ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. SHARPSTON
представено на 8 юни 2017 година(1)
Дело C‑490/16
A.S.
срещу
Republika Slovenija
(Преюдициално запитване, отправено от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховен съд на Република Словения)
и
Дело C‑646/16
Jafari
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof Wien (Върховен административен съд, Виена, Австрия)
„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Граници, убежище и имиграция — Определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена от гражданин на трета страна — Критерии за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Тълкуване на членове 12, 13 и 14 от Регламент (EС) № 604/2013 — Тълкуване на член 5, параграф 4, буква в) от Регламент (EC) № 562/2006“
Въведение
1. Ако отправим поглед към картата на Европа и върху нея наложим карта на Европейския съюз, очертавайки внимателно външните граници на Съюза, ще забележим някои очевидни реалности. На изток дългата сухопътна граница на Съюза преминава по границите на девет държави членки(2). На Балканския полуостров географските — но и исторически — дадености се усложняват(3). Като най-важен тук трябва да отбележим прекия подстъп на Турция към Европейския съюз чрез „сухоземен мост“. На юг Европейският съюз граничи със Средиземно море, което може да бъде прекосено със самоделно плавателно средство, ако условията в страната на произход са дотолкова нетърпими, че подтикват към подобни отчаяни опити. Най-близките пунктове за преминаване отвеждат до сухопътната територия на Гърция, Малта или Италия, а в най-западната част на континента — до Испания. Следователно рискът от прекосяване на границите с цел миграция по суша е най-висок по източните и югоизточните граници на Европейския съюз(4), а южната граница е потенциално изложена на риск от миграция през Средиземно море.
2. Западната периферия на Европейския съюз е изложена на значително по-малък риск от проникване на мигранти. От една страна, това се дължи на крайбрежието на Атлантическия океан, което се простира по протежението на цялата западна граница на Съюза. От друга страна, северната граница също е морска — Ирландско море, протокът Ла Манш и Северно море(5), протоците Скагерак(6) и Категат, и Балтийско море(7). Освен с Балтийско море на юг, на север Швеция граничи по суша с Норвегия, която е член на ЕИП. Финландия има и морски(8), и сухопътни граници(9). Следователно на запад и север съчетанието на географски и климатични фактори значително затруднява миграцията.
3. Отправна точка на системата от Дъблин(10) обаче не е картата на Европа, която току-що очертах. Системата по-скоро почива на мълчаливото допускане, че всички кандидати за международна закрила ще пристигнат по въздух. Ако това действително беше така, поне на теория щеше да съществува възможност във всяка от 28-те държави членки да пристигат (съвсем приблизително) равен брой кандидати за закрила(11). В този контекст изградената система е логична.
4. Друг важен елемент на системата от Дъблин е, че тя е съсредоточена върху индивидуалния кандидат за международна закрила. Именно този индивидуален кандидат (както е определен в член 2, буква в) от Регламента „Дъблин III“) подлежи на оценка по предвидените в глава III от него критерии с цел определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата му за международна закрила. В основата на целия регламент е именно индивидът. Това е очевидно правилен подход. Търсещите закрила индивиди не са статистика; отношението към тях трябва да бъде хуманно и да се зачитат основните им права. При обикновени условия прилагането на предвидения в Регламента „Дъблин III“ подход може да изисква административна координация и сътрудничество между компетентните органи на различни държави членки, но само по себе си то не поражда характерни или непреодолими трудности.
5. В периода между септември 2015 г. и март 2016 г. обаче условията не биха могли по никакъв начин да бъдат описани като обикновени.
6. Заместник-председателят на Европейската комисия описва първопричината за внезапния, неспирен миграционен поток към Европейския съюз по следния начин:
„На земята има ад. Той се нарича Сирия. Фактът, че милиони хора се опитват да избягат от този ад, е разбираем. Фактът, че се опитват да останат възможно най-близо до домовете си, също е разбираем. И ако не успеят да го направят, естествено е да потърсят сигурен подслон другаде. […] Броят на бягащите продължава да нараства. Ситуацията в съседните държави предоставя малка, а понякога никаква надежда. Затова хората търсят сигурно убежище в Европа [преминавайки през Турция, в която в момента се намират над 2 милиона бежанци]. Този проблем няма да се разреши от само себе си. Докато в страната се води война, напливът на бежанци няма да спре. Нужни са много усилия, за да се сложи край на конфликта, и в тях ще участва целият свят. Междувременно трябва да направим всичко възможно, за да управляваме бежанския поток и да предложим на хората безопасно убежище в региона, в ЕС и в останалите части на света“ [неофициален превод](12).
7. Следователно огромен брой разселени лица от сирийски произход се присъединиха към съществуващите модели на лица, намиращи своя път към Европейския съюз от разкъсвани от войни и страдащи от глад региони на света(13): от Афганистан и Ирак. Вниманието на медиите беше почти изцяло насочено към всяващите ужас морски трагедии в резултат на опити за прекосяване на Средиземно море в претоварени, пропускащи вода надуваеми лодки през лятото на 2015 г. Съществува обаче и втори, основен, сухопътен маршрут към Европейския съюз — „маршрутът през Западните Балкани“.
8. Този маршрут включва пътуване по море и/или по суша от Турция на запад към Гърция, а след това през Западните Балкани. Лицата преминават основно през Македония, Сърбия, Хърватия, Унгария и Словения(14). Маршрутът започва да добива популярност най-напред през 2012 г., когато са облекчени визовите ограничения за пътуване в Шенгенското пространство за пет балкански държави — Албания, Босна и Херцеговина, Черна гора, Сърбия и Македония. Така до март 2016 г. мнозина успяват да се възползват от единствения основен маршрут от Турция към Гърция и след това на север през Западните Балкани(15).
9. Избралите маршрута през Западните Балкани не желаят да останат в държавите, през които трябва да преминат, за да достигнат избраната дестинация. В тези държави присъствието им също е нежелано. Властите в Македония и Сърбия осигуряват (платен от използвалите го лица) превоз(16) и разрешават на пътуващите по маршрута да пресекат границата с Хърватия, по-специално след като Унгария затвори своята граница. Хърватските и словенските власти също осигуряват превоз (в този случай безплатен) и позволяват на лицата да прекосят съответните им граници към Австрия и Германия. Политиката на тези западнобалкански държави да допуснат на своя територия граждани на трети страни и да улеснят пътуването им, включително чрез превоз до границата на път към избраната от тях дестинация, се описва като „масово пропускане“ или „пропускане“.
10. На 27 май 2015 г. Комисията отправя предложение, наред с останалото, за решение на Съвета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС за установяване на извънреден механизъм в подкрепа основно на Италия и Гърция, тъй като те обикновено са в позицията на първи държави членки на влизане и следователно са изправени пред внезапен наплив на граждани на трети страни. Това е първото предложение за прилагане на тази разпоредба. На 14 септември 2015 г. Съветът приема решение въз основа на отправеното предложение(17). Предприемайки тази стъпка, Съветът констатира, че специфичната обстановка в Гърция и Италия засяга и други географски региони, така например миграционния маршрут през Западните Балкани(18). Една от целите на Решение 2015/1523 е преразпределение на кандидатите за международна закрила, подали молби за убежище в една от тези държави. Друга цел е временното преустановяване на действието на установените с Регламент „Дъблин III“ правила, особено критерия, съгласно който компетентна да разгледа молба за международна закрила е държавата членка на първото влизане, чиято граница с трета държава подалото заявление лице е пресякло незаконно. Твърдо заявената цел на мярката е преместване в други държави членки на 40 000 кандидати в рамките на две години. Решението е прието с единодушие.
11. В рамките на една седмица Съветът приема второ решение, предвиждащо схема за преместване на 120 000 граждани на трети страни, които се нуждаят от международна закрила(19). С Решение 2015/1601 се въвежда и процент за разпределение, указващ начина, по който съответните граждани на трети страни ще бъдат презаселени в държавите членки(20). Това решение се оказва политически нееднозначно и е прието с квалифицирано мнозинство(21). На 25 октомври 2015 г., по покана на председателя на Комисията, се провежда среща на високо равнище с участието на държави от и извън Европейския съюз(22). Участниците постигат съгласие по редица мерки (изложени в „Декларация“), имащи за цел подобряване на сътрудничеството и създаване на механизъм за консултации между страните, разположени по протежението на маршрута през Западните Балкани. Постигнато е съгласие и относно мерки (които да бъдат предприети незабавно) с цел ограничаване на вторичните движения, осигуряване на подслон за граждани на трети страни, управление на границите и борба с контрабандата и трафика на хора(23). Липсва яснота както относно точното правно основание, така и относно точния правен ефект на тези мерки(24).
12. Междувременно, на 21 август 2015 г., в пресата се появяват твърдения, че Германия е „освободила“ сирийските граждани от изискванията на Регламента „Дъблин III“(25). През септември 2015 г. страната възстановява граничния контрол с Австрия, след като в рамките на няколко дни на нейна територия влизат стотици хиляди души. Т.нар. „освобождаване“ е отменено през ноември 2015 г.
13. На 15 септември 2015 г. Унгария затваря границата си със Сърбия. Като последица от това затваряне значителен поток от хора се пренасочва към Словения. На 16 октомври 2015 г. Унгария издига ограда по границата си с Хърватия. В периода между ноември 2015 г. и февруари 2016 г. Македония издига ограда по границата си с Гърция.
14. До края на октомври 2015 г. приблизително 700 000 души са се изминали разстоянието от Гърция до Централна Европа по маршрута през Западните Балкани. Различни източници описват този брой като „безпрецедентен“, „масов приток“ и „извънреден“. Статистическите данни за броя на влизанията и регистрациите в отделните държави по протежението на маршрута варират. Приблизителният брой на ежедневно пристигащите в Сърбия е между 10 000 (октомври) и 5 000 (ноември)(26).
15. На 11 ноември 2015 г. Словения започва изграждането на стена по границата си с Хърватия. През декември 2015 г. Австрия изгражда ограда на главния си граничен контролно-пропускателен пункт със Словения. Междувременно, на 16 септември 2015 г., Австрия временно възстановява контрола при преминаване през вътрешни граници.
16. На 14 февруари 2016 г. Австрия обявява, че ще приема единствено хора от Афганистан, Ирак и Сирия. На 18 февруари 2016 г. в Загреб се провежда среща на ръководителите на различни полицейски служби, които приемат декларация(27). Политиката на пропускане през държавите от Западните Балкани е преустановена след като (през февруари 2016 г.) Австрия обявява промяна в либералната си политика на убежище.
17. Що се отнася до останалите държави, Франция временно възстановява контрола по вътрешните граници за периода от юли 2016 г. до януари 2017 г. Дания въвежда подобна инициатива, като впоследствие удължава срока на граничния контрол от 4 януари 2016 г. до 12 ноември 2016 г. В периода от 26 ноември 2015 г. до 11 февруари 2017 г. Норвегия също възстановява контрола по вътрешните граници, а Швеция въвежда идентични мерки за периода от 12 ноември 2015 г. до 11 ноември 2016 г.
18. Огромният брой лица, преминали по маршрута през Западните Балкани в рамките на сравнително кратък период от време в края на 2015 г. и началото на 2016 г., както и произтеклите от тези събития политически трудности, обикновено се описват с понятието „бежанската криза“ или „хуманитарната криза“ в страните от Западните Балкани. Това е първото масово движение на хора през територията на Европа след Втората световна война. Това са извънредните обстоятелства, които обрисуват контекста, в който са отправени двете преюдициални запитвания.
Международното право
Женевската конвенция за статута на бежанците
19. Член 31, параграф 1 от Женевската конвенция за статута на бежанците(28) забранява налагането на наказания заради незаконно влизане или пребиваване на бежанци, които, пристигайки от територия, където са били застрашени животът и свободата им, са влезли или пребивават на територията на държава без разрешение при условие че те се представят незабавно на властите и приведат уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната. Съгласно член 31, параграф 2 държавите следва да не прилагат по отношение придвижването на такива бежанци каквито и да било ограничения освен необходимите, като такива ограничения могат да се прилагат само до регулиране статута на бежанците в страната или до получаването на разрешение за преминаването им в друга страна. Договарящите се държави се задължават да предоставят на бежанците достатъчен срок и всички необходими улеснения за получаване на разрешение за преминаване в друга страна.
Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи
20. Съгласно член 3 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи(29) „[н]икой не може да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание“.
Правото на ЕС
Хартата на основните права
21. Член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз(30) съответства на член 3 от ЕКПЧ. Член 18 от Хартата гарантира правото на убежище при спазване на правилата на Женевската конвенция.
Системата от Дъблин
Регламент „Дъблин III“
22. Териториалният обхват на приложение на Регламента „Дъблин III“ е подчинен на сложни правила. Неговият предшественик, Регламент „Дъблин II“, се прилага в Дания от 2006 г. по силата на Споразумението между Европейската общност и Кралство Дания относно критериите и механизмите за определяне на държава, която е компетентна за разглеждане на молба за убежище, подадена на територията на Дания или друга държава — членка на Европейския съюз, и системата „Евродак“ за сравняване на дактилоскопични отпечатъци за ефективното прилагане на Дъблинската конвенция(31). Липсва съответстващо споразумение във връзка с Регламент „Дъблин III“. В съответствие с член 3 и член 4а, параграф 1 от Протокол № 21 относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, тези държави членки са уведомили за желанието си да вземат участие в приемането и прилагането на Регламент „Дъблин III“. Регламентът е приложим за останалите държави членки съгласно обичайните правила, без специални условия.
23. Регламентът „Дъблин III“ е приложим за Конфедерация Швейцария по силата на Споразумение между Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна да разгледа молба за убежище, подадена в държава членка или в Швейцария(32).
24. В преамбюла на Регламент „Дъблин III“ са посочени следните съображения:
– Общата политика за убежище, включваща обща европейска система за убежище (ОЕСУ), е съставна част от целта на Европейския съюз за постепенно изграждане на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, отворена за онези, които, принудени от обстоятелствата, законно търсят закрила в Европейския съюз. Тя се основава на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция. ОЕСУ следва да включва в краткосрочен план ясен и работещ метод за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за международна закрила(33).
– Един подобен метод трябва да се основава на обективни, справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално, той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за международна закрила(34).
– Системата от Дъблин е основен елемент при изграждането на ОЕСУ, тъй като тя ясно разпределя компетентността между държавите членки при разглеждане на молбите за международна закрила(35).
– Прилагането на системата от Дъблин следва да бъде съобразено с разпоредбите на правото на Съюза в областта на убежището(36).
– Защитата на висшия интерес на детето и зачитането на семейния живот са съображения от първостепенна важност при прилагането на Регламента „Дъблин III“(37). Едновременната обработка на молбите за международна закрила на членовете на едно семейство от една-единствена държава членка e в съответствие с принципа на зачитане на целостта на семейството(38).
– За да се гарантира ефективната защита на правата на засегнатите лица, следва да бъдат установени законови гаранции и право на ефективна правна защита по отношение на решения, засягащи прехвърляния в компетентната държава членка, по-специално в съответствие с член 47 от Хартата. За да се гарантира спазването на международното право, ефективната правна защита следва да включва както разглеждането на прилагането на настоящия регламент, така и на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът(39).
– Постепенното създаване на пространство без вътрешни граници, в което свободното придвижване на хора е гарантирано в съответствие с ДФЕС и установяването на политики на Съюза по отношение на условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави, включващи съвместни усилия за управление на външните граници, прави необходимо постигането на равновесие между критериите за компетентност в дух на солидарност(40).
– По отношение на третирането на лицата, попадащи в обхвата на Регламента Дъблин III, държавите членки са обвързани със задълженията си по силата на международните правни актове, включително имащата отношение съдебна практика на Европейския съд по правата на човека(41).
– Регламент „Дъблин III“ зачита основните права и съблюдава принципите, които са признати по-специално в Хартата(42).
25. Както е посочено в член 1, с Регламента „Дъблин III“ „се установяват критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство („компетентната държава членка“).
26. Член 2 съдържа следните определения:
„a) „гражданин на трета държава“ означава всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от ДФЕС, и което не е гражданин на държава, която участва в [Регламента „Дъблин III“] по силата на споразумение с Европейския съюз;
б) „молба за международна закрила“ означава молба за международна закрила съгласно определението в член 2, буква з) [от Директивата за признаването];
в) „кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, което е подало молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение;
г) „разглеждане на молба за международна закрила“ означава всяко разглеждане на или решение, или определение относно молба за международна закрила от компетентните органи в съответствие с [Директивата за процедурите] и [Директивата за признаването], с изключение на процедурите за определяне на компетентната държава членка в съответствие с [Регламент „Дъблин III“];
[…]
л) „документ за пребиваване“ означава всяко разрешение, издадено от компетентните органи на държава членка, с което се разрешава на гражданин на трета държава или на лице без гражданство да пребивава на нейна територия, включително документите, на които се основава разрешението за оставане на територията при условията на мерки за временна закрила или до прекратяване действието на обстоятелствата, препятстващи изпълнението на заповед за извеждане, с изключение на визи и разрешения за пребиваване, издадени по време на необходимия срок за определяне на компетентната държава членка, установен в настоящия регламент или по време на разглеждането на молба за международна закрила или на молба за разрешение за пребиваване;
м) „виза“ означава разрешение или решение на държава членка, което се изисква за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка или в няколко държави членки. Видът на визата се определя в съответствие със следните определения:
– „виза за дългосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение, издадено от една от държавите членки в съответствие с нейното национално право или с правото на Съюза, което се изисква за влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка за повече от три месеца;
– „виза за краткосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение на държава членка за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване на територията на една, няколко или на всички държави членки за срок не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период от датата на първото влизане на територията на държавите членки;
– „виза за летищен транзит“ означава виза, валидна за транзитно преминаване през международните транзитни зони на едно или няколко летища на държавите членки;
[…]“.
27. Съгласно член 3, параграф 1 „[д]ържавите членки разглеждат всяка молба за международна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, който подава молба на територията на която и да било от тях, включително на границата или в транзитните зони. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това“.
28. Член 3, параграф 2 гласи:
„Когато не може да бъде посочена компетентна държава членка на основата на критериите, изброени в настоящия регламент, първата държава членка, пред която е представена молбата за международна закрила, е компетентна за разглеждането ѝ.
Когато е невъзможно кандидатът да бъде прехвърлен в първоначално посочената за компетентна държава членка, тъй като са налице основателни опасения да се смята, че в тази държава членка съществуват системни недостатъци в процедурата по предоставяне на убежище и на условията за приемане на кандидати, което създава риск от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от [Хартата], определящата държава членка продължава да разглежда критериите, предвидени в глава III, за да установи дали друга държава членка може да бъде посочена за компетентна.
Когато прехвърлянето не може да се осъществи съгласно настоящия параграф към никоя държава членка, посочена въз основа на предвидените в глава III критерии, или към първата държава членка, в която е подадена молбата, определящата държава членка става компетентна държава членка“.
29. Критериите за определяне на компетентната държава членка (за целите на член 1) са установени в глава III („критерии по глава III“). Съгласно член 7, параграф 1 тези критерии се прилагат в последователността, в която са изложени в тази глава“. Член 7, параграф 2 предвижда, че компетентната държава членка се определя въз основа на съществуващото положение към момента, в който кандидатът е подал за първи път молбата си за международна закрила пред държава членка. На първо място съгласно указаната последователност са критериите, свързани с ненавършили пълнолетие лица (член 8) и членове на семейството (членове 9, 10 и 11). Те не се разглеждат пряко в двете главни производства(43).
30. На следващо място съгласно определената последователност е член 12, в който са посочени условията за издаване на документи за пребиваване или на визи. Съгласно член 12, параграф 1, „ако кандидатът притежава валиден документ за пребиваване, държавата членка, която е издала документа, е компетентна за разглеждането на молбите за международна закрила“. Съгласно член 12, параграф 2, „ако кандидатът притежава валидна виза, държавата членка, която е издала визата, е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила, освен ако визата е била издадена от името на друга държава членка съгласно договореност за представителство, както е предвидено в член 8 от Регламент (ЕО) № 810/2009(44). В този случай представляваната държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила“.
31. Член 13 е озаглавен „Влизане и/или пребиваване“, а параграф 1 от него гласи:
„Когато се установи, въз основа на преки или косвени доказателства, така както са описани в двата списъка по член 22, параграф 3 от настоящия регламент, включително данни, предвидени в Регламент (ЕС) № 603/2013[(45)], че кандидат незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Тази компетентност отпада 12 месеца след датата на незаконно пресичане на границата“.
32. Предпоследният критерий, предвиден в член 14, се отнася до „безвизовото влизане“. Той гласи:
„1. Ако гражданин на трета държава или лице без гражданство влезе на територията на държава членка, където е освободен от задължението да има виза, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила.
2. Принципът, предвиден в параграф 1, не се прилага, ако гражданинът на трета държава или лице без гражданство подаде молбата си за международна закрила в друга държава членка, където също е освободен от задължението да има виза за влизане на нейна територия. В този случай въпросната друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила“.
33. Последният критерий (член 15) се отнася до молбите за международна закрила, подадени в международна транзитна зона на летище, и не е релевантен за преюдициалните запитвания.
34. Член 17, параграф 1 предоставя на държавите членки възможност да дерогират член 3, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ и да решат да разгледат подадени до тях молби за международна закрила от граждани на трети страни, дори ако съгласно критериите по глава III такова разглеждане не попада в обхвата на компетентността на съответната държава членка.
35. Глава V съдържа разпоредби, които определят задълженията на „компетентната държава членка“. В рамките на тази глава в член 18 са изброени някои задължения, сред които поемане на отговорността за кандидат, който е подал молба в друга държава членка (член 18, параграф 1, буква a) или обратно приемане на кандидат, чиято молба е в процес на разглеждане и който е подал молба в друга държава членка или който се намира на територията на друга държава членка без документ за пребиваване (член 18, параграф 1, буква б).
36. Съгласно член 20, параграф 1 процедурата за определяне на компетентната държава членка започва веднага след като за първи път бъде подадена молба за международна закрила пред държава членка. Член 20, параграф 2 предвижда, че молбата за международна закрила се счита за подадена, след като формуляр, подаден от кандидата, или доклад, изготвен от компетентните органи, е получен от компетентните органи на заинтересованата държава членка(46).
37. По силата на член 21, „когато държава членка, пред която е била подадена молба за международна закрила, счита, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбите, тя може възможно най-бързо и при всички случаи в тримесечен срок от датата, на която молбата е било подадена по смисъла на член 20, параграф 2, да поиска от другата държава членка да поеме отговорността за кандидата“. Съгласно член 22, параграф 1(47) „замолената държава членка извършва необходимата проверка и се произнася по искането за поемане на отговорността за кандидат в двумесечен срок от получаване на такова искане. Член 22, параграф 7 гласи, че бездействието в този срок е равностойно на приемане на искането(48).
38. По същия начин искане по член 23 за обратно приемане на кандидат, подал нова молба за международна закрила, се изготвя възможно най-бързо. Съгласно член 25 замолената държава членка е длъжна да оповести решението си относно искането за обратно приемане на засегнатото лице възможно най-бързо и във всеки случай не по-късно от един месец от датата, на която е получено искането. Съгласно член 25, параграф 2 при бездействие искането се счита за прието.
39. В членове 26 и 27 са установени някои процедурни гаранции. Съгласно член 26, „когато замолената държава членка се съгласи да поеме отговорността за кандидат, молещата държава членка уведомява засегнатото лице за решението да го прехвърли в компетентната държава членка“. Това решение задължително включва информация за съществуващите средства за правна защита.
40. Съгласно член 27, параграф 1 кандидатите имат право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.
41. Член 29 гласи:
„1. Предаването на кандидата или на друго лице, посочено в член 8, параграф 1, буква в) или г), от молещата държавата членка на компетентната държава членка се осъществява в съответствие с националното право на молещата държава членка след съгласуване между заинтересованите държави членки, веднага щом това бъде практически възможно и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността [за] или да приеме обратно въпросното лице или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3.
[…]
2. Ако прехвърлянето не е извършено в шестмесечния срок, компетентната държава членка се освобождава от своите задължения за поемане на отговорност или приемане обратно на засегнатото лице и в такъв случай отговорността се прехвърля върху молещата държава членка. Този срок може да бъде удължен най-много до една година, ако прехвърлянето не е могло да бъде извършено поради това че засегнатото лице е задържано в учреждение за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода или най-много до осемнадесет месеца, ако засегнатото лице се укрие.
[…]“(49).
42. Член 33 е озаглавен „Механизъм за ранно предупреждение, подготвеност и управление на кризи“, а параграф 1 от него гласи: „Ако Комисията установи по-специално въз основа на информацията, [събрана от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, наричана по-нататък „ЕСПОУ“] съгласно Регламент (ЕС) № 439/2010[(50)], че прилагането на настоящия регламент може да бъде застрашено поради наличието на съществен риск от особено силен натиск върху системата за предоставяне на убежище на дадена държава членка и/или поради проблеми във функционирането на системата за предоставяне на убежище на дадена държава членка, Комисията в сътрудничество с ЕСПОУ отправя препоръки към тази държава членка, като я приканва да изготви план за превантивни действия.
[…]“.
Правила за прилагане на Регламента „Дъблин III“
43. С Регламент (EС) № 603/2013(51) се създава системата „Евродак“. Нейната цел е да допринесе за определянето на държавата членка, която по силата на Регламента „Дъблин III“ е компетентна за разглеждане на молба за международна закрила, която е подадена в дадена държава членка от гражданин на трета държава.
44. Приложение II към Регламента за изпълнение (EС) на Комисията № 118/2014 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламента „Дъблин III“(52) съдържа два списъка, в които се посочват доказателствата за определяне на компетентната държава членка за целите на Регламента „Дъблин III“. В списък A са изброени формалните доказателства, които определят компетентността, до момента, в който те не бъдат оборени с доказателства в подкрепа на противното. В списък Б са посочени косвени доказателства: индикативни елементи, които, независимо че са оборими, могат да бъдат достатъчни в определени случаи за определяне на компетентността.
Шенген
45. Под една или друга форма свободното движение между европейските страни съществува от Средновековието(53). Споразумението от Шенген, подписано на 14 юни 1985 г., предвижда постепенното премахване на вътрешните граници и установяването на контрол по външните граници на подписалите го държави. На 19 юни 1990 г. е подписана Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген(54). Конвенцията обхваща въпроси като организацията и управлението на външната граница и премахването на вътрешния граничен контрол, процедурите за издаване на единна виза и използването на единна база данни от подписалите Конвенцията държави (Шенгенска информационна система, наричана по-нататък „ШИС“), както и установяване на механизъм за сътрудничество между имиграционните служби на тези държави. С Договора от Амстердам тези въпроси са включени в правото на Съюза. Отделните 28 държави членки прилагат достиженията на правото от Шенген в различна степен(55). По отношение на Ирландия и Обединеното кралство съществуват особени договорености(56).
Кодексът на шенгенските граници
46. В преамбюла на Кодекса на шенгенските граници(57) са изложени следните релевантни съображения: създаване на пространство, в което лицата могат да се движат свободно, което следва да се подсигури чрез други мерки, каквато е общата политика по отношение на преминаването на външни граници(58). По отношение на граничния контрол по външните граници, създаването на „общ сборник“ законодателни актове, по-специално чрез консолидиране и развитие на достиженията на правото на ЕС, е един от основните елементи на общата политика за управление на външните граници(59). Граничният контрол е от интерес не само за държавата членка, на чиято външна граница той се извършва, но така също за всички държави членки, които са премахнали вътрешния граничен контрол.
47. По-нататък в съображенията се посочва, че граничният контрол трябва да помогне в борбата с незаконната имиграция и трафика на хора и да предотврати всяка заплаха за вътрешната сигурност на държавите членки, техния обществен ред, здравеопазване и международни отношения(60). Граничните проверки следва да се извършват по начин, който напълно зачита човешкото достойнство. Граничният контрол следва да се извършва по професионален и почтителен начин и да съответства на преследваните цели(61). Граничният контрол включва не само проверки на лица на граничните пунктове и наблюдение на зоната между тези пунктове, но така също и анализ на рисковете за вътрешната сигурност и анализ на заплахите, които могат да засегнат сигурността на външните граници. Необходимо е следователно да се постановят условията, критериите и подробните правила за проверките по граничните пунктове и наблюдението(62). Следва да се предвидят облекчени проверки по външните граници в случай на извънредни или непредвидени обстоятелства с цел да се избегне дълго чакане на граничните контролни пунктове. Систематичното подпечатване на документите на граждани на трети страни остава задължително в случай на облекчени гранични проверки. Подпечатването позволява да се установи със сигурност датата и мястото на преминаване на границата, без да се установява във всички случаи дали всички необходими мерки за контрол на пътните документи са били извършени(63).
48. Съгласно член 1 Кодексът на шенгенските граници има двояка цел. На първо място той предвижда премахването на граничния контрол на лица, които пресичат вътрешните граници между участващите държави — членки на Европейския съюз. На второ място, Кодексът установява правила за граничния контрол на лица, които пресичат външните граници на държавите — членки на Европейския съюз.
49. Член 2 съдържа следните определения:
[…]
„2. „външни граници“ са сухопътните граници на държавите членки, включително реки и езера, морски граници и техните пристанища, речни пристанища и езерни пристанища, доколкото те не представляват вътрешни граници;
[…]
5. „лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, са:
а) граждани на Съюза по смисъла на [член 20, параграф 1 ДФЕС] и граждани на трети страни, които са членове на семейството на гражданин на Съюза, който упражнява своето право на свободно движение, за които важи Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета[(64)] от 29 април 2004 г.;
б) граждани на трети страни и членове на техните семейства, които съгласно споразумения между Съюза и неговите държави членки, от една страна, и тези трети страни, от друга страна, се ползват с право на свободно движение, [което е равностойно на това] на граждани на Съюза;
6. „гражданин на трета страна“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от Договора и което не попада в обхвата на приложение на точка 5 от [член 2];
7. „лица, за които има сигнал, че не им се разрешава влизане“, е всеки гражданин на трета страна, който е регистриран в Шенгенската информационна система (ШИС) в съответствие със и за целите, постановени в член 96 от [КПСШ];
8. „гранично-пропускателен пункт“ е всеки пропускателен пункт, който е разрешен от компетентните органи за преминаване на външните граници;
[…]
9. „граничен контрол“ е дейност, извършвана на границата, в съответствие със и за целите на настоящия регламент в отговор изключително на намерение за преминаване на границата или акта на преминаване на тази граница независимо от какви съображения, и се състои в гранични проверки и наблюдение на границата;
10. „гранични проверки“ са проверките, извършвани на гранично-пропускателните пунктове, за да гарантират, че лицата включително превозните им средства и предметите в тяхно владение могат да получат разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане;
11. „наблюдение на границата“ е наблюдението на граници между гранично-пропускателни пунктове и наблюдението на гранично-пропускателни пунктове извън определеното работно време с цел недопускане заобикалянето на гранични проверки;
[…]
13. „гранична охрана“ е всеки публичен служител, назначен в съответствие с националното право на гранично-пропускателен пункт или по границата или в близост до тази граница, който изпълнява в съответствие с настоящия регламент и националното законодателство задачи, свързани с граничния контрол;
[…]
15. „разрешение за пребиваване“ е:
a) всички разрешения за пребиваване, издадени от държавите членки в съответствие с единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета[(65)] и картите за пребиваване, издадени в съответствие с Директива 2004/38/EО;
б) всички други документи, издадени от една държава членка на граждани на трети страни, с които се разрешава престой на нейна територия и които са съобщени и впоследствие са публикувани в съответствие с член 34, с изключение на:
i) временните разрешения, издадени в очакване на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване съгласно буква а) или разглеждането на молба за убежище; и
ii) визите, издадени от държавите членки в единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1683/95 на Съвета от 29 май 1995 г. за определяне на единен формат за визи.“
[…](66)“.
50. Съгласно член 3 Кодексът на шенгенските граници се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат: a) правата на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза; и б) правата на бежанци и лица, които търсят международна закрила, по-специално по отношение на [забраната за връщане].
51. Съгласно член 3a при прилагането на регламента държавите членки изцяло спазват приложимото право на Съюза, включително Хартата и Женевската конвенция, както и основните права. Това включва задължение за вземане на решения на индивидуална основа.
52. Член 5 е озаглавен „Условия за влизане на граждани на трети страни“. Съгласно член 5, параграф 1 при планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период(67), условията за влизане на такива лица са: a) да притежават валиден пътен документ, който дава право на притежателя да преминава границата; б) да притежават валидна виза; в) да обосноват целта и условията на планирания престой и това, че разполагат с достатъчно средства за издръжка, както за срока на планирания престой, така и за завръщането си в страната на произход или за транзита към трета страна, в която е гарантирано тяхното приемане, или че са в състояние законно да придобият тези средства; г) да не са регистрирани в ШИС като лица, за които е подаден сигнал за отказ за влизане; и д) не се смятат за лица, които по-специално могат да бъдат заплаха за обществения ред или националната сигурност(68).
53. Чрез дерогация от тези изисквания член 5, параграф 4, буква в) предвижда, че „държава членка може да разреши влизане на граждани на трети страни, които не отговарят на едно или повече условия по параграф 1, по хуманитарни причини или такива, свързани с национален интерес или поради международни задължения. Когато името на гражданина на трета страна попада в обхвата на параграф 1, буква г), държавата членка, която разрешава влизането му на своя територия, уведомява за това останалите държави членки“.
54. Член 8 позволява граничните проверки по външните граници да се облекчат при извънредни и непредвидени обстоятелства. Такива извънредни и непредвидени обстоятелства са тези, при които непредвидени събития водят до движение с такъв интензитет, че времето за чакане на гранично-пропускателния пункт става прекалено дълго и всички ресурси по отношение на персонал, устройства и организация са изчерпани.
55. Съгласно член 8, параграф 3 обаче дори при въведен смекчен режим на проверки граничната охрана подпечатва пътните документи на граждани на трети страни при влизане и на излизане в съответствие с член 10, параграф 1, който гласи, че пътните документи на граждани на трети страни се подпечатват редовно при влизане и излизане. По специално печат се поставя на: a) документите, които носят валидна виза и които позволяват на гражданите на трети страни да преминат границата; б) документите, които позволяват на гражданите на трети страни, на които е издадена виза на границата на държава членка, да преминат границата; и в) документите, които позволяват на гражданите на трети страни, които не подлежат на изискването за притежание на виза, да преминат границата.
56. Член 13 предвижда, че на гражданин на трета страна, който не отговаря на условията за влизане, постановени в член 5, параграф 1, и не принадлежи на категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки. Това не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване.
ШИС
57. ШИС е информационна система, която подпомага извършването на контрол по външните граници и сътрудничеството в областта на правоприлагането между държавите, които са страни по Кодекса на шенгенските граници (наричани по-нататък „държавите от Шенген“). Нейната основна цел е да подпомогне опазването на сигурността на територията на тези държави при липсата на проверки по вътрешните граници(69). Това се постига по-специално чрез автоматизирана процедура за търсене, която осигурява достъп до сигнали за лица за целите на гранични проверки. По отношение на гражданите на трети страни (т.е. лица, които не са граждани на ЕС или граждани на държави, които по силата на споразумения между Европейския съюз и съответните държави се ползват с правата на свободно движение, равностойни на тези на гражданите на Европейския съюз)(70) държавите членки се задължават да въведат сигнал в ШИС, ако компетентен орган или съд се произнесе с отказ за влизане или пребиваване, поради основателни съмнения, че лицето може да представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност, или за националната сигурност(71). Сигнали могат да бъдат въвеждани и когато такива решения се основават на факта, че спрямо гражданина на трета страна е била прилагана мярка, свързана с експулсиране, отказ за влизане или принудително отвеждане, която не е била отменена или спряна(72).
Регламент (EО) № 1683/95
58. Регламент (EО) № 1683/95 на Съвета(73) определя единния формат за издаваните от държавите членки визи (стикери), които трябва да отговарят на спецификациите, указани в приложението към регламента. Спецификациите включват „елементи за сигурност“, например интегрирана снимка, оптически променлива марка, код на издаващата държава членка, думата „виза“ и деветзнаков национален номер.
Регламент (EО) № 539/2001
59. Приложение I към Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета съдържа списък на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани се освободени от това изискване(74). Това изискване не засяга Европейското споразумение за премахване на визите за бежанци(75). Гражданите на посочените в приложение II трети страни са освободени от изискването за виза за краткосрочно пребиваване. Държавите членки също така могат да допуснат изключения от изискването за виза за определени категории лица(76).
Визова информационна система
60. Визовата информационна система (наричана по-нататък „ВИС“) е създадена с Решение 2004/512/EО на Съвета(77). Съгласно член 1 от Регламент (EО) № 767/2008(78) ВИС позволява на държавите от Шенген да обменят данни по отношение на заявленията за издаване на визи за краткосрочно пребиваване и свързаните с това решения. Съгласно член 2, буква е) целите на ВИС включват улесняване на прилагането на Регламента „Дъблин II“. В съответствие с член 4 понятието „виза“ следва да се тълкува съгласно КПСШ. „Визов стикер“ е унифициран формат за визи, съгласно Регламент № 1683/95. Изразът „документ за задгранично пътуване“ означава паспорт или друг еквивалентен документ, който дава право на притежателя да пресича външните граници и в който се поставя визовият стикер.
61. Член 21 предвижда, че единствено с цел определяне на отговорната държава членка за разглеждане на заявлението за искане на убежище, когато това включва установяване дали държава членка е издала виза или кандидатът за международна закрила „незаконно е пресякъл границата на държава членка“ (в съответствие с настоящите членове 12 и 13 от Регламента „Дъблин III“), компетентните органи за предоставяне на убежище имат достъп до търсене с помощта на пръстовите отпечатъци на лицето, търсещо убежище.
Регламент № 810/2009
62. В член 1, параграф 1 от Регламент № 810/2009 е посочено, че той определя условията и реда за издаване на визи за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на държави членки с продължителност, която не превишава 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период. Изискването се прилага по отношение на всички граждани на трети държави, които трябва да притежават валидна виза при преминаване на външните граници на държава членка.
63. Съгласно член 2 „гражданин на трета държава“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза. „Виза“ означава разрешение, издадено от държава членка, с цел транзитно преминаване планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки, или транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата на държавите членки. „Визов стикер“ означава единен формат за издаване на визите, определен с Регламент № 1683/95. „Признат документ за задгранично пътуване“ означава документ за задгранично пътуване, признат от една или повече държави членки с цел поставяне на визи(79).
Директивата за процедурите
64. Както подсказва заглавието, Директивата за процедурите установява общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила съгласно Директивата за признаването. Съгласно член 3 Директивата се прилага по отношение на всички молби за международна закрила, подадени на територията на Европейския съюз.
65. В съответствие с член 31 държавите членки се задължават да гарантират, че молбите за международна закрила се разглеждат съгласно установената в директивата процедура във възможно най-кратък срок(80). Съгласно общото правило процедурата за разглеждане следва да приключи в рамките на шест месеца от подаването на молбата. В случаите, при които молбата се разглежда съгласно предвидената в Регламента „Дъблин III“ процедура, шестмесечният срок започва да тече от момента, когато държавата членка, отговаряща за разглеждането на индивидуалната молба, бъде определена в съответствие с посочения регламент(81). Държавите членки могат да предвидят ускоряване на процедурата по разглеждане и/или нейното извършване на границата или в транзитни зони, ако кандидатът, по-специално, е влязъл на територията на съответната държава членка „незаконно“ или отказва да спази задължението си да даде пръстови отпечатъци в съответствие с Регламента за Евродак(82).
Директивата за връщането
66. Съгласно член 1 от Директива 2008/115/EО(83) тя определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека.
67. Член 2 предвижда, че директивата се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. Държавите членки могат да решат да не прилагат директивата за граждани на трети страни, по отношение на които има отказ за влизане в съответствие с член 13 от Кодекса на шенгенските граници или които са задържани или засечени от компетентните органи във връзка с незаконно прекосяване по суша, море или въздух на външната граница на държава членка и които впоследствие не са получили разрешение или право на престой в тази държава членка.
68. Съгласно член 3 „гражданин на трета страна“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза и което не се ползва от право на свободно движение, както е определено в член 2, точка 5 от Кодекса на шенгенските граници. „Незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка(84).
Отправените преюдициални запитвания
69. С тези две преюдициални запитвания от Съда е поискано да даде насоки относно тълкуването на Регламента „Дъблин III“ и Кодекса на шенгенските граници. Преюдициалното запитване по дело A.S.(85) е отправено от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховният съд на Република Словения), а преюдициалното запитване по дело Jafari(86) — от Verwaltungsgerichtshof Wien (Върховен административен съд, Виена, Австрия).
70. Поставените от двете запитващи юрисдикции въпроси са свързани и в голяма степен се припокриват. Поради това двете дела ще бъдат разгледани в едно заключение. Думата „миграция“ ще бъде използвана в основния ѝ смисъл за описание на потока от граждани на трети страни в периода между септември 2015 г. и март 2016 г. (наричан по-нататък „разглежданият времеви период“). Този поток включва както бежанци или лица, възнамеряващи да подадат молба за международна закрила на територията на Европейския съюз, така и мигранти в по-общия смисъл на думата(87).
Дело C‑490/16, A.S.
Факти, производство и преюдициални въпроси
71. Запитващата юрисдикция посочва, че г‑н A.S., сирийски гражданин, е напуснал Сирия, за да замине в Ливан, и оттам е отишъл в Турция, след това в Гърция, Македония, Сърбия, Хърватия и Словения. Страните не спорят, че жалбоподателят е прекосил Сърбия организирано с т.нар. от него „влак за мигранти“, че е влязъл в Хърватия от Сърбия и че на определения пропускателен пункт на националната граница е бил придружен от сръбските държавни органи. Г‑н A.S. е предаден на хърватските национални гранични власти. Те не са отказали неговото влизане в Хърватия, нито пък са образували производство за извеждане от хърватска територия, нито са проверили дали отговаря на условията за законно влизане в Хърватия. Вместо това хърватските органи са организирали транспорта до словенската национална граница.
72. На 20 февруари 2016 г. г‑н A.S. влиза в Словения заедно с потока лица, пътуващи с „влака за мигранти“, през граничен пункт Добова, където е регистриран. На следващия ден (21 февруари 2016 г.) той, заедно с други граждани на трети страни, пътуващи през Западните Балкани, са отведени на словенската граница с Австрия при австрийските органи, отговарящи за сигурността, които ги връщат в Словения. На 23 февруари 2016 г. г‑н A.S. подава молба за международна закрила до словенските органи. Същия ден словенските органи изпращат писмо до хърватските органи, в съответствие с член 2, параграф 1 от Спогодбата между двете страни за екстрадиция и връщане на лица, влезли или пребивавали незаконно на територията на Словения (международна спогодба). Словения отправя искане до Хърватия за обратно приемане на 66 лица, сред които е и г‑н A.S. С писмо от 25 февруари 2016 г. хърватските органи потвърждават, че ще приемат обратно посочените лица. Словения изготвя официално искане за обратно приемане съгласно Регламента „Дъблин III“ на 19 март 2016 г. На 18 май 2016 г. хърватските органи потвърждават съгласието си, че в случая компетентната държава членка е Хърватия.
73. С решение от 14 юни 2016 г. словенското министерство на вътрешните работи (наричано по-нататък „словенското министерство“) информира г‑н A.S., че молбата му за международна закрила няма да бъде разгледана от Словения, а ще бъде изпратена на Хърватия в качеството ѝ на компетентна държава членка (наричано по-нататък „решението на словенското министерство“).
74. Това решение се основава на критерия, установен в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Съгласно тази разпоредба, когато се установи, че гражданин на трета държава незаконно е пресякъл границата на държава членка, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Незаконното пресичане на границата се установява във всеки отделен случай въз основа на преки или косвени доказателства, така както са описани в двата списъка по приложение II към Регламента за изпълнение, включително данни от системата „Евродак“.
75. Според словенското министерство г‑н A.S. е влязъл в Хърватия незаконно през февруари 2016 г. То взема предвид и обстоятелството, че на 18 май 2016 г. хърватските органи отговарят положително на искането на Словения да поемат отговорност за разглеждането на подадената от г‑н A.S. молба за международна закрила съгласно Регламента „Дъблин III“ въз основа на критерия, установен в член 13, параграф 1 от този регламент, като потвърждават, че Хърватия е държавата членка, компетентна да разгледа подадената от г‑н A.S. молба за международна закрила(88). Системата „Евродак“ не е дала положителен резултат по отношение на г‑н A.S. за Хърватия, но това не е решаващо за тълкуването на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Поведението на националните органи при пресичането на националната граница към Хърватия от лицата, пътуващи с „влака за мигранти“, е било същото като в случаите, в които мигрантите са били регистрирани в системата „Евродак“.
76. На 27 юни 2016 г. г‑н A.S. подава жалба срещу това решение пред Upravno sodišče (първоинстанционен съд) на основание неправилно прилагане на критерия по член 13, параграф 1. Поведението на хърватските държавни органи трябвало да се тълкува в смисъл, че лицето е влязло на територията на Хърватия законно.
77. На 4 юли 2016 г. жалбата на г‑н A.S. е отхвърлена, но искането му за спиране на изпълнението на решението на министерството е уважено.
78. Той обжалва решението на първоинстанционния съд пред запитващата юрисдикция на 7 юли 2016 г. Тази юрисдикция приема, че за да се определи държавата членка, компетентна да разгледа молбата на г‑н A.S. за международна закрила, са необходими насоки относно тълкуването на условието по член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ за „кандидат, който незаконно е пресякъл границата на държава членка“. Запитващата юрисдикция желае по-специално да се установи дали думите „незаконно пресякъл“ трябва да се тълкуват по независим и самостоятелен начин или съвместно с член 3, точка 2 от Директивата за връщането и член 5 от Кодекса на шенгенските граници. Запитващата юрисдикция желае да получи отговор и на въпроса дали фактът, че г‑н A.S. е пресякъл границата на Сърбия и е влязъл на територията на Хърватия под надзора на хърватските власти, независимо от това, че не е отговарял на изискванията по член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници (защото не притежава необходимите документи, например валидна виза), е релевантен за преценката дали влизането му на територията на Съюза е незаконно.
79. Запитващата юрисдикция иска да получи насоки и относно прилагането на някои процесуални аспекти на Регламента „Дъблин III“, а именно дали правото на г‑н A.S. на ефективна правна защита по член 27 от този регламент обхваща и въпроса за правната преценка на това как се прилага текстът за „незаконно“ или „неправомерно“ влизане в държава членка по член 13, параграф 1. Ако отговорът на този въпрос е утвърдителен, ще трябва да се определи действието на сроковете по член 13, параграф 1 и член 29, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“. По същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали сроковете продължават да текат, ако е подадена жалба по член 27, параграф 1, и по-специално при изключване на възможността за прехвърляне съгласно член 27, параграф 3,.
80. Поради това на 13 септември 2016 г. запитващата юрисдикция отправя следните преюдициални въпроси:
„1) Засяга ли правната защита по член 27 от [Регламент „Дъблин III“] също така тълкуването на условията за критерия по член 13, параграф 1, когато става въпрос за решение, че една държава членка няма да разглежда молбата за международна закрила, че друга държава членка вече е приела компетентност за разглеждането на молбата на кандидата на същата основа, и когато кандидатът го оспорва?
2) Трябва ли условието за незаконно пресичане по член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува по независим и самостоятелен начин или в съчетание с член 3, точка 2 от [Директивата за връщането] и член 5 от Кодекса на шенгенските граници, които определят незаконното пресичане на границата, и трябва ли това тълкуване да се прилага спрямо член 13, параграф 1 от [същия регламент]?
3) С оглед на отговора на въпрос 2 трябва ли понятието за незаконно пресичане по член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] при обстоятелствата по настоящото дело да се тълкува в смисъл, че не е налице незаконно пресичане на границата, когато публичните органи на една държава членка организират пресичането на границата с цел транзитно преминаване към друга държава — членка на ЕС?
4) В случай че отговорът на въпрос 3 е положителен, трябва ли като последствие от това член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува в смисъл, че забранява обратното прехвърляне на гражданин на трета държава към държавата, където той първоначално е влязъл на територията на ЕС?
5) Трябва ли член 27 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува в смисъл, че сроковете по член 13, параграф 1 и по член 29, параграф 2 не текат, когато кандидатът упражнява правото на съдебна защита, a fortiori когато това предполага и преюдициален въпрос или когато националната юрисдикция очаква отговора на [Съда] на такъв въпрос, който е бил поставен по друго дело? При условията на евентуалност, текат ли сроковете в такъв случай, тъй като компетентната държава членка все пак няма право да откаже приемането?“.
Производството пред Съда
81. Запитващата юрисдикция отправя до Съда искане за разглеждане на преюдициалните въпроси по реда на спешното производство. С определение от 27 септември 2016 г. Съдът отхвърля това искане. Впоследствие обаче с решение от 22 декември 2016 г. на делото е дадено предимство, поради обстоятелството че поставените въпроси са сходни с тези по дело Jafari, С‑646/16, което Съдът разглежда по реда на бързото производство.
82. Писмени становища са представени от г‑н A.S., Гърция, Унгария, Словения, Обединеното кралство и Швейцария, както и от Европейската комисия. Предвид сходствата с дело Jafari, С‑646/16, Съдът реши да проведе общо съдебно заседание по двете дела(89).
Дело Jafari (С‑646/16)
Факти, производство и преюдициални въпроси
83. Г‑жа Khadija Jafari и г‑жа Zainab Jafari са сестри, гражданки на Афганистан. Г‑жа Khadija Jafari има син, роден през 2014 г., а г‑жа Zainab Jafari има две дъщери, родени през 2011 г. и 2007 г. Децата също са с афганистанско гражданство.
84. Двете сестри заедно с децата си (наричани по-нататък „семействата Jafari“) бягат от Афганистан, защото съпрузите им са били отвлечени от талибаните и последните искали от тях да се включат в тяхната армия. Те отказали да направят това и били убити от талибаните. Тогава свекърите на двете сестри Jafari поставили жените в плен и ги държали затворени и заключени: единият считал, че държането на снаха му затворена и под ключ било уместно поради религиозни съображения; а другият считал, че това е по-надеждна гаранция за сигурността на снаха му. Бащата на сестрите Jafari успял да организира бягството им от Афганистан. Сестрите се страхуват, че ако се върнат в Афганистан, отново ще бъдат заключени от съответните им семейства, а и има риск да бъдат убити с камъни.
85. Семействата Jafari напускат Афганистан през декември 2015 г. С помощта на „куриер“ първо прекосяват Иран (където прекарват три месеца), откъдето продължават през Турция (където остават около 20 дни) към Гърция (където престоят им е три дни). Гръцките органи свалят биометрични данни от г‑жа Zainab Jafari и предават дигиталните изображения на пръстовите ѝ отпечатъци чрез системата „Евродак“. Впоследствие семействата Jafari продължават пътя си през Македония, Сърбия, Хърватия и Словения, преди да стигнат до Австрия. Пътуването им от Гърция до повторното им влизане на територията на Съюза отнема не повече от пет дни.
86. От 18 ноември 2015 г. Хърватия започва да филтрира потока граждани на трети страни, като позволява преминаване през територията си единствено на лица от Афганистан, Ирак и Сирия, които вероятно отговарят на условията за получаване на бежански статут. Семействата Jafari отговарят на този критерий. В Хърватия те отправят молба за достъп до лекар, който да прегледа една от дъщерите на г‑жа Zainab Jafari. Не получават никакво съдействие. Един час чакат идването на автобус, с който са отведени през границата в Словения.
87. На 15 февруари 2016 г. компетентните органи в Словения съставят документ, който съдържа описание на личните данни и историите на семействата Jafari. За г‑жа Zainab Jafari те съдържат обозначението „NEMČIJA/DEU“ (крайна дестинация на пътуването Германия). За г‑жа Khadija Jafari буквеното обозначение „DEU“ е зачеркнато на ръка и е заменено с ръкописно изписаното обозначение „AUT“ (по този начин се получава „NEMČIJA/AUT“ „крайна дестинация на пътуването Австрия“)(90). Същия ден сестрите пресичат заедно австрийската граница и подават молби за международна закрила за себе си и своите деца в тази държава. Австрийските органи отбелязват, че сестрите първоначално са споделили намерението си да продължат към Швеция. Те обаче оспорват това твърдение.
88. Компетентният австрийски орган Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Австрийската федерална служба за имиграция и убежище, наричана по-нататък „Федералната служба“ или „BFA“) не извършва проверка на разказа на сестрите за бягството им от Афганистан, защото е на мнение, че държавата членка, компетентна да разгледа молбата им за международна закрила, е Хърватия. След като първо се обръща към словенските органи с писмо от 16 април 2016 г., BFA отправя искане до компетентния хърватски орган да поеме отговорност за сестрите и техните деца в съответствие с член 18, параграф 1, буква a) от Регламента „Дъблин III“. BFA подчертава, че тъй като семействата Jafari са влезли незаконно на територията на държавите членки през Хърватия, последната е компетентна да разгледа подадените от тях молби. Компетентният хърватски орган не отговаря на писмото. Впоследствие с писмо от 18 юни 2016 г. BFA информира хърватския орган, че в съответствие с член 22, параграф 7 от Регламента „Дъблин III“ Хърватия има компетентност, която не може да бъде отклонена, да разгледа подадените молби за международна закрила.
89. С решения от 5 септември 2016 г. Федералната служба отхвърля молбите за международна закрила като „недопустими“, отбелязва, че по силата на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ Хърватия e компетентна да ги разгледа, и издава заповед за принудително извеждане, съгласно която семействата Jafari следва да бъдат върнати в Хърватия. Изложените мотиви на Федералната служба почиват на предположението, че сестрите и техните деца първоначално са влезли на територията на Европейския съюз през Гърция. Според BFA обаче след това те са напуснали територията на Съюза и впоследствие са влезли отново на територията на държавите членки през Хърватия. Влизанията в Гърция и Хърватия са окачествени като незаконни. В Гърция обаче са налице системни слабости в процедурата за предоставяне на убежище. Затова за компетентна държава членка съгласно член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е счетена Хърватия. Твърди се, че системата за убежище в тази страна не страда от системни слабости. Сестрите оспорват това твърдение(91).
90. Както административните органи, така и Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), които се произнасят по жалбата им срещу оспорваните решения, сочат, че разказите на семействата Jafari и предоставената информация за пътуването им от Афганистан са правдоподобни. Освен това не се оспорва и фактът, че одисеята на семействата Jafari съвпада във времето с масовия мигрантски поток от граждани на трети страни на територията на Европейския съюз през Западните Балкани в периода между септември 2015 г. и март 2016 г.
91. С решения от 10 октомври 2016 г. Bundesverwaltungsgericht отхвърля жалбите на семействата Jafari. По този начин той на практика потвърждава правилността на констатациите на BFA. Според Bundesverwaltungsgericht семействата Jafari са влезли в Хърватия от Сърбия без входна виза, въпреки че като граждани на Афганистан е трябвало да имат такава. Това означава, че пресичането на границата е незаконно. Доколкото е възможно да се установи, влизането на територията на Австрия също е било без виза и следователно също е било „незаконно“.
92. Двете сестри (но не и децата им) обжалват това решение пред запитващата юрисдикция. Те сочат, че при определянето на държавата членка, компетентна да разгледа молбите им за международна закрила, трябва да бъдат взети предвид конкретните обстоятелства в двата случая. Твърдят, че основанието за влизането им на територията на Съюза е член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници (т.е. по хуманитарни причини). Това означавало, че за целите на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ пресичането на границата не представлявало „незаконно“ влизане. Това били мотивите за споразумението от 18 февруари 2016 г., по силата на което на гражданите на трети страни се разрешава да влязат на територията на Съюза и да преминават през държавите членки, за да достигнат мястото, където желаят да подадат молба за убежище(92). Следователно съгласно член 14, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“ държавата членка, компетентна да разгледа молбите им за международна закрила, била Австрия.
93. Запитващата юрисдикция е запозната с вече отправеното от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховен съд на Република Словения) преюдициално запитване по дело A.S., C‑490/16. Въпреки това тя счита, че обстоятелствата в случая на семействата Jafari молбите за международна закрила се различават от тези по дело A.S. В случая на семействата Jafari компетентният хърватски орган не отговаря на искането да поеме отговорност в съответствие с член 18, параграф 1, буква а) от Регламента „Дъблин III“. Запитващата юрисдикция счита, че релевантният критерий по глава III за определяне на компетентната държава членка е член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Този регламент обаче не съдържа определение за „незаконно пресичане“ на границата. Поради това запитващата юрисдикция желае да получи насоки относно това дали понятието следва да се тълкува самостоятелно или във връзка с други актове от правото на Съюза, които установяват правила, определящи изискванията във връзка с гражданите на трети страни, които пресичат външната граница на Съюза, като например тези в Кодекса на шенгенските граници. Доколкото хърватските власти позволяват на семействата Jafari да влязат в страната и контролират превоза им до словенската граница, запитващата юрисдикция пита дали такова поведение всъщност не представлява „виза“ за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“.
94. Семействата Jafari твърдят, че приложимият критерий по глава III е член 14 (отмяна на изискването на виза). Запитващата юрисдикция не е убедена в правилността на това твърдение. Поради тази причина тя търси отговор на въпроса дали правилният критерий за определяне на компетентната държава членка е тази разпоредба или член 13, параграф 1. Предвид решения на Съда Ghezelbash и Karim(93) запитващата юрисдикция отбелязва, че при обжалване на решение за прехвърляне, издадено на основание на разпоредбите на Регламента „Дъблин III“, кандидатът може да се позове на неправилно прилагане на установените с този регламент критерии. Затова е необходимо да се определи правилният критерий, който трябва да се прилага.
95. Запитващата юрисдикция поставя под въпрос и твърдението на семействата Jafari, че попадат в обхвата на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници. Съответно тя иска тълкуване от Съда относно правилното прилагане на тази разпоредба.
96. Поради това запитващата юрисдикция отправя следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли при тълкуването на член 2, буква м) и членове 12 и 13 от [Регламент „Дъблин ІІІ“] да се вземат предвид други актове, с които Регламент „Дъблин ІІІ“ има допирни точки, или на горепосочените разпоредби следва да се придава отделно от тези актове значение?
2) В случай че разпоредбите на Регламент „Дъблин ІІІ“ следва да се тълкуват отделно от други актове:
а) Следва ли фактическото толериране от страна на държава членка на влизането на нейна територия с единственото намерение за транзитно преминаване през същата държава членка и за подаване на молба за международна закрила в друга държава членка да се счита за „виза“ по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от Регламент „Дъблин ІІІ“ с оглед на условията, които са налице в случаите по главното производство и се характеризират с настъпването си във време, през което националните органи на държавите, които играят най-съществена роля, са изправени пред приток на изключително голям брой хора, искащи да преминат транзитно през тяхната територия?
Ако отговорът на втория въпрос, буква а) е утвърдителен:
б) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ изгубва своята валидност с излизането от съответната държава членка?
в) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ продължава да бъде валидна, докато лицето все още не е излязло от съответната държава членка, или макар лицето все още да не е излязло от страната, „визата“ губи валидността си към момента, в който кандидатът окончателно се откаже от намерението си да влезе в друга държава членка?
г) Следва ли поради отказа на кандидата от намерението му да влезе в държавата членка, която е била неговата първоначална цел, да се приеме, че по смисъла на член 12, параграф 5 от Регламента „Дъблин ІІІ“ е налице измама, извършена след издаването на „визата“, и че следователно държавата членка, издала „визата“, не е компетентна?
Ако отговорът на втория въпрос, буква а) е отрицателен:
д) Следва ли изразът „кандидат, незаконно пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин ІІІ“ да се разбира в смисъл, че при посочените специални условия в случаите по главното производство следва да се приеме, че не е налице незаконно пресичане на външната граница?
3) В случай че разпоредбите на Регламента „Дъблин ІІІ“ следва да се тълкуват във връзка с други актове:
а) Следва ли при преценката за наличието на „незаконно пресичане“ на границата по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин ІІІ“ специално да се вземе предвид обстоятелството дали са изпълнени условията за влизане съгласно Кодекса на шенгенските граници, и по-конкретно съгласно член 5 от този акт, която разпоредба е релевантна за случаите по главното производство поради момента на влизането във въпросната държава членка?
Ако отговорът на третия въпрос, буква а) е отрицателен:
б) Кои разпоредби от правото на Съюза следва да се вземат специално предвид при преценката дали е налице „незаконно пресичане“ на границата по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин ІІІ“?
Ако отговорът на третия въпрос, буква а) е утвърдителен:
в) Предвид условията в случаите по главното производство, които се характеризират с настъпването си във време, през което националните органи на държавите, които играят най-съществена роля, са изправени пред приток на изключително голям брой хора, искащи да преминат транзитно през тяхната територия, следва ли фактическото толериране от страна на държава членка, без тя да проверява обстоятелствата по конкретния случай, на влизането на нейна територия с единственото намерение за транзитно преминаване през същата държава членка и за подаване на молба за международна закрила в друга държава членка, да се счита за разрешение за разглежданото влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници?
Ако отговорът на третия въпрос, букви а) и в) е утвърдителен:
г) Следва ли въз основа на разрешението за влизане по член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници да се приеме, че е налице разрешение, равностойно на виза по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Кодекса на шенгенските граници и следователно че е налице „виза“ по смисъла на член 2, буква м) от Регламента „Дъблин ІІІ“, поради което при прилагането на разпоредбите за определяне на компетентната държава членка съгласно Регламента „Дъблин ІІІ“ трябва да се вземе предвид и член 12 от него?
Ако отговорът на третия въпрос, букви а), в) и г) е утвърдителен:
д) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ е изгубила валидността си с излизането на лицето от съответната държава членка?
е) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ продължава да бъде валидна, докато лицето все още не е излязло от съответната държава членка, или макар лицето все още да не е излязло от страната, „визата“ губи валидността си към момента, в който кандидатът окончателно се откаже от намерението си да влезе в друга държава членка?
ж) Следва ли поради отказа на кандидата от намерението си да влезе в държавата членка, която е била неговата първоначална цел, да се приеме, че по смисъла на член 12, параграф 5 от Регламента „Дъблин ІІІ“ е налице измама, извършена след издаването на „визата“, и че следователно държавата членка, издала „визата“, не е компетентна?
Ако отговорът на третия въпрос, букви а) и в) е утвърдителен, но отговорът на третия въпрос, буква г) е отрицателен:
з) Следва ли изразът „кандидат, незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин ІІІ“ да се разбира в смисъл, че при посочените специални условия, които са налице в случаите по главното производство, преминаването през границата, което трябва да се квалифицира като разрешение за влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, не следва се счита за незаконно пресичане на външната граница?“.
Производството пред Съда
97. Съгласно член 105 от Процедурния правилник запитващата юрисдикция е отправила искане запитването да бъде разгледано по реда на бързото производство. Това искане е уважено с определение на председателя на Съда от 15 февруари 2017 г.
98. Писмени становища са представили семействата Jafari, Австрия, Франция, Унгария, Италия, Швейцария и Европейската комисия.
99. На проведеното на 28 март 2017 г. съдебно заседание, на което делото е разгледано съвместно с дело A.S., С‑490/16, по реда на член 77 от Процедурния правилник са изслушани г‑н A.S. и семействата Jafari, както и Австрия, Франция, Гърция, Италия, Обединеното кралство и Комисията.
Преценка
Предварителни бележки
Системата от Дъблин: кратък преглед
100. Системата от Дъблин установява процедура за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила(94). Възможността граждани на трети страни да пътуват свободно в рамките на Шенгенското пространство(95) породи потенциални трудности и наложи създаването на механизъм, който да гарантира, че по принцип само една от участващите държави е компетентна за разглеждането на дадена молба за убежище. Целите включват по-специално бързо определяне на компетентната държава членка с цел предотвратяване и възпиране на „търсене на най-благоприятната правна система [т.нар. „forum shopping“]“(96), предотвратяване и възпиране на вторични движения(97) и избягване на явлението „кандидати за убежище в орбита“, т.е. недопускането на ситуация, в която всяка държава членка твърди, че не е компетентна, защото друга държава членка представлява сигурна трета държава, поради което следва да е компетентна(98). Регламентът за Евродак е необходима предпоставка за Регламента „Дъблин III“.
101. Първият набор от критерии по глава III от Регламента „Дъблин III“ разпределя компетентността за разглеждането на молби при гарантиране на целостта на семейството(99). Целта на следващите критерии е да се определи коя държава има най-голям принос за влизането или пребиваването на кандидата на територията на държавите членки чрез издаването на виза или разрешение за пребиваване, неосигуряване на надежден граничен контрол или отмяна на изискването за виза спрямо съответния гражданин на трета страна(100).
Шенген
102. Съгласно Кодекса на шенгенските граници държавите членки имат задължението да поддържат ненарушимостта на външната граница на ЕС, която следва да се пресича единствено на определените за тази цел места, където това е разрешено. Гражданите на трети страни трябва да отговарят на определени условия(101). Гражданин на трета страна, който незаконно е преминал границата и който няма право на престой на територията на съответната държава членка, се задържа и за него се прилагат процедурите за връщане(102). На практика гражданите на трети страни, които пристигат на външните граници на държавите членки, често не желаят да подадат молби за убежище на място и отказват да дадат пръстови отпечатъци, ако това бъде поискано от компетентните органи(103). По принцип от този момент нататък съответните лица биха могли да бъдат окачествени като незаконно пребиваващи граждани на трети страни, които не отговарят на условията за влизане по член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници, съгласно член 3, параграф 2 от Директивата за връщането(104).
103. Предпочитаната процедура съгласно Директивата за връщането е доброволното връщане. В случаи на принудително връщане съответните държави членки са длъжни да издадат валидна за цялата територия на Съюза забрана за влизане и могат да въведат тази информация в ШИС.
104. Системата от Дъблин, достиженията на правото от Шенген и Директивата за връщането, изглежда, предвиждат цялостен пакет от мерки. Въпреки това двата разглеждани случая разкриват празнотите и практическите трудности при прилагането на такива правила в случай на пристигането в Европейския съюз на необичайно голям брой хора, пътуващи не по въздух, а по суша, в рамките на сравнително кратък период от време с цел търсене на убежище. Вече описах стеклите се обстоятелства в периода от септември 2015 г. до март 2016 г.(105).
Общи теми във въпросите, отправени от запитващите юрисдикции
105. Поставените от запитващите юрисдикции въпроси засягат редица общи теми.
106. Първо, каква обща методология следва да се прилага при тълкуване на критериите, установени в членове 12, 13 и 14 от Регламента „Дъблин III“? Следва ли по-конкретно тези разпоредби да се тълкуват във връзка с достиженията на правото от Шенген?(106) Второ, може ли да се приеме, че улесненията и сътрудничеството, предоставени от държавите членки на транзитно преминаване (по-специално Хърватия и Словения), съставляват разрешение, равностойно на виза по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от този регламент? (Този въпрос не е поставен изрично по дело A.S., но отговорът на Съда би могъл да улесни запитващата юрисдикция при произнасянето по главното производство.)(107) Трето, как следва да се тълкува член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“? Какъв смисъл по-конкретно се влага в израза „незаконно пресичане на границата“ и каква е връзката (ако има такава) между тази разпоредба и член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници и член 3, параграф 2 от Директивата за връщането?(108) Четвърто, прилага ли се предвиденото в член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници изключение от условията за влизане на граждани на трети страни спрямо гражданите на трети страни, получили разрешение да влязат в Шенгенското пространство по време на хуманитарната криза в региона на Западните Балкани?(109) Пето, какво означава „безвизово влизане“ по смисъла на член 14 от Регламента „Дъблин III“?
107. По дело A.S. към Съда също е отправено искане за разглеждане на някои процесуални аспекти на Регламента „Дъблин III“(110). На последно място, необходимо е да бъдат преценени практическите последици от тълкуването на разглежданите разпоредби в двата случая(111).
108. Тези въпроси се задават в контекст, в който действията на една държава членка са окачествени като суспендиране на прилагането на Регламент „Дъблин III“ за определен период от време, а действията на други държави членки са окачествени като „суспендиране на Шенген“, доколкото те са издигнали бариери по вътрешните си граници с други държави — членки на ЕС, които също са част от Шенгенското пространство(112).
109. Функцията на Съда е чисто правораздавателна: да осигурява, в съответствие с член 19, параграф 1 ДЕС, „спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“. Очевидно е, че Съдът не следва да навлиза на политическата арена, за да отговори на (щекотливия) въпрос как, предвид географските дадености в Европа, да се разпределят кандидатите за международна закрила между държавите — членки на Европейския съюз. Въпреки това безпрецедентните обстоятелства в региона на Западните Балкани в периода между септември 2015 г. и март 2016 г. ясно показаха несъответствието между географията и сложните критерии, установени в глава III от Регламента „Дъблин III“. Казано направо, от Съда се иска да намери законово решение и да приложи това решение със задна дата към фактическа ситуация, която приложимите правни норми не могат да уредят адекватно. Което и решение да бъде избрано, е вероятно то да бъде спорно в един или друг аспект.
По първия въпрос: методология за тълкуване на критериите по членове 12, 13 и 14 от Регламента „Дъблин III“
110. Запитващите юрисдикции по делата A.S. и Jafari искат да се установи дали Регламент „Дъблин III“ (и по-специално член 2, буква м) и членове 12, 13 и 14 от него) трябва да се тълкува самостоятелно или във връзка с други актове на Съюза, свързани с този регламент. Безспорно установено е, че транзитният превоз е осигурен със съдействието на съответните държави. Това по необходимост поражда въпроса дали правилата за гражданите на трети страни, които пресичат външните граници на Европейския съюз, не противоречат на тълкуването на Регламент „Дъблин III“.
111. Жалбоподателите по дело Jafari, заедно с Австрия, Франция, Гърция, Унгария, Швейцария и Комисията, поддържат становището, че критериите по глава III трябва да се тълкуват във връзка с други актове, а именно Кодекса на шенгенските граници и Директивата за връщането.
112. Г‑н A.S. твърди, че критериите по глава III не трябва да се тълкуват единствено в светлината на националните и международните правни норми. Тълкуването им трябва да бъде съобразено с фактическата обстановка и задълженията на държавите членки на ЕС на транзитно преминаване, които са действали в съответствие с член 33 от Женевската конвенция и член 3 от ЕКПЧ (забрана на изтезанията), както и член 4, параграф 2 и член 5, параграф 4 от Кодекса на шенгенските граници.
113. Италия счита, че основният въпрос не е дали общият подход при тълкуването отчита други актове на ЕС. Тя отбелязва на първо място, че в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. държавите — членки на ЕС, на транзитно преминаване не са издавали визи на преминаващите през тяхна територия лица. На второ място Италия подчертава, че член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ трябва да се тълкува в светлината на Женевската конвенция.
114. Становището на Обединеното кралство е, че Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането нямат правна връзка с израза „незаконно пресичане“, използван в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Следователно последният трябва да се тълкува независимо от тези актове.
115. Не считам, че подходът към тълкуването на критериите по глава III е въпрос на избор между две възможности: тълкуване на Регламент „Дъблин III“ напълно изолирано или тълкуването му по начин, който има за последица дефиниране на текста на неговите разпоредби чрез позоваване на разпоредбите за прилагането му от други актове на Съюза.
116. Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част(113). Първият от „основните принципи“, установени в „Общото практическо ръководство за съставяне на законодателни текстове на Европейския съюз“(114), гласи, че „правните актове на Съюза се формулират ясно, просто и точно, без да пораждат колебание в съзнанието на читателя“. Когато един правен акт борави с определения, използвани в други законодателни актове на Съюза, очакването за изрично кръстосано позоваване на тези определения е резонно. Това е така, тъй като понятието за определение, включено в обхвата на такива актове по подразбиране, е несъвместимо с принципа на правна сигурност(115). Нито Кодексът на шенгенските граници, нито Директивата за връщането включват определения, които съставляват кръстосана препратка към критериите по глава III от Регламента „Дъблин III“.
117. Текстът на член 12 от Регламента „Дъблин III“ се различава от текстовете на членове 13 и 14, доколкото съдържа изрично позоваване на Визовия кодекс, който е част от достиженията на правото от Шенген. Това позоваване е достатъчно ясно, просто и точно и сочи, че Визовият кодекс е от значение за тълкуването на тази разпоредба(116). Това обаче не означава, че значението на думата „виза“ в член 12 се ограничава до дефиницията, която попада в обхвата на Визовия кодекс(117).
118. На първо място, Регламент „Дъблин III“ е приложим спрямо държави членки, които не прилагат достиженията на правото от Шенген, а именно Обединеното кралство и Ирландия. По отношение на тези страни „виза“ трябва да се отнася до документ, признат като такъв, съгласно националните правила. На второ място, понятието „виза“ включва категории документи, които не се ограничават до визата за краткосрочно пребиваване в обхвата на Визовия кодекс. От формулировката на член 2, буква м) от Регламента „Дъблин III“ е ясно, че този акт е приложим спрямо различни видове визи(118).
119. Тези съждения са в еднаква степен приложими и за член 14, където също е употребена думата „виза“. За целите на последователността и съгласуваността това понятие трябва да се тълкува по същия начин като това в член 12.
120. Следователно достиженията на правото от Шенген са релевантен елемент, който трябва да се разгледа при тълкуване на думата „виза“, но те не определят значението на тази дума за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“.
121. Член 13 от Регламента „Дъблин III“ не съдържа изрично позоваване на мерки по достиженията на правото от Шенген или на Директивата за връщането.
122. В контекста на правния режим обаче Регламент „Дъблин III“ е неразделна част от ОЕСУ, която се основава на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция(119). Тази конвенция осигурява международната рамка за закрила на бежанци и кандидати за бежански статут. Съгласно член 31, параграф 2 от нея договарящите държави се задължават да не прилагат по отношение придвижването на такива бежанци каквито и да било ограничения освен необходимите, като такива ограничения могат да се прилагат само до регулиране статута на бежанците в страната или до получаването от тях на разрешение за преминаването им в друга страна. Договарящите държави се задължават да предоставят на бежанците достатъчен срок и всички необходими улеснения за получаване на разрешение за преминаване в друга страна. Тълкуването на Регламент „Дъблин III“ трябва да бъде съобразено с тази разпоредба(120). Съответно Регламентът трябва да се тълкува в светлината на неговия контекст и цел, както и в съответствие с Женевската конвенция. Този извод следва от член 78, параграф 1 ДФЕС. От съображение 39 е видно също така, че Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува по начин, който зачита признатите в Хартата права(121).
123. Тъй като Регламент „Дъблин III“ съставлява неразделна част от ОЕСУ, достиженията на правото на ЕС относно убежището също са релевантен фактор(122). То съдържа изрични позовавания на Директивата за признаването, Директивата за приемането и Директивата за процедурите(123). Общата европейска система за убежище е създадена в контекст, в който е можело да се допусне, че всички участващи в нея държави, било то държави членки или трети държави, спазват основните права, включително правата по Женевската конвенция и Протокола от 1967 г., както и по ЕКПЧ(124), и че в това отношение държавите членки могат да си имат взаимно доверие(125). „Именно поради този принцип на взаимно доверие законодателят на Съюза приема [Регламент „Дъблин II“], така че да рационализира обработването на молбите за убежище и да предотврати претоварването на системата поради задължението на държавните власти да разглеждат множество молби за убежище от едно и също лице, а и така че да повиши правната сигурност при определянето на държавата, която е компетентна да разгледа молбата за убежище, и по този начин да предотврати практиката за forum shopping, като основната цел на всичко това е да се ускори разглеждането на молбите в интерес както на търсещите убежище лица, така и на участващите държави“(126). Тези въпроси засягат самата същност на понятието „пространство на свобода, сигурност и правосъдие“(127), и по-конкретно на общата европейска система за убежище, основана на взаимното доверие и на презумпцията за спазване от останалите държави членки на правото на Съюза, и в частност на основните права(128).
124. Основните цели на Регламент „Дъблин III“ свидетелстват за намерението на законодателя на Съюза да установи, когато става въпрос за определянето на държавата членка, компетентна да разгледа дадена молба за убежище, организационни правила, уреждащи отношенията между държавите членки, подобно на Дъблинската конвенция(129). От съображения 4, 5 и 7 от Регламента „Дъблин III“ също е видна целта да се установи ясен и работещ метод за бързо определяне на компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за определяне на статута на бежанец и да не се застраши постигането на целта за бърза обработка на молбите за убежище(130).
125. Доколко мерките извън обхвата на ОЕСУ, като например Кодекса на шенгенските граници и Директивата за връщането, са релевантни при тълкуването на критериите по глава III, установени в член 12, член 13, параграф 1 и член 14?
126. Както вече поясних, считам че членове 12 и 14 трябва да бъдат тълкувани самостоятелно, въпреки че в някои отношения Визовият кодекс е от значение за смисъла на понятието „виза“(131).
127. Що се отнася до тълкуването на понятието „незаконно пресичане“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“, Кодексът на шенгенските граници не съдържа съответстващо понятие. Това изключва възможността за транспониране на понятието от Кодекса на шенгенските граници в Регламент „Дъблин III“.
128. Освен това персоналният обхват на правилата, установени в дял II, глава I от Кодекса на шенгенските граници относно условията за влизане на граждани на трети страни, които пресичат външната граница на Съюза, не е същият като персоналния обхват на Регламента „Дъблин III“. Последният се прилага единствено спрямо граждани на трети страни, търсещи международна закрила(132) — категория лица, които се ползват със специален статут съгласно нормите на международното право по силата на Женевската конвенция.
129. Подготвителната работа по изготвянето на тези законодателни актове показва, че правилата за определяне на компетентността за разглеждане на молби за убежище, които Дъблинската конвенция заменя, първоначално са включени в междуправителствената Шенгенска конвенция(133), докато произходът както на Регламент „Дъблин III“, така и на Кодекса на шенгенските граници може да се проследи до КПСШ. Двата правни акта имат различен обхват и целите им съответно също се различават. Следователно наличието на историческа връзка между двата правни акта не води до презумпцията, че те трябва да бъдат тълкувани по един и същ начин.
130. Обединеното кралство подчертава, че Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането не се прилагат по отношение на някои държави членки (в случая по отношение на самото него). Следователно би било неправилно Регламент „Дъблин III“ да се тълкува в съответствие със законодателство, което не е в сила на територията на целия Европейски съюз.
131. Действително обхватът на законодателство, което не се прилага по отношение на всички държави членки, не трябва да се разширява с цел то да им бъде наложено „през задната врата“. Променливите конфигурации в пространството на свобода, сигурност и правосъдие, дължащи се по-специално на особеното положение на Обединеното кралство, обаче са причина за неуспеха в изграждането на последователен модел. Изборът на Обединеното кралство е да прилага някои елементи на достиженията на правото от Шенген за сметка на други(134). Фактът, че Обединеното кралство не е обвързано от Кодекса на шенгенските граници или Директивата за връщането, не променя задължителния характер на Регламента „Дъблин III“(135). По аналогичен начин, неучастието на Обединеното кралство в някои инструменти на Съюза не може фактически да препятства тълкуването, което трябва логично да се даде на мерките, които са част от пакета. Съображенията на Обединеното кралство са твърде маловажни, за да определят цялостната политика на Европейския съюз.
132. При това положение член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ не съдържа препратка към Директивата за връщането. Такава препратка законодателят е направил в член 24 от този регламент във връзка с изпращането на искания за обратно приемане, когато в молещата държава членка не е подадена нова молба. Следователно, ако желанието на законодателя е било член 13, параграф 1 да съдържа изрична препратка към Директивата за връщането, предполага се, че такава препратка е можела и е щяла да бъде включена.
133. Понятието „незаконен престой“ по смисъла на член 3, параграф 2 от Директивата за връщането включва по-широка категория лица от тази в обхвата на Регламент „Дъблин III“. Приложното поле на Директивата включва всички граждани на трети страни (съгласно определението). То не се ограничава до определена категория чужди граждани, търсещи международна закрила, в период на изчакване молбите им да бъдат разгледани(136).
134. Понятието „незаконен престой“ по смисъла на Директивата за връщането се отнася до хипотеза, различна от тази на „незаконно пресичане на граница“, визирана в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. В решение Affum(137) Съдът постановява, че гражданин на трета страна, който пътува с автобус през територията на държава членка, попада в приложното поле на член 3, точка 2 от Директивата за връщането, защото ако съответното лице се намира на територията на държава членка в нарушение на условията за влизане, престой или пребиваване, то се намира в положение на „незаконен престой“. Макар това да остава вярно, делата A.S. и Jafari са с различен предмет. В разглежданите случаи запитващите юрисдикции се стремят да установят дали действията на съответните граждани на трети страни съставляват незаконно пресичане на външната граница на Съюза.
135. Разбира се, в някои случаи обстоятелствата, довели до незаконно пресичане на границата или до „незаконен престой“ за целите на Директивата за връщането, могат да се припокриват, но не са идентични(138). Сливането на двете понятия, използвани в два различни правни акта, не допринася за по-доброто им разбиране.
136. Освен това според член 288, втора алинея ДФЕС регламентът е акт с общо приложение, който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Ето защо поради самото естество и функцията си в системата на източниците на правото на Съюза той може да предостави на частноправните субекти права, които националните юрисдикции са длъжни да защитават(139). Предвид йерархията на правните норми, тълкуването на регламент във връзка с директива, която дори не съдържа точни определения на понятията, използвани в двата акта, би било странно.
137. Поради това отхвърлям тезата, че Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува във връзка с Кодекса на шенгенските граници и член 3, параграф 2 от Директивата за връщането.
138. На последно място, макар Регламент „Дъблин III“, Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането да попадат в обхвата на дял V („Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“) ДФЕС, трите акта са с различно правно основание. Липсата на общо правно основание показва, че между контекста и целите на трите правни акта съществуват някои различия(140).
139. Предвид това членове 77 ДФЕС, 78 ДФЕС и 79 ДФЕС засягат политики, които са част от една и съща глава, а член 80 ДФЕС пояснява, че тези политики се ръководят от принципа на „солидарности насправедливоразпределениена отговорностите междудържавитечленки, включително въвфинансово отношение“. В съображение 25 от Регламента „Дъблин III“ също е посочено, че политиките на Съюза по отношение на условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави, включващи съвместни усилия за управление на външните граници, прави необходимо постигането на равновесие между критериите за компетентност в дух на солидарност.
140. Предвид дадените в Договора за функционирането на ЕС изрични указания за координация между различните политики в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, би било също напълно погрешно Регламент „Дъблин III“ да се тълкува така, сякаш достиженията на правото от Шенген са изцяло ирелевантни.
141. Следователно изводът ми е, че Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува единствено във връзка с текста, контекста и целите на този регламент, а не във връзка с други правни актове на Съюза, включително по-специално Кодекса на шенгенските граници и Директивата за връщането, независимо че при тълкуване на Регламент „Дъблин III“ разпоредбите на тези актове следва да бъдат съобразени, доколкото това е необходимо за гарантиране на съгласуваност между отделните политики в обхвата на дял V, глава 2 ДФЕС.
По втория въпрос: член 12 от Регламента „Дъблин III“
142. В периода от септември 2015 г. до март 2016 г. хърватските и словенските органи, изправени пред приток от граждани на трети страни, желаещи да преминат транзитно през тяхната територия, разрешават влизане на лицата, които заявяват желание да подадат молби за международна закрила в друга държава членка(141). По дело Jafari запитващата юрисдикция иска да се установи дали предоставеното от тези държави членки разрешение за транзитно преминаване през съответната им територия трябва да се счита за „виза“ по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“. Търси се и отговор на въпроса какви биха били последиците от такава виза (втори въпрос, букви б)—г).
143. По дело A.S. не е поставен изричен въпрос относно смисъла на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“. Г‑н A.S. обаче също използва маршрута през Западните Балкани и получава разрешение да влезе на територията на различни държави членки, за да достигне предпочитаната от него дестинация. Следователно въпросът дали този подход на „пропускане“ е равностоен на издаването на виза за целите на критериите по глава III е еднакво релевантен в тази ситуация и се включва имплицитно в третия въпрос по това дело. Освен това следва да се припомни, че съгласно установената практика на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е формулирала преюдициалния си въпрос, позовавайки се единствено на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на разглежданото от нея дело, независимо дали ги е посочила или не, в изложението на своите въпроси(142).
144. Жалбоподателите по дело Jafari, всички държави членки, представили писмени становища, и Комисията са единодушни, че отговорът на този въпрос на запитващата юрисдикция трябва да е отрицателен. Тълкуването на член 2, буква м) във връзка с член 12 от Регламента „Дъблин III“ не означава, че трябва да се счита, че държавите членки, дали разрешение на граждани на трети страни да влязат на тяхна територия и да преминат транзитно през нея на път за държава членка, в която желаят да подадат молба за международна закрила, са издали визи. Швейцария не представя писмено становище по този въпрос.
145. Съгласна съм с това общо становище.
146. Сестрите Jafari на първо място изтъкват, че към момента на влизане на територията на Съюза не са притежавали валидни разрешения за пребиваване. Това означава, че член 12, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е неприложим за тях.
147. Като граждани на Афганистан семействата Jafari са били задължени да притежават визи при пресичане на външните граници на държавите — членки на ЕС(143). Те не са отговаряли на това условие(144). Въпросът е дали, предвид обстоятелствата на преминаване през териториите на различни държави членки преди да пристигнат в Словения или Австрия, според случая, следва да се счита, че на лицата са били издадени визи съгласно условията на приложимото законодателство.
148. Ако това е така, приложимият критерий за определяне на компетентната държава членка би бил член 12 от Регламента „Дъблин III“.
149. Правилата, на които е подчинено издаването на визи, са сложни и изискват спазване на редица формалности. Съществуват основателни съображенията за това. Най-важното в случая е изискването за получаване на документ на хартиен носител. В нито едно от двете преюдициални запитвания обаче не се твърди, че държава членка е издала виза в обичайния смисъл на този израз, т.е. никоя държава членка не е предприела действие чрез формално изпращане или полагане на виза в паспорта на кандидата(145). Безспорно е, че в случая не е изпълнено никое от обичайните условия. Липсва печат, който да указва, че заявлението за виза е било допустимо, не е посочен срок на валидност и не е положен визов стикер(146). Следователно не съществува хипотеза, в която изискванията, установени в Регламент № 1683/95, би могло да се считат за изпълнени.
150. Формалностите са от особено важно значение за надлежното функциониране на ВИС, която дава възможност на служителите на граничните служби да проверяват дали визата е издадена на лицето, което я представя, и да установят самоличността на лица, намиращи се на територията на Шенгенското пространство и притежаващи фалшифицирани документи(147).
151. По тази причина считам, че обстоятелствата, описани от запитващите юрисдикции в съответните преюдициални запитвания по дела A.S. и Jafari, не могат да бъдат тълкувани в смисъл на издаване на „виза“ по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“.
152. Друго тълкуване на думите „издала виза“ в член 12 би било в противоречие с тяхното естествено значение. Има тежест доводът на жалбоподателите, че ако неформалното „пропускане“ беше равностойно на „виза“, прилагането на член 12, параграфи 4 и 5 от Регламента „Дъблин III“ щеше да е невъзможно. Това би било в противоречие с този регламент. Подобно тълкуване също така би внесло хаос в подробните и сложни визови правила, установени във Визовия кодекс и свързаните с него правни актове, и би застрашило функционирането на ВИС(148).
153. Следователно в контекста на извънредните обстоятелства на масов приток от граждани на трети страни, влезли на територията на Европейския съюз в края на 2015 г. и началото на 2016 г. и получили разрешение да пресекат външната граница на Съюза, идвайки от трети страни, фактът, че някои държави членки са позволили на въпросните граждани на трети страни да пресекат външната граница на Европейския съюз и впоследствие да предприемат пътуване през територията им към други държави — членки на ЕС, за да подадат молби за международна закрила в определена държава членка, не e равнозначен на издаването на „виза“ за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламент „Дъблин III“.
154. Предвид извода, до който стигнах по-горе, не се налага да се отговаря на втория въпрос, букви б), в) и г) по дело Jafari.
По третия въпрос: тълкуване на „незаконно е пресякъл границата на държава членка, в която е влязъл“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“
155. И двете запитващи юрисдикции търсят насоки относно смисъла на израза „незаконно е пресякъл границата на държава членка, в която е влязъл“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. По същество въпросът е дали в извънредната ситуация, възникнала през релевантния за предмета на спора период, през който държавите членки изрично са позволили приток от граждани на трети страни на своя територия, за да им дадат възможност да преминат транзитно през нея с оглед да подадат молба за международна закрила в държава — членка на ЕС, по свой избор, съставлява „незаконно пресичане“ и следователно попада в обхвата на тази разпоредба.
156. Франция, Гърция, Унгария, Словения, Обединеното кралство, Швейцария и Комисията изразяват становище, че при такива обстоятелства се прилага член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Австрия счита, че предвид обстоятелствата през релевантния за предмета на спора период, тази разпоредба трябва да се тълкува във връзка с член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, съгласно който на гражданите на трети страни, които не отговарят на условията по член 5, параграф 1 за допускане на територията на Европейския съюз, може въпреки това да бъде разрешено влизане по хуманитарни причини. Италия счита, че действието не съставлява „незаконно пресичане“ за целите на Регламент „Дъблин III“, тъй като критериите по глава III трябва да бъдат тълкувани във връзка с член 31 от Женевската конвенция.
157. Жалбоподателите и в двата случая подчертават, че са пресекли външната граница на Съюза с изричното разрешение и съдействие от страна на съответните национални органи. Следователно действията им не съставляват „незаконно пресичане на границата“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“.
158. Предвид събитията, дали повод за отправянето на двете преюдициални запитвания, възниква сложен и противоречив въпрос(149). Пресичането на външната граница на Съюза от граждани на трети страни в нарушение на разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници поражда ли автоматично последици в рамките на схемата от Дъблин, така че компетентна да разгледа молбите им за международна закрила да продължи да бъде първата държава членка, чиято територия те са пресекли? Въпреки че от текста на член 13, параграф 1 е ясно, че Регламентът „Дъблин III“ се прилага, когато кандидат е пресякъл незаконно границата на държава членка, изцяло неясен е отговорът на въпроса дали законодателят е предвиждал тази разпоредба да се прилага при безпрецедентни обстоятелства като тези в настоящите две дела.
159. Правителствата на Унгария, Италия, Словения и Швейцария изтъкват, че в текстовете на някои езици става въпрос за „неправомерно пресякъл границата“(150), а в други — „незаконно пресякъл границата“(151).
160. В международното бежанско право прилагателните „незаконен“ и „неправомерен“ не се считат за синоними, особено в контекста на трансграничното движение на граждани на трети страни. Думата „незаконен“ има по-широко значение от думата „неправомерен“. Освен това тя не е толкова тенденциозна, тъй като е лишена от конотацията или смисловия нюанс на (подразбиращо се) престъпно поведение на лицето, по отношение на което е употребена(152).
161. Предвид гореизложеното споделям становището на страните, че езиковите различия не пораждат неясноти, които непременно да водят до различно тълкуване на израза „кандидатът незаконно е пресякъл границата на държава членка“(153). Посочените разлики са следствие от превода на оригиналния текст на различните езици. В подкрепа на това становище е фактът, че текстът на приложение II към Регламента за изпълнение на английски език не съответства на текста на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ на английски език. Заглавието на точка 7 от списък А от първия акт е: „Illegal entry at an external frontier (Article 13(1)“. В нея се изреждат релевантните за подобна преценка елементи с пряка доказателствена сила (вж. т. 44 по-горе). Разпоредбата съдържа изрична кръстосана препратка към член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“, но е използвана думата „illegal“ вместо „irregular“ (понятието, използвано в самия член 13, параграф 1). Тезата, че намерението на законодателя е било да придаде различно същностно значение на употребените в двата текста две прилагателни, е неубедителна.
162. Отбелязвам също, че съгласно съображение 12 от Директивата за процедурите тя следва да се прилага в допълнение и без да засяга разпоредбите относно процедурните гаранции, уредени с Регламент „Дъблин III“. Съгласно член 31, параграф 8, буква з) от тази директива, при „незаконно“ (unlawfully) влизане на кандидат на територията на държава членка, молбата му за международна закрила може да бъде разгледана по ускорена процедура и/или на границата или в транзитна зона. Думата „unlawfully“ е трето прилагателно, използвано от законодателя за описание на начина, по който засегнатият от тази разпоредба гражданин на трета страна е пресякъл границата на държава членка. Вероятно тълкуването на думата трябва да съответства на смисъла на израза „irregularly crossed“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“, който е достатъчно широк, за да включва понятието в себе си(154).
163. Регламент „Дъблин III“ не съдържа определение на понятието „незаконно пресичане на границата“.
164. Препратките към доказателствата по член 22, параграф 3 от Регламента „Дъблин III“ и Регламента за изпълнението му ясно сочат, че въпросът дали в конкретен случай е налице незаконно влизане е фактически и следва да се изясни отнационалните органи.
165. Следователно „незаконният“ характер на пресичането на границата се преценява във връзка с приложение II към Регламента за изпълнение, който съдържа два списъка с критерии за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила(155). В списък A са изброени съответните елементи на формални доказателства. Индикативните елементи (или косвените доказателства) са посочени в списък Б(156). Сред изброените преки доказателства са: „входящ печат в паспорта; изходящ печат на държава, граничеща с държава членка, като се държи сметка за следвания от кандидата маршрут и за датата на пресичане на границата; билети, убедително доказващи влизането през външна граница; входящ печат или съответна заверка в паспорта“.
166. Целта на системата „Евродак“ е също така да допринесе за определянето на държавата членка, която по силата на Регламента „Дъблин III“ е компетентна за разглеждане на молба за международна закрила(157). Държавите членки са длъжни незабавно да снемат отпечатъци от всички пръсти на кандидати на възраст минимум 14 години и да ги изпратят (не по-късно от 72 часа след подаването на молбата) до централната система „Евродак“(158). Държавите членки имат подобно задължение за снемане на отпечатъци от гражданите на трети страни, задържани във връзка с незаконно преминаване на границата(159).
167. В Регламента за изпълнение е посочено, че положителен резултат от „Евродак“ създава презумпция за незаконно влизане(160).
168. За Шенгенското пространство Кодексът на шенгенските граници е и полезен инструмент за установяване на това дали влизането на гражданин на трета страна на територията на Съюза е законно. Условията за влизане са установени в член 5, параграф 1, а тези за извършване на гранични проверки — в член 7. Ако тези проверки покажат неизпълнение на условията по член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници, то вероятно ще бъдат налице преките доказателства, изброени в точка 7 от списък А от приложение II към Регламента за изпълнение, или косвените доказателства, изброени в точка 7 от списък Б.
169. Следователно в случаите, когато гражданите на трети страни не са спазили формалните законови изисквания за преминаване през външната граница, обикновено най-вероятно е имало незаконно пресичане.
170. Безспорно е, че жалбоподателите в двете главни производства не са спазили условията, предвидени в Кодекса на шенгенските граници.
171. Регламент „Дъблин III“ обаче не е замислен като инструмент за определяне на държавата членка, компетентна да се произнесе по молба за международна закрила в случай на масов приток от хора(161). Обстоятелствата през релевантния за предмета на спора период се намират в поле на непълнота, за която няма точна правна разпоредба в Договорите или вторичното законодателство.
172. Могат ли съществуващите разпоредби да се тълкуват така, че да са приложими към тези обстоятелства?
173. Женевската конвенция не съдържа проект на система за определяне на държавата, компетентна да разгледа молби за международна закрила.(162). Този правен акт (за разлика от достиженията на правото на ЕС) се основава на отделна система на международното право. Въпреки това съм съгласна с позицията на италианското правителство, че в светлината на член 78, параграф 1 ДФЕС е правилно за отправна точка при тълкуването на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ да се ползват членове 31 и 33 от Женевската конвенция. Следователно държавите, дали разрешение на кандидатите да преминат транзитно през тяхна територия, са действали в съответствие със своите задължения по Женевската конвенция.
174. Трябва да бъдат взети предвид още и правото на убежище, установено в член 18 от Хартата, и забраната на изтезанията и на нечовешкото или унизително отношение съгласно член 4(163). Втората е от особено значение по отношение на въпроса за връщането на търсещи международна закрила граждани на трети страни в условия, които противоречат на член 4, или принудителното им задържане на националните граници без яснота и в унизителни условия(164).
175. Действително трудният въпрос е къде е равновесната точка.
176. От една страна, е ясно, че граждани на трети страни в положението на г‑н A.S. и семействата Jafari най-вероятно не са изпълнили изискванията по член 5, параграф 1. Следователно не може да се твърди, че те са пресекли външната граница на Европейския съюз „законно“. От друга страна обаче, също толкова ясно е, че през релевантния за предмета на спора период органите на държавите членки на транзитно преминаване не просто са толерирали масовото преминаване на границите, като по този начин мълчаливо са го разрешили, а активно са улеснявали както влизането, така и транзитното преминаване през своята територия. „Незаконно“ ли е подобно преминаване в обичайния смисъл на тази дума? Разбира се, че не. Но как да дефинираме това понятие и описва ли то случвалото се по адекватен и правилен начин?
177. Член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е най-широко използваният критерий по глава III за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молби за международна закрила(165). Целта на тази разпоредба е да прикани държавите членки към бдителност в действията им за осигуряване на ненарушимостта на външната граница на Съюза. Същевременно тя цели и възпиране на вторичните движения и търсенето на най-благоприятна юрисдикция от кандидатите(166).
178. Нека за момент отстъпим крачка назад и преди да се върнем към двата конкретни случая, първо разгледаме „обичайното“ положение, което визира Регламентът „Дъблин III“.
179. При нормални обстоятелства член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е приложим към лице, което — чрез измама или други нелегални средства — е влязло на територията на държава членка, без това влизане да е одобрено (съгласно приложимите процесуални и материалноправни норми) от компетентните органи. Влизането на това лице и последващият му престой са безспорно „незаконни“. Съществува набор от правила, които не са били спазени, въпреки че е трябвало. Влизането не е било толерирано от въпросната държава членка — тя просто не е съумяла да го предотврати. Може би ако държавата членка беше проявила по-голяма бдителност в охраната на външната граница на Съюза, лицето нямаше да успее да се промъкне на територията на ЕС.
180. При такива обстоятелства логиката да се определи тази държава членка за компетентна да разгледа последващата молба за международна закрила на това лице съгласно член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е напълно разбираема.
181. Сега нека се върнем към хуманитарната криза в периода между септември 2015 г. и март 2016 г.
182. Приижда човешки поток от отчаяни хора, като бягащите от войната в Сирия се вливат в потока на тези, преселващи се от Ирак или Афганистан. Стотици и хиляди достигат и започват да се трупат пред хърватския гранично-пропускателен пункт(167). Със себе си не носят нищо или почти нищо. Ако не бъдат допуснати в страната, по някакъв начин ще построят импровизирани лагери с международно съдействие — когато и както бъде предложено — от организации като ВКБООН, Червения кръст и Лекари без граници, които ще помогнат с изхранването, осигуряването на подслон и грижа. На прага на Европейския съюз ще се разрази хуманитарна криза. Съществува очевиден риск от дестабилизация на съседните балкански държави, създаваща реална опасност за мира и сигурността в региона. Наближава зимата.
183. Географията, а не изборът, диктува кои държави членки са на предната линия. Тези държави членки, както всички държави — членки на ЕС, имат международни задължения съгласно Женевската конвенция. По хуманитарни причини те безспорно трябва да допуснат тези страдащи човешки същества на своя територия. Но ако го направят, тези държави членки няма да могат да осигурят подходящи условия за приемане на всички(168). Нито пък ще могат бързо да разгледат всички молби за международна закрила, ако администрациите им бъдат затрупани от огромния брой заявления за обработка(169).
184. От първоначалното въвеждане на Дъблинската конвенция съществува напрежение между две различни цели(170). От една страна, системата от Дъблин се стреми да установи междудържавен механизъм, който позволява на държавите членки бързо да определят държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила. Преследвайки тази цел, държавите членки се стремят да предотвратят две явления, а именно търсенето на най-благоприятна юрисдикция и вторичните движения. Комисията неотдавна заяви: „И което е най-важно, всички държави членки трябва да се ангажират да прекратят практиката да препращат към други държави мигрантите, които заявяват интерес да подадат искане за убежище [другаде]. Хората, пристигащи в Съюза, трябва да знаят, че ако се нуждаят от закрила, ще я получат, но не те решават къде да стане това“(171). От друга страна, много организации на гражданското общество и ВКБООН се застъпват за подход, според който това коя държава членка е компетентна се определя на основата на мястото, където е подадена молбата за международна закрила. По последното предложение не е постигнат напредък поради липса на този етап на необходимата политическа воля(172).
185. Няма основания да се предполага, че г‑н A.S. или семействата Jafari възнамеряват да подадат множество молби в няколко държави членки(173). По същия начин неоснователни в двата случая са и безпокойствата, свързани с евентуални вторични движения. Влизането на г‑н A.S. и на семействата Jafari в Европейския съюз е документирано. Осъществените от тях пътувания не са незаконни в смисъла, който законодателството придава на това понятие(174).
186. Безспорно е, че в двата разглеждани случая преминаването на границата не е „законно“. Но не приемам позицията, че такова преминаване на границата може да бъде безусловно окачествено като „незаконно“ по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“, което води до последицата, че компетентна да разгледа последваща молба за международна закрила е държавата членка, чиято граница е пресечена „незаконно“.
187. Тук отбелязвам още една трудност, произтичаща от доводите, които излагат Франция и Комисията. Г‑н A.S. и семействата Jafari влизат за първи път на територията на Съюза от трета държава, пресичайки границата към Гърция, която следователно се явява държавата членка на първо влизане. Поради това при стриктно тълкуване на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ компетентната държава членка да разгледа съответните им молби за международна закрила е Гърция. От 2011 г. обаче се признава, че кандидатите за международна закрила не могат да бъдат връщани в Гърция(175).
188. В рамките на пътуването си по суша г‑н A.S. и семействата Jafari за кратко напускат територията на Съюза преди отново да влязатв нея, пресичайки хърватската граница. Следователно това е втората държава членка, на чиято територия те влизат от трета страна. С риск да посоча очевидното, не всички държави — членки на ЕС, имат непрекъснати сухопътни граници с други държави членки(176). Нищо в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ не подкрепя тълкуването, че компетентността по тази разпоредба се прехвърля върху втората държава членка на влизане.
189. Очевидната истина е, че замисълът на член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ е да установи правила за обичайната ситуация на индивидуални пресичания на граница и подаване на индивидуални молби за международна закрила, когато съответният гражданин на трета страна влезе незаконно на територията на държава членка на ЕС от трета страна. Нито тази разпоредба, нито Регламент „Дъблин III“ като цяло е замислен да урежда ситуация на разрешено преминаване на граница от масов поток от потенциални кандидати за международна закрила. Целта на този регламент не е да установи механизъм за устойчиво споделяне на компетентността за кандидати за международна закрила в рамките на целия Европейски съюз в отговор на подобен приток на хора. Точно това е обаче контекстът на настоящите преюдициални запитвания(177).
190. Следователно заключението ми е, че изразът „кандидатът незаконно е пресякъл границата на държава членка“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ не обхваща случаите, в които — поради масов приток от граждани на трети страни, търсещи международна закрила в Европейския съюз — държави членки разрешават на съответните граждани на трети страни да пресекат външната граница на Съюза и впоследствие да се придвижат през тях до други държави — членки на ЕС, за да подадат молби за международна закрила в конкретна държава членка.
По четвъртия въпрос: член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници
191. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали практиката на пропускане означава, че на съответните граждани на трети страни е дадено „разрешение“ за пресичане на външната граница на Съюза по смисъла на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници.
192. Строго погледнато, предвид предложения от мен подход за тълкуване на Регламент „Дъблин III“ (изложен в т. 141 по-горе), разглеждането на тази разпоредба от Кодекса на шенгенските граници не е необходимо. Въпреки това от съображения за изчерпателност ще се спра на този въпрос.
193. Г‑н A.S. и семействата Jafari първоначално пресичат външната граница на Съюза в Гърция. След това те отново пресичат външната граница и влизат в трета страна — Македония. Накрая пресичат външната граница на Съюза, за да влязат на територията на Хърватия от Сърбия. На пръв поглед те попадат в обхвата на Кодекса на шенгенските граници(178).
194. В член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници са изброени условията за влизане на граждани на трети страни за „краткосрочен престой“(179). Гражданинът на трета страна (в случая по-конкретно гражданин на Афганистан или Сирия) трябва да отговаря на следните условия: 1) да притежава валиден пътен документ(180),2) да притежава валидна виза(181) и 3) да може да обоснове целта и условията на планирания престой(182). Съответният гражданин на трета страна трябва също така да не е регистриран в ШИС като лице, за което е подаден сигнал, и трябва да не се смята за заплаха за обществения ред, националната сигурност, здравеопазването или международните отношения на съответната държава(183). Изброените в член 5, параграф 1 условия са кумулативни.
195. Кодексът на шенгенските граници предвижда извършването на гранични проверки в съответствие с членове 6 и 7 от него. Съществува и разпоредба, предвиждаща извършването на облекчени проверки в случай на извънредни или непредвидени обстоятелства(184). Пътните документи на граждани на трети страни обаче трябва системно да се подпечатват при влизане и излизане съгласно член 10. Основната цел на наблюдението на границите, закрепена в член 12, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници, е да предотврати неразрешеното преминаване на границата, да се противодейства на трансграничната престъпност и да се предприемат мерки срещу лица, които са преминали границата „незаконно“(185). На гражданин на трета страна, който не отговаря на всички условия по член 5, параграф 1, трябва да бъде отказано влизане, освен ако не е приложимо някое от изключенията по член 5, параграф 4.
196. Съгласно член 5, параграф 4, буква в), първо изречение държавите членки могат да разрешат влизане по хуманитарни причини или поради своите международни задължения.
197. Франция и Комисията застъпват становището, че член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници не се прилага за двата разглеждани случая. Те поддържат, че държавите членки са задължени да преценят конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, за да установят дали тази разпоредба е приложима. Такава преценка не е направена нито по дело A.S., нито по дело Jafari. Вследствие на това те заключават, че позоваването на член 5, параграф 4, буква в) е недопустимо.
198. Не съм съгласна с това.
199. Първо, текстът на дерогацията по член 5, параграф 4, буква в) е подобен на този, използван в член 5, параграф 2 от КПСШ. Вторият параграф на тази разпоредба съдържа следното допълнително уточнение: „Тези правила не са пречка за прилагането на специалните разпоредби относно правото на убежище […]“.
200. От подготвителните работи е видно, че предложението на Комисията за Кодекс на шенгенските граници съдържа пояснение, съгласно което предложеният регламент възпроизвежда в основни линии глава 1, членове 3—8 КПСШ(186). Текстът на член 5, параграф 2 КПСШ е възпроизведен в член 5, параграф 6 и член 11, параграф 1 от предложението на Комисията. Европейският парламент въвежда дерогацията, която е в сега действащия член 5, параграф 4, буква в) с цел изясняване на правилата(187).
201. Не считам, че липсата на конкретно позоваване на „специални разпоредби относно правото на убежище“ означава, че дерогацията не може да бъде прилагана при обстоятелства като тези в периода между септември 2015 г. и март 2016 г. Възможно е законодателят да е счел, че текстът на член 5, параграф 4, буква в), тълкуван във връзка с член 3а и в светлината на съображение 7 от Кодекса на шенгенските граници, е достатъчно ясен без добавяне на други допълнителни думи.
202. Второ, в Кодекса на шенгенските граници липсва определение на понятието „по хуманитарни причини“. Генералният адвокат Mengozzi неотдавна изрази позиция, че изразът e самостоятелно понятие от правото на Съюза(188). Съгласна съм с тази позиция. Понятието е действително широко и включва в себе си положението на лица, бягащи от преследване, за които се прилага принципът на забрана за връщане. Освен това тълкуването на този израз в член 5, параграф 4, буква в) трябва бъде съобразено със задължението, установено в член 3а, действията на държавите членки да бъдат в пълно съответствие с приложимото право на Съюза, включително Хартата, Женевската конвенция и основните права.
203. Затова считам, че положението, в което се намират съответно г‑н A.S. и семействата Jafari, би попаднало в обхвата на член 5, параграф 4, буква в), първо изречение от Кодекса на шенгенските граници.
204. Няма никакви данни, които да сочат, че в двата случая е била направена индивидуална преценка. И вероятно това действително е така. Въпреки това приложима ли е тази разпоредба?
205. Считам, че е приложима.
206. Вярно е, че съгласно член 5, параграф 4, буква в), второ изречение от Кодекса на шенгенските граници държавите членки са задължени да направят индивидуална преценка, за да установят дали лицето не е регистрирано в ШИС като лице, за което е подаден сигнал. В разпоредбата обаче не е посочено, че първото ѝ изречение се прилага само ако изискването, установено във второто изречение от нея, вече е изпълнено. Двете части на член 5, параграф 4, буква в) са безспорно свързани, но първата може да се тълкува независимо от втората.
207. Поради това считам, че дори ако установеният в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ критерий трябва да се тълкува във връзка с Кодекса на шенгенските граници, една гранична държава членка би имала право да се позове на предвиденото в член 5, параграф 4, буква в) от този кодекс изключение и да разреши на граждани на трети страни да пресекат външната ѝ граница, без да извършва индивидуална оценка при обстоятелства като тези през релевантния период. Въпреки че държавата членка трябва, ако е възможно, да спази задължението, установено във второто изречение на тази разпоредба, прилагането на първото изречение от член 5, параграф 4, буква в) не зависи от това спазване.
208. Когато държава членка разреши на гражданин на трета страна да влезе на територията ѝ в съответствие с член 5, параграф 4, буква в), въпросното лице по дефиниция не отговаря на условията за влизане, установени в член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници. Доколкото тези условия за влизане не са изпълнени, пресичането на външната граница от гражданин на трета страна трябва задължително — от формална гледна точка — да е незаконно. Въпреки това влизането на това лице е фактическиразрешено и правното основание за това разрешение е дерогацията по член 5, параграф 4, буква в).
209. Това разрешение не може да бъде пренебрегнато за целите на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“.
210. Ето защо предлагам евентуално заключение, че когато държава членка разреши на гражданин на трета страна да влезе на нейна територия на основание член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, съответният гражданин на трета страна по дефиниция е лице, което не отговаря на условията за влизане, установени в член 5, параграф 1 от този кодекс. Доколкото тези условия за влизане не са изпълнени, пресичането на външната граница от гражданин на трета страна трябва задължително — от формална гледна точка — да е незаконно. Въпреки това влизането на това лице е било фактически разрешено и правното основание за това разрешение е дерогацията по член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници.
По петия въпрос: член 14 от Регламента „Дъблин III“
211. Въз основа на изводите ми, изложени в точки 152 и 190 по-горе, считам, че критериите, установени в глава III, членове 12 (визи) и 13 (незаконно влизане) от Регламента „Дъблин III“, са неприложими при обстоятелства като тези в региона на Западните Балкани в периода между септември 2015 г. и март 2016 г.
212. Жалбоподателите по дело Jafari твърдят, че приложимият критерий е член 14 от Регламента „Дъблин III“ (безвизово влизане).
213. Не считам този довод за убедителен.
214. Първо, Регламент № 539/2001 установява правила, които съдържат списък на трети държави, чиито граждани трябва да притежават виза при пресичане на външните граници и влизане на територията на Съюза от трети страни. Когато се прилагат тези правила (както в случая), съответният гражданин на трета страна трябва задължително да притежава необходимата виза(189). Регламентът включва няколко изключения от това общо изискване като тези, които се прилагат за гражданите на трети страни от държавите, изброени в приложение II към Регламент № 539/2001, които планират „кратък престой“ на територията на Съюза(190). Изключения от общото правило са възможни и в случай че се прилагат условията по член 4 от този регламент(191). Независимо от тези изрични изключения от общото правило обаче няма други обстоятелства, при които гражданин на трета страна може да бъде освободен от задължението да притежава виза.
215. Второ, тъй като в член 14 от Регламента „Дъблин III“ липсва изрична формулировка, струва ми се, че изразът „[където гражданинът на трета страна] е освободен от задължението да има виза“ не може да се тълкува в смисъл, че държавата членка може едностранно да не приложи — на други или на допълнителни основания — общото изискване да се притежава виза съгласно член 1 от Регламент № 539/2001 (във връзка с приложение I към него за някои трети държави). В крайна сметка Регламентът се прилага пряко във всички държави членки в съответствие с член 288 ДФЕС. Моето тълкуване е, че тези думи се отнасят основно за визовите изисквания, които не са уредени в Регламент № 539/2001, като тези по отношение на визите за дългосрочен престой.
216. Трето, като граждани на Афганистан членовете на семействата Jafari е трябвало да притежават визи за влизане в Европейския съюз(192). По отношение на държавите, изброени в приложение I към Регламент № 539/2001, това изискване е задължително както за гражданина на трета страна, така и за съответната държава членка. Изглежда безспорно, че семействата Jafari не попадат сред изключенията, предвидени в член 1, параграф 2 или член 4 от този регламент(193).
217. Като алтернатива, член 14 от Регламент „Дъблин III“ може да се тълкува в смисъл, че държава членка може да освободи лице от изискването да притежава виза в конкретен индивидуален случай, като чрез това си действие признава, че поема отговорност за разглеждането на молбата за международна закрила на това лице. Според мен обаче подобно освобождаване изисква индивидуална оценка. В случая няма данни, че такава оценка е била направена. Фактическите обстоятелства сочат обратното, а именно че става дума за политика за даване на разрешение на граждани на трети страни от Афганистан, Ирак и Сирия да пресекат вътрешните граници на държави членки без каквато и да било индивидуална оценка(194).
218. Поради това отхвърлям тезата, че при обстоятелствата по делото на семействата Jafari разрешението за влизане на граждани на трети страни на територията на държавите —членки на ЕС, съставлява безвизово влизане по смисъла на член 14, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Не приемам също така, че член 14, параграф 2 е приложим, що се отнася до позицията на Австрия (държавата членка, в която е подадена молбата за международна закрила). Струва ми се, че същата аргументация логично важи и по член 14, параграф 1 и по член 14, параграф 2.
Приложимост на Регламента „Дъблин III“ към предмета на спора по двете дела
219. Свързаните със семейните връзки критерии, установени в членове 8—11 и 15 от Регламента „Дъблин III“, не са приложими при обстоятелствата по делото на г‑н A.S. или на семействата Jafari.
220. Становището ми е, че нито един от критериите по глава III не е приложим по тези две дела на фона на обстоятелствата, възникнали в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. в региона на Западните Балкани. Тези критерии не могат да бъдат тълкувани и прилагани така, че да постигнат целта, описана в съображение 5 от Регламента „Дъблин III“, а именно „метод [който] се основава на обективни, справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за международна закрила“.
221. Глава III не съдържа критерий, който може да бъде приложен в ситуация, в която една или няколко държави членки са изправени пред внезапен масов приток на граждани на трети страни. Малко вероятно е законодателят, когато приема нов регламент, за да актуализира Регламент „Дъблин II“ и запази възприетия в него индивидуален подход към определянето на компетентната държава членка (основан на индивидуално разглеждане на всяка отделна молба за международна закрила), да е предвидил възникването на подобна ситуация в бъдеще.
222. Вярно е, че член 78, параграф 3 ДФЕС предоставя правно основание за общо действие на ЕС за справяне с извънредни ситуации. Вярно е и това, че се предприеха някои инициативи, като например приетите мерки за преместване на граждани на трети страни от Гърция и Италия(195). Предприети бяха и някои не толкова формални инициативи, като срещата за миграционния маршрут през Западните Балкани, проведена в Брюксел на 25 октомври 2015 г. по покана на Комисията, която доведе до публикуването на изявление, целящо подобряване на сътрудничеството и консултациите между съответните държави(196). Към Комисията беше отправена молба да продължи да наблюдава прилагането на изявлението.
223. Най-важна обаче е липсата на политически консенсус за намирането на решение за Западните Балкани(197).
224. Либералната позиция на Германия е описана в заглавията в пресата като „Германия суспендира Споразумението от Дъблин за сирийските бежанци“(198) и отказва да прилага Регламента „Дъблин III“ като „неработещ“. Първоначалната политика в Германия (вж. т. 12 по-горе) на приемане на търсещи международна закрила сирийци без ограничение е отразена като „Германия спира да прилага [Дъблин]“(199). Германия обаче не е единствената държава членка, която е предприемала инициативи в релевантния период. Други са възприели доста различен подход(200).
225. Така в някои случаи държавите членки действат едностранно, а в други — двустранно или в групи, със или без трети държави. Точният правен статус на различните договорености във връзка с правната рамка на Съюза остава не напълно ясен, въпреки че разпоредбите относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие в дял V ДФЕС предоставят известна възможност за гъвкавост.
226. Така или иначе е факт, че в Регламента „Дъблин III“ не беше включен подходящ критерий, който да обхваща ситуацията в Западните Балкани през релевантния период. Нито пък бе предложен или приет какъвто и да било друг правен акт за запълване на възникналия вакуум.
227. Това е контекстът, в който от Съда понастоящем се иска последователно тълкуване на Регламента „Дъблин III“.
228. От една страна (и противно на становището, което изразявам по-горе) Франция и Комисията твърдят, че член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници не се прилага и че критерият по член 13, параграф 1 от глава III е релевантен и трябва да се прилага стриктно. От това следва, че пресеклите външната граница на Съюза граждани на трети страни трябва да подадат молби за международна закрила в пограничната държавата членка, в която най-напред са пристигнали „незаконно“.
229. От друга страна, ако политиката на пропускане означава, че гражданите на трети страни имат право да преминат транзитно през една или няколко държави членки, за да подадат впоследствие своите молби за международна закрила в друга държава членка по техен избор, не влиза ли това в противоречие с целите на Регламента „Дъблин III“ за предотвратяване на вторичните движения и търсенето на най-благоприятна правна система?
230. Отново става въпрос за постигането на баланс между две противоположни позиции(201).
231. Основната трудност, която поражда доводът на Франция и Комисията за стриктно тълкуване, е че той не отчита реалистично обстоятелствата в Западните Балкани през релевантния период, както и фактическите елементи, свързани с пресичанията на границата. Поради своето географско разположение граничните държави членки — и по-специално Хърватия и Словения (която няма граница с трета държава, но е първата държава от Шенген)(202) — щяха да бъдат парализирани от огромния брой кандидати, които трябва да приемат, и съответстващия брой молби за международна закрила, които щяха да бъдат задължени да обработят. Между 16 септември 2015 г. и 5 март 2016 г. в Хърватия са влезли общо 685 068 лица. В страната на ден са пристигали средно по около 5 500 граждани на трети страни; на 17 септември 2015 г. това число скача до 11 000 души(203).
232. Подобен резултат не може да бъде приравнен на целите за определяне на [компетентната държава членка] въз основа на „справедливи критерии както за държавите членки, така и за засегнатите лица“ не може да бъде поставен знак за равенство(204). Когато националната система за предоставяне на убежище на държава членка е претоварена, тази държава членка не може да гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, a това неизбежно компрометира целта за бързо разглеждане на молбите за международна закрила, установена в Директивата за процедурите. Вероятно за съответната държава членка също ще бъде трудно, ако не и невъзможно, да спази установените в Директивата за приемането правила, определящи стандартите относно приемането на кандидати за международна закрила(205).
233. В решение NS и др.(206) Съдът постановява, че нарушение на Директивата за процедурите или на Директивата за приемането не е фактор, който трябва да се взема предвид при определяне на компетентната държава членка, тъй като в противен случай това би довело до добавянето, през задната врата, на още един критерий към предвидените в глава III от Регламент „Дъблин II“(207). По-нататък обаче Съдът приема, че „ако са налице основателни опасения, че в компетентната държава членка съществуват системни недостатъци на процедурата за предоставяне на убежище и на условията за приемане на търсещи убежище лица, включващи нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от Хартата спрямо търсещите убежище лица, прехвърлени на територията на тази държава членка, това прехвърляне би било несъвместимо с [Регламента „Дъблин II“]“(208). Това дело засяга положението в Гърция и предшественика на Регламент „Дъблин III“.
234. По мое мнение, ако се приеме, че гранични държави членки като Хърватия са компетентни да приемат и разглеждат молбите за убежище на изключително голям брой лица, възниква реален риск тези държави да поемат непропорционален товар във връзка с връщането на граждани на трети страни, които са пропуснати през други държави членки в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. За някои от тези кандидати като г‑н A.S. и семействата Jafari впоследствие са издадени искания за прехвърляне, които съответната гранична държава членка е задължена да разгледа. По всяка вероятност след това тази държава членка ще трябва да разгледа и молбата по същество за международна закрила. Ясно е, че увеличаването на броя на търсещите убежище лица, които са били върнати съгласно Регламент „Дъблин III“, вече оказва допълнителен натиск върху хърватската система за убежище(209). Напълно възможно е Хърватия — какъвто е вече случаят с Гърция — просто да не бъде в състояние да се справи със ситуацията, ако се наложи да приеме допълнително огромен брой кандидати, които преди това са преминали транзитно през тази държава членка.
235. Словения е изправена пред подобен брой лица, търсещи достъп до нейната територия и нейният административен капацитет за приемане на кандидати също е надхвърлил крайния предел на възможностите ѝ(210). Словенското правителство описва това положение като едно от най-големите хуманитарни предизвикателства, пред които е било изправено след Втората световна война(211). Това на свой ред може също да постави тази държава членка в положение, при което не е в състояние да изпълнява задълженията си по член 4 от Хартата и член 3 от ЕКПЧ(212).
236. Не мисля, че през релевантния период от кандидатите за международна закрила е могло разумно да се очаква или изисква да подадат молба за международно убежище в първата държава членка, чиято граница са преминали, както Комисията твърди в съдебното заседание. Вярно е, че системата от Дъблин е замислена да функционира при тази предпоставка и че снемането на пръстови отпечатъци на отделните кандидати и въвеждането им в системата „Евродак“ се правят на тази основа. Нито едно от тези съображения обаче не отразява реалната ситуация в периода между септември 2015 г. и март 2016 г., когато компетентните органи е трябвало да се справят с масов приток на хора. Ще добавя, че съгласно действащите правила в никакъв случай не става въпрос за принудително снемане на отпечатъци (вероятно защото както Регламентът „Дъблин III“, така и Регламентът за „Евродак“ зачитат основните права и подобна практика може да се счете за несъвместима с тази цел), макар че това навярно би бил единственият начин да се гарантира снемането на отпечатъци от всички при преминаването им.
237. Именно поради безпрецедентния характер на ситуацията не мисля, че (легитимните) безпокойства във връзка с вторичните движения и търсенето на най-благоприятна правна система се проявяват по един и същ начин, както биха се проявили при нормални обстоятелства. В нито един от двата случая не става дума за нелегално пресичане на границите и влизане на територията на Съюза. И в двата случая на лицата е било разрешено за пресекат границата. Те открито са заявили намеренията си пред властите и тези намерения са били надлежно документирани(213). Тук не е налице незаконно вторично движение. В представените пред Съда материали липсват каквито и да е данни, че кандидатите желаят да предприемат търсене на най-благоприятната правна система. Те просто искат да подадат съответните си молби в конкретни държави членки, които са заявили желание да обработват и разглеждат такива молби. Ситуацията не се вмества в съществуващите шаблони. От това обаче не следва непременно, че безпокойствата относно вторичните движения и търсенето на най-благоприятна правна система — безпокойства, които легитимно се прилагат по отношение на типичния кандидат — са релевантни в конкретния случай.
238. Критериите по глава III не са били първоначално предвидени за ситуация като тази в Западните Балкани(214). Настояването за строго прилагане на тези критерии е в противоречие с друга заявена цел на Регламент „Дъблин III“, a именно държавите членки да не допускат кандидатите за международна закрила да бъдат държани „в орбита“(215).
239. Означава ли това, че Регламент „Дъблин III“ не функционира?
240. Според мен не.
241. Член 3 от Регламент „Дъблин III“ въвежда някои общи принципи и гаранции, които държавите членки могат да използват. Установеното в член 3, параграф 1 правило, че молбите се разглеждат от една държава членка, продължава да се прилага. Съгласно член 3, параграф 2, „когато не може да бъде посочена компетентна държава членка на основата на критериите, изброени в настоящия регламент, първата държава членка, пред която е представена молбата за международна закрила, е компетентна за разглеждането ѝ“. Държавите членки могат също така да решат да приложат дискреционната разпоредба по член 17, параграф 1, съгласно която могат да разглеждат молби за международна закрила, подадени от граждани на трети страни, дори ако подобно разглеждане не попада в тяхната компетентност съгласно критериите по глава III.
242. Предвид изключителните обстоятелства в Западните Балкани през периода от септември 2015 г. до март 2016 г., компетентната държава членка може да бъде определена съгласно която и да е от тези две разпоредби на Регламент „Дъблин III“. По нито едно от делата, висящи понастоящем пред Съда, съответната държава членка не е взела доброволно решение да разгледа молбите за международна закрила съгласно член 17, параграф 1. Следователно компетентната държава членка трябва да бъде определена въз основа на член 3, параграф 2. Това становище зачита гаранцията за основните права, въведена от законодателя на ЕС, и е в съответствие с общата цел в съображение 7, доколкото ясно разпределя компетентността между държавите членки при разглеждане на молбите за международна закрила.
243. Заключавам, че фактите по главните производства не дават възможност за определяне на която и да е „компетентна държава членка“ по глава III от Регламента „Дъблин III“. От това следва, че съответните молби за международна закрила трябва да бъдат разгледани от първата държава членка, в която тези молби са били подадени, съгласно член 3, параграф 2 от този регламент.
Дело C‑490/16, A.S.
244. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция поставя допълнителен въпрос относно правото на ефективна съдебна защита и начина на изчисляване на сроковете.
245. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали г‑н A.S. има право да подаде жалба на основание член 27 от Регламента „Дъблин III“ срещу решението на словенските компетентни органи да отправят искане до Хърватия да поеме отговорност за разглеждане на неговата молба за убежище на основание член 13, параграф 1 от този регламент.
246. В светлината на постановеното от Съда решение Ghezelbash(216) на този въпрос трябва да се отговори категорично утвърдително. В решението Съдът приема, че „член 27, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] във връзка със съображение 19 от него трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства като тези по главното производство търсещото убежище лице може да обжалва издаденото спрямо него решение за прехвърляне, като изтъкне неправилно прилагане на някой от критериите за компетентност по глава III от посочения регламент[…]“(217).
247. Заключавам, че когато кандидат за международна закрила обжалва решение за прехвърляне на основание неправилно прилагане на критерия по член 13, параграф 1, член 27, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че това лице има право да се позове, в производство по обжалване на решение за неговото прехвърляне, на неправилно прилагане на този критерий за определяне на компетентността, установен в глава III от този регламент.
248. С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали сроковете по член 13, параграф 1 и член 29, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“ продължават да текат, ако кандидатът за международна закрила подаде жалба срещу решението за прехвърляне по член 27, параграф 1.
249. Съгласно член 13, параграф 1, когато се определи държава членка за компетентна да разгледа молба за международна закрила въз основа на обстоятелството, че кандидатът незаконно е пресякъл границата и е влязъл в тази държава, идвайки от трета страна, компетентността за разглеждане на молбата отпада 12 месеца след датата на незаконното пресичане на границата.
250. Тъй като г‑н A.S. е упражнил правото си да обжалва решението за прехвърляне, установеният в член 13, параграф 1 срок ще изтече преди съдебният спор да бъде разрешен. Това е още по-очевидно поради факта, че понастоящем националното производство е спряно до произнасянето на Съда.
251. От формулировката изглежда, че срокът по член 13, параграф 1 има за цел единствено да гарантира срочността на действията на държавата членка, която отправя искане за прехвърляне („молещата държава членка“) до държавата, чиято външна граница гражданинът на трета страна е пресякъл най-напред, влизайки на територията на Съюза. Ако молещата държава не предприеме действия в рамките на 12 месеца, тогава тя по правило става компетентна държава членка да разгледа молбата за международна закрила. Този срок не е свързан с правото на кандидата на обжалване. Тълкуването на действието на 12-месечния срок по този начин ще противоречи на целта за бързо определяне на компетентната държава членка в рамките на режима от Дъблин.
252. Съгласно член 29, параграф 2, в случай че молещата държава членка (в случая Словения) не предаде кандидата за международна закрила на компетентната държава членка (в случая Хърватия) в шестмесечен срок от датата на искането за прехвърляне, задълженията на компетентната държава членка отпадат. Съгласно член 27, параграф 3 подаването на жалба или молба за преразглеждане на решението за прехвърляне спира действието на решението спрямо кандидата. Регламентът обаче мълчи по въпроса за последиците на подобно спиране по отношение на сроковете, предвидени в Регламента „Дъблин III“.
253. Когато обжалването на решения за прехвърляне на основание член 27, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ има суспензивен ефект по смисъла на член 27, параграф 3, букви а) и б), изпълнението на всяко решение за прехвърляне се спира в съответствие с изричните правила, установени в тези разпоредби. Изглежда ясно, че при подобни обстоятелства срокът по член 29, параграф 2 не тече.
254. В случаите, когато се прилага член 27, параграф 3, буква в), отговорът на този въпрос обаче не е толкова еднозначен. В този случай държавата членка трябва да предостави на кандидата възможност да поиска спиране на действието на решението за прехвърляне. За периода на спиране на изпълнението срокът по член 29, параграф 2 не може да продължи да тече. Ако обаче жалбата на кандидата бъде отхвърлена, спирането приключва и шестмесечният период започва отново да тече.
255. Струва ми се, че тълкуването на членове 27 и 29 в смисъл, че шестмесечният срок продължава да тече независимо от обжалването на решението за прехвърляне по съдебен ред, ще бъде несъвместимо с целта и замисъла на Регламента. Това би означавало, че процедурата за прехвърляне може да бъде възпрепятствана чрез удължаване на съдебното производство.
256. Поради това считам, че когато жалба по член 27, параграф 1 има суспензивен ефект по смисъла на член 27, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“, шестмесечния срок по член 29, параграф 2 от същия регламент спира да тече.
257. Не е ясно точно какви последици ще възникнат от това за г‑н A.S. Съдът не разполага с информация за начина, по който Словения е избрала да прилага член 27, параграф 3 от Регламента „Дъблин III“.
258. Безспорно е обаче, че г‑н A.S. е влязъл в Съюза при безпрецедентни обстоятелства. Приема се също така, че му е разрешено влизане в Хърватия от хърватските органи и че по подобен начин е получил разрешение за влизане в Шенгенското пространство, когато е пресякъл словенската граница, идвайки от Хърватия. В съдебното заседание Словения посочва, че разрешението е дадено на основание член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници. При тези обстоятелства, както посочих, считам, че влизането на г‑н A.S. не е „незаконно“ за целите на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. След като преминава външната граница, той е регистриран и няма данни да е включен в ШИС като лице, за което е подаден сигнал. Той не може да бъде върнат в Гърция (първоначалната точка на неговото влизане в Европейския съюз)(218). Следователно съгласно член 3, параграф 2, първа алинея от Регламента „Дъблин III“ компетентната държава членка да разгледа молбата му за международна закрила е Словения.
Дело C‑646/16, Jafari
259. От точка 244 по-горе следва, че по мое мнение молбите за международна закрила на семействата Jafari трябва да бъдат разгледани от австрийските органи на основание член 3, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“. Не считам, че политиката на пропускане, възприета от държавите от Западните Балкани, е равнозначна на виза за целите на член 12 от Регламента „Дъблин III“. Не е налице и освобождаване от изискването за виза по смисъла на член 14 от Регламента „Дъблин III“.
260. Въпреки това влизането на семействата Jafari на територията на Европейския съюз от трета страна и последващото им преминаване на вътрешни граници на Съюза е било разрешено. Не е ясно дали това е било направено изрично на основание член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници. Необорим факт в случая е, че им е било разрешено влизане и действително са получили съдействие от компетентните национални органи, за да го осъществят. При безпрецедентните обстоятелства в Западните Балкани в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. това е достатъчно, за да направи неприложим критерия по член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“.
261. Семействата Jafari не могат да бъдат върнати в Гърция (първоначалната точка на тяхното влизане в Европейския съюз)(219). Следователно съгласно член 3, параграф 2, първа алинея от Регламента „Дъблин III“ компетентната държава членка да разгледа молбите им за международна закрила е Австрия.
Заключение
262. С оглед на горните съображения считам, че Съдът трябва да даде следния отговор:
По двете дела C‑490/16, A. S., и C‑646/16, Jafari:
„1) Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, трябва да се тълкува във връзка със съдържанието, контекста и целите само на този регламент, а не във връзка с други актове на ЕС — включително в частност Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) и Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, независимо че при тълкуване на Регламент № 604/2013 разпоредбите на тези актове следва да бъдат взети под внимание доколкото е необходимо, за да се гарантира съгласуваност между различните политики, установени в дял V, глава 2 ДФЕС.
2) При напълно изключителните обстоятелства на масов приток на граждани на трети страни, влезли в Европейския съюз в края на 2015 г. и началото на 2016 г. и на които е било позволено да пресекат външната граница на ЕС, идвайки от трети страни, фактът, че някои държави членки са позволили на въпросните граждани на трети страни да пресекат външната граница на Европейския съюз и впоследствие да се придвижат през тях към други държави — членки на ЕС, за да подадат молби за международна закрила в конкретна държава членка, не може да бъде приравнен на издаването на „виза“ за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламент № 604/2013.
3) Изразът „кандидатът незаконно е пресякъл границата на държава членка“ в член 13, параграф 1 от Регламент № 604/2013 не обхваща случаите, в които — поради масов приток на граждани на трети страни, търсещи международна закрила в Европейския съюз — държави членки разрешават на съответните граждани на трети страни да пресекат външната граница на Европейския съюз и впоследствие да се придвижат до други държави — членки на ЕС, за да подадат молби за международна закрила в конкретна държава членка.
4) При условия на евентуалност, когато държава членка разреши на гражданин на трета страна да влезе на територията ѝ на основание член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, засегнатият гражданин на трета страна по дефиниция не отговаря на условията за влизане, установени в член 5, параграф 1 от този регламент. Доколкото тези условия за влизане не са изпълнени, пресичането на външната граница от съответния гражданин на трета страна трябва задължително — от формална гледна точка — да е незаконно. Въпреки това неговото влизане е фактически разрешено и правното основание за това разрешение е дерогацията по член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници.
5) При обстоятелствата в Западните Балкани в края на 2015 г. и началото на 2016 г. разрешението за влизане на граждани на трети страни на територията на държави —членки на ЕС, не съставлява безвизово влизане по смисъла на член 14, параграф 1 от Регламент № 604/2013.
6) Фактите по главните производства не дават възможност за определяне на която и да е държава за „компетентна държава членка“ съгласно глава III от Регламент № 604/2013. От това следва, че съответните молби за международна закрила трябва да бъдат разгледани от първата държава членка, в която са били подадени тези молби съгласно член 3, параграф 2 от този регламент“.
По дело C‑490/16, A. S.:
„7) Когато кандидат за международна закрила обжалва решение за прехвърляне на основание неправилно прилагане на критерия по член 13, параграф 1, разпоредбата на член 27, параграф 1 от Регламент № 604/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че това лице има право да се позове, в производство по обжалване на решение за неговото прехвърляне, на неправилното прилагане на критерия за определяне на компетентността, установен в глава III от този регламент.
8) Когато жалба по член 27, параграф 1 има суспензивен ефект по смисъла на член 27, параграф 3 от Регламент № 604/2013, шестмесечният срок по член 29, параграф 2 от същия регламент спира да тече“.