FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 17. maj 2018(1)
Sag C-585/16
Serin Alheto
mod
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – grænser, asyl og indvandring – standarder for tildeling af flygtningestatus – direktiv 2004/83 og 2011/95 – person, som nyder beskyttelse og bistand fra UNRWA – procedure til behandling af ansøgninger om international beskyttelse – direktiv 2005/85 og 2013/32 – ansøgningens antagelse til behandling – første asylland – adgang til effektive retsmidler«
1. Den anmodning om præjudiciel afgørelse, der er omhandlet i dette forslag til afgørelse, vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 (2) samt artikel 33, stk. 2, litra b), artikel 34, artikel 35, stk. 1, litra b), og artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 (3). Denne anmodning er blevet indgivet af Administrativen sad Sofia-Grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) som et led i en sag, som Serin Alheto, en statsløs af palæstinensisk oprindelse, har anlagt med påstand om annullation af den administrative retsakt, hvormed de bulgarske myndigheder gav afslag på hendes ansøgning om international beskyttelse.
I. Retsforskrifter
A. Folkeretten
1. Konventionen om flygtninges retsstilling
2. Artikel 1, afsnit D, i konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 og trådte i kraft den 22. april 1954 (herefter »Genèvekonventionen«) (4), bestemmer:
»Denne konvention skal ikke finde anvendelse på personer, som for nærværende nyder beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institutioner under De Forenede Nationer end De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge [(United Nations High Commissioner for Refugees, herefter »UNHCR«)].
Såfremt af en eller anden grund denne beskyttelse eller bistand er bortfaldet, uden at disse personers forhold er blevet endeligt fastlagt i overensstemmelse med de derpå sigtende beslutninger, vedtagne af De Forenede Nationers plenarforsamling, skal disse personer uden videre være berettiget til at nyde de i denne konvention omhandlede fordele.«
2. De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten
3. De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near Est, herefter »UNRWA«) blev etableret efter den israelsk-arabiske konflikt i 1948 med resolution nr. 302(IV) fra FN’s Generalforsamling af 8. december 1949. Hjælpeorganisationen har til formål at yde de palæstinensiske flygtninge, som er omfattet af dens kompetenceområde, redning, sundhedspleje, social bistand, mikrofinansiering, uddannelse og bistand i nødsituationer, også i perioder med væbnet konflikt, samt at forbedre forholdene i de lejre, hvor disse flygtninge modtages (5). På nuværende tidspunkt har UNRWA registreret ca. fem mio. palæstinensiske flygtninge. Denne organisation arbejder i Syrien, Gazastriben, Libanon, Jordan og Vestbredden (herunder Østjerusalem). I mangel af en løsning på spørgsmålet om de palæstinensiske flygtninge er UNRWA’s mandat blevet fornyet flere gange, og dens nuværende mandat udløber den 30. juni 2020 (6).
4. UNRWA er en anden FN-organisation end UNHCR, som omhandles i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, og artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 (7).
B. EU-retten
1. Direktiv 2011/95
5. Artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2011/95 med overskriften »Udelukkelse« bestemmer, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, hvis »den pågældende falder inden for anvendelsesområdet for artikel 1, afsnit D, i Genèvekonventionen om beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end [UNHCR]«. Andet punktum i samme artikel 12, stk. 1, litra a), fastlægger: »Hvis en sådan beskyttelse eller bistand af en eller anden grund er bortfaldet, uden at de pågældendes stilling er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante resolutioner, der er vedtaget af FN’s Generalforsamling, skal sådanne personer uden videre have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser.«
2. Direktiv 2013/32
6. I henhold til artikel 33, stk. 1, i direktiv 2013/32 behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes med henblik på international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, hvis en ansøgning i henhold til stk. 2 i denne artikel afvises. I medfør af direktivets artikel 33, stk. 2, litra b), kan medlemsstaterne udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, bl.a. hvis: »et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som ansøgerens første asylland i henhold til artikel 35« i det nævnte direktiv. Denne artikel præciserer i stk. 1, at »[e]t land kan betragtes som første asylland for en bestemt ansøger, hvis: a) ansøgeren i det pågældende land er blevet anerkendt som flygtning, og vedkommende fortsat kan opnå denne beskyttelse, eller b) ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet«.
7. I overensstemmelse med artikel 46, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2013/32 »[sikrer medlemsstaterne], at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med […] en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse […] om at betragte en ansøgning som grundløs hvad angår flygtningestatus og/eller subsidiær beskyttelsesstatus«. Stk. 3 i denne artikel bestemmer, at »[f]or at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans«.
C. National lovgivning
8. I Bulgarien behandles ansøgninger om international beskyttelse i henhold til Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (asyl- og flygtningeloven, herefter »ZUB«). Direktiv 2011/95 og 2013/32 er blevet gennemført i den bulgarske retsorden gennem to love om ændring af ZUB, som trådte i kraft henholdsvis den 16. oktober og den 28. december 2015 (8). ZUB fastlægger to former for international beskyttelse, nemlig anerkendelse af flygtningestatus (ZUB’s artikel 8) og tildeling af humanitær status (ZUB’s artikel 9), som svarer til den i direktiv 2011/95 fastlagte subsidiære beskyttelse.
9. I kraft af ZUB’s artikel 6, i den nuværende affattelse, udøves de ved denne lov fastlagte kompetencer af Darzhavna agentsia za bezhantsite (det statslige agentur for flygtninge, herefter »DAB«). Sidstnævnte undersøger de samlede forhold og omstændigheder, som er relevante med henblik på behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
10. ZUB’s artikel 12, stk. 1, i den nuværende affattelse, bestemmer følgende:
»Flygtningestatus tildeles ikke en udlænding:
[…]
4. som nyder beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end [UNCHR]; hvis denne beskyttelse eller bistand ikke er bortfaldet [(9)], og den pågældendes stilling ikke er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante FN-resolutioner, nyder den pågældende beskyttelse i henhold til [Genève]konventionen.«
11. Den affattelse af ZUB’s artikel 12, stk. 1, som var gældende før loven til gennemførelse af direktiv 2011/95, som blev indført i ZUB i 2007 med loven til gennemførelse af direktiv 2004/83 (10), havde følgende ordlyd:
»Flygtningestatus tildeles ikke en udlænding:
[…]
4. som nyder beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end [UNHCR], og denne beskyttelse eller bistand ikke er bortfaldet, og den pågældendes stilling ikke er definitivt afgjort i overensstemmelse med en relevant FN-resolution.«
12. ZUB’s artikel 13, stk. 2, nr. 2 og 3, i den nuværende affattelse, bestemmer, at proceduren for tildeling af international beskyttelse ikke indledes, eller proceduren indstilles, såfremt udlændingen »er blevet tilkendt, og fortsat kan nyde, flygtningestatus i et tredjeland eller en anden effektiv beskyttelse, herunder overholdelse af princippet om non-refoulement, under forudsætning af, at den pågældende tilbagetages af denne stat«, eller såfremt udlændingen »stammer fra et sikkert tredjeland, under forudsætning af, at den pågældende tilbagetages af denne stat«.
13. Artikel 13, stk. 2, nr. 2, i den affattelse, der var gældende inden gennemførelsen af direktiv 2013/32, foreskrev:
»(2) Proceduren for tildeling af flygtningestatus eller ophold af humanitære grunde indledes ikke, eller proceduren indstilles, såfremt [ansøgeren] har:
[…]
2. en flygtningestatus, som er tildelt af et sikkert tredjeland, under forudsætning af, at han tilbagetages af dette land.«
14. I den affattelse, der var gældende inden gennemførelsen af direktiv 2013/32, fastsatte ZUB’s artikel 13, nr. 13, at der skulle gives afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus og ophold af humanitære grunde som åbenbart grundløs i tilfælde af manglende opfyldelse af de i ZUB’s artikel 8, stk. 1 og 9, eller artikel 9, stk. 1, 6 og 8, anførte betingelser, og såfremt udlændingen stammede »fra et sikkert oprindelsesland eller fra et sikkert tredjeland, der er opført på den fælles minimumsliste, der er vedtaget af Rådet for Den Europæiske Union, eller på de nationale lister, der er vedtaget af Ministerrådet«. ZUB’s artikel 13, nr. 3, præciserede, at den blotte omstændighed, at ansøgeren stammede fra et sikkert oprindelsesland eller et sikkert tredjeland, ikke i sig selv udgjorde en grund til at erklære ansøgningen for åbenbart grundløs.
15. På grundlag af ZUB’s artikel 75, stk. 2, i den nuværende affattelse, »vurderes under behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse alle relevante omstændigheder, erklæringer eller dokumenter vedrørende ansøgerens individuelle situation […]« (11).
16. Medmindre andet er fastsat i lovgivningen, finder artikel 2, stk. 1, i Administrativnoprotsesualen Kodeks (forvaltningsretsplejeloven, herefter »APK«) anvendelse på de administrative procedurer ved samtlige bulgarske myndigheder. APK’s artikel 168, stk. 1, som definerer genstanden for domstolsprøvelse i tilfælde af klage over en administrativ retsakt ved retten i første instans, har følgende ordlyd: »Retten begrænser sig ikke til undersøgelsen af de af ansøgeren anførte forhold, men er på grundlag af de af parterne fremlagte beviser forpligtet til at undersøge lovligheden af den anfægtede administrative retsakt under hensyntagen til alle de grunde, der er fastlagt i artikel 146« i denne lov.
17. På grundlag af APK’s artikel 172, stk. 2, kan »retten erklære den anfægtede administrative retsakt for ugyldig, annullere den helt eller delvist, ændre den eller forkaste sagen«. APK’s artikel 173, stk. 1, præciserer, at »såfremt spørgsmålet ikke indbringes til den administrative myndigheds vurdering, træffer retten afgørelse i realiteten efter at have erklæret den anfægtede retsakt ugyldig eller efter at have annulleret den«. Artiklens stk. 2 bestemmer, at »ud over de i stk. 1 fastsatte tilfælde hjemviser retten, såfremt retsakten er ugyldig som følge af manglende kompetence, eller såfremt dens art er til hinder for, at der træffes afgørelse i realiteten, sagen til den kompetente administrative myndighed med bindende anvisninger om lovens anvendelse og fortolkning«.
II. De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
18. Serin Auad Alheto (herefter »Serin Alheto«), sagsøgeren i hovedsagen, er en statsløs af palæstinensisk oprindelse, der er født den 29. november 1972 i byen Gaza i Palæstina. Hun er i besiddelse af et pas udstedt af Den Palæstinensiske Myndighed den 1. april 2014, som er gyldigt til den 31. marts 2019.
19. Serin Alheto indrejste i Bulgarien den 10. august 2014 med et visum til organiseret turisme, som var udstedt den 7. august 2014 af Republikken Bulgariens konsulat i Amman (Jordan) og gyldigt indtil den 1. september 2014. Den 24. august 2014 forlængede de bulgarske myndigheder visummet til den 17. november 2014. Den 25. november 2014 indgav Serin Alheto en ansøgning om international beskyttelse til DAB. I forbindelse med den personlige samtale, som fandt sted den 2. december 2014, erklærede Serin Alheto at være flygtet ulovligt fra Gazastriben gennem underjordiske tunneller den 15. juli 2014 og først at være nået frem til Egypten, hvor hun havde opholdt sig i to dage, og herefter til Jordan, hvor hun havde opholdt sig i 23 dage, inden hun med fly rejste til Bulgarien. Under denne samtale erklærede Serin Alheto at være kristen. Serin Alheto blev indkaldt til yderligere to individuelle samtaler henholdsvis den 24. februar og den 5. marts 2015. På grundlag af de afgivne erklæringer havde Serin Alheto været tvunget til at flygte fra Gazastriben som følge af dels forværringen af situationen i området, dels hendes konflikter med Hamas, organisationen, der kontrollerer Gazastriben, på grundlag af hendes sociale oplysningsaktivitet om kvinders rettigheder. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Serin Alheto under samtalen den 5. marts 2015 erklærede at være i besiddelse af et dokument udstedt af UNRWA. Dette dokument blev fremvist for den forelæggende ret og attesterer registreringen af Serin Alheto som palæstinensisk flygtning hos denne organisation (12).
20. Efter undersøgelse af substansen i Serin Alhetos ansøgning gav DAB’s vicedirektør den 12. maj 2015 afslag herpå og nægtede hende både flygtningestatus i henhold til ZUB’s artikel 8 og humanitær status i henhold til lovens artikel 9 (herefter »DAB’s afgørelse«). Ifølge DAB’s vicedirektør er det på baggrund af Serin Alhetos erklæringer ikke muligt at påvise en risiko for forfølgelse, og erklæringerne er dels usammenhængende, specielt for så vidt angår hendes religiøse tilhørsforhold, dels delvist utroværdige. I modsætning til disse erklæringer havde Serin Alheto aldrig været tvunget til at flygte fra Gazastriben, hvor situationen tilsyneladende er stabil, men havde planlagt sin afrejse inden juni eller juli 2014, idet hendes pas var blevet udstedt den 1. april 2014.
21. Serin Alheto har anlagt sag til prøvelse af DAB’s afgørelse ved Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien). Serin Alheto har under sagen gjort gældende, at afgørelsen er i strid med ZUB’s artikel 8 og 9 samt artikel 15, litra c), i direktiv 2004/83, som fortolket af Domstolen i dom af 17. februar 2009, Elgafaji (C-465/07, EU:C:2009:94). Konklusionen fra DAB’s vicedirektør om, at situationen i Gazastriben tilsyneladende er stabil, var udelukkende baseret på en rapport af 9. april 2015 fra direktoratet for »europæiske anliggender, internationale anliggender og Den Europæiske Flygtningefond« under DAB, hvorefter det ikke er muligt at vurdere situationen i det pågældende område korrekt med henblik på anvendelse af non-refoulement-princippet.
22. Eftersom Serin Alheto er en statsløs af palæstinensisk oprindelse registreret hos UNRWA, skulle DAB ifølge Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) ikke have opfattet Serin Alhetos ansøgning om international beskyttelse som indgivet i henhold til Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, men derimod som omfattet af denne artikels afsnit D og i konsekvens heraf have behandlet den i lyset af ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, og ikke på grundlag af lovens artikel 8 og 9. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt EU-retten giver mulighed for at undlade behandling af en ansøgning om international beskyttelse, der er blevet indgivet af en statsløs person, som befinder sig i samme situation som Serin Alheto, i lyset af den bestemmelse, som gennemfører direktiv 2011/95’s artikel 12, stk. 1, i national ret, og i benægtende fald om det under de faktiske omstændigheder i hovedsagen tilkommer retten at foretage en sådan behandling, eller om retten skal begrænse sig til at annullere DAB’s afgørelse og hjemvise sagen til sidstnævnte myndighed med henblik på den nævnte behandling. Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har desuden rejst tvivl om rækkevidden af den domstolsprøvelse, som en ret i første instans kan foretage af en afgørelse om afslag på international beskyttelse i overensstemmelse med artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, særligt for så vidt angår muligheden for, at denne ret efterprøver, hvorvidt en ansøgning om international beskyttelse kan antages til realitetsbehandling i overensstemmelse med artikel 33 i dette direktiv, selv om en sådan behandling ikke er blevet udført af den kompetente myndighed, og med andre ord, om retten i første instans for første gang kan vurdere, hvorvidt ansøgeren kan sendes tilbage til det land, hvor vedkommende havde sit sædvanlige opholdssted inden indgivelse af denne ansøgning.
23. Det er i denne sammenhæng, at Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) med afgørelse af 8. november 2016 har udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1) Følger det af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32 og artikel 78, stk. 2, litra a), TEUF, at
А) den tillader, at ansøgningen om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret som flygtning af [UNRWA], og som før indgivelsen af ansøgningen var bosat i dennes aktivitetsområde (Gazastriben), behandles som en ansøgning i henhold til artikel 1, afsnit A, i Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling af 1951 i stedet for som en ansøgning om international beskyttelse i henhold til denne konventions artikel 1, afsnit D, andet punktum, under forudsætning af, at ansvaret for at behandle ansøgningen er overtaget af andre end familiære eller humanitære grunde, og behandlingen af ansøgningen er reguleret ved direktiv 2011/95
B) den tillader, at en sådan ansøgning ikke kontrolleres med hensyn til betingelserne i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, og Den Europæiske Unions Domstols fortolkning af denne bestemmelse dermed ikke finder anvendelse?
2) Skal artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, sammenholdt med samme direktivs artikel 5, fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser som den i hovedsagen omhandlede i [ZUB’s] artikel 12, stk. 1, nr. 4, […] som i den gældende affattelse ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om ipso facto-beskyttelse for palæstinensiske flygtninge og ikke indeholder den betingelse, at beskyttelsen af en eller anden grund er bortfaldet, samt således, at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 er tilstrækkelig præcis og ubetinget og derfor har direkte virkning, således at den også finder anvendelse, uden at den person, som søger international beskyttelse, udtrykkeligt har påberåbt sig den, hvis ansøgningen som sådan skal behandles i henhold til flygtningekonventionens artikel 1, afsnit D, andet punktum?
3) Følger det af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, at den i en retsmiddelprocedure ved en domstol til prøvelse af en afgørelse, som er truffet i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32 om afslag på international beskyttelse og under hensyntagen til de faktiske omstændigheder i hovedsagen tillader, at retten i første instans behandler ansøgningen om international beskyttelse som sådan i henhold til flygtningekonventionens artikel 1, afsnit D, andet punktum, og foretager bedømmelsen i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, når en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA som flygtning, og som før indgivelsen af ansøgningen var bosat i denne hjælpeorganisations aktivitetsområde (Gazastriben), har ansøgt om international beskyttelse, og denne ansøgning ikke er blevet prøvet med hensyn til de nævnte bestemmelser i afgørelsen om afslag på international beskyttelse?
4) Følger det af bestemmelserne i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013[/32] om retten til effektive retsmidler i forbindelse med kravet om en »fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder«, fortolket sammenholdt med dette direktivs artikel 33 og 34 samt med artikel 35, stk. 2, og med artikel 21, stk. 1, i direktiv 2011/95, sammenholdt med artikel 18, 19 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at de i en retsmiddelprocedure ved en domstol til prøvelse af en afgørelse om afslag på international beskyttelse, som er afsagt i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2013/32, tillader følgende:
A) at retten i første instans for første gang træffer afgørelse om antagelse af ansøgningen om international beskyttelse og om refoulement af den statsløse til det land, hvor han var bosat før indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse, efter at den har pålagt asylmyndigheden at forelægge de nødvendige beviser herfor og givet personen lejlighed til at udtale sig om antagelsen af ansøgningen, eller
B) at retten i første instans ophæver afgørelsen på grund af en væsentlig procedurefejl og pålægger asylmyndigheden at behandle ansøgningen om international beskyttelse på ny under iagttagelse af anvisningerne om lovens fortolkning og anvendelse, idet den også gennemfører den i artikel 34 i direktiv 2013/32 omhandlede samtale og tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at hjemsende den statsløse til det land, hvor han var bosat før indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse[, eller]
C) at retten i første instans bedømmer sikkerheden i det land, hvor personen var bosat på tidspunktet for retsmødet eller, såfremt der er indtrådt væsentlige ændringer af situationen, som der skal tages hensyn til i afgørelsen til fordel for personen, på tidspunktet for dommens afsigelse?
5) Er den bistand, som ydes af De Forenede Nationers Hjælpeorganisation for Palæstinaflygtninge i Mellemøsten (UNRWA), en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse som omhandlet i artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 i den pågældende stat i hjælpeorganisationens aktivitetsområde, når denne stat anvender princippet om non-refoulement som omhandlet i Genèvekonventionen […] for så vidt angår de personer, som støttes af hjælpeorganisationen?
6) Følger det af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, at retten til effektive retsmidler i forbindelse med bestemmelsen om, at »effektive retsmidler omfatter […], hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU«, forpligter retten i første instans til i forbindelse med en retsmiddelprocedure til prøvelse af den afgørelse, hvormed ansøgningen om international beskyttelse blev realitetsprøvet, og der blev givet afslag på international beskyttelse, at afsige en dom
А) som foruden spørgsmålet om afslagets lovlighed også har retskraft med hensyn til ansøgerens behov for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95, også i tilfælde, hvor international beskyttelse i henhold til den pågældende medlemsstats nationale ret kun kan indrømmes ved en afgørelse fra en administrativ myndighed
B) om behovet for at yde international beskyttelse i form af en passende behandling af ansøgningen om international beskyttelse, uanset de overtrædelser af procedureregler, som asylmyndigheden har begået under behandlingen af ansøgningen?«
III. Bedømmelse
A. Indledende betragtninger
24. Det fremgår af 4., 23. og 24. betragtning til direktiv 2011/95, at Genèvekonventionen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge, og at bestemmelserne i dette direktiv om betingelserne for tildeling af flygtningestatus, samt indholdet af denne status, er blevet vedtaget som en vejledning til medlemsstaternes kompetente nationale myndigheder i forbindelse med anvendelse af denne konvention på grundlag af fælles begreber og fælles kriterier (13). Det fremgår desuden af 3. betragtning til direktiv 2011/95, at EU-lovgiver på baggrund af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors tilsigtede, at det fælles europæiske asylsystem, som dette direktiv bidrager til at fastlægge, bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genèvekonventionen (14).
25. Fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2011/95 skal derfor ske i lyset af dets generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante traktater som omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF. Denne fortolkning skal endvidere, således som det følger af 16. betragtning til direktiv 2011/95, ske under iagttagelse af de rettigheder, som anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (15). Spørgsmålene i den præjudicielle forelæggelse, som er genstand for dette forslag til afgørelse, skal behandles i lyset af disse fortolkningskriterier.
26. Spørgsmålene vil blive behandlet i følgende rækkefølge. Jeg starter først og fremmest med behandlingen af det første, det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål, idet de første to spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, og det tredje spørgsmål vedrører de nationale retters kompetence til for første gang som et led i en domstolsprøvelse at behandle en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af denne bestemmelse. Jeg vil herefter behandle det femte præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 33 og 35 i direktiv 2013/32. Endelig vil jeg samlet behandle det fjerde og det sjette præjudicielle spørgsmål, som vedrører fortolkningen af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32.
B. Det første præjudicielle spørgsmål
27. Med det første præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt den kompetente myndighed i en medlemsstat kan behandle en ansøgning om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA, uden for den retlige ramme i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, som fastlægger en bestemmelse om udelukkelse fra flygtningestatus for tredjelandsstatsborgere eller statsløse, som er omfattet af anvendelsesområdet for Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D.
28. Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, finder anvendelse på en specifik gruppe af personer, som, selv om de i henhold til konventionens artikel 1, afsnit A, kan anerkendes som flygtninge, i kraft af artikel 1, afsnit D, første punktum, afskæres fra fordelene ifølge konventionen, fordi de nyder beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end UNHCR.
29. De palæstinensere, der opfattes som flygtninge som følge af de israelsk-arabiske konflikter i 1948 og 1967, som nyder beskyttelse og bistand fra UNRWA, og som ikke er omfattet af de i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit C, E og F, fastsatte tilfælde, henhører under anvendelsesområdet for artikel 1, afsnit D, i denne konvention (16) og dermed for artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 (17). På nuværende tidspunkt er det den eneste gruppe af flygtninge, som er omfattet af disse bestemmelser.
30. Mens første punktum i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, fastlægger en bestemmelse om udelukkelse fra fordelene ifølge konventionen, indeholder andet punktum i denne artikel en bestemmelse om inklusion, der finder anvendelse på de flygtninge, som af en eller anden grund har mistet beskyttelsen eller bistanden fra den institution eller det organ under De Forenede Nationer, som er nævnt i første punktum, og hvis stilling ikke er definitivt afgjort i overensstemmelse med de resolutioner, der er vedtaget af FN’s Generalforsamling (18). Disse personer har uden videre ret til at blive omfattet af ordningen efter Genèvekonventionen.
31. På tilsvarende måde indeholder artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 en bestemmelse om inklusion med stort set samme ordlyd som i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D. De personer, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2011/95, skal, forudsat at vilkårene for bestemmelsen om inklusion i andet punktum er opfyldt, »uden videre have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« (19).
32. Domstolen har allerede haft anledning til at træffe afgørelse om rækkevidden og betingelserne for anvendelse af bestemmelserne om udelukkelse og inklusion i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83, der har samme ordlyd som den tilsvarende artikel i direktiv 2011/95.
33. For så vidt angår den første af disse bestemmelser har Domstolen præciseret dels, at kun en person, som »rent faktisk har adgang til« beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller ‑agenturer end UNCHR, er afskåret fra flygtningestatus i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2004/83 (20) (dom af 17.6.2010, Bolbol, C-31/09, EU:C:2010:351, præmis 51), dels, at denne udelukkelse ikke bortfalder som følge af ansøgerens blotte fravær eller frivillige udrejse fra operationsområdet for det pågældende organ eller institution (dom af 19.12.2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C-364/11, EU:C:2012:826, præmis 49-52).
34. For så vidt angår betingelserne for anvendelse af bestemmelsen om inklusion har Domstolen afklaret, at bortfald »af en eller anden grund« af beskyttelsen eller bistanden fra andre FN-organer eller ‑agenturer end UNHCR som omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 ikke blot kan være en følge af nedlæggelsen af det organ eller det agentur, som yder beskyttelsen eller bistanden, men ligeledes også af det forhold, at det er umuligt for dette organ eller dette agentur at udføre sin opgave(21). Ifølge Domstolen omfatter bortfaldet af denne beskyttelse eller bistand også det tilfælde, hvor en person, efter faktisk at have haft adgang til denne beskyttelse eller denne bistand, ophører med at have adgang til den af en grund, som ligger uden for vedkommendes kontrol, og som ikke er udtryk for vedkommendes vilje (22).
35. Afslutningsvis har Domstolen for så vidt angår virkningerne af bestemmelsen om inklusion præciseret, at når de kompetente myndigheder i den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, har fastlagt, at betingelsen vedrørende bortfaldet af beskyttelse eller bistand fra FN’s agentur eller organ som omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2004/83 er opfyldt for så vidt angår ansøgeren, indebærer det forhold at have ret til uden videre at »blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« som omhandlet i dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, at denne medlemsstat skal anerkende nævnte ansøger som flygtning som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2004/83 og automatisk indrømme denne flygtningestatus, dog forudsat at sidstnævnte ikke er omfattet af stk. 1, litra b), eller stk. 2 og 3 i dette direktivs artikel 12 (23).
36. Mere generelt anerkendte Domstolen i dom af 19. december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. (C-364/11, EU:C:2012:826), at artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 vedrører en specifik kategori af personer, der som følge af deres særlige situation har ret til en særlig behandling, som Genèvekonventionens signatarstater i 1951 bevidst besluttede at indrømme disse (24). De personer, som er omfattet af denne kategori, er allerede blevet anerkendt som flygtninge af det internationale samfund og er i egenskab heraf omfattet af et særligt beskyttelsesprogram, som varetages af FN’s organer.
37. Som Domstolen også har fremhævet, er formålet med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, ud over at bekræfte den særstatus, som tildeles disse personer, at sikre disse personer en fortsat beskyttelse i tilfælde, hvor den beskyttelse, som de nyder fra FN’s organer, ophører (25). Denne artikel sigter samtidig mod at undgå en overlapning af kompetencer mellem de pågældende organer og UNHCR (26).
38. Det er således indlysende, at såfremt man vil sikre opnåelsen af formålene med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, og respektere den status, som det internationale samfund tildeler den kategori af personer, som er omhandlet i denne artikel, ved at indrømme disse personer den særlige konventionssikrede behandling, kan valget om at anvende artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 på en asylansøger, som tilhører denne kategori, ikke overlades til de nationale myndigheder, som behandler vedkommendes ansøgning, ved udøvelse af en skønsbeføjelse.
39. Situationen for palæstinensere, som nyder bistand fra UNRWA, og som indgiver en asylansøgning i en medlemsstat, er ikke sammenlignelig med situationen for en hvilken som helst anden asylansøger, som skal føre bevis for velbegrundet frygt for forfølgelse for at blive anerkendt som »flygtning« som omhandlet i artikel 2, litra d), i direktiv 2011/95 (27). Behandlingen af en sådan ansøgning kan således ikke, i det mindste ikke indledningsvist, foretages i henhold til denne bestemmelse, som er en gengivelse af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, men i lyset af de i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 fastsatte kriterier.
40. Endvidere skal de i denne artikel anførte bestemmelser om udelukkelse og inklusion være genstand for en ensartet læsning, og deres anvendelse på en asylansøger skal vurderes inden for rammerne af en enkelt prøvelse, som skal udføres i på hinanden følgende etaper (28). Efter fastlæggelse af, at vedkommende henhører under kategorien af palæstinensiske flygtninge, som ikke omfattes af ordningen i Genèvekonventionen, og dermed direktiv 2011/95, i overensstemmelse med artikel 1, afsnit D, første punktum, i denne konvention, skal det under hensyntagen til de af den pågældende afgivne erklæringer undersøges, om vedkommende alligevel omfattes af denne ordning i kraft af andet punktum i den nævnte artikel 1, afsnit D, og dermed i kraft af direktiv 2011/95, gennem anvendelse af artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i sidstnævnte direktiv som følge af den omstændighed, at vedkommendes beskyttelse eller bistand fra UNRWA i mellemtiden er ophørt.
41. Som præciseret af Domstolen i dom af 17. juni 2010, Bolbol (C-31/09, EU:C:2010:351), skal den kompetente nationale myndighed i forbindelse med behandling af en ansøgning om international beskyttelse indgivet af en palæstinensisk flygtning først og fremmest undersøge, om ansøgeren har nydt beskyttelse eller bistand fra UNRWA. Såfremt dette ikke kan konkluderes, kan ansøgeren ikke anses for udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2011/95 i kraft af direktivets artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, og vedkommendes ansøgning om international beskyttelse skal derfor behandles i lyset af direktivets artikel 2, litra c) (29), og eventuelt artikel 2, litra f) (30).
42. Hvis det derimod viser sig, at ansøgeren har nydt beskyttelse eller bistand fra UNRWA, tilkommer det den kompetente nationale myndighed at foretage en individuel vurdering af alle de relevante elementer for at undersøge, om den pågældende persons udrejse fra UNRWA’s operationsområde er begrundet i forhold, der ligger uden for vedkommendes kontrol, som ikke er udtryk for vedkommendes vilje, og som tvinger denne til at forlade dette område og dermed forhindrer vedkommende i at nyde den af denne organisation ydede beskyttelse eller bistand (31). Dette sker i det tilfælde, hvor den pågældende befinder sig i en alvorlig personlig usikkerhedstilstand, og det er umuligt for UNRWA inden for sit operationsområde at sikre vedkommende levevilkår, som er i overensstemmelse med den opgave, som UNRWA er ansvarlig for (32).
43. Selv om en sådan undersøgelse i visse henseender svarer til den, som skal udføres, når en ansøgning om international beskyttelse vurderes på baggrund af artikel 2, litra d), i direktiv 2011/95, i og med at den – i det mindste delvist – baserer sig på analysen af de samme faktiske forhold og omstændigheder (særligt ansøgerens personligestilling og individuelle forhold, situationen i ansøgerens oprindelsesland eller sædvanlige opholdssted, de af ansøgeren afgivne erklæringer og den relevante fremlagte dokumentation) (33), er formålet derimod et andet.
44. Den undersøgelse, som skal foretages i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, har til formål at fastsætte, hvorvidt den af UNRWA til asylansøgeren ydede bistand eller beskyttelse faktisk er ophørt, hvilket som nævnt ovenfor kan ske, såfremt denne organisation ikke længere af objektive grunde eller af grunde, som har sammenhæng med ansøgerens personlige stilling, er i stand til at sikre sidstnævntes levevilkår, som er i overensstemmelse med den opgave, som organisationen er ansvarlig for, eller såfremt ansøgeren som følge af praktiske eller retlige forhindringer eller faktorer i relation til sikkerhedsbetingelserne i det pågældende UNRWA operationsområde ikke kan vende tilbage dertil (34).
45. For at kunne anerkendes som flygtning behøver asylansøgeren i denne sammenhæng ikke at føre bevis for frygten for forfølgelse i henhold til artikel 2, litra d), i direktiv 2011/95, selv om bevis for en sådan frygt bevirker, at vedkommende omfattes fuldt ud af bestemmelsen om inklusion i direktivets artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, men det vil derimod være tilstrækkeligt for asylansøgeren at føre bevis for en afbrydelse i beskyttelsen eller bistanden fra UNRWA eller for tilstedeværelsen af en væbnet konflikt eller mere generelt af vold eller usikkerhed i et omfang, som svækker eller fjerner denne beskyttelse eller bistand, også selv om disse situationer, såfremt de påberåbes af en ansøger, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, i højere grad ville kunne begrunde tilkendelse af subsidiær beskyttelsesstatus end flygtningestatus.
46. Det følger af det ovennævnte, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede burde ansøgningen om international beskyttelse indgivet af Serin Alheto, der er asylansøger af palæstinensisk oprindelse, være blevet behandlet af DAB på grundlag af de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 12, stk. 1, litra a), første og andet punktum, i direktiv 2011/95. Eftersom opførelsen af en palæstinensisk flygtning i UNRWA’s registreringssystem udgør et tilstrækkeligt bevis for, at denne flygtning nyder eller har nydt beskyttelse eller bistand fra UNRWA (35), er Serin Alheto, som har ført bevis for en sådan registrering, omfattet af anvendelsesområdet for Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, og dermed for artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95. DAB burde således på grundlag af en individuel undersøgelse og i lyset af samtlige relevante faktiske omstændigheder og forhold have vurderet, hvorvidt Serin Alheto var omfattet af bestemmelsen om inklusion i artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95. I denne sammenhæng burde DAB have fastslået, om Serin Alhetos udrejse fra Gazastriben var begrundet af forhold, som ikke var udtryk for hendes vilje og tvang hende til at forlade området og dermed forhindrede hende i fortsat at nyde den af UNRWA ydede beskyttelse eller bistand (36). I bekræftende fald burde DAB efter at have kontrolleret, at der ikke forelå andre grunde til udelukkelse, have tildelt Serin Alheto flygtningestatus.
47. Inden der konkluderes, er det vigtigt at fremhæve, at i forbindelse med undersøgelsen af, hvorvidt beskyttelsen eller bistanden fra UNRWA er ophørt som omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, skal den kompetente nationale myndighed, som skal behandle ansøgningen fra en palæstinensisk ansøger, udelukkende tage højde for den eksisterende situation i det territorium inden for UNRWA’s operationsområde, hvor ansøgeren havde sin sædvanlige bopæl inden indgivelse af asylansøgningen – i Serin Alhetos tilfælde Gazastriben – også selv om asylansøgeren rejste gennem andre zoner i dette område, inden vedkommende nåede frem til en medlemsstats territorium (37).
48. På baggrund af samtlige ovennævnte betragtninger er jeg af den opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at ansøgningen om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA, og hvis sædvanlige bopæl inden indrejsen i EU befandt sig inden for denne organisations operationsområde, skal behandles på grundlag af bestemmelserne i direktivets artikel 12, stk. 1, litra a).
C. Det andet præjudicielle spørgsmål
49. Med det andet præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 har direkte virkning og kan anvendes i hovedsagen, selv om den ikke er blevet påberåbt af Serin Alheto.
50. Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har anført, at den ved lov til gennemførelse af direktiv 2011/95 ændrede affattelse af ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4 (38), ikke finder tidsmæssig anvendelse i Serin Alhetos tilfælde (39), hvorimod den affattelse, som var gældende inden denne ændring, på ufuldstændig måde gennemførte artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83, idet den ikke omfattede den af andet punktum fastsatte bestemmelse om inklusion (40).
51. Da loven til gennemførelse af direktiv 2011/95 i den bulgarske retsorden ikke finder tidsmæssig anvendelse i hovedsagen, vil jeg ikke komme nærmere ind på de ændringer, som denne lov indførte i ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, og jeg vil heller ikke udtale mig om, hvorvidt denne artikel i sin nuværende affattelse er i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95, selv om Domstolen i visse dele af forelæggelsesafgørelsen samt i den første del af det andet præjudicielle spørgsmål anmodes om at tage stilling til dette spørgsmål.
52. For så vidt angår den affattelse af ZUB’s artikel 12, stk. 1, nr. 4, som var gældende, inden loven til gennemførelse af direktiv 2011/95 trådte i kraft, vil jeg ikke – selv om det er korrekt, at det ikke tilkommer Domstolen at bestride den måde, hvorpå den forelæggende ret har fortolket den nationale lovgivning – skjule, at jeg har mine tvivl med hensyn til den af Administrativen sad Sofia-Grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) anførte manglende mulighed for at nå til en fortolkning af denne bestemmelse, som er konform med artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83. Selv om bestemmelsen om inklusion i artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 ikke udtrykkeligt var indeholdt i den nævnte artikel, fremgik det klart heraf, at bestemmelsen om udelukkelse fra flygtningestatus kun skulle kunne anvendes, mens beskyttelsen eller bistanden fra FN’s organ eller agentur fortsat fandtes. Konstateringen af, at den nævnte beskyttelse eller bistand var ophørt, kunne således kun medføre, at bestemmelsen om udelukkelse ikke fandt anvendelse, og få de følger, som blev præciseret af Domstolen i dom af 19. december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. (C-364/11, EU:C:2012:826). I denne forbindelse bemærkes, at princippet om overensstemmende fortolkning bl.a. kræver, at de nationale retter gør alt, hvad der henhører under deres kompetence – idet de tager den nationale ret i dens helhed i betragtning og anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret – for at sikre den fulde virkning af EU-retten og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med EU-retten (41).
53. Når dette er sagt, er der ifølge min opfattelse ved besvarelse af det af den forelæggende ret rejste spørgsmål ingen tvivl om, at indholdet i artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 – i det omfang, hvor den i utvetydige vendinger fastsætter retten for de palæstinensiske flygtninge, som er omfattet af anvendelsesområdet for første punktum i denne bestemmelse og ikke længere kan nyde beskyttelse eller bistand fra UNRWA, til at være omfattet af bestemmelserne i direktivet – er ubetinget og tilstrækkeligt præcist, således at den kan påberåbes af de pågældende personer ved de nationale retter (42).
54. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den forelæggende ret kan anvende artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95, selv om bestemmelsen ikke er blevet påberåbt af sagsøgeren under hovedsagen, bemærker jeg, at Domstolen allerede har haft anledning til at præcisere, at »[d]en ret, der er anerkendt for borgerne til under visse betingelser for nationale domstole at påberåbe sig et direktiv, hvis gennemførelsesfrist er udløbet, [ikke afskærer] den nationale domstol fra at tage dette direktiv i betragtning, selv hvis borgeren ikke har påberåbt sig det«, og anvende de bestemmelser i direktivet, der fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, og bortse fra alle nationale bestemmelser, som er i strid hermed.
55. På ovennævnte grundlag er jeg af den opfattelse, at det andet præjudicielle spørgsmål fra Administrativen sad Sofia-Grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) skal besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 indeholder en tilstrækkeligt præcis og ubetinget bestemmelse til at kunne påberåbes af de pågældende personer ved de nationale retter. Den omstændighed, at en EU-retlig bestemmelse med direkte virkning ikke er blevet påberåbt af den pågældende part, er ikke til hinder for, at den nationale ret anvender bestemmelsen direkte, såfremt den finder det nødvendigt.
D. Det tredje præjudicielle spørgsmål
56. Med det tredje præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt det følger af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, at retten i første instans i en sag til prøvelse af en administrativ retsakt om afslag på en ansøgning om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA, kan behandle en sådan ansøgning på grundlag af principperne i artikel 12, stk. 1, i direktiv 2011/95, selv om en sådan behandling ikke forudgående er blevet foretaget af den kompetente myndighed.
57. Det er først og fremmest nødvendigt at afklare, om direktiv 2013/32 finder tidsmæssig anvendelse i hovedsagen.
58. I overensstemmelse med direktivets artikel 51, stk. 1, skulle medlemsstaterne sætte foranstaltningerne til gennemførelse af direktivets artikler, som nævnes deri, herunder artikel 46, i kraft senest den 20. juli 2015. I medfør af artikel 52, stk. 1, første punktum, i direktiv 2013/32 »[anvender medlemsstaterne] de i artikel 51, stk. 1, [i dette direktiv] omhandlede love og administrative bestemmelser i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet […] efter den 20. juli 2015 eller en tidligere dato«. I overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, andet punktum, i dette direktiv »[er a]nsøgninger, der er indgivet inden den 20. juli 2015, […] omfattet af love og administrative bestemmelser, der er vedtaget i henhold til direktiv [2005/85]«.
59. Selv om samordningen mellem første og andet punktum i artikel 52, stk. 1, i direktiv 2013/32 tilsyneladende ikke er indlysende (43), synes udtrykket »eller en tidligere dato« i første punktum, som blev indføjet i direktivteksten på Rådets foranledning (44), at skulle fortolkes således, at medlemsstaterne havde mulighed for i forbindelse med gennemførelse af direktivet at fastlægge, at de nationale bestemmelser, som skulle vedtages for at tilpasse den nationale ordning til direktivets artikler, som nævnes i artikel 51, stk. 1, også ville finde anvendelse på ansøgninger om international beskyttelse indgivet inden den i sidstnævnte artikel anførte dato. Artikel 52, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2013/32 fastsatte, at såfremt denne mulighed ikke blev udøvet, skulle bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2005/85 fortsat finde anvendelse.
60. EU-lovgiver fastlagde således en særlig overgangsordning med henblik på at samordne den tidsmæssige anvendelse af bestemmelserne i det nye direktiv (direktiv 2013/32) og bestemmelserne i det ophævede direktiv (direktiv 2005/85). Medmindre andet er fastsat i den nationale lovgivning, skal ansøgninger om international beskyttelse indgivet før den 20. juli 2015 i henhold til denne ordning behandles på grundlag af bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2005/85.
61. Som svar på en anmodning om uddybende oplysninger i henhold til artikel 101 i Domstolens procesreglement har den forelæggende ret præciseret, at ifølge artikel 37 i loven til gennemførelse af direktiv 2013/32, der trådte i kraft den 28. december 2015, skal de procedurer, som blev indledt inden denne dato, afsluttes på grundlag af de tidligere gældende bestemmelser. Det følger heraf, at den bulgarske lovgiver, omend implicit, har undladt at bruge den i artikel 52, stk. 1, første punktum, i direktiv 2013/32 anførte mulighed for at anvende de nationale bestemmelser til gennemførelse af dette direktiv også med hensyn til ansøgninger om international beskyttelse indgivet før den 20. juli 2015.
62. Eftersom Serin Alheto indgav sin ansøgning om international beskyttelse den 25. november 2014, skulle denne ansøgning, fordi den blev indgivet inden både ikrafttrædelsen af loven til gennemførelse af direktiv 2013/32 i den bulgarske retsorden og den i direktivets artikel 52, stk. 1, første punktum, fastsatte dato, i kraft af dels den nationale lovgivning (artikel 37 i loven til gennemførelse af direktiv 2013/32), dels EU-retten (artikel 52, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2013/32), behandles på grundlag af de bestemmelser, som har gennemført direktiv 2005/85 i den bulgarske retsorden (45).
63. Af denne grund finder direktiv 2013/32 ikke tidsmæssig anvendelse på hovedsagens omstændigheder. Den stillingtagen i Domstolens praksis, hvortil den forelæggende ret har henvist, ifølge hvilken de medlemsstater, som er adressater for et direktiv, mens fristen for dets gennemførelse løber, skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare(46), finder efter min opfattelse ikke anvendelse i denne anmodning om præjudiciel afgørelse. Selv om den bulgarske lovgiver som påpeget af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia) ikke har fastsat særlige bestemmelser til gennemførelse af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 i den nationale retsorden med den konsekvens, at de bestemmelser, som var gældende inden direktivets gennemførelse, skal anses for at være »omfattet af [sidstnævnte direktivs] anvendelsesområde« (47), foreskrives det udtrykkeligt i direktivet, selv om det trådte i kraft, inden Serin Alheto indgav sin asylansøgning, at denne ansøgning, medmindre andet er fastsat i den nationale lovgivning, skal behandles på grundlag af bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2005/85, idet ansøgningen blev indgivet inden den 20. juli 2015.
64. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger bør det tredje præjudicielle spørgsmål efter min opfattelse afvises (48). De efterfølgende overvejelser er således kun af subsidiær karakter.
65. Jeg fremhæver, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 og dens definition af rækkevidden af den med direktivet indførte domstolsprøvelse af de administrative retsakter på asylområdet har vakt en vis interesse hos de nationale retter, hvilket bekræftes af de spørgsmål vedrørende fortolkningen af denne bestemmelse, som er blevet rejst i fem andre anmodninger om præjudiciel afgørelse, der netop nu verserer ved Domstolen (49). I forhold til artikel 39 i direktiv 2005/85, som udelukkende bestemte, at retten til effektive retsmidler skulle sikres, og overlod det til medlemsstaterne at fastsætte rækkevidden af denne rettighed (50), indfører artikel 46 i direktiv 2013/32 et egentligt perspektivskifte, som bl.a. afspejler det indbyrdes forskellige harmoniseringsniveau for de to retsakter.
66. På baggrund af den i denne artikel anvendte terminologi er det indlysende, at EU-lovgiver i forbindelse med fastlæggelse af den standard, som medlemsstaterne i henhold til stk. 3 skal opfylde for at efterkomme den i stk. 1 fastsatte forpligtelse om at stille effektive retsmidler til rådighed for den person, der ansøger om international beskyttelse, som referenceparameter har vedtaget Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis i forbindelse med samlet anvendelse af artikel 13 og 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK) (51).
67. På grundlag af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 kan et retsmiddel opfattes som effektivt, hvis det omfatter en »fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder«, herunder, »hvor det er relevant«, en »undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]«.
68. Behovet for en »fuldstændig undersøgelse«, som ikke er begrænset til at fastlægge, om de anvendelige bestemmelser er overholdt, men også omfatter fastlæggelse og vurdering af omstændighederne, er gennem længere tid blevet fastslået af Menneskerettighedsdomstolen. Ifølge denne domstol kræver vigtigheden af EMRK’s artikel 3 og den uoprettelige skade, som kan forvoldes ved en tilsidesættelse heraf, en »nøje kontrol« (52) og en »uafhængig behandling«, som også er »stringent« (53) og »fuldstændig« (54), af de grunde, som vedrører risikoen for de former for behandling, som er forbudt ifølge denne artikel, for at kunne fastslå, at et retsmiddel kan anses for effektivt. En sådan behandling »skal gøre det muligt at fjerne enhver tvivl, hvor legitim den end måtte være, om hvorvidt ansøgningen er ugrundet, uanset omfanget af kompetencerne hos den myndighed, som skal foretage kontrollen« (55). Behovet for en fuldstændig behandling indebærer, at domstolsprøvelsen går videre end blot en vurdering af, hvorvidt de faktiske omstændigheder eller bevismaterialet er blevet gengivet urigtigt, og om der er tale om et åbenbart urigtigt skøn.
69. Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 foreskriver endvidere, at den fuldstændige undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder skal foretages »ex nunc«, dvs. ikke på grundlag af de omstændigheder, som den myndighed, der vedtog den anfægtede retsakt, kendte eller burde have kendt på det pågældende tidspunkt, men på grundlag af de omstændigheder, som foreligger på det tidspunkt, hvor retten træffer afgørelse i sagen (56). Dette indebærer dels muligheden for, at ansøgeren kan påberåbe sig nye elementer, som ikke blev fremsat for den myndighed, som behandlede ansøgningen om international beskyttelse (57), dels beføjelsen for den ret, som vurderer klagen, til af egen drift at indsamle elementer, der er relevante for vurderingen af ansøgerens situation.
70. Behandlingen af »ansøgerens behov for international beskyttelse«, som også indgår i den i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fastsatte standard, indebærer, at en ret, såfremt den mener at være i besiddelse af alle de til dette formål nødvendige oplysninger (»hvor det er relevant«), kan træffe afgørelse i det spørgsmål, som ligger til grund for enhver af de i artikel 46, stk. 1, i direktiv 2013/32 omhandlede afgørelser, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt ansøgeren har ret til at få tilkendt flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus.
71. I denne forbindelse er det vigtigt at erindre om, at anerkendelsen af flygtningestatus er »deklaratorisk« (58) og ikke tildeler nye rettigheder, hvilket ifølge Domstolens præcisering i dom af 24. juni 2015, H.T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 63) (59), indebærer, at medlemsstaterne – og dermed de nationale myndigheder, der har kompetence til at behandle asylansøgninger – skal give denne status til en person, når denne opfylder minimumsstandarderne, der er fastsat i EU-retten, og at de »ikke har nogen skønsbeføjelse desangående«. I forbindelse med behandling af en ansøgning om international beskyttelse foretager disse myndigheder således en juridisk kvalificering af omstændighederne, som ikke indebærer udøvelse af administrativt skøn. Såfremt retten finder, at denne kvalificering er urigtig, skal den have beføjelse til af egen drift i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, forudsat at retten råder over de nødvendige elementer, at undersøge ansøgerens behov for international beskyttelse uden at skulle hjemvise sagen til myndigheden. Hvis retten på baggrund af denne undersøgelse konkluderer, at ansøgeren opfylder kriterierne for anerkendelse som flygtning eller tildeling af subsidiær beskyttelse, kan denne ret, såfremt den i henhold til den nationale lovgivning ikke har kompetence til at træffe foranstaltningen om anerkendelse af international beskyttelse og således ikke kan ændre den anfægtede afgørelse, alligevel have beføjelsen til at formulere bindende anvisninger om ansøgerens behov for international beskyttelse, som skal overholdes af den myndighed, som har kompetence til at vedtage den omhandlede retsakt.
72. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at den forelæggende ret, såfremt artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 fandt anvendelse på omstændighederne i hovedsagen, ville have pligt til så vidt muligt at fortolke APK’s regler således, at retten i en situation som Serin Alhetos har kompetence til at træffe afgørelse om hendes ansøgning om international beskyttelse i lyset af artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2011/95 og, såfremt en sådan fortolkning ikke er mulig, at se bort fra de af disse regler, der afskærer retten fra at foretage denne undersøgelse.
73. Af de ovenfor i punkt 65 anførte grunde mener jeg derimod ikke, at samme resultat kan opnås på grundlag af artikel 39 i direktiv 2005/85.
E. Det femte præjudicielle spørgsmål
74. Med det femte præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt den af UNRWA i dens operationsområde ydede bistand kan betragtes som en form for »tilstrækkelig beskyttelse« i henhold til artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at formålet med dette spørgsmål er at vurdere, om Jordan under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, kan betragtes som »første asylland« for Serin Alheto. Ifølge den forelæggende ret kan hendes ansøgning om international beskyttelse, såfremt der konkluderes i denne retning, afvises i overensstemmelse med artikel 33 i direktiv 2013/32.
75. Inden vurderingen af dette spørgsmål vil jeg erindre om, at artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 gengiver ordlyden af artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85, som var i kraft inden direktiv 2013/32. Eftersom alene bestemmelser i den bulgarske lovgivning, som blev vedtaget i medfør af direktiv 2005/85, i lyset af overvejelserne i punkt 58-63 i dette forslag til afgørelse finder anvendelse på Serin Alhetos ansøgning om international beskyttelse, skal det femte præjudicielle spørgsmål, efter omformulering, opfattes således, at det vedrører fortolkningen af artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85.
76. Artikel 25, stk. 1, i direktiv 2005/85 – som nu artikel 33, stk. 1, i direktiv 2013/32 – bestemte, at medlemsstaterne ikke havde pligt til at vurdere substansen i en asylansøgning, hvis den kunne afvises af en af de i stk. 2 nævnte grunde. Blandt disse grunde nævnte litra b) i dette stykke den omstændighed, at et land, der ikke er en medlemsstat, kunne betragtes som ansøgerens »første asylland« i henhold til artikel 26 i direktiv 2005/85. Den sidstnævnte artikels stk. 1, litra a) og b), anførte to situationer, hvor et tredjeland kunne betragtes som ansøgerens »første asylland«. Den første situation vedrørte det tilfælde, hvor asylansøgeren i det pågældende land var blevet »anerkendt som flygtning«, og vedkommende fortsat kunne opnå denne beskyttelse. Den anden situation omfattede det tilfælde, hvor asylansøgeren nød »en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. [var] omfattet af non refoulement-princippet«.
77. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen (60), at den affattelse af ZUB’s artikel 13, stk. 2, nr. 2, som finder anvendelse på Serin Alhetos ansøgning, ikke omfattede den anden situation i henhold til artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85. I forbindelse med gennemførelse af dette direktiv besluttede den bulgarske lovgiver, ifølge den forelæggende rets redegørelse, at begrænse muligheden for at afvise en asylansøgning i overensstemmelse med direktivets artikel 25, stk. 2, litra b), alene til det tilfælde, hvor ansøgeren var blevet anerkendt flygtningestatus i et sikkert tredjeland. Ifølge forelæggelsesafgørelsen var det først i forbindelse med gennemførelse af direktiv 2013/32, at den bulgarske lovgiver i ZUB’s artikel 13, stk. 2, nr. 2, også indførte den grund til afvisning af ansøgningen, at ansøgeren i et tredjeland nyder en »effektiv beskyttelse og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet«. Denne affattelse af ZUB’s artikel 13, stk. 2, nr. 2, finder imidlertid ikke anvendelse på omstændighederne i hovedsagen.
78. I henhold til artikel 5 i direktiv 2005/85 kunne medlemsstaterne »indføre eller opretholde gunstigere standarder for procedurerne for anerkendelse og fratagelse af flygtningestatus, for så vidt sådanne standarder [var] forenelige med dette direktiv«. Det fremgår af ordlyden af artikel 25, stk. 1, i direktiv 2005/85, at medlemsstaterne havde mulighedfor, og ikke pligt til, i deres nationale procedurer for behandling af asylansøgninger at indføre grundene til afvisning i artiklens stk. 2, hvorimod det kan udledes af 22. betragtning til direktivet, at dets artikel 25 udgjorde en undtagelse fra reglen om, at medlemsstaternes kompetente myndigheder skal undersøge substansen i samtlige asylansøgninger (61).
79. Heraf følger, at den bulgarske lovgiver i forbindelse med gennemførelse af direktiv 2005/85 med rette kunne undlade, hvilket lovgiveren gjorde, at gennemføre samtlige grunde til afvisning af asylansøgninger i artikel 25, stk. 2, i direktiv 2005/85, og især grunden i henhold til direktivets artikel 25, stk. 2, litra b), sammenholdt med direktivets artikel 26, stk. 1, litra b) (62).
80. Under sådanne omstændigheder, og henset til, at Serin Alhetos ansøgning om international beskyttelse på grundlag af den bulgarske ordning, som fandt anvendelse på dens behandling, under ingen omstændigheder kunne afvises af grunden i artikel 25, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85, sammenholdt med direktivets artikel 26, stk. 1, litra b), skal det femte præjudicielle spørgsmål, som efter omformulering vedrører fortolkningen af disse bestemmelser, afvises, fordi det har hypotetisk karakter (63).
81. Det er derfor inden for rammerne af subsidiære betragtninger, at jeg kortfattet vil behandle dette præjudicielle spørgsmål.
82. Artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85 skal læses i lyset af nævnte 22. betragtning til direktivet, hvorefter medlemsstaterne ikke bør være forpligtet til at vurdere substansen i en ansøgning om international beskyttelse, hvis det »med rimelighed kan antages, at et andet land vil […] yde tilstrækkelig beskyttelse«, især »hvis et første asylland har givet ansøgeren flygtningestatus eller på anden vis ydet tilstrækkelig beskyttelse, og ansøgeren vil kunne tilbagetages til det pågældende land«.
83. Det fremgår åbenlyst af denne betragtning, at alene en beskyttelse ydet af det land, som skal kvalificeres som første asylland for ansøgeren, kan være relevant for anvendelse af grunden til afvisning i artikel 25, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85, sammenholdt med direktivets artikel 26, stk. 1, litra b). Og det kunne ikke forholde sig på anden måde, fordi beskyttelsen mod refoulement, som indgår i den i artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85 omhandlede beskyttelse, ikke kan sikres af det land, hvortil ansøgeren vender tilbage, forudsat at det pågældende land vil tilbagetage asylansøgeren, såfremt vedkommendes ansøgning afvises af den i direktivets artikel 25, stk. 2, litra b), anførte grund. Selv om en organisation som UNRWA kan yde bistand og grundlæggende ydelser, som delvist kan sidestilles med dem, som statslige myndigheder tilbyder inden for rammerne af en ordning om international eller humanitær beskyttelse, kan organisationen imidlertid ikke yde personer, som omfattes af dens kompetenceområde, garanti for, at de, såfremt de af faktorer, som ikke er udtryk for deres vilje, forlader det territorium, hvor de har deres sædvanlige opholdssted, og rejser til et andet land inden for denne organisations operationsområde, ikke afvises af dette land og sendes tilbage til det territorium, som de har forladt.
84. Endvidere peger forholdet mellem litra a) og b) i artikel 26, stk. 1, i direktiv 2005/85 på, at alene en beskyttelse, hvorefter det land, som betragtes som første asylland, anerkender ansøgeren en særlig status, der selv uden at have indhold af flygtningestatus som defineret i de relevante internationale instrumenter beskytter vedkommende effektivt (64), især mod refoulement (65), kan udgøre en »tilstrækkelig beskyttelse« i henhold til direktivets artikel 26, stk. 1, litra b). På tilsvarende måde som alene den pågældendes mulighed for at ansøge om og opnå anerkendelse af flygtningestatus ikke er tilstrækkelig til, at det pågældende land kan kvalificeres som første asylland som omhandlet i bestemmelsens litra a), er indførelsen af en beskyttelsesordning, hvortil ansøgeren kan have adgang, forudsat at det pågældende land vil tilbagetage vedkommende, med andre ord ikke tilstrækkelig til, at bestemmelsens litra b) skal anvendes, og at vedkommendes ansøgning om international beskyttelse kan afvises i overensstemmelse med artikel 25, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85.
85. Det fremgår ikke af forelæggelsesafgørelsen, at Serin Alheto, som rejste igennem Jordan og opholdt sig der i 23 dage, inden hun med fly rejste til Bulgarien, nyder en af Jordan anerkendt særlig status, hvorefter hun bl.a. kan beskyttes mod eventuel refoulement til Gazastriben (66). Alene Serin Alhetos tilhørsforhold til en gruppe af personer (palæstinensiske flygtninge registreret hos UNRWA), som nyder en særlig af Jordan anerkendt international status (67), er ikke tilstrækkelig til, at artikel 25, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85 skal anvendes, fordi de vilkår, hvorefter medlemsstaterne i medfør af denne bestemmelse kan afvise en ansøgning om international beskyttelse, skal vurderes i forhold til ansøgerens personlige stilling.
86. På tilsvarende måde indeholder forelæggelsesafgørelsen ikke oplysninger, på baggrund af hvilke det kan fastlægges, at såfremt Serin Alheto vender tilbage til Jordan, ville hun have adgang til den af UNRWA ydede beskyttelse eller bistand i dette land.
87. I denne sammenhæng vil jeg erindre om, at UNHCR i sine retningslinjer fra december 2017 om anvendelse af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, på palæstinensiske flygtninge(68) har præciseret, at »ingen stat kan med sikkerhed formode, at en palæstinensisk flygtning kan have adgang til beskyttelse eller bistand fra UNRWA i et operationsområde [for denne organisation], hvor vedkommende aldrig har haft fast bopæl, eller i et område, hvor vedkommende ikke tidligere ikke havde fast bopæl« (69). En sådan formodning ville ifølge UNHCR pålægge »ansøgeren urimelige og uoverkommelige hindringer« og se bort fra de faktiske forhold i internationale relationer, som er baseret på princippet om staters suverænitet. Den omstændighed, at en asylansøger registreret hos UNRWA nød beskyttelsen eller bistanden fra denne organisation i det territorium, hvor vedkommende havde sit sædvanlige opholdssted før indrejsen i EU, udgør med andre ord ingen sikkerhed for, at vedkommende fortsat kan nyde denne beskyttelse eller bistand i et andet land inden for UNRWA’s operationsområde, hvortil asylansøgeren ikke har haft tidligere tilknytning. Med hensyn til Serin Alhetos tilfælde nævner forelæggelsesafgørelsen ingen, hverken familiemæssig eller anden, tilknytning til Jordan.
88. På baggrund af det ovenstående finder jeg, at der under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, ikke foreligger tilstrækkelige garantier for, at Serin Alheto vil have adgang til bistand fra UNRWA i Jordan, forudsat at det pågældende land vil tilbagetage hende, eller at hun i dette land vil nyde en »tilstrækkelig beskyttelse« i henhold til artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85.
89. Afslutningsvis vil jeg fremhæve, at selv om Genèvekonventionen hverken udtrykkeligt foreskriver eller udelukker anvendelsen af foranstaltninger med henblik på at anerkende »beskyttelsen et andet sted« (ved anvendelse af begreber såsom »første asylland« eller »sikkert tredjeland«), kan sådanne foranstaltninger ikke opfattes som værende forenelige med konventionen, medmindre de sikrer personer, som omfattes af begrebet flygtning i konventionens artikel 1, de af konventionen fastlagte rettigheder. Derfor skal myndighederne i den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, såfremt de vil anvende begrebet »første asylland« i henhold til artikel 26, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/85 og nu artikel 35, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32, sikre sig, at den beskyttelse, som dette land yder ansøgeren, har effektiv karakter, især hvis det pågældende land, som eksempelvis Jordan, allerede har modtaget et betydeligt antal flygtninge (70).
F. Det fjerde og det sjette præjudicielle spørgsmål
90. Med det fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 tillader, at den ret, som skal træffe afgørelse i en sag til prøvelse af en retsakt om afslag på en ansøgning om international beskyttelse, for første gang træffer afgørelse: i) om ansøgningens antagelse af de i artikel 33, stk. 2, litra a)-c), i direktiv 2013/32 anførte grunde, selv om den personlige samtale i henhold til artikel 34, stk. 1, i direktiv 2013/32 ikke er blevet gennemført; ii) om refoulement af ansøgeren til sit oprindelsesland eller det land, hvor vedkommende havde sit sædvanlige opholdssted.
91. Dette præjudicielle spørgsmål skal efter min opfattelse afvises i sin helhed af de i punkt 57-63 i dette forslag til afgørelse anførte grunde. Del A) i spørgsmålet skal endvidere afvises af de i punkt 76-80 i dette forslag til afgørelse anførte grunde(71).
92. Med hensyn til del B) begrænser jeg mig subsidiært til at bemærke, at behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse indebærer, at der tages højde for de risici, som ansøgeren udsættes for, såfremt vedkommende afvises og sendes tilbage til sit oprindelsesland eller det land, hvor vedkommende havde sit sædvanlige opholdssted før indgivelsen af ansøgningen, med henblik på at vurdere, om kriterierne for anerkendelse af flygtningestatus eller international beskyttelsesstatus er opfyldt, og non-refoulement-princippet overholdt. Det følger heraf, at såfremt den kompetente myndighed korrekt har vurderet disse risici inden for rammerne af en behandling, som er gennemført i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II i direktiv 2013/32, har denne myndighed ikke gjort sig skyldig i en undladelse, som kan bevirke annullation af retsakten om afslag på international beskyttelse, blot fordi myndigheden i retsakten ikke har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt ansøgeren umiddelbart kan udvises fra den pågældende medlemsstats territorium og sendes tilbage til sit oprindelsesland eller det land, hvor den pågældende havde sit sædvanlige opholdssted. Inden for rammerne af sine beføjelser ifølge artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 kan den ret, som skal prøve denne retsakt, for første gang træffe afgørelse i spørgsmålet, såfremt retten finder det hensigtsmæssigt. Det står under alle omstændigheder klart, at non-refoulement-princippet alene kan overholdes, såfremt ansøgerens situation vurderes af den kompetente myndighed på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om vedkommendes udvisning, og inden udvisningen gennemføres.
93. Med det sjette præjudicielle spørgsmål anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at definere de beføjelser, som artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 tildeler den ret, der skal prøve en retsakt om afslag på international beskyttelse, og i særdeleshed at afklare, hvorvidt denne ret skal begrænse sig til lovlighedsprøvelse af den anfægtede retsakt eller også kan træffe afgørelse om ansøgerens behov for international beskyttelse, selv om denne beskyttelse i henhold til den nationale lovgivning alene kan tildeles ved afgørelse fra en forvaltningsmyndighed.
94. Dette præjudicielle spørgsmål skal også afvises af de i punkt 57-63 i dette forslag til afgørelse anførte grunde. Vedrørende realiteten henviser jeg til mine subsidiære betragtninger i punkt 74 og 75 i dette forslag til afgørelse.
IV. Forslag til afgørelse
95. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at afvise det tredje, det fjerde, det femte og det sjette præjudicielle spørgsmål, som Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har forelagt, og besvare det første og det andet præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at ansøgningen om international beskyttelse indgivet af en statsløs af palæstinensisk oprindelse, som er registreret hos UNRWA, og hvis sædvanlige bopæl inden indrejsen i EU befandt sig inden for denne organisations operationsområde, skal behandles på grundlag af bestemmelserne i direktivets artikel 12, stk. 1, litra a).
Artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2011/95 indeholder en tilstrækkeligt præcis og ubetinget bestemmelse til at kunne påberåbes af de pågældende personer ved de nationale retter. Den omstændighed, at en EU-retlig bestemmelse med direkte virkning ikke er blevet påberåbt af den pågældende part, er ikke til hinder for, at den nationale ret anvender bestemmelsen direkte, såfremt den finder det nødvendigt.«