht. Selliste residendist laste kohta on seadustiku artikli 273 lõikes 4 sätestatud, et kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lapse puhul makstakse seda toetust füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja ning kelle juures on lapse alaline elukoht, kus laps tegelikult ja püsivalt elab. Seevastu ei ole õigust saada seda toetust lapse eest, kes on kohtulahendiga paigutatud selle lapse hooldusõigusega piirialatöötaja juurde ja kes on seega mitteresident. Nimelt tuleneb seadustiku artikli 269 lõike 1 punktist b ja artiklist 270, et piirialatöötajatel on õigus saada peretoetusi ainuüksi tema abielust sündinud laste, väljaspool abielu sündinud laste ja tema lapsendatud laste eest.
64. Põhikohtuasjas käsitletavatest liikmesriigi õigusaktidest tuleneb, et asjaomast peretoetust saab taotleda kõikide Luksemburgis elavate laste eest, mis hõlmab kõiki Luksemburgi residendist töötaja leibkonda kuuluvaid lapsi, sealhulgas kohtulahendiga selle töötaja peresse asendushooldusele paigutatud lapsi. Seevastu mitteresidentidest töötajad ei saa seda taotleda kohtulahendiga selle töötaja peresse asendushooldusele paigutatud laste eest, kellega neil ei ole põlvnemissuhet.
65. Seega leian, et need õigusaktid kehtestavad peretoetuse saamise õiguse suhtes kaks erinevat korda olenevalt sellest, kas lapsed elavad Luksemburgis või mitte, kehtestades seeläbi elukoha kriteeriumil põhineva erineva kohtlemise, mis on seega keelatud ELTL artikli 45 lõikega 2 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikega 2. Niisugune elukoha alusel eristamine sotsiaalse soodustuse andmisel võib minu arvates kahjustada rohkem piirialatöötajaid ning kujutab seega kodakondsusel põhinevat kaudset diskrimineerimist, mida saab lubada ainult juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.(60)
66. Lõpetuseks olgu märgitud, et Euroopa Kohus leidis, et selles osas ei oma tähtsust asjaolu, et õigus niisugusele peretoetusele, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on põhikohtuasjas käsitletavate riigisiseste õigusnormidega antud otse Luksemburgis elavale lapsele, sealhulgas kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lastele, samas kui mitteresidendist töötajate puhul on see õigus antud piirialatöötajale nendes õigusnormides määratletud pereliikmete eest. Nimelt tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et perehüvitisi ei saa juba nende olemusest tulenevalt käsitleda kui õigusi, mis kuuluvad üksikisikule sõltumata tema perekondlikust olukorrast.(61)
2. Piirialatöötajate kaudse diskrimineerimise põhjendatus
67. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et selleks, et kaudset diskrimineerimist saaks lugeda põhjendatuks, peab see olema sobiv õiguspärase eesmärgi saavutamise tagamiseks ega tohi minna kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust.(62)
68. Ent käesoleval juhul ei too eelotsusetaotluse esitanud kohus välja ühtegi põhjendust ning, kui selle kohtu teostatavast kontrollist ei tulene teisiti, ei näe ma mingit õiguspärast eesmärki, mis võimaldaks põhjendada piiriülese töötaja juurde kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lapse diskrimineerimist võrreldes Luksemburgi territooriumil kohtulahendiga asendushooldusele paigutatud lapsega.
69. Seega leian, et ELTL artiklit 45 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõiget 2 koostoimes määruse nr 883/2004 artikliga 67 ja määruse nr 987/2009 artikliga 60 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt piirialatöötajad ei või saada peretoetust, mis on seotud nende töötamisega selles liikmesriigis, laste eest, kes on paigutatud asendushooldusele nende juurde ja kelle hooldajad nad on, samas kui lastel, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele selles liikmesriigis, on õigus saada seda toetust, mida makstakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja.
E. Asjaolu, et piirialatöötaja peab last ülal, mõju ettepanekus välja pakutud vastusele
70. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib samuti teada, kas asjaolu, et piirialatöötaja peab last ülal, mõjutab vastust eelotsuse küsimusele.
71. Tuleb märkida, et kohtuotsuse Caisse pour l’avenir des enfants punktis 50 on välja toodud, et nõude kohta, et piirialatöötaja peab last ülal pidama, on Euroopa Kohus leidnud, et see nõue peab tulenema ka faktilisest olukorrast, mida peab hindama haldusasutus ja vajaduse korral liikmesriigi kohtud asjaomase isiku esitatud tõendite alusel, ilma et oleks vaja kindlaks teha ülalpidamises osalemise põhjused või arvutada välja osalemise täpne ulatus.
72. Selle kohta on minu arvates tarvilik täpsustada, et, nagu komisjon õigesti märkis, peab seda tingimust rakendama mitteresidendist töötajale peretoetuse andmise suhtes ainuüksi juhul, kui liikmesriigi õigusnormid näevad sellise tingimuse ette selle toetuse andmiseks residendile, kes on tema perre asendushooldusele paigutatud lapse hooldaja ning kelle juures on lapse alaline elukoht, kus laps tegelikult ja püsivalt elab. Erinev järeldus oleks vastuolus mitteresidentidest töötajate ja residentidest töötajate võrdse kohtlemisega. Seda silmas pidades olen seisukohal, et võimalik peretoetuse andmisega seotud nõue, mille kohaselt piirialatöötajal tuleb asendushooldusele paigutatud last täielikult ülal pidada, ei saa olla lubatud, kui seda nõuet ei kohaldata residendi suhtes, kes on asendushooldusele paigutatud lapse hooldaja, kuna bioloogiliste vanemate kohustus maksta elatist või nende võimalik osalemine lapse ülalpidamises, juhul kui tema vanemad on teada, ei tähenda faktiliselt, et piirialatöötaja, kelle juurde laps on asendushooldusele paigutatud, ei osale tema ülalpidamises. Igal juhul võib lapse bioloogiliste vanemate osalemine selle lapse ülalpidamises olla kas väga piiratud või lausa olematu, kuna nende olukord on tihti väga ebakindel.(63)
V. Ettepanek
73. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour de cassationi (kassatsioonikohus, Luksemburg) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
ELTL artiklit 45 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määruse (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires artikli 7 lõiget 2 koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta artikliga 67 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 (sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta) rakendamise kord, artikliga 60
tuleb tõlgendada nii, et
nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt piirialatöötajad ei või saada peretoetust, mis on seotud nende töötamisega selles liikmesriigis, laste eest, kes on paigutatud asendushooldusele nende juurde ja kelle hooldajad nad on, samas kui lastel, kes on kohtulahendiga paigutatud asendushooldusele selles liikmesriigis, on õigus saada seda toetust, mida makstakse füüsilisele või juriidilisele isikule, kes on lapse hooldaja. Tingimust, et mitteresidendist töötaja peab last ülal pidama, võib sellele töötajale peretoetuse andmise suhtes kohaldada üksnes juhul, kui liikmesriigi õigusnormid näevad sellise tingimuse peretoetuse andmiseks ette ka residendi suhtes, kes on tema perre asendushooldusele paigutatud lapse hooldaja ja kelle juures on lapse alaline elukoht, kus laps tegelikult ja püsivalt elab.