Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 25 januari 2024 (1)
Zaak C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
tegen
Caisse pour l’avenir des enfants
[verzoek van de Cour de cassation (hoogste rechterlijke instantie, Luxemburg) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 45 VWEU – Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Artikel 1, onder i) – Vrij verkeer van personen – Gelijke behandeling – Sociale voordelen – Verordening (EU) nr. 492/2011 – Artikel 7, lid 2 – Kinderbijslag – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 2, punt 2 – Begrip ,familielid’ – Uitsluiting van een kind dat bij rechterlijke beslissing in een gezin is geplaatst – Verschil in behandeling tussen een kind dat bij een dergelijke beslissing op het grondgebied van de lidstaat van verblijf is geplaatst en een niet-ingezeten kind – Geen rechtvaardiging”
I. Inleiding
1. Mag een lidstaat een grensarbeider uitsluiten van het ontvangen van kinderbijslag – uit hoofde van het feit dat hij in die lidstaat arbeid in loondienst verricht – voor het kind zonder afstammingsband dat bij rechterlijke beslissing in zijn gezin is geplaatst en waarover hij het gezag heeft, terwijl kinderen die bij rechterlijke beslissing in die lidstaat zijn geplaatst, wel recht hebben op deze uitkering die wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag heeft over het kind?
2. Dit is in wezen de vraag die de Cour de cassation (hoogste rechterlijke instantie, Luxemburg) heeft gesteld in een geding tussen FV, een in België wonende grensarbeider, en de Caisse pour l’avenir des enfants (nationaal fonds voor kinderbijslag, Luxemburg; hierna: „CAE”), betreffende de weigering van laatstgenoemde om kinderbijslag toe te kennen aan een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van FV is geplaatst en geen afstammingsband met FV heeft.
3. In deze context wordt het Hof verzocht om artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011(2), gelezen in samenhang met artikel 67 van verordening (EG) nr. 883/2004(3) en artikel 60 van verordening (EG) nr. 987/2009(4), nogmaals uit te leggen en vast te stellen of er sprake is van door het beginsel van gelijke behandeling van werknemers verboden indirecte discriminatie.
4. De onderhavige zaak volgt op de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Caisse pour l’avenir des enfants (Kind van de echtgenoot van een grensarbeider)(5), dat betrekking had op dezelfde kinderbijslag van de CAE, en biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken in hoeverre de in dat arrest vervatte oplossing kan worden toegepast op de onderhavige zaak, door zich met name te buigen over de vraag of het begrip „gezinslid” in het kader van de toekenning van die kinderbijslag ook een kind moet omvatten dat in het gezin van een grensarbeider is geplaatst.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 492/2011
5. Artikel 7 van verordening nr. 492/2011 luidt als volgt:
„1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
2. Verordening nr. 883/2004
6. Artikel 1 van verordening nr. 883/2004 bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze verordening:
[...]
i) wordt onder ,gezinslid’ verstaan:
1) i) eenieder die als gezinslid wordt aangemerkt of erkend of als huisgenoot wordt aangeduid door de wetgeving krachtens welke de prestaties worden verleend;
ii) wat betreft verstrekkingen overeenkomstig titel III, hoofdstuk 1 inzake prestaties bij ziekte, en moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen, eenieder die als gezinslid wordt aangemerkt of erkend dan wel als huisgenoot wordt aangemerkt krachtens de wetgeving van de lidstaat waar de betrokkene woont.
2. Indien in de krachtens onderdeel 1 toepasselijke wetgeving van een lidstaat geen onderscheid wordt gemaakt tussen gezinsleden en de overige personen op wie deze wetgeving van toepassing is, worden de echtgeno(o)t(e), de minderjarige kinderen en de meerderjarige kinderen die recht op onderhoud hebben, als gezinsleden beschouwd.
3. Indien een persoon volgens de [krachtens de] onderdelen 1 en 2 toepasselijke wetgeving slechts als gezinslid of huisgenoot wordt beschouwd wanneer hij bij de verzekerde of de gepensioneerde inwoont, wordt aan deze voorwaarde geacht te zijn voldaan indien de betrokkene in hoofdzaak op kosten van de verzekerde of de gepensioneerde wordt onderhouden;
[...]”
7. Artikel 4 van deze verordening, getiteld „Gelijke behandeling”, luidt als volgt:
„Tenzij in deze verordening anders bepaald, hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
8. Artikel 67 van verordening nr. 883/2004 bepaalt het volgende:
„Een persoon heeft recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de bevoegde lidstaat, ook voor de gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, alsof deze in eerstbedoelde lidstaat woonden. Een pensioengerechtigde heeft echter recht op gezinsbijslag overeenkomstig de wetgeving van de lidstaten die bevoegd zijn voor zijn pensioen.”
3. Verordening nr. 987/2009
9. Artikel 60 van verordening nr. 987/2009, getiteld „Procedure voor toepassing van de artikelen 67 en 68 van de basisverordening”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„De aanvraag om gezinsuitkeringen wordt gericht aan het bevoegde orgaan. Voor de toepassing van de artikelen 67 en 68 van de basisverordening wordt rekening gehouden met de situatie van het gehele gezin alsof alle betrokkenen onderworpen zijn aan de wetgeving van de betrokken lidstaat en er verblijven, vooral wat het recht van een persoon om deze uitkeringen aan te vragen betreft. Indien een persoon die gerechtigd is om de uitkeringen aan te vragen dit recht niet uitoefent, houdt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing is rekening met een aanvraag om gezinsuitkeringen die is ingediend door de andere ouder, een als ouder beschouwde persoon of een persoon of instelling die de voogdij over het kind of de kinderen uitoefent.”
4. Richtlijn 2004/38
10. Artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38/EG(6) bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2) ,familielid’:
[...]
c) de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
d) de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), die te hunnen laste zijn”.
5. Richtlijn 2014/54
11. Artikel 1 van richtlijn 2014/54/EU(7) luidt als volgt:
„Bij deze richtlijn worden bepalingen vastgesteld die de uniforme toepassing en handhaving in de praktijk vergemakkelijken van de rechten die worden verleend bij artikel 45 VWEU en de artikelen 1 tot en met 10 van verordening (EU) nr. 492/2011. Deze richtlijn is van toepassing op burgers van de Unie die deze rechten uitoefenen, en op hun familieleden [...]”.
12. Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1. Deze richtlijn is van toepassing op de volgende aangelegenheden, als bedoeld in de artikelen 1 tot en met 10 van verordening (EU) nr. 492/2011, op het gebied van het vrije verkeer van werknemers:
[...]
c) toegang tot sociale en fiscale voordelen;
[...]
2. Het toepassingsgebied van deze richtlijn is identiek aan dat van verordening (EU) nr. 492/2011.”
B. Luxemburgs recht
13. De relevante bepalingen zijn de artikelen 269 en 270 van de Code de la sécurité sociale(8).
14. Artikel 269, lid 1, van het wetboek, getiteld „Toekenningsvoorwaarden”, luidt als volgt:
„Er wordt een toelage voor de toekomst van kinderen ingevoerd, hierna: ,kinderbijslag’.
Kinderbijslag wordt toegekend voor:
a) ieder kind dat daadwerkelijk en ononderbroken in Luxemburg verblijft en er zijn wettelijke woonplaats heeft;
b) de gezinsleden als gedefinieerd in artikel 270 van eenieder die onderworpen is aan de Luxemburgse wetgeving en valt binnen de werkingssfeer van de Europese regelgeving of van andere door Luxemburg gesloten bi- of multilaterale instrumenten die de sociale zekerheid betreffen en voorzien in de betaling van kinderbijslag conform de wetgeving van het land van tewerkstelling. De gezinsleden moeten verblijven in een land waarop de betrokken regelgeving of instrumenten betrekking hebben.”
15. Artikel 270 van het wetboek bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van artikel 269, lid 1, onder b), worden als gezinsleden van een persoon beschouwd en komen in aanmerking voor kinderbijslag de kinderen die staande het huwelijk zijn geboren, kinderen die buiten het huwelijk zijn geboren en kinderen die door deze persoon zijn geadopteerd.”
16. Artikel 273, lid 4, van het wetboek bepaalt met betrekking tot ingezeten kinderen het volgende:
„Ingeval de plaatsing van een kind is geschied op grond van een rechterlijke beslissing, wordt de kinderbijslag betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag heeft over het kind en bij wie het kind zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats heeft.”
III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
17. FV, die in Luxemburg werkt en in België woont, heeft het statuut van grensarbeider en is dus afhankelijk van het Luxemburgse stelsel voor kinderbijslag. Sinds 26 december 2005 is het kind FW op grond van een Belgische rechterlijke beslissing in het gezin van FV geplaatst. FV ontving al enkele jaren Luxemburgse kinderbijslag voor het kind FW vanwege zijn status als grensarbeider.
18. Met ingang van de datum van inwerkingtreding van de wet van 23 juli 2016 tot wijziging van het wetboek heeft FV geen kinderbijslag meer ontvangen voor het in zijn gezin geplaatste kind. Bij besluit van 7 februari 2017 heeft de raad van bestuur van de CAE met terugwerkende kracht per 1 augustus 2016 de ontvangen kinderbijslag voor het kind FW ingetrokken op grond dat dit kind, dat geen afstammingsband heeft met FV, niet zou worden beschouwd als „gezinslid” in de zin van artikel 270 van dit wetboek.
19. Op 27 januari 2022 bevestigde de Conseil supérieur de la sécurité sociale (beroepsrechter in socialezekerheidszaken, Luxemburg) de beslissing van de CAE van 7 februari 2017. FV heeft een voorziening ingesteld bij de Cour de cassation.
20. Daarop heeft de Cour de cassation bij beslissing van 19 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 23 januari 2023, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Verzetten het beginsel van gelijke behandeling, gewaarborgd door [artikel] 45 VWEU en door [artikel 7], lid 2, van verordening [nr. 492/2011] alsmede [artikel 67 van verordening nr. 883/2004] en [artikel 60 van verordening nr. 987/2009], zich tegen bepalingen van een lidstaat op grond waarvan grensarbeiders geen recht hebben op kinderbijslag – uit hoofde van het feit dat zij in die lidstaat arbeid in loondienst verrichten – voor de kinderen die bij rechterlijke beslissing in hun gezin zijn geplaatst, terwijl de kinderen die bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst en in die lidstaat wonen, wel recht hebben op deze uitkering die wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag heeft over het kind en bij wie het kind zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats heeft? Maakt het feit dat de grensarbeider voorziet in het onderhoud van dit kind, verschil voor het antwoord op deze vraag?”
21. FV, de CAE en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. Het Hof heeft besloten in deze zaak geen hoorzitting te houden.
IV. Analyse
22. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, gelezen in samenhang met artikel 67 van verordening nr. 883/2004 en artikel 60 van verordening nr. 987/2009, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de wetgeving van een lidstaat op grond waarvan grensarbeiders er geen recht op hebben om uit hoofde van het feit dat zij in die lidstaat arbeid in loondienst verrichten, kinderbijslag te ontvangen voor de kinderen die bij hen zijn geplaatst en waarover zij het gezag hebben, terwijl de kinderen die in die lidstaat bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst, wel recht hebben op die uitkering, die wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag over het kind heeft, en of de omstandigheid dat de grensarbeider in het onderhoud van het kind voorziet van invloed is op het antwoord op die vraag.
23. Wat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie betreft, herinner ik eraan dat de CAE bij beslissing van 7 februari 2017, zich beroepend op de artikelen 269 en 270 van het wetboek, heeft verklaard dat FV met terugwerkende kracht tot 1 augustus 2016 geen recht meer had op kinderbijslag voor het kind FW, op grond dat dit kind geen familieband met hem had en bijgevolg niet kon worden beschouwd als een gezinslid in de zin van artikel 270 van dit wetboek.(9) Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, valt de situatie van een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst, niet onder het wetboek en bestaat er in deze situatie dus geen recht op kinderbijslag.(10)
24. Met betrekking tot de betrokken wetgeving zet de verwijzende rechter uiteen dat voor een ingezeten kind in alle gevallen een rechtstreeks recht op uitkering van kinderbijslag bestaat.(11) In het geval van niet-ingezeten kinderen is daarentegen in een dergelijk recht slechts voorzien op grond van het afgeleide recht voor de „gezinsleden” van de grensarbeider, waartoe niet de kinderen behoren die bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider zijn geplaatst.(12) Deze rechterlijke instantie, die met name verwijst naar het arrest Caisse pour l’avenir des enfants, wenst dus te vernemen of dit verschil in behandeling in overeenstemming is met het Unierecht. Uit dit arrest blijkt namelijk dat onder „kind van een grensarbeider” dat indirect recht heeft op sociale voordelen, ook het kind moet worden verstaan dat een familieband heeft met de echtgenoot of geregistreerde partner van die werknemer.
25. FV en de Commissie zijn van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit vormen. De CAE betoogt daarentegen dat het kind FW in casu geen familieband heeft met de grensarbeider of diens echtgenoot. Zij betoogt derhalve dat FV zich niet kan beroepen op het beginsel van gelijke behandeling, noch rechtstreeks en persoonlijk, noch ten aanzien van zijn gezinsleden.
26. Ter beantwoording van de door de verwijzende rechter gestelde vraag zal ik eerst kort ingaan op de toepasselijkheid van verordeningen nr. 883/2004 en nr. 492/2011 op feiten zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn (punt A); in de tweede plaats zal ik de relevante rechtspraak van het Hof met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling in het kader van het vrije verkeer van werknemers uiteenzetten, met bijzondere verwijzing naar het arrest Caisse pour l’avenir des enfants (punt B); in de derde plaats zal ik ingaan op het begrip „gezinslid” in het kader van de toekenning van kinderbijslag (punt C); ten vierde zal ik mij, in het licht van de rechtspraak, buigen over de uitlegging van artikel 45 VWEU, gelezen in samenhang met in het bijzonder verordeningen nr. 883/2004 en nr. 492/2011, teneinde vast te stellen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wetgeving een indirecte discriminatie in de zin van artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 vormt, waarbij ik met name de argumenten van de CAE zal onderzoeken (punt D), en ten vijfde zal ik tot slot verduidelijken welke invloed het feit dat de grensarbeider in het onderhoud van het kind voorziet, op het voorgestelde antwoord heeft (punt E).
A. Over de toepasselijkheid van verordeningen nr. 883/2004 en nr. 492/2011 op feiten zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn
27. Gelet op de uitgebreide rechtspraak van het Hof met betrekking tot socialezekerheidsuitkeringen en de sociale voordelen die migrerende werknemers en grensarbeiders ten aanzien van hun kinderen genieten(13), en met name gelet op het feit dat het Hof zich in het arrest Caisse pour l’avenir des enfants reeds heeft uitgesproken over de toepasselijkheid van verordeningen nr. 883/2004 en nr. 492/2011 op kinderbijslag zoals in het hoofdgeding aan de orde, zal ik met betrekking tot deze vraag kort zijn.(14)
28. Ik stel om te beginnen vast dat een werknemer zoals FV, die in Luxemburg werkt en dus aan de Luxemburgse socialezekerheidswetgeving onderworpen is, maar in België woont(15), overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 883/2004 binnen de personele werkingssfeer van deze verordening valt.(16)
29. Wat vervolgens de materiële werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 betreft, heeft het Hof in het arrest Caisse pour l’avenir des enfants reeds geoordeeld dat een kinderbijslag als die waarin artikel 269, lid 1, onder a), van het wetboek voorziet, een socialezekerheidsuitkering is die valt binnen de werkingssfeer van de gezinsbijslagen in de zin van artikel 1, onder z), van deze verordening.(17) Het Hof heeft aangegeven dat een dergelijke kinderbijslag wordt uitgekeerd voor alle kinderen die in Luxemburg wonen en voor alle kinderen van niet-ingezeten werknemers die een afstammingsband met deze werknemers hebben. Deze bijslag wordt dus toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie, los van elke individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften.(18) Het Hof heeft ook opgemerkt dat deze bijslag een overheidsbijdrage aan het gezinsbudget lijkt te zijn ter verlichting van de lasten die voortvloeien uit het onderhoud van kinderen.(19)
30. Wat ten slotte verordening nr. 492/2011 betreft(20), heeft het Hof er herhaaldelijk op gewezen dat uit de door artikel 7, lid 2, van die verordening nagestreefde doelstelling van gelijke behandeling volgt dat het begrip „sociaal voordeel”, dat bij die bepaling wordt uitgebreid tot werknemers die onderdaan zijn van een andere lidstaat, alle voordelen omvat die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers die onderdaan van andere lidstaten zijn, geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Unie, en bijgevolg hun integratie in het gastland, te vergemakkelijken.(21)
31. Het is in het licht van dit begrip dat het Hof eveneens heeft geoordeeld dat kinderbijslag die verbonden is aan de verrichting van arbeid in loondienst door een grensarbeider, zoals FV in casu, een sociaal voordeel vormt in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011.(22)
32. Er kan dan ook weinig twijfel over bestaan dat kinderbijslag als bedoeld in artikel 269, lid 1, onder a), van het wetboek binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht valt als gezinsbijslag in de zin van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 en als sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011.(23)
B. De rechtspraak van het Hof
1. Kort overzicht van de rechtspraak met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling in het kader van het vrije verkeer van werknemers
33. Zoals bekend garandeert artikel 45 VWEU het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. Die vrijheid is een van de grondslagen van de Unie. In dat artikel is, met name in lid 2, bepaald dat het vrije verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
34. In het arrest Kempf(24) verwees het Hof voor het eerst naar het beginsel dat de bepalingen waarin het vrije verkeer van werknemers verankerd ligt, ruim moeten worden uitgelegd.(25) Een dergelijke ruime uitlegging vloeit voort uit het feit dat het begrip „werknemer” – evenals het begrip „werkzaamheden in loondienst” – de werkingssfeer bepaalt van een van de fundamentele vrijheden die door het Verdrag worden gewaarborgd.(26)
35. In deze context vormt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 volgens vaste rechtspraak de bijzondere uitdrukking van het non-discriminatiebeginsel van artikel 45, lid 2, VWEU op het specifieke gebied van de sociale voordelen en moet het op dezelfde wijze worden uitgelegd als deze laatste bepaling.(27) Zo genieten werknemers die reeds tot de arbeidsmarkt zijn toegetreden, zoals het geval is bij FV, op basis van deze eerste bepaling dezelfde sociale voordelen als de nationale werknemers.(28) Het Hof heeft inderdaad herhaaldelijk geoordeeld dat deze bepaling zowel migrerende werknemers als grensarbeiders ten goede komt.(29)
36. Bovendien verbiedt het in artikel 45, lid 2, VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 neergelegde beginsel van gelijke behandeling, zoals het Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, niet alleen directe discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.(30)
37. In het bijzonder heeft het Hof in het arrest Caisse pour l’avenir des enfants, dat centraal staat in de door de verwijzende rechter opgeworpen vragen, geoordeeld dat het Unierecht zich verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan grensarbeiders slechts kinderbijslag uit hoofde van het verrichten van arbeid in loondienst in deze lidstaat kunnen ontvangen voor hun eigen kinderen, en niet voor de kinderen van hun echtgenoot met wie zij geen afstammingsband hebben maar in wier levensonderhoud zij voorzien, terwijl alle kinderen die in die lidstaat wonen recht hebben op die kinderbijslag.(31)
38. Zoals ik in mijn inleiding heb aangegeven, rijst de vraag of een dergelijk antwoord van het Hof kan worden toegepast op de situatie van FV die in het hoofdgeding aan de orde is, namelijk die van een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst. Ik dien derhalve na te gaan of de betrokken wetgeving, gelet op de fundamentele beginselen die voortvloeien uit de voormelde rechtspraak van het Hof, een verschil in behandeling tussen grensarbeiders in het leven kan roepen dat een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit zou kunnen vormen.
39. Gelet op de verschillen tussen de rechtspositie van een kind dat bij rechterlijke beslissing in een gezin is geplaatst en die van een kind dat een afstammingsband, met inbegrip van een adoptieband, heeft met een van de ouders of met beide ouders bij wie het woont, rijst in eerste instantie de vraag of het begrip „gezinslid” in het kader van de toekenning van de betrokken kinderbijslag ook betrekking moet hebben op een kind dat in het gezin van de grensarbeider is geplaatst.
40. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik ervan overtuigd dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.
2. Het arrest Caisse pour l’avenir des enfants: het begrip „familielid” in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38
41. De vraag of het begrip „familielid” voor de toekenning van kinderbijslag ook een kind moet omvatten dat in het gezin van de grensarbeider is geplaatst, is van belang aangezien het Hof zich in het arrest Caisse pour l’avenir des enfants heeft gebaseerd op het begrip „familielid” in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG.(32)
42. In de zaak die tot het arrest Caisse pour l’avenir des enfants heeft geleid, heeft de verwijzende rechter, anders dan in de onderhavige zaak(33), met zijn tweede vraag willen nagaan of het begrip „familielid” van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2004/38 van toepassing was op de in artikel 269, lid 1, onder a), van het wetboek bedoelde kinderbijslag, en zo ja, met zijn derde vraag of de uitsluiting van het kind van de echtgenoot van het begrip „gezinslid” in artikel 270 van het wetboek een indirecte discriminatie vormde.
43. Voor de beantwoording van deze twee vragen heeft het Hof zich met name gebaseerd op de punten 40 en 64 van het arrest Depesme e.a, waarbij het eraan herinnerde dat de gezinsleden van een migrerende werknemer de indirecte begunstigden zijn van de gelijke behandeling waarop deze werknemer krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 recht heeft, en dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van deze verordening aldus moeten worden uitgelegd dat onder kind van een grensarbeider dat indirect recht heeft op de in laatstgenoemde bepaling bedoelde sociale voordelen, niet alleen moet worden verstaan het kind van deze werknemer dat een afstammingsband met deze werknemer heeft, maar ook het kind van de echtgenoot of de geregistreerde partner van die werknemer, wanneer laatstgenoemde voorziet in het onderhoud van dat kind.(34) Het Hof heeft derhalve geoordeeld dat het begrip „gezinslid” van de grensarbeider, dat overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 indirect recht heeft op een gelijke behandeling, overeenkomt met het begrip „familielid” in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38, dat onder anderen de echtgenoot of partner met wie de burger van de Unie een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, omvat.(35)
44. Ik deel deze conclusie. Ik herinner eraan dat het Hof in dit verband met name rekening heeft gehouden met, ten eerste, de ontwikkeling van de Uniewetgeving(36) en het feit dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 slechts een ongewijzigde weergave is van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 en, ten tweede, overweging 1, artikel 1 en artikel 2, lid 2, van richtlijn 2014/54/EG. Laatstgenoemde bepalingen bevestigen de bedoeling van de wetgever van de Unie om in artikel 2 van richtlijn 2004/38 het begrip „familielid” op te nemen, zoals gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof met betrekking tot verordening nr. 1612/68, die is ingetrokken en vervangen door verordening nr. 492/2011.(37)
45. Het feit dat het Hof zich in dit arrest heeft gebaseerd op het begrip „familielid” in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2004/38, zou inderdaad kunnen doen veronderstellen dat deze omstandigheid in de weg staat aan de vaststelling dat het begrip „familielid” voor de toekenning van kinderbijslag in het kader van het vrije verkeer van werknemers met name een kind kan omvatten dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst.
46. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik er echter van overtuigd dat dit niet het geval is.
C. Begrip „gezinslid” in de specifieke context van de gelijke behandeling van grensarbeiders
47. In de eerste plaats, zoals ik reeds heb opgemerkt(38), vraagt de verwijzende rechter, anders dan in de zaak die tot het arrest Caisse pour l’avenir des enfants heeft geleid, het Hof niet of de werkingssfeer van artikel 270 van het wetboek overeenkomstig artikel 2, lid 2, van richtlijn 2004/38 moet worden uitgebreid tot kinderen die bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst. Hij vraagt enkel of, wat het betrokken recht op kinderbijslag betreft, het verschil in behandeling tussen een niet-ingezeten kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst en een ingezeten kind dat bij rechterlijke beslissing in een gezin is geplaatst, in overeenstemming is met het Unierecht.
48. Het rechtsvraagstuk dat in het hoofdgeding centraal staat, is dus niet de mogelijkheid om kinderen die bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst in de rechtsorde van de lidstaten als „gezinsleden” aan te merken, maar het recht op vrij verkeer en gelijke behandeling van een grensarbeider. Hoewel overeenkomstig het nationale recht wordt bepaald wie recht heeft op kinderbijslag(39) moeten, zoals het Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht eerbiedigen, in casu de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers.(40)
49. In dit verband moet er voor de vaststelling wie tot de „gezinsleden” van een werknemer behoren rekening mee worden gehouden dat, zoals ik reeds heb aangegeven(41), het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie gebaseerd is op een aantal beginselen, met name het beginsel van gelijke behandeling. De uitvoering van dit beginsel op het gebied van de sociale zekerheid wordt bovendien gewaarborgd door een Unieregeling, die met name berust op het beginsel dat slechts één wetgeving ter zake van toepassing is.(42) Zo is, om de gelijke behandeling van alle op het grondgebied van een lidstaat tewerkgestelde personen zo veel mogelijk te waarborgen, ingevolge artikel 4 van verordening nr. 883/2004, gelezen in het licht van de overweging 8 van die verordening(43), op degene die in een lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht, in de regel de wetgeving van die lidstaat van toepassing en moet hij op grond van dat artikel dezelfde prestaties ontvangen als de onderdanen van die lidstaat. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat werknemers aan de financiering van de sociale regelingen in de gastlidstaat bijdragen met de fiscale en sociale bijdragen die zij in die staat betalen uit hoofde van de arbeid in loondienst die zij aldaar verrichten. Derhalve moeten zij van die regelingen gebruik kunnen maken onder dezelfde voorwaarden als nationale werknemers.(44)
50. Evenzo bepaalt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 dat werknemers uit een andere lidstaat dezelfde sociale voordelen genieten als de nationale werknemers. Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, geven deze twee bepalingen op hun respectieve gebieden concreet uitvoering aan het in artikel 45, lid 2, VWEU neergelegde beginsel van gelijke behandeling, dat de betrokken werknemers beschermt tegen elke directe of indirecte discriminatie op grond van nationaliteit die uit de nationale wetgevingen van de lidstaten voortvloeit, en moeten zij op dezelfde wijze worden uitgelegd als laatstgenoemde bepaling.(45)
51. In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met het beginsel dat bepalingen waarin het vrije verkeer van werknemers, een van de grondslagen van de Unie, verankerd ligt, ruim moeten worden uitgelegd.(46) Naar mijn mening betekent dit dat het begrip „familielid” in het kader van de gelijke behandeling van werknemers ruim moet worden uitgelegd, zodat het in voorkomend geval ook andere personen omvat dan die welke worden genoemd in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38, met name een kind dat bij rechterlijke beslissing permanent onder wettelijke voogdij is geplaatst, wanneer het zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van een kind dat onder die bepaling valt.(47)
52. In dit verband wijs ik erop dat overweging 31 van richtlijn 2004/38 bepaalt dat de richtlijn de grondrechten en de fundamentele vrijheden eerbiedigt en met name de beginselen in acht neemt die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het „Handvest”).
53. Het in artikel 24, lid 2, van het Handvest neergelegde beginsel dat het belang van het kind voorop moet staan, is een van de beginselen die eigen zijn aan de rechtsorde van de Unie.(48) Het Hof heeft dit beginsel beschouwd als het prisma waardoor de bepalingen van het Unierecht moeten worden bezien.(49) In zijn rechtspraak houdt het Hof ook rekening met het belang van de kinderen bij de uitoefening van hun gezinsleven, dat wordt beschermd door artikel 7 van het Handvest(50), dat overeenkomt met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.(51) Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) blijkt dat bij de beoordeling of er sprake is van een feitelijk gezinsleven tussen pleegouders en een bij hen geplaatst kind rekening moet worden gehouden met een aantal factoren, zoals de tijd die samen wordt doorgebracht, de kwaliteit van de relaties en de rol die de volwassene ten opzichte van het kind op zich neemt.(52)
54. In casu blijken de volgende zaken uit de verwijzingsbeslissing en het dossier waarover het Hof beschikt. In de eerste plaats is het kind FW bij rechterlijke beslissing van een lidstaat, namelijk België, geplaatst in het gezin van FV en zijn echtgenote, en heeft het echtpaar twee biologische gemeenschappelijke kinderen; in de tweede plaats is die rechterlijke plaatsing van duurzame aard, aangezien het kind FW sinds 2005, dus sinds zijn prille kinderjaren, in het gezin van FV woont(53); in de derde plaats heeft FV het gezag over het kind FW en voorziet hij rechtstreeks in zijn onderhoud, en ten slotte, in de vierde plaats, heeft het kind FW zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats bij FV.
55. Met deze elementen moeten de bevoegde autoriteiten rekening houden om, na onderzoek van de feitelijke gezinssituatie van de betrokken werknemer, vast te stellen of het kind dat in het gezin van een grensarbeider is geplaatst in feite een „gezinslid” van die werknemer is met het oog op de toekenning van kinderbijslag.
56. Ten slotte breng ik in de derde plaats in herinnering dat uit artikel 1, lid 2, onder d), van verordening (EU) 2019/1111(54) volgt dat de plaatsing van een kind in pleegzorg binnen de werkingssfeer van die verordening valt en dat uit artikel 30, lid 1, van die verordening volgt dat de in een lidstaat gegeven beslissing in de andere lidstaten wordt erkend zonder dat daartoe speciale procedures vereist zijn. Bijgevolg zijn de bevoegde Luxemburgse autoriteiten in casu verplicht een rechterlijke beslissing tot plaatsing te erkennen met het oog op de toekenning van de betrokken kinderbijslag.
57. In het licht van deze overwegingen ben ik van mening dat een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst, in het kader van de toekenning van kinderbijslag onder het begrip „gezinslid” moet vallen, dat ook andere personen omvat dan die welke in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 worden opgesomd.
58. Voorts moet worden onderzocht of de betrokken wetgeving, in het licht van de fundamentele beginselen die voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof waarnaar ik heb verwezen(55), een verschil in behandeling van grensarbeiders in het leven kan roepen dat een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit zou kunnen vormen.
D. Vormt de betrokken wetgeving een indirecte discriminatie in de zin van artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011?
1. Over de verschillende behandeling op basis van woonplaats
59. Op grond van punt 51 van het arrest Caisse pour l’avenir des enfants betoogt de CAE dat indien een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst, geen afstammingsband heeft met deze grensarbeider of met zijn echtgenoot, deze grensarbeider zich ten aanzien van dit kind niet op het beginsel van gelijke behandeling kan beroepen. De CAE stelt dat de onderhavige zaak dus moet worden onderscheiden van de zaak die tot dat arrest heeft geleid.
60. Ik deel deze opvatting niet. Hoewel de twee zaken tot op zekere hoogte kunnen worden onderscheiden, ben ik van mening dat dit onderscheid echter geen betrekking heeft op de vergelijkbaarheid van de situatie van de betrokken kinderen met betrekking tot de toekenning van de betrokken kinderbijslag.
61. Ten eerste is het zeker zo dat de situatie van kinderen die bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider zijn geplaatst, juridisch verschilt van die van kinderen die een afstammingsband hebben, met inbegrip van een adoptieband, met een of beide ouders bij wie ze wonen. Volgens de rechtspraak is er echter sprake van discriminatie wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer verschillende situaties aan dezelfde regel worden onderworpen.(56) Volgens vaste rechtspraak moet de objectieve vergelijkbaarheid van de twee groepen worden onderzocht in het licht van het doel van de wetgeving in kwestie.(57) Zoals ik reeds heb opgemerkt, vormt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kinderbijslag een sociaal voordeel dat valt binnen de werkingssfeer van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011(58), dat elke vorm van indirecte discriminatie verbiedt.
62. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof vormt een onderscheid op grond van de woonplaats, dat waarschijnlijk meer ten nadele van de onderdanen van andere lidstaten zal werken aangezien niet-ingezetenen vaker niet-onderdanen zijn, indirecte discriminatie op grond van nationaliteit die alleen kan worden toegestaan indien zij objectief gerechtvaardigd is.(59)
63. Met betrekking tot het onderhavige geval wijs ik erop dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat volgens artikel 269, lid 1, onder a), van het wetboek alle kinderen die daadwerkelijk en ononderbroken in Luxemburg verblijven en er hun wettelijke woonplaats hebben, recht hebben op kinderbijslag. Binnen deze categorie van ingezeten kinderen bepaalt artikel 273, lid 4, van het wetboek dat in geval van de plaatsing bij rechterlijke beslissing deze bijslag wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag over het kind heeft en bij wie het kind zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats heeft. Een kind dat bij rechterlijke uitspraak is geplaatst bij een grensarbeider, en dus een niet-ingezetene, die het gezag over het kind heeft, heeft echter geen recht op deze bijslag. Overeenkomstig artikel 269, lid 1, onder b), en artikel 270 van het wetboek hebben alleen kinderen die staande het huwelijk zijn geboren, kinderen die buiten het huwelijk zijn geboren en kinderen die door de grensarbeider zijn geadopteerd recht op kinderbijslag.
64. Uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving volgt dat alle kinderen die ingezetenen van Luxemburg zijn, recht hebben op de betrokken kinderbijslag, hetgeen betekent dat alle kinderen die deel uitmaken van het huishouden van een werknemer die ingezetene van Luxemburg is recht hebben op die bijslag, met inbegrip van de kinderen die bij rechterlijke beslissing in het gezin van die werknemer zijn geplaatst. Werknemers die geen ingezetenen van Luxemburg zijn, hebben daarentegen geen recht op deze kinderbijslag voor kinderen die bij rechterlijke beslissing in hun gezin zijn geplaatst en met wie zij geen afstammingsband hebben.
65. Ik ben dan ook van mening dat deze wetgeving twee verschillende regelingen invoert met betrekking tot het recht op kinderbijslag, afhankelijk van de vraag of de kinderen al dan niet in Luxemburg wonen, en aldus een verschil in behandeling invoert op basis van een woonplaatscriterium, en derhalve verboden is op grond van artikel 45, lid 2, VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011. Een dergelijk op de woonplaats gebaseerd onderscheid bij de toekenning van een sociaal voordeel zal mijns inziens hoofdzakelijk ten nadele van grensarbeiders werken en vormt derhalve een indirecte discriminatie op basis van nationaliteit die alleen geoorloofd is indien daarvoor een objectieve rechtvaardiging wordt gegeven.(60)
66. Ten slotte heeft het Hof opgemerkt dat het feit dat het recht op kinderbijslag als aan de orde in het hoofdgeding, door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving rechtstreeks wordt toegekend aan het in Luxemburg wonende kind, daaronder begrepen kinderen die bij rechterlijke beslissing zijn geplaatst, terwijl dit recht wat niet-ingezeten werknemers betreft wordt toegekend aan de grensarbeider voor zijn gezinsleden zoals gedefinieerd in die wetgeving, in dit verband irrelevant is. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt immers dat gezinsbijslagen naar hun aard niet aan een persoon verschuldigd kunnen worden geacht onafhankelijk van diens gezinssituatie.(61)
2. Over de rechtvaardiging van een indirecte discriminatie van grensarbeiders
67. Indirecte discriminatie is volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts gerechtvaardigd wanneer zij geschikt is om de verwezenlijking van een legitieme doelstelling te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken.(62)
68. In casu voert de verwijzende rechter echter geen enkele rechtvaardiging aan en, onder voorbehoud van het door hem te verrichten onderzoek, zie ik geen enkel legitiem doel dat een discriminatie zou rechtvaardigen tussen een kind dat bij rechterlijke beslissing op Luxemburgs grondgebied is geplaatst en een kind dat bij rechterlijke beslissing in het gezin van een grensarbeider is geplaatst.
69. Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011, gelezen in samenhang met artikel 67 van verordening nr. 883/2004 en artikel 60 van verordening nr. 987/2009, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de wetgeving van een lidstaat op grond waarvan grensarbeiders geen recht hebben op kinderbijslag – uit hoofde van het feit dat zij in die lidstaat arbeid in loondienst verrichten – voor de kinderen die bij hen zijn geplaatst en waarover zij het gezag hebben, terwijl de kinderen die in die lidstaat bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst, wel recht hebben op die uitkering, die wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag over het kind heeft.
E. Is het feit dat de grensarbeider in het onderhoud van het kind voorziet, van invloed op het voorgestelde antwoord?
70. De verwijzende rechter wenst tevens te vernemen of het feit dat de grensarbeider in het onderhoud van het kind voorziet, van invloed is op het antwoord op de prejudiciële vraag.
71. Ik wijs erop dat uit punt 50 van het arrest Caisse pour l’avenir des enfants duidelijk blijkt dat het Hof met betrekking tot het vereiste dat de grensarbeider in het onderhoud van het kind moet voorzien, heeft geoordeeld dat ook dit vereiste moet voortvloeien uit een feitelijke situatie en dat het aan de overheidsinstanties en, in voorkomend geval, aan de nationale rechter, staat om deze situatie te beoordelen aan de hand van de door de belanghebbende verstrekte gegevens, zonder dat de redenen voor die bijdrage hoeven te worden bepaald of de exacte omvang ervan hoeft te worden berekend.
72. Dienaangaande lijkt het mij relevant om erop te wijzen dat, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, deze voorwaarde met betrekking tot de toekenning van kinderbijslag aan een niet-ingezeten werknemer slechts moet worden toegepast indien de nationale wetgeving een dergelijke voorwaarde stelt voor de toekenning van die bijslag aan een ingezetene die het gezag heeft over het kind dat in zijn gezin is geplaatst en bij wie dat kind zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats heeft. Een andere conclusie zou in strijd zijn met de gelijke behandeling van niet-ingezeten en ingezeten werknemers. In dit verband ben ik van mening dat een vereiste volgens hetwelk kinderbijslag alleen wordt toegekend wanneer de grensarbeider volledig in de behoeften van het geplaatste kind voorziet, niet kan worden aanvaard indien dit vereiste niet geldt voor de ingezeten persoon die het gezag over het geplaatste kind heeft, aangezien de verplichting om alimentatie te verschaffen of de eventuele deelname in het onderhoud van het kind door de biologische ouders, indien deze bekend zijn, in feite niet de niet-deelname in het onderhoud door de grensarbeider bij wie het kind is geplaatst met zich brengt. In elk geval kan de deelname van de biologische ouders aan het onderhoud van het kind zeer beperkt of onbestaande zijn, gezien hun vaak zeer precaire situatie.(63)
V. Conclusie
73. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Cour de cassation (Luxemburg) als volgt te beantwoorden:
„Artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, gelezen in samenhang met artikel 67 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en artikel 60 van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen de wetgeving van een lidstaat op grond waarvan grensarbeiders er geen recht op hebben om uit hoofde van het feit dat zij in die lidstaat arbeid in loondienst verrichten, kinderbijslag te ontvangen voor de kinderen die bij hen zijn geplaatst en waarover zij het gezag hebben, terwijl de kinderen die in die lidstaat bij rechterlijke beslissing in een gezin zijn geplaatst, wel recht hebben op die uitkering, die wordt betaald aan de natuurlijke of rechtspersoon die het gezag over het kind heeft. De voorwaarde dat voor een niet-ingezeten werknemer alleen kinderbijslag wordt toegekend als deze werknemer in het onderhoud van het kind voorziet, mag slechts gelden indien ook de nationale wetgeving een dergelijke voorwaarde stelt voor de toekenning van die bijslag aan een ingezetene die het gezag heeft over het kind dat in zijn gezin is geplaatst en bij wie dat kind zijn wettelijke woonplaats en zijn daadwerkelijke en voortdurende verblijfplaats heeft.”