ANTHONY MICHAEL COLLINS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. február 1.(1)
C‑53/23. sz. ügy
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
kontra
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
(a Curtea de Apel Piteşti [pitești ítélőtábla, Románia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Jogállamiság – Bírói függetlenség – EUSZ 2. cikk – Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése – A Charta 12. és 47. cikke – A bírák és ügyészek által elkövetett bűncselekmény és korrupció gyanúját felvető ügyekben nyomozó és eljárást indító ügyészeket kijelölő utasítás – A bírák és ügyészek egyesületei által az utasítás részleges megsemmisítése iránt indított kereset – Az egyesületek kereshetőségi joga – Az alanyi jog vagy jogos magánérdek nemzeti jog szerinti követelménye”
Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem új uniós jogi kérdést vet fel. Hivatkozhatnak‑e a független, pártatlan és hatékony igazságszolgáltatási rendszer előmozdításának céljával létrehozott bírói és ügyészi egyesületek(2) az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 12. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 2. cikkre és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésére az e célok előmozdítására irányuló kereset nemzeti bíróság előtti megindításához szükséges kereshetőségi joguk megalapozása érdekében?
Jogi háttér – a nemzeti szabályozás
2. A 2004. december 2‑i Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (a közigazgatási peres eljárásról szóló 554/2004. sz. törvény)(3) 8. cikkének (1)1 bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A magánjog hatálya alá tartozó természetes személyek és jogi személyek csak másodlagosan indíthatnak keresetet jogos közérdek védelme érdekében, amennyiben a jogos közérdek sérelme logikusan kapcsolódik az alanyi jog vagy a jogos magánérdek sérelméhez.”
3. 2022 márciusában hatályba lépett a Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (az igazságszolgáltatási rendszeren belül elkövetett bűncselekmények nyomozásával megbízott ügyosztály megszüntetéséről és a büntetőeljárási törvénykönyvről szóló 135/2010. sz. törvény módosításáról szóló 49/2022. sz. törvény).(4) E törvény megszüntette a Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţién (a legfőbb semmítő‑ és ítélőszék mellett működő ügyészség, Románia; a továbbiakban: PÎCCJ) belül a Secția pentru investigarea infracțiunilor din justițiét (az igazságszolgáltatási rendszeren belül elkövetett bűncselekmények nyomozásával megbízott ügyosztály, Románia; a továbbiakban: SIIJ). A 49/2022. sz. törvény a bírák, valamint ügyészek által állítólagosan elkövetett összes bűncselekmény – többek között a korrupció – nyomozására és üldözésére vonatkozó hatáskört a PÎCCJ‑en belül a bűnügyi és kriminológiai nyomozásokkal megbízott ügyosztályra, illetve – attól függően, hogy az érintett bírák és ügyészek milyen szintű bíróságon vannak hivatalban – az ítélőtáblák mellett működő ügyészségekre ruházta át.
4. A 49/2022. sz. törvény 3. cikkének (3) bekezdése szerint a Consiliul Superior al Magistraturii (a magisztratúra legfelsőbb tanácsa, Románia; a továbbiakban: CSM) teljes ülésének javaslatára a Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (a legfőbb semmítő‑ és ítélőszék mellett működő ügyészség főügyésze, Románia; a továbbiakban: alperes) jelöli ki az említett bűncselekmények tekintetében vádemeléssel megbízott ügyészeket. A CSM egyik tagja az igazságügyi miniszter. Az alperes meghozta a 2022. június 3‑i 108/2022. sz. utasítást a vádemeléssel megbízott ügyészeknek a 49/2022. sz. törvénnyel összhangban történő kijelöléséről (a továbbiakban: megtámadott utasítás). Az utasítás meghozatalára a CSM teljes ülésének javaslata(5) alapján került sor.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
5. A felperesek nonprofit, nem kormányzati és nem politikai jellegű, a magánjog hatálya alá tartozó jogi személyek. Alapszabályaik megerősítik, hogy többek között a független, pártatlan és hatékony igazságszolgáltatási rendszer biztosítása, valamint az igazságszolgáltatási rendszer javítására, korszerűsítésére és megújítására irányuló projektek indítása, támogatása, koordinálása és végrehajtása céljából jöttek létre.
6. A felperesek a Curtea de Apel Piteștihez (pitești ítélőtábla, Románia) 2022. augusztus 5‑én benyújtott keresetlevéllel jogszerűségi vizsgálat iránti keresetet indítottak a megtámadott utasítás részleges megsemmisítését kérve. A felperesek a bírák, valamint ügyészek által állítólagosan elkövetett összes bűncselekmény nyomozásáért és üldözéséért felelős ügyészeknek többek között az PÎCCJ‑hez történő kijelölését kifogásolják. A felperesek véleménye szerint a megtámadott utasítás jogalapját képező 49/2022. sz. törvény ellentétes a Bíróság által az Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ítéletében(6) értelmezett EUSZ 2. cikkel, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, valamint a csatlakozás feltételeiről szóló okmány(7) IX. mellékletével és a 2006/928/EK bizottsági határozattal.(8)
7. A felperesek arra hivatkoznak, hogy a bírák és ügyészek által elkövetett korrupció gyanúját felvető ügyekben a nyomozást és a vádemelést – ezen ügyek sajátos jellegére tekintettel – olyan szakosodott ügyészeknek kell végezniük, akik megfelelő szakértelemmel rendelkeznek a korrupció elleni küzdelem területén, és akik megfelelő erőforrásokkal rendelkeznek e feladat megfelelő ellátásához. A felperesek kifogásolják a CSM teljes ülésének az e feladatok ellátásával megbízott személyek kijelölésére irányuló eljárásban való részvételét. Azt állítják továbbá, hogy az eljárás nem biztosítja az ügyészek érdemeik alapján történő kijelölését, illetve függetlenségét. A felperesek végül arra hivatkoznak, hogy a – korrupció elleni romániai küzdelemre szakosodott és a PÎCCJ‑től szervezetileg független –(9) Direcția Națională Anticorupțiét (nemzeti korrupcióellenes igazgatóság, Románia; a továbbiakban: DNA) kellene megbízni az ilyen bűncselekmények nyomozásának és üldözésének feladatával.
8. Az alperes vitatta a kereset elfogadhatóságát azzal az indokkal, hogy a felperesek nem rendelkeznek a megtámadott utasítás jogszerűségi vizsgálatának kérelmezéséhez szükséges kereshetőségi joggal. Az alperes szerint a kereset jogos közérdeken alapul, nem pedig valamely alanyi jogon vagy jogos magánérdeken, ahogyan azt a nemzeti jog megköveteli. Mivel a megtámadott utasítás nem a felpereseket vagy céljaikat, hanem az az alapján kijelölt ügyészeket érinti, a felperesek nem rendelkeznek az ezen utasítás érvényességének vitatásához szükséges alanyi joggal vagy jogos magánérdekkel, és ezért nem hivatkozhatnak jogos közérdekre ennek érdekében.
9. A felperesek véleménye szerint kereshetőségi joguk abból ered, hogy fő tevékenységük a bírák és ügyészek megbecsültségének védelmére, az e hivatásokat jellemző jogok és értékek előmozdítására, valamint „az igazságszolgáltatás függetlenségének jogállamban történő védelmére” irányul. A „romániai bírák fóruma” egyesület alapszabálya rendelkezik arról, hogy az említett célkitűzések elérése érdekében bizonyos bírósági eljárások indíthatók.
10. A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy az 554/2004. sz. törvény 1. cikkének (1) bekezdése értelmében bárki kérheti a hatáskörrel rendelkező bíróságtól valamely hatóság olyan közigazgatási aktusának megsemmisítését, amely a jogos érdekét sérti. Az 554/2004. sz. törvény 2. cikke szerint a jogos érdek magánérdek vagy közérdek is lehet. Az 554/2004. sz. törvény 8. cikkének (1)1 bekezdése lényegében úgy rendelkezik, hogy a magánjog hatálya alá tartozó természetes és jogi személyek csak akkor hivatkozhatnak a keresetindításhoz fűződő közérdekre, ha ez az érdek közvetlenül kapcsolódik valamely alanyi jogukhoz vagy jogos magánérdekükhöz. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy 2016‑ban és 2017‑ben a román bíróságok elismerték, hogy a felpereseknek fennáll az eljáráshoz fűződő érdekük az igazságszolgáltatás függetlenségének megerősítése, valamint a bírói vagy ügyészi hivatás megbecsültségének védelme céljából indított keresetek tekintetében.(10)
11. Az Înalta Curte de Casație şi Justiție (legfőbb semmítő‑ és ítélőszék, Románia) a következőket állapította meg 8. sz. ítéletében:(11)
„A módosított és kiegészített 554/2004. sz. törvény 1. cikkének, 2. cikke (1) bekezdése a), r) és s) pontjának, valamint 8. cikke (1)1 és (1)2 bekezdésének egységes értelmezése és alkalmazása céljából a következőképpen határoz:
A közigazgatási aktusok jogszerűségének az egyesületek, mint érintett társadalmi szervezetek kérelmére történő felülvizsgálata során jogos közérdekre csak jogos magánérdekhez kapcsolódóan, másodlagosan lehet hivatkozni, amely utóbbinak a jogszerűségi felülvizsgálat tárgyát képező közigazgatási aktus és az egyesületnek az alapszabályának megfelelő közvetlen célkitűzései közötti közvetlen kapcsolatból kell erednie.”
12. Az említett ítélet nyomán az Înalta Curte de Casație şi Justiție (legfőbb semmítő‑ és ítélőszék) megállapította, hogy a bírák és/vagy ügyészek egyesületei nem rendelkeznek a többek között a bírák, a bírósági titkárok és az Inspecţia Judiciară (igazságügyi felügyelet, Románia) vezető felügyelőjének kinevezésére vonatkozó CSM‑határozatok megsemmisítése iránti keresetindításhoz szükséges kereshetőségi joggal.(12) Az említett bíróság az alapján jutott erre a következtetésre, hogy a vonatkozó eljárásokban a felperesek nem jogos magánérdekre, hanem jogos közérdekre hivatkoztak.
13. A jogos magánérdeknek a 8. sz. ítéletben meghatározott fogalmának tág értelmezése alapján a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy mivel a felperesek arra hivatkoznak, hogy a megtámadott utasítás olyan szabályozást hajt végre, amely veszélyezteti a korrupció elleni küzdelmet, és ezáltal sérti Romániának az Európai Unióval szembeni kötelezettségvállalásait, kellő kapcsolat állhat fenn a felperesek alapszabályban meghatározott céljai és a megtámadott utasítás között ahhoz, hogy a felperesek rendelkezzenek a keresetük fenntartásához szükséges jogos magánérdekkel. A 8. sz. ítélet szűk értelmezése alapján mindazonáltal a felperesek tekintetében csak a jogos közérdek állna fenn, és ezért nem rendelkeznének a kereset fenntartásához szükséges kereshetőségi joggal.
14. Mivel a felperesek az uniós jog megsértésére hivatkoznak, a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a felperesek hatékony bírói jogvédelemben kívánnak részesülni az uniós jog által szabályozott területen. A kérdést előterjesztő bíróság annak megállapítását kéri, hogy sérti‑e – a Charta 12. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett – EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését a jogos magánérdek fogalmának olyan szűk értelmezése, amely korlátozza a felperesekhez hasonló egyesületek által fenntartható keresetek körét. A kérdést előterjesztő bíróság azt is tisztázni kívánja, hogy a SIIJ megszüntetését követően a bírák és ügyészek által elkövetett korrupció gyanúját felvető ügyekben történő nyomozásra és a büntetőeljárás ilyen ügyekben történő megindítására vonatkozó hatáskör DNA‑ra történő átruházásának elmulasztása sérti‑e az EUSZ 2. cikket, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, a csatlakozási feltételekről szóló okmány IX. mellékletét és az MCV‑határozatot.
15. E körülmények között határozott úgy a Curtea de Apel Pitești (pitești ítélőtábla), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Ellentétes‑e [a Charta] 12. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 2. cikkel és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, ha azt, hogy egyes bírósági eljárásokat bírák szakmai egyesületei – a bírák függetlensége és a jogállam előmozdításának és védelmének, valamint a hivatás megbecsültsége megóvásának céljából – megindítsanak, korlátozzák olyan túlzottan korlátozó feltétel bevezetése révén, amely megköveteli ezen egyesületek jogos magánérdekét, és e feltétel bevezetésének alapja az Înalta Curte de Casație și Justiție (legfőbb semmítő‑ és ítélőszék) kötelező erejű határozata, amelyet az e kérdést felvető jelen ügyhöz hasonló ügyekben alkalmazott nemzeti gyakorlat követett, amely azt írja elő, hogy a bíróságok jogszerűségi vizsgálatának tárgyát képező közigazgatási aktus közvetlenül kapcsolódjon a bírák szakmai egyesületeinek az alapszabályaikban előírt közvetlen céljához és célkitűzéseihez azokban az esetekben, amelyekben az egyesületek – az alapszabályaikban rögzített célnak és általános célkitűzéseknek megfelelően – hatékony bírói jogvédelemben kívánnak részesülni az uniós jog által szabályozott területeken?
2) Az első kérdésre adandó választól függően ellentétes‑e az EUSZ 2. cikkel, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, [a csatlakozás feltételeiről szóló okmány] IX. mellékletével és [az MCV‑határozattal] az olyan nemzeti szabályozás, amely a [DNA] hatáskörét oly módon korlátozza, hogy a bírák és ügyészek által elkövetett (tágabb értelemben vett) korrupciós bűncselekmények esetében a nyomozás folytatására vonatkozó kizárólagos hatáskört az Înalta Curte de Casație și Justiție (legfőbb semmítő‑ és ítélőszék) mellett működő ügyészségen és az ítélőtáblák mellett működő ügyészségeken (Románia főügyésze által a [CSM] teljes ülésének javaslatára) e célból kijelölt egyes ügyészeknek biztosítja azzal, hogy ez utóbbiak a bírák és ügyészek által elkövetett bűncselekmények többi kategóriája tekintetében is hatáskörrel rendelkeznek?”
A Bíróság előtti eljárás
16. A „romániai bírák fóruma” egyesület, az alperes, Románia és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
17. Mielőtt tanácsot adnék a Bíróság számára – erre irányuló kérelme alapján –, hogy milyen választ adjon az első kérdésre, először a Bíróság hatásköre és az előterjesztett kérdések elfogadhatósága ellen felhozott kifogásokkal foglalkozom.
Értékelés
A Bíróság hatásköréről és az első kérdés elfogadhatóságáról
Az érvek
18. Az alperes arra hivatkozik, hogy mivel a felperesek nem hivatkoznak az uniós jog által védett jogra, a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálására. A kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárás és az általa a Bírósághoz intézett kérdések egyaránt kizárólag a nemzeti jog értelmezésére vonatkoznak, és hipotetikus jellegűek.(13) A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelem kieszközlésére szolgáló „mintaper” vagy „eszköz”.
19. Románia arra hivatkozik, hogy az első kérdés elfogadhatatlan, mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem mutatta be egyértelműen az előtte folyamatban lévő ügy tényállását és különösen azt, hogy milyen módon és alapon van korlátozva a felperesek bírósághoz forduláshoz való joga. Nem egyértelmű, hogy ez az esetleges korlátozás az 554/2004. sz. törvényből, a 8. sz. ítéletből vagy ezen ítélet szűk értelmezéséből ered‑e. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság maga is úgy véli, hogy közvetlen kapcsolat áll fenn a megtámadott utasítás és a felperesek céljai között, ebből az tűnik következni, hogy a felperesek keresete elfogadható a nemzeti jog alapján, és így az első kérdés megválaszolása nem szolgálna hasznos célt.(14)
Elemzés
20. A felperesek érveinek az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szereplő összefoglalásából kitűnik, hogy az alperes állításával ellentétben a kérdést előterjesztő bíróság előtti kereset az uniós jogon alapul. A felperesek a Charta 12. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 2. cikkre és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésére, a csatlakozás feltételeiről szóló okmány IX. mellékletére, valamint az MCV‑határozatra hivatkoznak, és ezek értelmezését kérik. A kérdést előterjesztő bíróságot az előzetes döntéshozatal iránti kérelmének előterjesztésére késztető indokok és e bíróságnak a Bírósághoz intézett kérdései azt tükrözik, hogy az uniós jog releváns az előtte folyamatban lévő jogvita megoldása szempontjából. A Bíróság rendelkezésére álló iratanyagban sem utal semmi arra, hogy az alapügy bármilyen szempontból spekulatív vagy hipotetikus jellegű lenne.(15)
21. Az alperes azon állítása, hogy a felperesek nem hivatkoznak az uniós jog által védett jogra, a kérdést előterjesztő bíróság kereshetőségi joggal kapcsolatos első kérdésének érdemére vonatkozik. E kifogás a lényegénél fogva nem szolgálhat az első kérdés elfogadhatatlansága megállapításának alapjául.(16) Románia állításával ellentétben úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság részletesen bemutatta az előtte folyamatban lévő jogvita tényállását, amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére késztette, és ennélfogva teljes mértékben eleget tett az Európai Unió Bírósága eljárási szabályzata 94. cikkének a) pontjában foglalt követelményeknek.
22. Ami Románia azon állítását illeti, hogy az első kérdés megválaszolása nem bizonyulna hasznosnak, igaz ugyan, hogy a kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint a felperesek rendelkeznek kereshetőségi joggal a jelen ügyben, és megjegyzi, hogy más román bíróságok szintén elismerték a bírói függetlenség megerősítése céljából indított ügyekben fennálló kereshetőségi jogukat.(17) A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozta azonban, hogy olyan esetek is előfordulnak, amelyekben a 8. sz. ítéletet olyan szűken értelmezték, hogy a felpereseket megfosztották az ilyen keresetek fenntartásához szükséges kereshetőségi joguktól.(18) Elegendő megjegyezni, hogy az alperes a 8. sz. ítéletre hivatkozott a kérdést előterjesztő bíróság előtt azon érvének alátámasztása céljából, hogy a felperesek nem rendelkeznek kereshetőségi joggal.
23. Ennélfogva azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el a hatásköre és az első kérdés elfogadhatósága ellen felhozott különböző kifogásokat.
Az ügy érdeméről
24. Az első kérdés az uniós jogból eredő, a nemzeti bíróságok előtti hatékony bírói jogvédelemhez való jog és a kereshetőségi jogra vonatkozó nemzeti szabályok közötti kapcsolatra vonatkozik. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy ellentétesek‑e a Charta 12. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 2. cikkel és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésével a kereshetőségi jogra vonatkozó olyan nemzeti szabályok, amelyek szerint a bírák egyesületeinek bizonyítaniuk kell, hogy jogos magánérdekük(19) fűződik a bírói függetlenség és a jogállamiság elvével állításuk szerint összeegyeztethetetlen aktusok megsemmisítése iránti keresetekhez.(20)
25. Sem az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből, sem a felek észrevételeiből nem derül ki, hogy a felperesek rendelkeznek‑e a nemzeti jog szerint a román bíróságok előtt indított jogszerűségi vizsgálat iránti keresetük fenntartásához szükséges kereshetőségi joggal, és ha igen, milyen feltételek mellett. A „romániai bírák fóruma” egyesület és Románia arra hivatkozik, hogy a román jog alapján a felperesek rendelkeznek a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő kereset fenntartásához szükséges kereshetőségi joggal. A 8. sz. ítéletnek megfelelően a felpereseknek jogos magánérdekük fűződik a megtámadott utasítás jogszerűségi vizsgálata iránti jelen keresethez, mivel kapcsolat áll fenn e kereset és a felperesek alapszabályban meghatározott céljai között. Az alperes arra hivatkozik, hogy a román ítélkezési gyakorlat azt a további feltételt szabja, hogy az egyesületeknek bizonyítaniuk kell, hogy a vizsgált aktus érinti jogi személyként való létezésüket, tulajdonukat, működési feltételeiket vagy céljaik elérését.
26. A felperesek számos keresetet indítottak a román bíróságok előtt a jogállamiság védelmének céljával, amelyek közül néhány előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyát képezte.(21) Nem világos, hogy az alperes a jelen ügyben miért vitatja a felperesek nemzeti jog szerinti kereshetőségi jogát, noha megállapítást nyert, hogy a felperesek rendelkeznek az ilyen keresetek indításához szükséges kereshetőségi joggal a román bíróságok előtt. A „romániai bírák fóruma” egyesület megjegyzi továbbá, hogy a Bíróság nem vitatta az Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ítélet alapjául szolgáló előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát.
27. Elegendő megjegyezni, hogy a Bíróság főszabály szerint nem vonhatja kétségbe az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát, ha e kérelem megfelel eljárási szabályzata 94. cikkének. A nemzeti bíróság által az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A kérdést előterjesztő bíróság feladata a nemzeti jog alapján meghatározni a ténybeli és jogszabályi hátteret, ideértve az előtte folyamatban lévő kereset elfogadhatóságát is.(22)
A jogalanyok uniós jogból eredő jogainak hatékony bírói védelméről és a tagállamok eljárási autonómiájáról
28. A jogállamiság tiszteletben tartása az EUSZ 2. cikkben rögzített közös értékek egyike. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése, amely szerint a tagállamoknak meg kell teremteniük azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükségesek, ezen érték konkrét megnyilvánulása. A jogalanyok uniós jogból eredő jogai hatékony bírói védelmének elve a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugvó alapelv, amelyet rögzít az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény) 6. és 13. cikke, és amelyet megerősít a Charta 47. cikke is. Ez utóbbi rendelkezést tehát figyelembe kell venni az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének értelmezése során.(23) A Charta 47. cikke értelmében mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait megsértették, joga van arra, hogy ügyét a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és észszerű időn belül tárgyalja.(24)
29. A tagállamok kötelesek olyan jogorvoslati és eljárási rendszert kialakítani, amely lehetővé teszi a hatékony bírói jogvédelmet az uniós jog által szabályozott területeken. A tagállamok feladata, hogy kijelöljék a hatáskörrel rendelkező bíróságot és/vagy a nemzeti rendelkezések érvényességének felülvizsgálatért felelős intézményeket, és előírják azon jogorvoslati eszközöket és eljárásokat, amelyek lehetővé teszik e rendelkezések érvényességének vitatását, és a kérelem megalapozottsága esetén megsemmisítsék e rendelkezéseket, valamint meghatározzák e megsemmisítés joghatásait.(25)
30. Noha a tagállamoknak hatékony bírói jogvédelmet kell biztosítaniuk az uniós jog által szabályozott területeken, ilyen tárgyú uniós jogszabályok hiányában az uniós jog nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmére szolgáló keresetekre vonatkozó jogorvoslatok vagy eljárási szabályok különös rendszerét alakítsák ki,(26) feltéve, hogy az e célból rendelkezésre álló jogorvoslatok és eljárások megfelelnek az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének. A jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmére szolgáló keresetekre vonatkozó eljárási szabályok ezért nem lehetnek kevésbé kedvezőek, mint a hasonló belső jogi keresetek esetében (az egyenértékűség elve), és nem tehetik a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). E követelmények következnek az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített lojális együttműködés elvéből is.(27)
31. A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel úgy tűnik, hogy mivel az 554/2004. sz. törvény és a 8. sz. ítélet egyaránt vonatkozik a román bíróságok előtt indított nemzeti jogi keresetekre és az uniós jogon alapuló keresetekre, csak a tényleges érvényesülés elvét kell vizsgálni a jelen ügyben. Nem vitatott, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének és a Charta 47. cikkének megfelelően a tagállamoknak biztosítaniuk kell a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak hatékony bírói védelméhez való jog hatékony védelmét.(28) Ez a követelmény tükrözi és összhangba hozza egymással a szubszidiaritásnak és az arányosságnak az EUSZ 5. cikkben foglalt elvét, a tagállamok eljárási autonómiáját,(29) valamint a hatékony bírói jogvédelemhez való jogot.(30)
A hatékony bírói jogvédelemhez való jognak az uniós jogrend által biztosított joghoz kell kapcsolódnia
32. Az Inuit ítéletben(31) a Bíróság hangsúlyozta, hogy sem az EUMSZ, sem pedig az EUSZ 19. cikk nem követeli meg – tekintettel az uniós jog fenntartására – más jogi lehetőségek nemzeti bíróságok előtti létrehozását, mint amelyeket a nemzeti jog megállapított. Csak akkor más a helyzet, ha a nemzeti jogrendszer szerkezete nem biztosít olyan jogorvoslatot, amellyel akár közvetett módon biztosítható lenne a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak tiszteletben tartása.(32) Ilyen esetekben a nemzeti bíróságoknak meg kell állapítaniuk az érintett személy által az uniós jog által számára biztosított jogok védelme érdekében indított kereset elbírálására vonatkozó hatáskörüket.(33)
33. Az Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert kontra Bizottság ítéletében(34) a Bíróság megállapította, hogy „a bírósághoz való jog” nem feltétlen jog, és például a keresetindítás határidejét meghatározó szabályok tárgya lehet. E szabályok nem szűkíthetik azonban a jogalanyok számára nyitva álló hozzáférést oly módon vagy olyan mértékben, hogy az az általuk érvényesíteni kívánt jog lényegét érintse. E szabályoknak jogszerű cél elérésére kell irányulniuk, és az általuk alkalmazott eszközök és az elérni kívánt cél között fennálló kapcsolatnak észszerűnek és arányosnak kell lennie.(35) A nemzeti bíróságok előtti kereshetőségi joggal kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy „jóllehet főszabály szerint a nemzeti jog feladata a jogalany kereshetőségi jogának és eljáráshoz fűződő érdekének meghatározása, az uniós jog az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elveinek tiszteletben tartásán kívül megköveteli, hogy a nemzeti szabályozás következtében ne sérüljön a hatékony bírói jogvédelemhez való jog […]”.(36)
34. A Charta 47. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelemhez való jog nem légüres térben létezik, és annak kapcsolódnia kell egy uniós jog által biztosított joghoz vagy szabadsághoz. Bármely személy hivatkozhat a Charta 47. cikkére annak érdekében, hogy a nemzeti bíróság előtt vitasson valamely olyan, neki sérelmet okozó aktust, amelyet valamely tagállam az uniós jog végrehajtása keretében fogadott el.(37) Ebben az összefüggésben a tagállamok széles mozgástérrel rendelkeznek annak meghatározása tekintetében, hogy mi minősül jogsértésnek vagy valamely szabadság megsértésének, valamint annak tekintetében, hogy meghatározzák a keresetek elfogadhatóságának feltételeit, illetve azon szerveket, amelyekhez ezek benyújthatók.(38)
35. A kérdést előterjesztő bíróság előtti keresetükben a felperesek három érvet terjesztenek elő az uniós jog szerinti kereshetőségi joguk megalapozása érdekében. Először is, analógia útján a másodlagos uniós jog által a környezetvédelmi vagy egyéb egyesületek számára biztosított jogorvoslati jogra hivatkoznak. Másodszor, azzal érvelnek, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a jogállamiság és a bírói függetlenség védelme érdekében a nemzeti jognak lehetőséget kell biztosítania a keresetindításra. Harmadszor, a felperesek azt állítják, hogy a Charta 12. cikke alapján keresetindítási jog illeti meg őket.
36. Bizonyos esetekben a másodlagos uniós jogi aktusok kifejezetten kereshetőségi jogot biztosítanak az egyesületek számára a nemzeti bíróságok előtt az e jogi aktusok által elérni kívánt célok előmozdítása érdekében. Környezeti ügyekben az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (2) bekezdése bizonyos meghatározott intézkedések vagy mulasztások felülvizsgálatára irányuló eljáráshoz biztosít hozzáférést a környezetvédelmi szervezetek számára.(39) Ilyen esetekben úgy kell tekinteni, hogy a környezetvédelmi szervezetek kellő mértékben érdekeltek, vagy olyan jogokkal rendelkeznek, amelyek sérülhetnek, ami lehetővé teszi az említett szervezetek számára e keresetek fenntartását. Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése olyan tagállami jogszabályok elfogadását irányozza elő, amelyek szélesebb körű vagy akár korlátlan kereshetőségi jogot biztosítanak bizonyos típusú környezetvédelmi keresetek fenntartásához: nem teszi azonban kötelezővé ilyen szabályok elfogadását.(40)
37. A 2000/78/EK irányelv(41) 9. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok biztosítják, hogy azok a szövetségek, amelyeknek – a nemzeti jogban meghatározott előírásoknak megfelelően – jogszerű érdeke, hogy ezen irányelv rendelkezéseit betartsák, részt vehessenek az ezen irányelv által előírt kötelezettségek betartatásának előmozdítására rendelkezésre álló, bármilyen jogi és/vagy közigazgatási eljárásban, akár a panaszos helyett, akár a panaszos mellett fellépve, annak jóváhagyásával. E rendelkezés nem követeli meg a tagállamoktól, hogy a kötelezettségek betartatására irányuló bírósági eljárás kezdeményezésére vonatkozó kereshetőségi jogot biztosítsanak az egyesületek számára abban az esetben, ha egyetlen sértett sem azonosítható. A tagállamok mindazonáltal bevezethetnek, illetve fenntarthatnak olyan intézkedéseket, amelyek a 2000/78 irányelvben meghatározottaknál kedvezőbbek az egyenlő bánásmód elvének védelmét illetően. A tagállamok ezért lehetővé tehetik az egyesületek számára, hogy eljárást indítsanak annak érdekében, hogy a 2000/78 irányelv szerinti kötelezettségek betartatását biztosítsák, akkor is, ha azonosítható sértett személy hiányában járnak el.(42)
38. Nem létezik olyan másodlagos uniós jogi aktus, amely kereshetőségi jogot biztosítana a bírák és ügyészek egyesületei számára a nemzeti bíróságok előtt a jogállamiság védelme céljából közérdekből indítható keresetek tekintetében. Az uniós jog nem követeli meg a tagállamoktól, és nem is tiltja meg számukra, hogy a kereshetőségi jogra vonatkozó olyan szabályokat vezessenek be, amelyek lehetővé teszik az ilyen egyesületek számára a közérdekű keresetek fenntartását, vagy hogy actio popularist vezessenek be a jogállamiság és/vagy a bírói függetlenség érdekében.(43) Uniós szabályozás hiányában(44) az ilyen egyesületeknek főszabály szerint a kereshetőségi jogra vonatkozó nemzeti szabályokra és az e szabályok által esetlegesen biztosított, ilyen keresetek indításához való jogra kell támaszkodniuk.
39. A felperesek úgy vélik, hogy az A.B. ítélettel összhangban kereshetőségi joggal rendelkeznek annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtt általuk indított eljárás útján megvédjék a jogállamiságot és a bírói függetlenséget. Az említett ítéletben a Bíróság megállapította többek között, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével ellentétesek a nemzeti jog olyan módosítása, amelyek megfosztják a nemzeti bíróságokat azon hatáskörüktől, amelynek keretében határozhatnak azokról a keresetekről, amelyeket a ki nem választott, bírói álláshelyekre pályázók indítanak, ha e módosítások a jogalanyokban jogos kétségeket ébreszthetnek a kinevezett bírák befolyásolhatatlanságát illetően.(45)
40. Az A.B. ítélet alapjául szolgáló körülményektől eltérően a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás tárgyát nem a bírák kinevezése, hanem a bírák elleni nyomozással és vádemeléssel megbízott ügyészek kijelölése képezi. Az uniós jog által megkövetelt bírói függetlenség és pártatlanság garanciáival ellentétesek az olyan nemzeti szabályok, amelyek közvetlen befolyást gyakorolhatnak, vagy közvetett hatással lehetnek a bírák határozataira, ily módon előidézve „a bírák függetlensége vagy pártatlansága látszat[ának] hiányá[t], amely sértheti azt a bizalmat, amelyet egy demokratikus társadalomban és jogállamban az igazságszolgáltatásnak az említett jogalanyokban keltenie kell”.(46) A bírákkal szembeni büntetőeljárás megindítását engedélyező határozatokat tehát olyan szervnek kell elfogadnia vagy felülvizsgálnia, amely maga is megfelel a hatékony bírói jogvédelemhez kapcsolódó garanciáknak, beleértve a függetlenség garanciáját is. Már az a puszta kilátás is, hogy a büntetőeljárás bírák elleni megindítására vonatkozó engedélyt egy olyan szervtől lehet kérelmezni és megszerezni, amelynek függetlensége nem biztosított, önmagában alkalmas arra, hogy befolyásolja a bírói függetlenséget.(47)
41. A Bíróság rendelkezésére álló iratanyagban semmi nem utal arra, hogy azok a többek között a PÎCCJ bűnügyi és kriminológiai nyomozásokkal megbízott ügyosztályának ügyészi tisztségére pályázók, akiket nem választottak ki, ne rendelkeznének jogos magánérdekkel és így a nemzeti jog szerinti, a megtámadott utasítás és az annak alapjául szolgáló 49/2022. sz. törvény vitatásához szükséges kereshetőségi joggal. Talán nagyobb jelentőséggel bír, hogy miközben az A.B. ítélet megerősíti, hogy bizonyos (korlátozott) esetekben azok a ki nem választott, bírói álláshelyekre pályázók, akiknek sérültek az érdekei, az uniós jog alapján jogosultak lehetnek arra, hogy a jogállamiság és a bírói függetlenség védelme érdekében keresetet indítsanak a nemzeti bíróságok előtt, az említett ítélet nem biztosít ilyen jogot a bírák vagy ügyészek felperesekhez hasonló egyesületei számára.
42. Ami a Charta 12. cikkét és az egyesülés szabadságát illeti, a Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületek átláthatósága) ügyben(48) a Bíróság megállapította, hogy az egyesületeknek képesnek kell lenniük arra, hogy indokolatlan állami beavatkozás nélkül működjenek és folytassák tevékenységeiket. A Bíróság rendelkezésére álló iratanyagból nem tűnik ki, hogy a felperesekre vagy bármely más egyesületre eltérő vagy szigorúbb szabályok vonatkoznának a kereshetőségi jog tekintetében, mint más természetes vagy jogi személyekre. Amint arra a jelen indítvány 33. pontja rámutat, a bírósághoz való jog nem feltétlen jog. A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel úgy tűnik, hogy nincs bizonyíték arra, hogy a kereshetőségi jogra vonatkozó román szabályok érintenék a felperesek bírósághoz való jogának lényegét, hogy a nemzeti szabályozás által elérni kívánt cél jogellenes lenne, vagy hogy az e cél eléréséhez alkalmazott eszközök aránytalanok lennének. Nem változtat ezen az értékelésen, hogy a „romániai bírák fóruma” egyesület alapszabálya rendelkezik arról, hogy ezen egyesület célkitűzéseinek elérése érdekében bizonyos bírósági eljárások indíthatók. Az egyesületeknek főszabály szerint a jogszabályoknak, többek között a kereshetőségi jogra vonatkozó szabályoknak megfelelően kell folytatniuk tevékenységeiket.
Végkövetkeztetés
43. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Curtea de Apel Pitești (pitești ítélőtábla, Románia) által előterjesztett első kérdést a következőképpen válaszolja meg:
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 12. és 47. cikkével, a Bolgár Köztársaság és Románia csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány IX. mellékletével és a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló, 2006. december 13‑i 2006/928/EK bizottsági határozattal összefüggésben értelmezett EUSZ 2. cikkel és EUSZ 19. cikk (1) bekezdésével nem ellentétesek a kereshetőségi jogra vonatkozó olyan nemzeti szabályok, amelyek szerint a bírák és ügyészek egyesületeinek bizonyítaniuk kell, hogy a nemzeti jog által meghatározott jogos magánérdekük fűződik a bírói függetlenség és a jogállamiság elvével állítólagosan összeegyeztethetetlen aktusok megsemmisítése iránti keresethez.