SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 30 de enero de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Fondo de Cohesión de la Unión Europea — Reglamento (CE) n.o 1083/2006 — Artículos 99 y 101 — Correcciones financieras relativas a irregularidades detectadas — Reglamento (UE) 2021/1060 — Artículo 104 — Correcciones financieras efectuadas por la Comisión — Decisión de la Comisión por la que se suprime parcialmente una contribución de dicho Fondo — Validez — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 41 — Derecho a una buena administración — Artículo 47, párrafo primero — Derecho a la tutela judicial efectiva»
En el asunto C‑471/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad de Sofía, Bulgaria), mediante resolución de 4 de julio de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2022, en el procedimiento entre
Agentsia Patna infrastruktura
y
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa Transport 2007‑2013 i direktor na direktsia Koordinatsia na programi i proekti v Ministerstvo na transporta (RUO),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. N. Piçarra (Ponente), M. Safjan, N. Jääskinen y M. Gavalec, Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Agentsia Patna infrastruktura, por el Sr. I. Ivanov;
– en nombre del Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa Transport 2007‑2013 i direktor na direktsia Koordinatsia na programi i proekti v Ministerstvo na transporta (RUO), por el Sr. M. Georgiev;
– en nombre del Gobierno búlgaro, por la Sra. T. Mitova, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. P. Carlin y D. Drambozova y por el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto, por un lado, la validez de la Decisión C(2021) 5739 final de la Comisión, de 27 de julio de 2021, relativa a la supresión parcial de la contribución del Fondo de Cohesión al Programa Operativo de Transporte 2007‑2013 en el marco del objetivo de Convergencia en Bulgaria (en lo sucesivo, «Decisión de 27 de julio de 2021»), y, por otro lado, la interpretación de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), así como del artículo 296 TFUE, apartado 3, y de los artículos 98 y 100 del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1260/1999 (DO 2006, L 210, p. 25).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Agentsia Patna infrastruktura (Agencia de Infraestructuras de Carretera, Bulgaria; en lo sucesivo, «API») y el Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa Transport 2007‑2013 i direktor na direktsia Koordinatsia na programi i proekti v Ministerstvo na transporta (Responsable de la Autoridad de Gestión del Programa Operativo de Transporte 2007‑2013 y Director del Departamento de Coordinación de Programas y Proyectos del Ministerio de Transporte, Bulgaria; en lo sucesivo, «Autoridad de Gestión»), en relación con la corrección financiera del 5 % del valor de un contrato de 27 de febrero de 2012, financiado mediante una subvención concedida en virtud del Programa Operativo de Transporte 2007‑2013 que esta autoridad aplicó a la API mediante escrito de 29 de diciembre de 2021.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.o 1083/2006
3 El considerando 65 del Reglamento n.o 1083/2006, aplicable ratione temporis al litigio principal, tenía el siguiente tenor:
«De conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la responsabilidad principal de la ejecución y del control de las intervenciones debe corresponder a los Estados miembros.»
4 A tenor del artículo 2, punto 7, de dicho Reglamento:
«A efectos del presente Reglamento, los siguientes términos se definen según figura a continuación:
[…]
7) “irregularidad”: toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una actuación u omisión de un agente económico y que tenga, o que pueda tener, por consecuencia causar un perjuicio al presupuesto general de la Unión Europea al cargarle un gasto injustificado».
5 El artículo 60 de dicho Reglamento, titulado «Funciones de la autoridad de gestión», establecía:
«La autoridad de gestión se encargará de la gestión y ejecución del programa operativo, de acuerdo con el principio de buena gestión financiera, y en particular:
a) garantizará que la selección de las operaciones para su financiación se realiza de conformidad con los criterios aplicables al programa operativo, y que dichas operaciones se atienen a las normas comunitarias y nacionales aplicables en la materia durante todo el período de ejecución;
[…]».
6 El artículo 70 del mismo Reglamento, titulado «Gestión y control», disponía lo siguiente en sus apartados 1 y 2:
«1. Los Estados miembros serán los responsables de la gestión y el control de los programas operativos, en particular mediante las siguientes medidas:
a) garantizar que los sistemas de gestión y control de los programas operativos se establezcan de conformidad con los artículos 58 a 62 y funcionen eficazmente;
b) prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda. Comunicarán dichas irregularidades a la Comisión [Europea], manteniéndola informada de los progresos realizados en la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales.
2. Cuando no sea posible recuperar los importes indebidamente abonados a un beneficiario, corresponderá al Estado miembro proceder a su reembolso al presupuesto general de la Unión Europea, cuando se demuestre que las pérdidas se han producido por irregularidades o negligencia por su parte.»
7 El artículo 98 del Reglamento n.o 1083/2006, titulado «Correcciones financieras efectuadas por los Estados miembros», tenía el siguiente tenor:
«1. Incumbirá en primer lugar a los Estados miembros la responsabilidad de investigar las irregularidades, debiendo actuar cuando haya pruebas de una modificación importante que afecte a la naturaleza o a las condiciones de desarrollo o de control de las operaciones o de los programas operativos, y efectuar las necesarias correcciones financieras.
2. El Estado miembro efectuará las correcciones financieras necesarias por lo que respecta a las irregularidades individuales o sistémicas detectadas en las operaciones o los programas operativos. Esta corrección consistirá en la supresión total o parcial de la contribución pública del programa operativo. El Estado miembro tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades y las pérdidas financieras que estas acarreen al Fondo.
[…]»
8 El artículo 99 de este Reglamento, titulado «Criterios aplicados a las correcciones», enunciaba:
«1. La Comisión podrá efectuar correcciones financieras consistentes en la supresión total o parcial de la contribución comunitaria destinada a un programa operativo cuando, una vez efectuado el examen necesario, concluya lo siguiente:
a) que existen fallos graves en los sistemas de gestión y control del programa que suponen un riesgo para la contribución comunitaria ya abonada en favor de este;
b) que el gasto incluido en una declaración de gastos certificada es irregular y no ha sido corregido por el Estado miembro antes de la incoación del procedimiento de corrección previsto en el presente apartado;
c) que un Estado miembro no ha cumplido con sus obligaciones en virtud del artículo 98 antes de la incoación del procedimiento de corrección previsto en el presente apartado.
2. La Comisión basará sus correcciones financieras en casos concretos de irregularidad que se hayan detectado, y tendrá en cuenta la posible naturaleza sistémica de la irregularidad a fin de determinar si debe aplicarse una corrección a tanto alzado o procederse a una extrapolación.
3. A la hora de decidir el importe de una corrección, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y gravedad de la irregularidad y el alcance de las implicaciones financieras de los fallos detectados en el programa operativo en cuestión.
4. Cuando la Comisión base su posición en hechos establecidos por auditores distintos de los de sus propios servicios, sacará sus propias conclusiones respecto de las consecuencias financieras, tras examinar las medidas adoptadas por el Estado miembro en cuestión en virtud de lo dispuesto en el artículo 98, apartado 2, los informes facilitados conforme a lo dispuesto en el artículo 70, apartado 1, letra b), y cualquier respuesta de los Estados miembros.
5. Cuando un Estado miembro no respete las obligaciones que le incumben según el artículo 15, apartado 4, la Comisión podrá, en proporción con el grado de incumplimiento de dichas obligaciones, llevar a cabo una corrección financiera suprimiendo total o parcialmente la contribución de los Fondos Estructurales en favor de ese Estado miembro.
El tipo aplicable a la corrección financiera contemplada en este apartado quedará establecido en las normas de desarrollo del presente Reglamento adoptadas por la Comisión de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 103, apartado 3.»
9 El artículo 100 de dicho Reglamento, titulado «Procedimiento», disponía:
«1. Antes de adoptar una decisión respecto de la aplicación de una corrección financiera, la Comisión incoará el procedimiento informando al Estado miembro de sus conclusiones provisionales y solicitándole que remita sus observaciones en el plazo de dos meses.
[…]
2. La Comisión deberá tomar en consideración cualquier prueba aportada por el Estado miembro dentro de los plazos mencionados en el apartado 1.
3. Cuando el Estado miembro no acepte las conclusiones provisionales de la Comisión, será invitado por esta última a una audiencia en la que ambas partes, aplicando el principio de asociación, tratarán de alcanzar un acuerdo sobre las observaciones y las conclusiones que deban extraerse de las mismas.
[…]
5. De no llegarse a un acuerdo, en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la audiencia, la Comisión adoptará una decisión sobre la corrección financiera, teniendo en cuenta toda la información y las observaciones presentadas durante todo el procedimiento. Si la audiencia no llega a producirse, el período de seis meses empezará a correr dos meses después de la fecha que conste en la carta de invitación enviada por la Comisión.»
10 El artículo 101 del mismo Reglamento, titulado «Obligaciones de los Estados miembros», establecía:
«La aplicación de una corrección financiera por parte de la Comisión no afectará a la obligación del Estado miembro de proceder a la recuperación a que se refiere el artículo 98, apartado 2, del presente Reglamento y a la recuperación de la ayuda estatal según lo previsto en el artículo [107 TFUE] y en el artículo 14 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] [(DO 1999, L 83, p. 1)].»
Reglamento (UE) 2021/1060
11 El Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO 2021, L 231, p. 159), dispone, en su artículo 104, titulado «Correcciones financieras efectuadas por la Comisión»:
«[…]
2. Antes de adoptar una decisión relativa a una corrección financiera, la Comisión informará al Estado miembro de sus conclusiones y le dará la oportunidad de formular sus observaciones y demostrar, en el plazo de dos meses, que el alcance efectivo de la irregularidad es inferior al estimado por la Comisión. El plazo podrá ampliarse de mutuo acuerdo.
3. Si el Estado miembro no acepta las conclusiones de la Comisión, esta le invitará a una audiencia a fin de asegurarse de que se dispone de toda la información y todas las observaciones pertinentes que le sirvan de base para extraer sus conclusiones sobre la aplicación de la corrección financiera.
4. La Comisión decidirá el importe de la corrección financiera teniendo en cuenta el alcance, la frecuencia y las implicaciones financieras de las irregularidades o las deficiencias graves, mediante un acto de ejecución, en un plazo de diez meses a partir de la fecha de la audiencia o de la presentación de la información adicional que hubiese solicitado.
Cuando la Comisión tome una decisión sobre una corrección financiera, tendrá en cuenta toda la información y observaciones que le hayan presentado.
[…]»
Derecho búlgaro
12 El artículo 70 de la Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (Ley de Gestión de los Recursos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos) (DV n.o 101, de 22 de diciembre de 2015), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Fondos Europeos»), establece, en su apartado 1:
«La ayuda financiera procedente de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos podrá suprimirse total o parcialmente efectuando una corrección financiera por los motivos siguientes:
[…]
9. por una irregularidad que constituya una infracción de las normas relativas a la designación de un contratista con arreglo al capítulo cuatro, derivada de una actuación u omisión del beneficiario, que tenga, o que pueda tener, por consecuencia causar un perjuicio a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos;
10. por cualquier otra irregularidad que constituya una infracción del Derecho aplicable de la Unión o búlgaro, derivada de una actuación u omisión del beneficiario, que tenga, o que pueda tener, por consecuencia causar un perjuicio a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos».
13 De conformidad con el artículo 71, apartado 1, de la Ley de Fondos Europeos, «al efectuar correcciones financieras, se revocará la ayuda financiera concedida en virtud del capítulo tres del Fondo Social Europeo, o se reducirá el importe de los fondos gastados (costes subvencionables del proyecto), con el fin de alcanzar o restablecer la situación en la que todos los gastos certificados a la Comisión Europea sean conformes con el Derecho de la Unión aplicable y con la legislación búlgara».
14 El artículo 73 de la Ley de Fondos Europeos establece:
«(1) El fundamento y el importe de la corrección financiera se determinarán mediante una decisión motivada del responsable de la autoridad de gestión que aprobó el proyecto.
(2) Antes de adoptar la decisión a que se refiere el apartado 1, la autoridad de gestión se asegurará de que el beneficiario tenga la oportunidad de presentar, en un plazo razonable que no podrá ser inferior a dos semanas, sus objeciones por escrito sobre el fundamento y el importe de la corrección financiera y, cuando proceda, de adjuntar las correspondientes pruebas al respecto.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15 La API se benefició del Programa Operativo de Transporte 2007‑2013 en virtud de un convenio celebrado con la Autoridad de Gestión. En ejecución de dicho convenio, a raíz de los oportunos procedimientos de adjudicación de contratos públicos, celebró tres contratos, cada uno de los cuales tenía por objeto el diseño y la construcción de una carretera.
16 El 18 de mayo de 2017, la Comisión incoó un procedimiento de corrección financiera y concedió a la República de Bulgaria un plazo de dos meses para formular sus observaciones. El 4 de diciembre de 2019, se celebró una reunión técnica entre la Comisión y dicho Estado miembro para aclarar sus posturas. Asimismo, se celebró una audiencia el 2 de marzo de 2021, tras la cual dicho Estado miembro facilitó información adicional a la Comisión.
17 Mediante la Decisión de 27 de julio de 2021, de la que es destinataria la República de Bulgaria, la Comisión consideró que los tres procedimientos de adjudicación de contratos públicos en cuestión habían sido organizados por la API infringiendo determinadas disposiciones de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO 2004, L 134, p. 114). En consecuencia, sobre la base del artículo 99, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1083/2006, la Comisión suprimió una parte de la contribución del Fondo de Cohesión al programa operativo de que se trata y aplicó un porcentaje a tanto alzado de corrección financiera del 5 % a los gastos declarados respecto de las operaciones objeto de dichos contratos públicos.
18 A raíz de esta Decisión, la Autoridad de Gestión inició, en relación con cada uno de dichos contratos públicos, un procedimiento de corrección financiera frente a la API. Así, mediante escrito de 29 de diciembre de 2021, aplicó una corrección financiera del 5 % del valor de uno de los contratos públicos en cuestión. La API interpuso un recurso contra esta decisión ante el Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad de Sofía, Bulgaria), el órgano jurisdiccional remitente.
19 Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de la validez de la Decisión de 27 de julio de 2021. Señala, en particular, que la Comisión, además de no haber motivado suficientemente esta Decisión ni haber tenido en cuenta una eventual contradicción entre el anuncio de licitación publicado de que se trata y el pliego de condiciones, que formaba parte del expediente de licitación, invocó en varias ocasiones la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO 2004, L 134, p. 1), a pesar de que la directiva aplicable al litigio principal es la Directiva 2004/18.
20 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, por otra parte, si el artículo 41 de la Carta permite a la Comisión declarar que se han infringido las normas aplicables en materia de contratación pública basándose únicamente en las observaciones del Estado miembro y no en las del poder adjudicador, si las autoridades nacionales competentes deben declarar la irregularidad en un procedimiento autónomo antes de aplicar una corrección financiera o si pueden basarse en la comprobación de la irregularidad realizada por la Comisión y, en tal caso, si el artículo 47 de la Carta se opone a que el órgano jurisdiccional competente para controlar la medida correctora nacional quede vinculado por la comprobación de la irregularidad realizada por la Comisión.
21 En estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad de Sofía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es válida la [Decisión de 27 de julio de 2021] habida cuenta de los requisitos existentes en cuanto a fundamento jurídico, motivación, integridad y objetividad del examen realizado, con arreglo al artículo 296 TFUE, párrafo tercero, y al principio de buena administración establecido por el artículo 41 de la Carta?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 100 del Reglamento n.o 1083/2006 del Consejo en el sentido de que, para que las decisiones de la Comisión Europea sean conformes a Derecho, no está obligada a averiguar, comprobar y calificar en el procedimiento todos los hechos jurídicamente relevantes, sino que tiene que limitarse a extraer sus conclusiones de la comunicación y del intercambio de pareceres e información con el Estado miembro?
3) En una situación como la presente, en la que hay un acto jurídico firme de la Comisión Europea por el cual se aplica a un Estado miembro una corrección financiera por una irregularidad en el gasto de los recursos de la Unión Europea en relación con tres procedimientos de contratación pública independientes, ¿están obligadas las autoridades nacionales competentes a instruir por sí mismas un procedimiento para esclarecer las irregularidades, a fin de poder aplicar debidamente la corrección financiera prevista en el artículo 98 del Reglamento n.o 1083/2006?
4) En caso de respuesta negativa a la cuestión anterior, ¿debe considerarse, en tal caso, que está garantizado el derecho de los interesados a intervenir en el procedimiento de aplicación de una corrección financiera instruido por el Estado miembro, de conformidad con el derecho a una buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta?
5) ¿Debe interpretarse el artículo 47 de la Carta en el sentido de que, en una situación como la presente, en la que hay un acto jurídico firme de la Comisión Europea por el cual se aplica a un Estado miembro una corrección financiera por una irregularidad en el gasto de los recursos de la Unión en relación con tres procedimientos de contratación pública independientes, los órganos jurisdiccionales nacionales se hallan vinculados por las apreciaciones y conclusiones de la Comisión Europea cuando conocen de un recurso presentado contra la corrección financiera aplicada por la autoridad nacional competente en relación con uno de dichos procedimientos de contratación, o de la mencionada disposición se deduce que deben averiguar y comprobar, en un procedimiento judicial completo, los hechos y circunstancias jurídicamente relevantes del litigio recurriendo a todos los medios legalmente previstos y resolviendo como proceda conforme a Derecho?
6) En caso de respuesta a la cuestión anterior en el sentido de que los órganos jurisdiccionales nacionales se hallan vinculados por la decisión de la Comisión Europea, incluidas sus apreciaciones de los hechos, ¿puede considerarse que están garantizados los derechos a la tutela judicial efectiva y a un procedimiento equitativo de las personas afectadas por la corrección financiera, de conformidad con el artículo 47 de la Carta?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
22 Con carácter preliminar, procede señalar que, si bien el órgano jurisdiccional remitente se refiere, en su segunda cuestión prejudicial, al artículo 100 del Reglamento n.o 1083/2006, en el presente asunto la Comisión siguió el procedimiento establecido en el artículo 104 del Reglamento 2021/1060, al considerar que este último artículo era aplicable ratione temporis debido al carácter procedimental de las disposiciones que contiene.
23 En estas circunstancias, debe entenderse que las dos primeras cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, tienen por objeto determinar si, a la luz del artículo 296 TFUE, apartado 2, del artículo 41 de la Carta y del artículo 104 del Reglamento 2021/1060, la Decisión de 27 de julio de 2021 adolece de invalidez.
24 En primer lugar, por lo que se refiere a la supuesta vulneración, por parte de la Comisión, del derecho a ser oído, garantizado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, dado que no se dio audiencia al beneficiario de los fondos, se desprende de los considerandos 22 a 27 de la Decisión de 27 de julio de 2021 y de las observaciones escritas de la Autoridad de Gestión, del Gobierno búlgaro y de la Comisión que, si bien el artículo 104 del Reglamento 2021/1060 no impone expresamente a la Comisión la obligación de oír al beneficiario de los fondos, tanto los representantes de esta autoridad como los de la API participaron en una reunión técnica y en una audiencia convocadas por la Comisión con arreglo al procedimiento previsto en dicho artículo.
25 En segundo lugar, por lo que respecta al supuesto incumplimiento, por parte de la Comisión, de su obligación de motivación, establecida en el artículo 296 TFUE, apartado 2, y en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta, es preciso recordar que esta motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de su autor, de modo que los interesados puedan conocer las razones de dicho acto y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse, en particular, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 63; de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, EU:C:2001:178, apartado 35, y de 2 de septiembre de 2021, EPSU/Comisión, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, apartado 108).
26 La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por este puedan tener en recibir explicaciones. Por lo tanto, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho que puedan considerarse pertinentes (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 63, y de 14 de octubre de 2010, Deutsche Telekom/Comisión, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, apartado 131).
27 A este respecto, en primer lugar, la Comisión, tras haber expuesto en los considerandos 28 a 36 de la Decisión de 27 de julio de 2021 las razones que la llevaron a concluir que existía una irregularidad, tal como exige el artículo 104, apartado 2, del Reglamento 2021/1060, respondió, en los considerandos 49 a 67 de dicha Decisión, a las alegaciones formuladas por la República de Bulgaria en los diferentes contactos que tuvieron lugar en el curso del procedimiento previsto en el citado artículo 104. De este modo, la Comisión evaluó si las justificaciones aducidas por este Estado miembro podían considerarse circunstancias excepcionales que justificaran una excepción a las normas de la Directiva 2004/18 contempladas en el presente asunto.
28 En segundo lugar, en cuanto a la alegación de que la Comisión no tomó en consideración la especificidad de cada uno de los tres contratos afectados por la medida de corrección financiera, de los considerandos 32, 33 y, sobre todo, 56 a 59 de la Decisión de 27 de julio de 2021 se desprende que el poder adjudicador impuso a cada uno de los miembros del consorcio con el que se habían firmado dichos contratos, en cada uno de esos contratos y sin que lo justificara una circunstancia excepcional, un requisito idéntico, a saber, contar con experiencia en la construcción de carreteras cuya estructura pueda soportar una carga por eje de 11,5 toneladas. La Comisión, basándose en el apartado 91 de la sentencia de 5 de abril de 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), consideró desproporcionado este requisito impuesto uniformemente a todos los miembros del consorcio, con independencia de sus capacidades profesionales específicas en el seno de dicho consorcio.
29 El hecho de que, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la citada sentencia se refiera a la Directiva 2004/17, mientras que la Directiva aplicable en el litigio principal es la Directiva 2004/18, no excluye la pertinencia de la Directiva 2004/17 ni de la sentencia mencionada. En efecto, ambas Directivas tienen un objeto similar, comparten las mismas bases jurídicas y la disposición pertinente de la Directiva 2004/18 está redactada de la misma manera que la disposición correspondiente de la Directiva 2004/17. Además, la sentencia de 5 de abril de 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), se remite a la sentencia de 7 de abril de 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), que se refiere a la interpretación de la Directiva 2004/18.
30 Por último, por lo que respecta a la supuesta contradicción entre el anuncio de licitación publicado y el pliego de condiciones, que formaba parte del expediente de licitación, en cuanto a si los criterios de selección debían ser cumplidos por cada consorcio o bien individualmente por cada uno de los miembros del consorcio, hay que señalar que, suponiendo que se constatara tal contradicción, las partes no la plantearon durante el procedimiento de corrección financiera llevado a cabo de conformidad con el artículo 104 del Reglamento 2021/1060. Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión que haya incumplido su obligación de motivación a este respecto.
31 A la luz de las razones expuestas, procede concluir que el examen conjunto de las cuestiones prejudiciales primera y segunda no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión de 27 de julio de 2021.
Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
32 Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 98, apartado 2, del Reglamento n.o 1083/2006, en relación con el artículo 41 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que cuando, en una decisión adoptada sobre la base del artículo 99 de dicho Reglamento, la Comisión constata una irregularidad en el sentido del artículo 2, punto 7, del citado Reglamento y aplica, en consecuencia, una corrección financiera a un Estado miembro, las autoridades nacionales competentes deben proceder, al término de un procedimiento administrativo autónomo, a la recuperación de los importes indebidamente percibidos, aplicando una corrección financiera al beneficiario de los fondos.
33 De los artículos 98 y 99 del Reglamento n.o 1083/2006, interpretados a la luz del considerando 65 de dicho Reglamento, se desprende que incumbe, en primer lugar, al Estado miembro controlar la correcta utilización de los fondos y comprobar, en su caso, la existencia de una irregularidad, en el sentido del artículo 2, punto 7, de dicho Reglamento. Así, el artículo 98, apartado 2, párrafo primero, de ese mismo Reglamento precisa que los Estados miembros tienen la obligación de efectuar correcciones financieras cuando detecten irregularidades en relación con las operaciones o con los programas operativos (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de mayo de 2016, Județul Neamț y Județul Bacău, C‑260/14 y C‑261/14, EU:C:2016:360, apartado 48, y de 6 de diciembre de 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, apartados 64 y 65).
34 Tal interpretación se ve corroborada por el artículo 60, letra a), del Reglamento n.o 1083/2006, en virtud del cual incumbe a la autoridad de gestión garantizar que las operaciones seleccionadas para ser financiadas se atienen a las normas de la Unión y a las normas nacionales aplicables en la materia durante todo el período de ejecución.
35 De este modo, solo con carácter subsidiario, para subsanar un incumplimiento del Estado miembro, la Comisión está facultada, sobre la base del artículo 99 del Reglamento n.o 1083/2006, para adoptar medidas de corrección financiera tras haber concluido que un Estado miembro no ha cumplido con sus obligaciones en virtud del artículo 98 de dicho Reglamento. En el presente asunto, la Comisión señaló en la Decisión de 27 de julio de 2021 que la República de Bulgaria no había adoptado ninguna decisión sobre la base del artículo 98 del citado Reglamento.
36 Además, del artículo 101 del Reglamento n.o 1083/2006 se desprende que la aplicación de una corrección financiera por parte de la Comisión a un Estado miembro no afecta a la obligación de este de proceder a la recuperación, con arreglo al artículo 98, apartado 2, de dicho Reglamento, de los fondos europeos indebidamente percibidos por sus beneficiarios.
37 Esta interpretación se ve corroborada por el artículo 70, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1083/2006, el cual dispone que los Estados miembros, que son responsables de la gestión y el control de los programas operativos, tienen la obligación de recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda.
38 De ello se deduce que, dado que los Estados miembros tienen la obligación de recuperar los fondos europeos indebidamente percibidos como consecuencia de un abuso o de una negligencia por parte de los beneficiarios de dichos fondos, el hecho de que hayan hecho un reembolso a la Unión, de conformidad con la decisión de la Comisión de la que son destinatarios, no los exime, en principio, de proceder a la recuperación de dichos fondos de esos beneficiarios (véanse, por analogía, las sentencias de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, C‑383/06 a C‑385/06, EU:C:2008:165, apartados 38 y 58; de 21 de diciembre de 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, apartado 34, y de 18 de diciembre de 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, apartados 44 y 45).
39 Por consiguiente, cuando la Comisión adopta una decisión de corrección financiera sobre la base del artículo 99 del Reglamento n.o 1083/2006, el Estado miembro está obligado, en virtud del artículo 101 de dicho Reglamento, a proceder a la recuperación de los importes indebidamente percibidos, adoptando medidas de corrección financiera con arreglo al artículo 98, apartado 2, de dicho Reglamento, salvo que tal recuperación resulte imposible debido a una irregularidad o a un comportamiento negligente de dicho Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de octubre de 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, apartado 71).
40 Al adoptar tales medidas de aplicación del Derecho de la Unión, los Estados miembros deben respetar los principios generales de este Derecho y las disposiciones de la Carta (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de mayo de 2016, Județul Neamț y Județul Bacău, C‑260/14 y C‑261/14, EU:C:2016:360, apartado 54, y de 17 de noviembre de 2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, apartado 38).
41 Dado que, en este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se refiere, en particular, al artículo 41 de la Carta, relativo al derecho a una buena administración, es preciso subrayar que este artículo va dirigido a las instituciones, órganos y organismos de la Unión y no a los órganos o entidades de los Estados miembros, de modo que un particular no puede invocar dicho artículo frente a las autoridades nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de julio de 2014, YS y otros, C‑141/12 y C‑372/12, EU:C:2014:2081, apartado 67). No obstante, en la medida en que un Estado miembro aplique el Derecho de la Unión, las exigencias derivadas del principio de buena administración, como principio general del Derecho de la Unión, en particular el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcialmente y dentro de un plazo razonable, serán aplicables en el marco de un procedimiento tramitado por la autoridad nacional competente [véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302, apartados 49 y 50, y de 10 de febrero de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Plazo de prescripción), C‑219/20, EU:C:2022:89, apartado 37].
42 Habida cuenta que el órgano jurisdiccional remitente se refiere también al derecho a intervenir en el procedimiento, procede precisar que tal derecho, en la medida en que permite ejercer el derecho a ser oído, forma parte integrante del respeto del derecho de defensa, que es un principio general del Derecho de la Unión. El derecho a ser oído garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses, incluso cuando tal formalidad no esté prevista en la normativa aplicable. La regla según la cual debe darse la ocasión, al destinatario de una decisión lesiva, de formular sus observaciones antes de que se adopte esta tiene como finalidad que la autoridad competente pueda tener en cuenta eficazmente la totalidad de los elementos pertinentes (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de noviembre de 2014, Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, apartados 44 a 47 y 49).
43 Así, esta regla es aplicable a un procedimiento de corrección financiera tramitado por las autoridades nacionales sobre la base del artículo 98, apartado 2, del Reglamento n.o 1083/2006 a raíz de una decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una irregularidad.
44 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que el artículo 98, apartado 2, del Reglamento n.o 1083/2006, en relación con los principios generales del Derecho de la Unión de buena administración, de respeto del derecho de defensa y de igualdad de armas, debe interpretarse en el sentido de que, cuando, en una decisión adoptada sobre la base del artículo 99 de dicho Reglamento, la Comisión constata una irregularidad en el sentido del artículo 2, punto 7, del citado Reglamento y aplica, en consecuencia, una corrección financiera a un Estado miembro, las autoridades nacionales competentes deben, en principio, proceder a la recuperación de los importes indebidamente percibidos, aplicando una corrección financiera al beneficiario de los fondos, al término de un procedimiento administrativo autónomo en el que dicho beneficiario haya podido formular de manera adecuada y efectiva sus observaciones.
Cuestiones prejudiciales quinta y sexta
45 Mediante sus cuestiones prejudiciales quinta y sexta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 47 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un órgano jurisdiccional nacional quede vinculado por una decisión definitiva de la Comisión por la que se suprime total o parcialmente, debido a una irregularidad, la contribución de un fondo de la Unión Europea, cuando dicho órgano jurisdiccional conoce de un recurso presentado contra el acto nacional que aplica, en ejecución de dicha decisión, una corrección financiera al beneficiario de ese fondo.
46 El derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 47 de la Carta consta de diversos aspectos, entre los que figuran el derecho de defensa, el principio de igualdad de armas, el derecho de acceso a los tribunales y el derecho a ser asesorado, defendido y representado (sentencia de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros, C‑199/11, EU:C:2012:684, apartado 48).
47 Pues bien, como se ha recordado en el apartado 42 de la presente sentencia, el derecho a ser oído, que forma parte integrante del derecho de defensa, garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento de que se trate [sentencia de 26 de octubre de 2021, Openbaar Ministerie (Derecho a ser oído por la autoridad judicial de ejecución), C‑428/21 PPU y C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, apartado 62]. Fundamentar una resolución judicial en hechos y documentos de los cuales las propias partes, o una de ellas, no han podido tener conocimiento y sobre los cuales, por tanto, no han podido formular sus observaciones supondría vulnerar ese derecho (sentencia de 17 de noviembre de 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, apartado 63).
48 Asimismo, el principio de igualdad de armas, que, al igual que el principio de contradicción, es un corolario del derecho a un proceso equitativo, implica la obligación de ofrecer a cada una de las partes una oportunidad razonable de formular sus pretensiones, incluyendo la aportación de pruebas, en condiciones que no coloquen a una de ellas en una situación de manifiesta desventaja en relación con la parte contraria. Este principio garantiza así la igualdad de derechos y obligaciones de las partes en lo que respecta, en particular, a las normas que rigen la práctica de la prueba y el debate contradictorio ante el órgano jurisdiccional competente. De ello se desprende que todo documento aportado a dicho órgano jurisdiccional debe poder ser valorado e impugnado por cualquier parte en el procedimiento [véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros, C‑199/11, EU:C:2012:684, apartados 71 y 72; de 10 de febrero de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Plazo de prescripción), C‑219/20, EU:C:2022:89, apartado 46, y de 17 de noviembre de 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, apartado 62].
49 De ello se deduce que, cuando un órgano jurisdiccional de un Estado miembro conoce de un recurso contra un acto nacional por el que se aplica una corrección financiera al beneficiario de un fondo de la Unión Europea, adoptada en ejecución de una decisión definitiva de la Comisión por la que se suprime total o parcialmente la contribución de tal fondo debido a una irregularidad, dicho órgano jurisdiccional debe poder examinar también la validez de esta última decisión. Si el citado órgano jurisdiccional estima que uno o varios de los motivos de invalidez de la decisión de la Comisión invocados por las partes o planteados de oficio están fundados, debe suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre dicha validez, ya que el Tribunal de Justicia es el único competente para declarar la invalidez de un acto de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de febrero de 2021, VodafoneZiggo Group/Comisión, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, apartado 144).
50 Tal mecanismo de remisión prejudicial, en la medida en que permite impugnar ante el Tribunal de Justicia la comprobación de la irregularidad realizada por la Comisión, permite garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 47 de la Carta, del que gozan los destinatarios del acto nacional de recuperación, siempre que, mediante dicho acto, las autoridades del Estado miembro apliquen el Derecho de la Unión.
51 Habida cuenta de las razones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales quinta y sexta que el artículo 47 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un órgano jurisdiccional nacional quede vinculado por una decisión definitiva de la Comisión por la que se suprime total o parcialmente, debido a una irregularidad, la contribución de un fondo de la Unión Europea, cuando dicho órgano jurisdiccional conoce de un recurso presentado contra el acto nacional que aplica, en ejecución de dicha decisión, una corrección financiera al beneficiario de ese fondo, siempre y cuando le corresponda plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez de dicha decisión si alberga dudas al respecto.
Costas
52 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El examen conjunto de las cuestiones prejudiciales primera y segunda no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión C(2021) 5739 final de la Comisión, de 27 de julio de 2021, relativa a la supresión parcial de la contribución del Fondo de Cohesión al Programa Operativo de Transporte 2007‑2013 en el marco del objetivo de Convergencia en Bulgaria.
2) El artículo 98, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1260/1999, en relación con los principios generales del Derecho de la Unión de buena administración, de respeto del derecho de defensa y de igualdad de armas,
debe interpretarse en el sentido de que,
cuando, en una decisión adoptada sobre la base del artículo 99 de dicho Reglamento, la Comisión Europea constata una irregularidad en el sentido del artículo 2, punto 7, del citado Reglamento y aplica, en consecuencia, una corrección financiera a un Estado miembro, las autoridades nacionales competentes deben, en principio, proceder a la recuperación de los importes indebidamente percibidos, aplicando una corrección financiera al beneficiario de los fondos, al término de un procedimiento administrativo autónomo en el que dicho beneficiario haya podido formular de manera adecuada y efectiva sus observaciones.
3) El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a que un órgano jurisdiccional nacional quede vinculado por una decisión definitiva de la Comisión por la que se suprime total o parcialmente, debido a una irregularidad, la contribución de un fondo de la Unión Europea, cuando dicho órgano jurisdiccional conoce de un recurso presentado contra el acto nacional que aplica, en ejecución de dicha decisión, una corrección financiera al beneficiario de ese fondo, siempre y cuando le corresponda plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez de dicha decisión si alberga dudas al respecto.
Firmas