Věc T‑384/10

Španělské království

v.

Evropská komise

„Fond soudržnosti – Nařízení (ES) č. 1164/94 – Projekty týkající se zásobování obyvatelstva žijícího v povodí řeky Guadiana v oblasti Andévalo vodou, sanace a vyčištění povodí řeky Guadalquivir a zásobování systémů obcí v provinciích Granada a Malaga vodou – Částečné zrušení finanční podpory – Veřejné zakázky na stavební práce a služby – Pojem ‚stavba‘ – Rozdělení veřejných zakázek – Stanovení finančních oprav – Článek H odst. 2 přílohy II nařízení č. 1164/94 – Proporcionalita“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 29. května 2013

1.      Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce – Směrnice 93/37 – Stavba – Pojem – Kritéria – Hospodářská a technická funkce výsledku prací – Výstavba vodovodní sítě, jejíž součásti jsou napojeny na stejný centrální vodojem a zajišťují distribuci pitné vody do téže obytné oblasti z jediného zdroje zásobování – Označení za jedinou stavbu

[Směrnice Rady 93/37, čl. 1 písm. c) a čl. 6 odst. 4]

2.      Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce – Směrnice 93/37 – Stavba – Umělé rozdělení jediné stavby – Zjištění, které nepodléhá prokázání úmyslu obcházet unijní právní úpravu

(Směrnice Rady 93/37, čl. 6 odst. 4)

3.      Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce – Zakázky vyloučené z působnosti směrnic v oblasti veřejných zakázek, které však mají nepochybný přeshraniční význam – Povinnost dodržovat základní pravidla Smlouvy

(Článek 49, 56 a 114 SFEU)

4.      Hospodářská, sociální a územní soudržnost – Strukturální pomoc – Financování ze strany Unie – Zrušení nebo snížení finanční pomoci z důvodu nesrovnalostí – Dodržení zásady proporcionality

(Článek 5 odst. 4 SEU; nařízení Rady č. 1164/94, čl. 8 odst. 1; nařízení Komise č. 1386/2002, čl. 17 odst. 1)

5.      Akty orgánů – Obecně závazná pravidla správní praxe – Akt zakládající účinky navenek – Vlastní omezení posuzovací pravomoci ze strany orgánu, který je autorem aktu – Povinnost dodržovat zásady rovného zacházení, ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, jakož i unijní normy vyšší právní síly

1.      V oblasti veřejných zakázek na stavební práce musí být existence stavby ve smyslu čl. 1 písm. c) směrnice 93/37 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce posouzena z hlediska hospodářské a technické funkce výsledku stavebních prací, kterých se týkaly předmětné veřejné zakázky. K tomu, aby výsledek různých stavebních prací mohl být kvalifikován jako stavba ve smyslu tohoto ustanovení, kromě toho stačí, aby tyto práce plnily buď stejnou hospodářskou funkci, anebo stejnou technickou funkci. Konstatování hospodářské totožnosti a technické totožnosti je tedy alternativní, a nikoliv kumulativní. Současnost vyhlášení zakázek, podobnost oznámení o vyhlášení zakázek, jednota zeměpisného rámce, v němž jsou zakázky vyhlašovány, a existence jediného zadavatele představují dodatečné indicie hovořící ve prospěch závěru, že zakázky na různé práce odpovídají ve skutečnosti jediné stavbě.

Projekt, který počítá s výstavbou jediné vodovodní sítě, jejíž součásti budou napojeny na stejný centrální vodojem, takže jednotlivé části projektu mají jako celek plnit stejnou hospodářskou a technickou funkci, a sice distribuci pitné vody do téže obytné oblasti z jediného zdroje zásobování, tedy představuje takovou jedinou stavbu. Pokud jde o stavební práce spočívající v přepravě veřejně prospěšného statku do určité zeměpisné oblasti, okolnost, že tato vodovodní síť má zásobovat vodou několik obcí, rovněž nebrání závěru, že jako celek plní tutéž hospodářskou a technickou funkci. Konečně takové okolnosti, jako z časového hlediska zjevně blízké zadání dvou zakázek, to, že tyto zakázky se vztahují k témuž okresu, a to, že obě byly zadány stejným zadavatelem, třebaže nejsou rozhodující, pokud jde o existenci jediné stavby, představují dodatečné indicie odůvodňující uznání existence jediné stavby.

(viz body 67-69, 74, 76, 77, 80, 81)

2.      Předpokladem zjištění rozdělení zakázky v rozporu s čl. 6 odst. 4 směrnice 93/37 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce není prokázání subjektivního úmyslu obcházet uplatnění v ní obsažených ustanovení. Jestliže toto zjištění bylo učiněno, není relevantní, zda nesplnění povinnosti vyplývá z vůle členského státu, kterému je přičitatelné, z jeho nedbalosti nebo třeba technických obtíží, se kterými se tento členský stát setkal.

(viz bod 95)

3.      I když je pravda, že pravidla směrnic o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek se nepoužijí na zakázky, jejichž hodnota nedosahuje prahové hodnoty stanovené těmito směrnicemi, neznamená to, že jsou tyto posledně uvedené zakázky vyloučeny z působnosti unijního práva. Pokud jde o zadávání zakázek, které s ohledem na svou hodnotu nepodléhají postupům stanoveným unijní právní úpravou týkající se postupů zadávání veřejných zakázek, jsou totiž zadavatelé obecně povinni dodržovat základní pravidla a obecné zásady Smlouvy, a obzvláště zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti.

Použití obecných zásad Smlouvy na postupy při zadávání zakázek s hodnotou nižší, než je prahová hodnota pro použití směrnic, nicméně předpokládá, že dotčené zakázky mají nepochybný přeshraniční význam. Existenci takového zájmu mohou naznačovat objektivní kritéria, jako je zejména určitá výše hodnoty dotčené zakázky ve spojení s místem výkonu stavebních prací, zejména v případě blízkosti tohoto místa k příhraniční oblasti, která může vzbudit zájem subjektů usazených v jiném členském státě. Existenci takového významu je naopak možné i vyloučit, například v případě nepatrného hospodářského významu dotčené zakázky.

Kromě toho, co se týče zásady zákazu diskriminace, která vyplývá ze Smlouvy o FEU, a zejména základních svobod, vyžaduje tato zásada nejen odstranění jakékoli diskriminace dodavatele stavebních prací nebo poskytovatele služeb z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoli omezení, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, nebo jim jinak bránit. Z toho vyplývá, že dotčené vnitrostátní orgány tím, že používají pro zadání zakázky kritérium zkušenosti v jejich vlastním členském státě, porušují zásadu zákazu diskriminace.

(viz body 109-111, 114, 115, 119, 121)

4.      Z hlediska zásady proporcionality může být porušení povinností, jejichž dodržování má zásadní význam pro řádné fungování systému Unie, sankcionováno ztrátou takového nároku přiznaného unijní právní úpravou, jako je nárok na finanční podporu. Kromě toho na základě zásady, že financované projekty musí být v souladu s ustanoveními Smluv, s právními akty přijatými na jejich základě a s politikami Unie, jak je tato zásada uvedena v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1164/94 o zřízení Fondu soudržnosti, jdou k tíži rozpočtu Unie pouze výdaje uskutečněné v souladu s unijními pravidly a s akty přijatými na jejich základě. Jakmile tedy Komise zjistí existenci porušení unijních právních předpisů u plateb uskutečněných členským státem, je povinna přistoupit k nápravě vyúčtování předloženého tímto členským státem a uplatnit finanční opravy nezbytné k obnovení stavu, kdy veškeré výdaje, které byly předmětem žádosti o spolufinancování z Fondu soudržnosti, jsou v souladu s unijní právní úpravou v oblasti veřejných zakázek, a to při dodržení zásady proporcionality. Co se týče způsobu výpočtu finančních oprav, zdá-li se, že s ohledem na okolnosti daného případu by provedení opravy spočívající ve zrušení veškerých výdajů na dotčené projekty bylo vzhledem k závažnosti zjištěných nesrovnalostí nepřiměřenou sankcí, a není možné nebo proveditelné přesně vyčíslit částku nesprávných výdajů, je vhodné provést opravy na základě paušální sazby.

(viz body 134, 136, 137, 140, 141)

5.      Předmětný orgán se tím, že přijme pravidla chování, jež mají mít externí účinky, a tím, že jejich zveřejněním oznámí, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje ve výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž by byl případně sankcionován z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení, právní jistoty, nebo ochrany legitimního očekávání. Nemůže tedy být vyloučeno, že taková obecně závazná pravidla chování mohou za určitých podmínek a v závislosti na jejich obsahu způsobovat právní následky a že se od nich správní orgán nemůže v konkrétním případě odchýlit, aniž by udal důvody, které jsou slučitelné s uvedenými obecnými zásadami práva, pod podmínkou, že takovýto přístup není v rozporu s jinými unijními normami vyšší právní síly.

(viz bod 144)