AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (kibővített harmadik tanács)
2002. október 23.(*)
„Állami támogatások – Az EK 88. cikk (2) bekezdésében előírt eljárást megindító határozat – Megsemmisítés iránti kereset – Elfogadhatóság – Adóintézkedés – Szelektív jelleg – Jogos bizalom – Hatáskörrel való visszaélés”
A T‑269/99., T‑271/99. és T‑272/99. sz. egyesített ügyekben,
a Territorio Histórico de Guipúzcoa – Diputación Foral de Guipúzcoa,
a Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava,
a Territorio Histórico de Vizcaya – Diputación Foral de Vizcaya
(képviselik: A. Creus Carreras és B. Uriarte Valiente ügyvédek)
felpereseknek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: F. Santaolalla Gadea, G. Rozet és G. Valero Jordana, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
a spanyol hatóságokkal 1999. augusztus 17‑én kelt levelekben közölt, az Álava, Vizcaya és Guipúzcoa territorio históricókban 45%‑os adójóváírás formájában nyújtott adótámogatások tárgyában a spanyol állam ellen az EK 88. cikk (2) bekezdésében előírt eljárást megindító bizottsági határozatok (HL 1999. C 351., 29. o. és HL 2000. C 71., 8. o.) megsemmisítése iránti kérelme tárgyában,
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK
ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁGA (kibővített harmadik tanács),
tagjai: M. Jaeger elnök, R. García‑Valdecasas, K. Lenaerts, P. Lindh és J. Azizi bírák,
hivatalvezető: B. Pastor hivatalvezető-helyettes,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2002. április 10‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Jogi háttér
Közösségi rendelkezések
1 A Szerződés által az állami támogatások tárgyában megállapított eljárási szabályok aszerint különböznek, hogy létező vagy új állami támogatásról van‑e szó. Míg az előbbiekre az EK 88. cikk (1) és (2) bekezdése alkalmazandó, addig az utóbbiakra – időrendi sorrendben – ugyanazon cikk (3) és (2) bekezdése.
2 Ami a létező támogatásokat illeti, az EK 88. cikk (1) bekezdése hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot arra, hogy a tagállamokkal együttműködve e támogatásokat folyamatosan vizsgálja. E vizsgálat keretében a Bizottság javaslatot tesz a tagállamoknak a közös piac fokozatos fejlődése vagy működése által megkövetelt megfelelő intézkedések meghozatalára. Továbbá az EK 88. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha a Bizottság – azt követően, hogy felhívta az érintett feleket észrevételeik megtételére – megállapítja, hogy valamely támogatás a 87. cikk értelmében nem összeegyeztethető a közös piaccal, vagy hogy e támogatást visszaélésszerűen használják fel, úgy határoz, hogy az érintett állam köteles a Bizottság által kitűzött határidőn belül a támogatást megszüntetni vagy módosítani.
3 Az új támogatásokat az EK 88. cikk (3) bekezdésével összhangban előzetesen be kell jelenteni a Bizottságnak, és azokat addig nem lehet végrehajtani, amíg az eljárásban végleges határozat nem születik. Ugyanezen rendelkezés értelmében a Bizottság haladéktalanul megindítja az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást, ha úgy ítéli meg, hogy valamely tervezet nem összeegyeztethető a közös piaccal.
4 Az EK‑Szerződés [88. cikkének] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o., a továbbiakban az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet), amely 1999. április 16‑án lépett hatályba, 1. cikkében a következő, a jelen ügyek szempontjából releváns fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„a) a »támogatás«: bármely olyan intézkedés, amely megfelel a Szerződés [87.] cikkének (1) bekezdésében megállapított összes feltételnek;
b) a »létező támogatás«:
i. [...] minden támogatás, amely a Szerződésnek az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket a Szerződés hatálybalépése előtt vezettek be, és azt követően is alkalmazhatók;
ii. engedélyezett támogatás, azaz olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket a Bizottság vagy a Tanács engedélyezett;
[...]
v. olyan támogatás, amelyet létező támogatásnak kell tekinteni, mert megállapítható, hogy a hatálybalépése idején nem minősült támogatásnak, és ezt követően – a közös piac fejlődésének eredményeként és anélkül, hogy a tagállam módosította volna – vált támogatássá. Egyes intézkedéseknek egy tevékenység közösségi jog általi liberalizálását követő támogatássá válása során az ilyen intézkedések a liberalizációra megállapított időpontot követően már nem minősülnek támogatásnak [helyesen: létező támogatásnak];
c) az »új támogatás«: olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is;
[...]
f) a »jogellenes támogatás«: olyan új támogatás, amelyet a Szerződés [88.] cikke (3) bekezdésének megsértésével vezettek be;
[...]”
5 Az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 2. cikkének (1) bekezdése szerint, „az érintett tagállam az új támogatás nyújtására vonatkozó tervezeteket kellő időben bejelenti a Bizottságnak”. A rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy az új támogatás „nem léptethető hatályba a Bizottság támogatást engedélyező határozata előtt vagy a határozatának vélelmezett meghozatala előtt”. Az említett rendelet 4. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a Bizottság az EK 88. cikk (2) bekezdésében előírt eljárás (a továbbiakban: hivatalos vizsgálati eljárás) megindítását elrendelő határozatot hoz, amennyiben előzetes vizsgálatot követően úgy találja, hogy „kétség merült fel” a bejelentett intézkedés „közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően”.
6 Az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 6. cikke (1) bekezdésének megfelelően a „hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező [helyesen: megindítását elrendelő] határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket”.
7 Az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 7. cikkének (1) bekezdése értelmében, „a hivatalos vizsgálati eljárást az e cikk (2)–(5) bekezdése szerinti határozattal zárják le”. A Bizottság dönthet úgy, hogy a bejelentett intézkedés nem minősül támogatásnak (a 7. cikk (2) bekezdése), hogy a bejelentett támogatás a közös piaccal összeegyeztethető (a 7. cikk (3) bekezdése), hogy a bejelentett támogatás bizonyos feltételek teljesítése esetén a közös piaccal összeegyeztethetőnek minősíthető (a 7. cikk (4) bekezdése), vagy hogy a bejelentett támogatás a közös piaccal nem összeegyeztethető (a 7. cikk (5) bekezdése).
8 A be nem jelentett intézkedések tekintetében az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 10. cikkének (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy „[a]mennyiben bármilyen forrásból a Bizottság tudomására jut egy feltételezett jogellenes támogatásra vonatkozó információ, a Bizottság késedelem nélkül megvizsgálja az információt”. Ugyanezen rendelet 13. cikkének (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy ez a vizsgálat adott esetben hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozattal zárul.
9 A létező támogatási programokra vonatkozó eljárást az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 17‑19. cikke szabályozza. A 18. cikk szerint, amennyiben a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a létező támogatási program nem, vagy többé már nem összeegyeztethető a közös piaccal, ajánlást készít, amelyben megfelelő intézkedések megtételét javasolja az érintett tagállamnak. Ha az érintett tagállam nem fogadja el a javasolt intézkedéseket, a Bizottság a 19. cikk (2) bekezdése alapján a fent hivatkozott 4. cikk (4) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról intézkedhet.
A Territorio Histórico de Álava, Territorio Histórico de Vizcaya és Territorio Histórico de Guipúzcoa adójogszabályai által bevezetett adójóváírás
10 A jelen ügyek Álava, Vizcaya és Guipúzcoa territorio históricók adójogszabályai által adójóváírás formájában biztosított állítólagos adótámogatásokkal kapcsolatosak.
A Territorio Histórico de Álava adójogszabályai által bevezetett adójóváírás
11 A Territorio Histórico de Álava 1995. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló, 1994. december 20‑i 22/1994. sz. Norma Foral hatodik kiegészítő rendelkezése kimondja:
„Az 1995. január 1‑je és 1995. december 31‑e között megvalósított, a Diputación Foral de Álava határozata szerint a 2,5 milliárd [spanyol pesetát (ESP)] meghaladó összegű, új tárgyi állóeszközökbe történő beruházások a Diputación Foral de Álava által meghatározott beruházási összeg 45%‑át kitevő, a fizetendő adó végső összegéből levonandó adójóváírásban részesülnek.
A fizetendő adó végső összegének elégtelensége miatt le nem vont bármely összeg a Diputación Foral de Álava határozata elfogadásának évét követő kilenc évig levonható.
A Diputación Foral de Álava e határozata megállapítja az egyes esetekben alkalmazandó határidőket és korlátozásokat.
A jelen rendelkezés értelmében elismert kedvezmények összeegyeztethetetlenek bármely más, ugyanazon beruházásokhoz kapcsolódó adókedvezménnyel.
A Diputación Foral de Álava meghatározza továbbá a beruházási eljárás időtartamát, amely magában foglalhatja a beruházások alapjául szolgáló projekt előkészítési szakaszában megvalósított beruházásokat is.”
12 E rendelkezés hatályát az 1996. évre vonatkozóan meghosszabbította az 1996. július 5‑i 24/1996 Norma Foral eltérést engedő egyedi rendelkezésének 2.11. pontja által módosított, 1995. december 20‑i 33/1995 Norma Foral ötödik kiegészítő rendelkezése. Az intézkedés hatályát az 1997. évre vonatkozóan az 1996. december 18‑i 31/1996 Norma Foral hetedik kiegészítő rendelkezése hosszabbította meg.
13 A beruházások összegének 45%‑os adójóváírását az 1998., illetve az 1999. évre vonatkozóan módosított formában fenntartotta az 1997. december 19‑i 33/1997 Norma Foral tizenegyedik kiegészítő rendelkezése, illetve az 1998. december 17‑i 36/1998 Norma Foral hetedik kiegészítő rendelkezése.
A Territorio Historico de Vizcaya és a Territorio Histórico de Guipúzcoa adójogszabályai által bevezetett adójóváírás
14 Az 1998. április 2‑i 4/1998 Norma Foral második rendelkezésével meghosszabbított, 1996. december 26‑i vizcayai 7/1996 Norma Foral negyedik kiegészítő rendelkezése és az 1997. december 22‑i guipúzcoai 7/1997 Norma Foral tizedik kiegészítő rendelkezése kimondja:
„Az 1997. január 1‑je óta megvalósított, a Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] határozata szerint a 2,5 milliárd [ESP‑t] meghaladó összegű, új tárgyi állóeszközökbe történő beruházások az előbbiek által meghatározott összeg 45%‑át kitevő, a fizetendő adó végső összegéből levonandó adójóváírásban részesülnek.
A fizetendő adó végső összegének elégtelensége miatt le nem vont bármely összeg levonható az adójóváírás biztosításáról való határozathozatal évét követő öt évben lezárt adóévek során.
Az adott levonás igénybevétele határidejének kezdő időpontja az elévülési időn belül elhalasztható azon első adóévre, amelynek során nyereséget érnek el.
Az első bekezdésben említett határozat megállapítja az egyes esetekben alkalmazandó határidőket és korlátozásokat.
[...]”
A megtámadott határozatok
15 Egy 1996‑ban benyújtott panasz alapján a Bizottság megvizsgálta a Territorio Histórico de Álava adójogszabályaiban előírt 45%‑os adójóváírásnak a Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) vállalkozás részére történő odaítélését. A Spanyolország által a Demesa részére nyújtott állami támogatásról szóló, 1999. február 24‑i 1999/718/EK határozatában (HL L 292., 1. o.) a Bizottság megállapította, hogy az érintett vállalkozás részére történt adójóváírás nyújtása a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást jelent.
16 Ezután a Bizottság az EK 87. cikk és az EK 88. cikk szempontjából általánosságban vizsgálta a Territorio Histórico de Álava adójogszabályai által bevezetett adójóváírást. Szintén megvizsgálta a Territorio Histórico de Vizcayában és a Territorio Histórico de Guipúzcoában alkalmazandó hasonló adóintézkedéseket (Baszkföld három történelmi területe vonatkozásában a továbbiakban: vitatott adóintézkedések).
17 A fentiek alapján hozta meg a Bizottság a Vizcaya és Guipúzcoa territorio históricók adójogszabályaiban előírt adójóváírás tárgyában a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő SG (99) D/6871. sz. határozatot, amelyről a spanyol hatóságokat 1999. augusztus 17‑én kelt levélben értesítette. Ez a határozat, amely a T‑269/99. sz., Territorio Histórico de Guipúzcoa kontra Bizottság ügyben és a T‑272/99. sz., Territorio Histórico de Vizcaya kontra Bizottság ügyben a megtámadott határozat, az Európai Közösségek Hivatalos Lapjának 1999. december 4‑i számában (HL C 351., 29. o.) jelent meg spanyol nyelven, kiegészítve az e Hivatalos Lap nyelvén készített összefoglalóval, az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 26. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
18 A Bizottság szintén hivatalos vizsgálati eljárást indított a Territorio Histórico de Álava adójogszabályaiban előírt adójóváírás tárgyában. Az SG (99) D/6873. sz. határozatról a spanyol hatóságok 1999. augusztus 17‑én kelt levélben kaptak értesítést, spanyol nyelven pedig az Európai Közösségek Hivatalos Lapjának 2000. március 11‑i számában (HL C 71., 8. o.) jelent meg a határozat, kiegészítve az e Hivatalos Lap nyelvén készített összefoglalóval. Ez a megtámadott határozat a T‑271/99. sz., Territorio Histórico de Álava kontra Bizottság ügyben.
19 A hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő két határozatban (a továbbiakban: megtámadott határozatok) a Bizottság a következő megfontolások alapján minősíti a vitatott adóintézkedést az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak:
„A szóban forgó adójóváírás az EK‑Szerződés 87. cikkében megállapított négy feltételt együttesen teljesíti. Különösen, a fent említett adójóváírás különleges, mivel bizonyos vállalkozásokat részesít előnyben. A kérdéses adójóváírásban ugyanis csak azok a vállalkozások részesülhetnek, amelyek 2,5 milliárd spanyol peseta (ESP) (15 025 303 euró) értékhatárt meghaladó beruházást valósítanak meg. Az összes többi vállalkozás, még ha van is beruházása, de az nem lépi túl az említett 2,5 milliárd [ESP] értékhatárt, ki van zárva a támogatásokból.” [Az SG (99) D/6871. sz. határozat összefoglalójának 3.1. pontja és az SG (99) D/6873. sz. határozat összefoglalójának 2.1. pontja.]
20 A Bizottság megítélése szerint az adójóváírás szelektív jellege abból is kitűnik, hogy milyen mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az érintett territorio históricók adóigazgatási szervei a szóban forgó adókedvezmény megadása tekintetében [az SG (99) D/6871. sz. határozatot illetően HL 1999. C 351., 32. o., az SG (99) D/6873. sz. határozatot illetően pedig HL 2000. C 71., 11. o.].
21 Ezt követően a Bizottság, miután megállapította, hogy a spanyol hatóságok nem teljesítették az EK 88. cikk (3) bekezdésében megállapított előzetes bejelentési kötelezettségüket, elbírálta a vitatott adóintézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét. Arra a következtetésre jutott, hogy e téren kétségek merülnek fel, ezért úgy döntött, hogy megindítja a hivatalos vizsgálati eljárást [az SG (99) D/6871. sz. határozat összefoglalójának 3.2. és 3.3. pontja, valamint az SG (99) D/6873. sz. határozat összefoglalójának 2.2. és 2.3. pontja].
22 A vitatott határozatok elfogadását követően a Bizottság konkrétan megvizsgálta a Territorio Histórico de Álava adójogszabályai által, bizonyos vállalkozás részére nyújtott 45%‑os adójóváírás esetét. Ezt a vizsgálatot a Ramondín SA és a Ramondín Cápsulas SA részére nyújtott spanyol állami támogatásokról szóló, 1999. december 22‑i 2000/795/EK bizottsági határozat (HL 2000. L 318., 36. o.) zárta le.
Az eljárás és a felek kérelmei
23 Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 1999. november 3‑án benyújtott keresetleveleikkel a felperesek előterjesztették a jelen kereseteket.
24 A Territorio Histórico de Guipúzcoa, a T‑269/99. sz. ügy felperese, azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– nyilvánítsa elfogadhatónak a keresetet;
– semmisítse meg a Bizottság SG (99) D/6871. sz. határozatát annyiban, amennyiben e határozat az EK 87. cikk szerinti állami támogatásként minősíti az 1997. december 22‑i guipúzcoai 7/1997 Norma Foralban előírt adójóváírást;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
25 A Territorio Histórico de Álava, a T‑271/99. sz. ügy felperese, azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– nyilvánítsa elfogadhatónak a keresetet;
– semmisítse meg a Bizottság SG (99) D/6873. sz. határozatát annyiban, amennyiben e határozat az EK 87. cikk szerinti állami támogatásként minősíti az 1994. december 20‑i álavai 22/1994 Norma Foralban és annak későbbi módosításaiban előírt adójóváírást;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
26 A Territorio Histórico de Vizcaya, a T‑272/99. sz. ügy felperese, azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– nyilvánítsa elfogadhatónak a keresetet;
– semmisítse meg a Bizottság SG (99) D/6871. sz. határozatát annyiban, amennyiben e határozat az EK 87. cikk szerinti állami támogatásként minősíti az 1996. december 26‑i vizcayai 7/1996 Norma Foralban és annak későbbi módosításaiban előírt adójóváírást;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
27 Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2000. január 26‑án benyújtott külön beadványokban a Bizottság az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzata 114. cikkének 1. §‑a alapján elfogadhatatlansági kifogással élt a három ügyben. 2000. július 6‑i végzéseivel az Elsőfokú Bíróság (kibővített harmadik tanács) úgy döntött, hogy a kifogásokról az eljárást befejező határozatban dönt.
28 A három ügyben a Bizottság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– nyilvánítsa elfogadhatatlannak a keresetet;
– másodlagosan, nyilvánítsa megalapozatlannak a keresetet;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
29 Az Elsőfokú Bíróság kibővített harmadik tanácsának elnöke 2001. január 12‑i végzésével a T‑269/99., a T‑271/99. és a T‑272/99. sz. ügyeket egyesítette.
30 Az előadó bíró jelentése alapján az Elsőfokú Bíróság (kibővített harmadik tanács) a szóbeli szakasz megnyitásáról határozott. Az eljárási szabályzat 64. cikkében foglalt pervezető intézkedések keretében az Elsőfokú Bíróság írásban kérdéseket tett fel a felpereseknek, amelyekre azok az előírt határidőn belül válaszoltak.
31 A felek előadásait és az Elsőfokú Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszait a 2002. április 10‑én tartott tárgyaláson hallgatták meg.
Az elfogadhatóságról
A felek érvei
32 A Bizottság azzal érvel, hogy a megtámadott határozatok előkészítő aktusoknak minősülnek, amelyek nem változtatnak a felperesek jogi helyzetén. A megtámadott határozatok tehát a Bizottság szerint az EK 230. cikk értelmében nem minősülnek megtámadható aktusnak. A Bizottság ehhez hozzáteszi, hogy ha a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat az intézkedés állami támogatásként való minősítését illetően végleges joghatást váltana ki, akkor az e minősítés ellen a jogszerű határidőn belül történő keresetindítás lehetősége elfogadhatatlanná tenné az intézkedés támogatási jellegére vonatkozó végleges határozat elleni keresetet, hiszen ez esetben csak egy korábbi végleges aktus megerősítésére irányuló aktusról lenne szó.
33 A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a Bíróság a C‑301/87. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1990. február 14‑én hozott ítéletében (EBHT 1990., I‑307. o.) kimondta, hogy a Bizottság elfogadhat a tagállamnak címzett, a támogatást felfüggesztő rendelkezést, mielőtt a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének elemzését befejezte volna. Ez, az EK 88. cikk (2) bekezdésében szereplőtől elkülönülő eljárás nyomán elfogadott határozat a Bizottság szerint különbözik a hivatalos eljárás megindítását elrendelő határozattól, és ez utóbbival ellentétben keresettel megtámadható (a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 18. pontja). Az a tény, hogy a Bíróság szükségesnek tartotta megkövetelni, hogy a felfüggesztő rendelkezés a hivatalos vizsgálati eljárásra irányuló eljárástól és határozattól elkülönülő eljárás és határozat tárgyát képezze, a Bizottság szerint azt mutatja, hogy ez a rendelkezés nem vezethető le pusztán a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozatban vizsgált intézkedés támogatásként való minősítéséből.
34 Végül a Bizottság megjegyzi, hogy ellentétben azon határozatokkal, amelyek a Bíróság C‑312/90. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 1992. június 30‑án hozott ítéletének (EBHT 1992., I‑4117. o.) és C‑47/91. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben ugyanazon a napon hozott ítéletének (EBHT 1992., I‑4145. o.), valamint C‑400/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2001. október 9‑én hozott ítéletének (EBHT 2001., I‑7303. o., a továbbiakban: Tirrenia‑ügyben hozott ítélet) tárgyát képezték, a központi, regionális és helyi spanyol hatóságok a megtámadott határozatok elfogadását megelőző eljárás folyamán egyszer sem állították, hogy a vitatott adóintézkedések létezőek lennének.
35 A felperesek az előző pontban hivatkozott ítéletekre utalva ezzel szemben azt hozzák fel, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat megtámadható aktus, mivel azonnali és végleges joghatásokat vált ki. A felperesek hangsúlyozzák, hogy a Bizottságnak nem volt joga megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást, hiszen a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírásnak nincs állami támogatás jellege. A T‑271/99. és a T‑272/99. sz. ügyekben a felperesek hozzáteszik, hogy ha a vitatott adóintézkedések az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében támogatásnak minősülnének, akkor létező támogatások lennének. Az adójóváírást ugyanis a Territorio Histórico de Álava és a Territorio Histórico de Vizcaya adójogszabályai 1984‑ben vezették be.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
36 Emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott határozatok elfogadásakor a felperesek már végrehajtották a vitatott adóintézkedéseket. A felperesek ugyanis változatlanul úgy tekintik, hogy az ezen intézkedésekkel bevezetett adójóváírás nem minősül az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak.
37 A hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat önálló joghatásokat keletkeztet, különösen az érintett intézkedés felfüggesztését illetően (a fenti 34. pontban hivatkozott Tirrenia‑ügyben hozott ítélet 62. és 69. pontja). Ez a következtetés nemcsak arra az esetre igaz, amikor az érintett tagállam hatóságai azt az intézkedést, amelynek végrehajtása éppen folyamatban van, létező támogatásnak tekintik, hanem arra az esetre is, amikor a hatóságok úgy ítélik meg, hogy az eljárást megindító határozat tárgyát képező intézkedés nem tartozik az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá (a fenti 34. pontban hivatkozott Tirrenia‑ügyben hozott ítélet 59., 60. és 69. pontja).
38 A hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat olyan intézkedés tekintetében, amelynek végrehajtása folyamatban van, és amelyet a Bizottság új támogatásnak minősít, szükségképpen módosítja az érintett intézkedés joghatályát, csakúgy, mint azon vállalkozások jogi helyzetét, amelyek az intézkedés kedvezményezettjei, különösen, ami ezen intézkedés végrehajtásának folytatását illeti. Amíg ilyen határozatot nem hoznak, a tagállam, a kedvezményezett vállalkozások és a többi gazdasági szereplő úgy vélhetik, hogy az intézkedés végrehajtása – mint olyan általános intézkedésé, amely nem tartozik az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá, vagy mint létező támogatásé – jogszerű. Viszont egy ilyen határozat elfogadását követően legalábbis komoly kétség merül fel a szóban forgó intézkedés jogszerűségével kapcsolatban, aminek – nem sértve az ideiglenes intézkedés iránti kérelem ideiglenes intézkedésről határozó bíró elé terjesztésének lehetőségét – a tagállamot az intézkedés alkalmazásának felfüggesztésére kell késztetnie, tekintve hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása kizárja, hogy a közös piaccal való összeegyeztethetőséget megállapító azonnali határozat szülessen, amely lehetővé tenné az említett intézkedés végrehajtásának jogszerű folytatását. Ilyen határozatra azon nemzeti bíróság előtt is lehetne hivatkozni, amelytől az EK 88. cikk (3) bekezdése utolsó mondatának megsértéséből eredő jogkövetkezmények alkalmazását kérték. Végül előfordulhat, hogy az ilyen határozat az intézkedés révén kedvezményezett vállalkozásokat arra készteti, hogy legalábbis visszautasítsák az újabb kifizetéseket, illetve az újabb kedvezményeket, vagy arra, hogy előteremtsék a később esetlegesen felmerülő pénzügyi kompenzációhoz szükséges összegeket. Az említett kedvezményezettek meggyengült jogi és pénzügyi helyzetét, a velük fenntartott kapcsolataikban, az üzleti körök is számon tartják (a fenti 34. pontban hivatkozott Tirrenia‑ügyben hozott ítélet 59. és 69. pontja; valamint az Elsőfokú Bíróság T‑195/01. és T‑207/01. sz., Government of Gibraltar kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. április 30‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., II‑2309. o.] 85. pontja).
39 Nem vitatott, hogy ilyen háttér mellett, ellentétben a valamely tagállamnak címzett felfüggesztő rendelkezéssel, amely azonnali kötelezőerővel bír, és amelynek be nem tartása esetén a Bizottság az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 12. cikke alapján közvetlenül a Bírósághoz fordulhat, annak megállapítását kérve a Bíróságtól, hogy e rendelkezés be nem tartása a Szerződés megsértését jelenti, a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat, amely a végrehajtás folyamatában lévő és a Bizottság által új támogatásnak minősített intézkedések tekintetében születik, olyan joghatásokat vált ki, amelyek következményeit magának az érintett tagállamnak, és adott esetben maguknak a gazdasági szereplőknek kell levonniuk. Ez az eljárási jellegű különbség ugyanakkor mégsem befolyásolja a joghatások terjedelmét (a fenti 34. pontban hivatkozott Tirrenia‑ügyben hozott ítélet 60. pontja).
40 A fent kifejtettekből következik tehát, hogy a megtámadott határozatok az EK 230. cikk alapján keresettel megtámadható jogi aktusnak minősülnek.
41 Meg kell továbbá állapítani, hogy a megtámadott határozatok a felpereseket az EK 230. cikk negyedik bekezdése értelmében közvetlenül és személyükben érintik. A megtámadott határozatok ugyanis olyan adóintézkedésekre vonatkoznak, amelyeket a felperesek hoztak, és ráadásul e határozatok akadályozzák a felpereseket abban, hogy saját hatáskörüket – ahogyan azt ők értelmezik – gyakorolják, amely közvetlenül a spanyol belső jog szerint illeti meg őket (lásd ebben az értelemben az Elsőfokú Bíróság T‑214/95. sz., Vlaams Gewest kontra Bizottság ügyben 1998. április 30‑án hozott ítéletének [EBHT 1998., II‑717. o.] 29. és 30. pontját, valamint T‑127/99., T‑129/99. és T‑148/99. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., II‑1275. o.] 50. pontját).
42 A fentiekből következően a keresetek elfogadhatók.
Az ügy érdeméről
43 A felperesek keresetük alátámasztására öt jogalapot hoznak fel. Az első az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértésére vonatkozik, a második az EK 88. cikk (2) és (3) bekezdésének megsértésére. A harmadik jogalapot a hatáskörrel való visszaélésre, a negyediket pedig a bizalomvédelem elvének megsértésére alapítják. Végül az ötödik jogalap az EK 253. cikk megsértésére vonatkozik.
Az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított első jogalapról
44 Az első jogalap keretében a felperesek cáfolják, hogy a vitatott adóintézkedések által bevezetett adójóváírás az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás jelleget mutatna.
45 Az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy a Bizottság köteles megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást, ha az első vizsgálat során nem tudott az összes nehézségen felülkerekedni azon kérdés tekintetében, hogy az ellenőrzése alá tartozó állami intézkedés támogatást valósít‑e meg az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében, de legalábbis akkor, ha ezen első vizsgálat során nem tudott meggyőződni arról, hogy az érintett intézkedés, feltételezve, hogy állami támogatást valósít meg, mindazonáltal összeegyeztethető a közös piaccal (a Bíróság C‑367/95. P. sz., Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ügyben 1998. április 2‑án hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑1719. o.] 39. pontja; az Elsőfokú Bíróság T‑11/95. sz., BP Chemicals kontra Bizottság ügyben 1998. szeptember 15‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., II‑3235. o.] 166. pontja).
46 Ennek megfelelően az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 6. cikke úgy rendelkezik, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat tartalmazza „a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan”.
47 Ebből következik, hogy egy hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozatban az intézkedés állami támogatásként történő minősítése nem végleges jellegű. A hivatalos vizsgálati eljárás megindítása éppen azt célozza, hogy a Bizottság minden szükséges véleményt beszerezzen ahhoz, hogy végleges döntést tudjon hozni ebben a kérdésben (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑204/97. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2001. május 3‑án hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑3175. o.] 33. pontját; az Elsőfokú Bíróságnak a T‑371/94. és T‑394/94. sz., British Airways és társai és British Midland Airways kontra Bizottság egyesített ügyekben 1998. június 25‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., II‑2405. o.] 59. pontját).
48 Annak érdekében, hogy el lehessen kerülni a közigazgatási és a bírósági eljárások keveredését, továbbá a Bizottság és a közösségi bíróság közötti hatáskörmegosztás tiszteletben tartása érdekében, szükségképpen korlátozottnak kell lennie annak a felülvizsgálati jogkörnek, amelyet az Elsőfokú Bíróság a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat tekintetében gyakorol (lásd ebben az értelemben a Bíróság 60/81. sz., IBM kontra Bizottság ügyben 1981. november 11‑én hozott ítéletének [EBHT 1981., 2639. o.] 20. pontját). A közösségi bíróságnak ugyanis tartózkodnia kell attól, hogy olyan kérdésekben tegyen végleges megállapításokat, amelyeket a Bizottság csak ideiglenes jelleggel értékelt.
49 Következésképpen, amikor egy hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat ellen indított keresetben a felperesek vitatják a Bizottságnak a vitatott intézkedés állami támogatásként történő minősítésére vonatkozó értékelését, a közösségi bíróság felülvizsgálati joga csak addig terjed, hogy meggyőződjön arról, hogy a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát akkor, amikor úgy ítélte meg, hogy nem tud az érintett intézkedés első vizsgálata során e minősítést illetően az összes nehézségen felülkerekedni (lásd az Elsőfokú Bíróság elnöke T‑195/01. R. és T‑207/01. R. sz., Government of Gibraltar kontra Bizottság egyesített ügyekben 2001. december 19‑én hozott végzésének [EBHT 2001., II‑3915. o.] 79. pontját).
50 Először is, a felperesek azzal érvelnek, hogy a megtámadott határozatok olyan általános intézkedésekre vonatkoznak, amelyek nem tartoznak az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá. A vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírásban minden olyan adóalany egyformán részesül, amely 2,5 milliárd spanyol peseta (ESP) értékű beruházást valósít meg.
51 A felperesek kezdetben azt állítják, hogy a Bizottság a vitatott adóintézkedések egyedi jellegét azok regionális jellegéből vezette le. Megjegyzik, hogy Álava, Vizcaya és Guipúzcoa territorio históricók a 19. század óta a spanyol állam alkotmányában elismert és védelmezett adóztatási autonómiát élveznek. A felperesek szerint a vitatott határozatok kimondatlanul ezt az autonómiát kérdőjelezik meg.
52 Ezután a felperesek azzal érvelnek, hogy a Bizottság nem vezetheti le a vitatott adóintézkedések egyedi jellegét abból az állítólagos mérlegelési jogkörből, amellyel a Diputación Foralok az adójóváírás lehetővé tétele tekintetében rendelkeznek. E szervek ugyanis csak azt vizsgálják, hogy teljesülnek‑e a vitatott adóintézkedésekben előírt feltételek, de e tekintetben semmilyen mérlegelési jogkörük nincs. Nincs hatáskörük arra, hogy a kedvezményezett vállalkozásokat kiválasszák, sem arra, hogy a „támogatás” mértékét a vállalkozások sajátosságaihoz igazítsák.
53 Végül, az adójóváírás egyedi jellegét abból a követelményből sem lehet levezetni, hogy a beruházás összegének minimálisan 2,5 milliárd ESP‑nek kell lennie. Ez olyan objektív mennyiségi kritérium, amely az érintett adókedvezmény alkalmazási körét határolja be.
54 E tekintetben az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében ahhoz, hogy valamely intézkedést állami támogatásnak lehessen minősíteni, „bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének” az előnyben részesítése szükséges. Valamely intézkedés egyedi vagy szelektív jellege tehát az állami támogatás fogalmának egyik jellemzője (a Bíróság C‑200/97. sz. Ecotrade‑ügyben 1998. december 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑7907. o.] 40. pontja; a fenti 41. pontban hivatkozott Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 144. pontja, valamint az Elsőfokú Bíróság T‑55/99. sz., CETM kontra Bizottság ügyben 2000. szeptember 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2000., II‑3207. o.] 39. pontja).
55 Márpedig a megtámadott határozatokban a Bizottság két elemre alapozva minősíti – ideiglenes jelleggel – az adójóváírást az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében szelektív intézkedésnek, nevezetesen a 2,5 milliárd ESP minimális beruházási összegre, amely az adókedvezményben való részesülés lehetőségének feltétele [az SG (99) D/6871. sz. határozat összefoglalójának 3.1. pontja és az SG (99) D/6873. sz. határozat összefoglalójának 2.1. pontja] és arra a mérlegelési jogkörre, amellyel az érintett territorio históricók adóigazgatásai az adókedvezmény nyújtása tekintetében rendelkeznek [HL 1999., C 351., 32. o., az SG (99) D/6871. sz. határozatot illetően és HL 2000., C 71., 11. o., az SG (99) D/6873. sz. határozatot illetően].
56 A felperesek állításával ellentétben, a Bizottság a megtámadott határozatokban nem hivatkozott arra a megállapításra, hogy a vitatott adóintézkedések Spanyolország területének csak egy részére, nevezetesen a baszkföldi territorio históricókra alkalmazandók, hogy ebből – ideiglenesen – az adójóváírás szelektív jellegére következtessen. A felperesek tehát nem állíthatják azt, hogy a megtámadott határozatok alkalmasak arra, hogy megkérdőjelezzék a három baszkföldi territorio histórico adóintézkedések elfogadására vonatkozó jogalkotási hatáskörét.
57 Ezt követően az Elsőfokú Bíróság megállapítja, hogy a vitatott adóintézkedésekből kiderül, hogy azok az adójóváírás alkalmazását azon vállalkozásokra korlátozzák, amelyek 2,5 milliárd ESP összeget meghaladó mértékű új tárgyi állóeszközökre irányuló beruházást valósítanak meg. A vitatott adóintézkedések tehát az adójóváírás alkalmazását ténylegesen azokra a vállalkozásokra korlátozzák, amelyek jelentős pénzügyi erőforrásokkal rendelkeznek. Erre alapozva a Bizottság okkal állapíthatta meg – ideiglenesen –, hogy a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírásban csak az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti „bizonyos vállalkozások” részesülnek (lásd a fenti 41. pontban hivatkozott Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 157. pontját).
58 A felperesek ugyanakkor azzal érvelnek, hogy a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírást az adórendszer jellege, illetve felépítése által indokoltnak kell tekinteni, hiszen egységesen alkalmazandó, objektív kritériumoknak felel meg, és azon cél megvalósítását szolgálja, amelyre az adójóváírást bevezető adójogi rendelkezések irányulnak.
59 E tekintetben a felperesek kifejtik, hogy az adójóváírással elérni kívánt beruházásösztönzésre szükség van az olyan övezetben, amely egyébként csak kevés gazdasági szereplőt vonz. Hozzáteszik ehhez, hogy amikor valamely állam a beruházást ösztönzi, és eléri azt, hogy a területén telepedjenek le vállalkozások, akkor a jövőbeli adóbevételeiről gondoskodik, hiszen ezek a vállalkozások ebben az államban fognak adót fizetni. Az érintett történelmi területek adóintézkedéseinek célkitűzése tehát – az ilyen állami intézkedések mintájára – a lehető legtöbb adóbevétel szerzése.
60 E tekintetben az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy nem tesz eleget a szelektivitási feltételnek az az állami intézkedés, amely bár előnyt jelent a kedvezményezettjeinek, a vonatkozó rendszer természetével vagy általános belső felépítésével igazolható (a Bíróság C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság, ún. „Maribel”‑ügyben 1999. június 17‑én hozott ítéletének [EBHT 1999., I‑3671. o.] 33. pontja és C‑143/99. sz., Adria‑Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben 2001. november 8‑án hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑8365. o.] 42. pontja).
61 Annak megítéléséhez, hogy a jelen esetben ez az indokolás alkalmazható‑e, meg kell vizsgálni, hogy az adójóváírás lehetséges kedvezményezettjei körének korlátozását lehet‑e a baszk adórendszer belső logikájával indokolni (lásd a fenti 41. pontban hivatkozott Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 164. pontját).
62 E tekintetben az Elsőfokú Bíróság először is arra emlékeztet, hogy az a tény, hogy a vitatott adóintézkedések objektív kritériumoknak és feltételeknek felelnek meg, nem alkalmas annak bizonyítására, hogy a kedvezményezettek körének a legalább 2,5 milliárd ESP összegű beruházást megvalósító vállalkozásokra korlátozását az érintett három történelmi terület adórendszerének belső logikájával lehetne indokolni (lásd a fenti 60. pontban hivatkozott Adria‑Wien Pipeline és Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke ügyben hozott ítélet 53. pontját).
63 Ami azt az érvet illeti, amely szerint az adójóváírás célja Baszkföld gazdasági fejlődésének elősegítése, az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy egy intézkedés célja önmagában nem zárhatja ki az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatásként történő minősítést (lásd a fenti 41. pontban hivatkozott Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 168. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
64 Végül pedig az adóbevételek későbbi növekedésére vonatkozó érv nehezen egyeztethető össze az adócsökkentésekkel. Ha feltételezzük is, hogy ilyen célt kívántak elérni, figyelembe kell venni, hogy ezt általános jellegű adóintézkedésekkel is ugyanúgy el lehetne érni (lásd az Elsőfokú Bíróság T‑92/00. és T‑103/00. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., II‑1385. o.] 62. pontját).
65 Ilyen körülmények között a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát azzal, hogy a megtámadott határozatokban ideiglenes jelleggel úgy ítélte meg, hogy a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírás az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében szelektív intézkedés, hiszen kizárólag azon vállalkozásokat részesíti előnyben, amelyek 2,5 milliárd ESP összeget meghaladó értékű beruházást valósítanak meg.
66 Ilyen körülmények között a továbbiakban nem kell megvizsgálni, hogy a Bizottság okkal állapíthatta‑e meg a megtámadott határozatok elfogadása időpontjában rendelkezésére álló információk alapján, hogy a baszk adóhatóságoknak mérlegelési joguk volt az adójóváírás odaítélését illetően, és hogy ez az állítólagos mérlegelési jog szintén alkalmas volt arra, hogy a vitatott adóintézkedéseket szelektív jellegűvé tegye (lásd a fenti 20. pontot).
67 Másodszor, a felperesek azzal érvelnek, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírás torzítja a versenyt, és befolyásolja a Közösségen belüli kereskedelmet. A felperesek hangsúlyozzák, hogy valamely intézkedés állami támogatás jellegére csak abból lehet következtetni, ha az intézkedés versenyre gyakorolt hatása tényleges és érzékelhető (a Bíróság 47/69. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1970. június 25‑én hozott ítéletének [EBHT 1970., 487. o.] 16. pontja, 284/84. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1987. október 14‑én hozott ítéletének [EBHT 1987., 4013. o.] 18. pontja, valamint 67/85., 68/85. és 70/85. sz., Van der Kooy és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1988. február 2‑án hozott ítéletének [EBHT 1988.,. 219. o.] 58. pontja).
68 E tekintetben az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy egy feltételezett támogatási program esetében elegendő, ha a Bizottság a kérdéses program jellemzőinek vizsgálatára szorítkozik annak értékelésekor, hogy e program érzékelhető előnyt biztosít‑e a kedvezményezetteknek versenytársaikkal szemben, és hogy lényegében azokat a vállalkozásokat részesíti‑e előnyben, amelyek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben (lásd a fenti 60. pontban hivatkozott Maribel‑ügyben hozott ítélet 48. pontját és a Bíróság C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑2289. o.] 89. pontját). A jelen esethez hasonló helyzetben, amikor is egy feltételezett támogatási programot nem jelentettek be, nem szükséges, hogy a Bizottság végleges határozata, és még inkább a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozata a programnak a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatásai naprakész értékelését tartalmazza (lásd a fenti 60. pontban hivatkozott Maribel‑ügyben hozott ítélet 48. pontját).
69 Márpedig a megtámadott határozatokban a Bizottság okkal állapíthatta meg ideiglenes jelleggel, hogy a vitatott adóintézkedések, amelyek gyakorlatilag a jelentős anyagi erőforrásokkal rendelkező vállalkozásokra szűkítik le az adójóváírásban részesülők körét, ezen adókedvezmény kedvezményezettjei számára a versenytársaikkal szemben érzékelhető előnyt biztosítanak és alkalmasak arra, hogy lényegében azokat a vállalkozásokat részesítsék előnyben, amelyek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben.
70 Ezért tehát a felperesek 67. pontban ismertetett érvét is el kell utasítani.
71 A fentiekből következik, hogy a Bizottság nyilvánvaló mérlegelési hiba elkövetése nélkül állapíthatta meg, hogy egy első vizsgálat nem teszi számára lehetővé, hogy valamennyi nehézségen felülkerekedjen azon kérdést illetően, hogy az érintett adókedvezmény az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül‑e.
72 Ilyen körülmények között az EK 87. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapot el kell utasítani.
Az EK 88. cikk (2) és (3) bekezdésének megsértésére alapított második jogalapról
73 Először is, a T‑271/99. és a T‑272/99. sz. ügyekben a felperesek azzal érvelnek, hogy az az adójóváírás, amelyre a megtámadott határozatok vonatkoznak, létező támogatásnak minősül.
74 E tekintetben a felperesek mindenekelőtt megjegyzik, hogy az érintett adókedvezmény a Territorio Histórico de Álavában és a Territorio Histórico de Vizcayában már Spanyolország Közösséghez történő csatlakozása előtt is létezett. Ezt ugyanis 1984‑ben vezették be. E körülmények között, az adójóváírás, ha támogatásnak kell minősíteni, létező támogatás. Következésképpen az új támogatások esetére előírt eljárás megindítását elrendelő megtámadott határozatok jogellenesek.
75 Ezt az érvet el kell utasítani. Meg kell ugyanis állapítani, hogy a kérdéses adókedvezményt nyilvánvalóan olyan jogi eszközök alapján ítélték oda – nevezetesen az 1994. december 20‑i álavai 22/1994 Norma Foral és az 1996. december 26‑i vizcayai 7/1996 Norma Foral alapján –, amelyeket olyan időpontban fogadtak el, amikor Spanyolország már tagállam volt (lásd ebben az értelemben a fenti 41. pontban hivatkozott T‑127/99., T‑129/99. és T‑148/99. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6‑án hozott ítélet 171‑177. pontját). Ráadásul a felperesek egyetlen olyan információt sem említenek, amelyből kiderülne, hogy az állítólag 1984‑ben bevezetett adókedvezmény és a megtámadott határozatok tárgyát képező adókedvezmény között jellegbeli azonosság és folytonosság van.
76 A tárgyalás alkalmával a felperesek továbbá azt állították, hogy az állami támogatás fogalma az idők folyamán bizonyos változáson ment keresztül, amit szerintük az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 1. cikke b) pontjának v. alpontja is elismer. A felperesek azzal érvelnek, hogy a vitatott adóintézkedések elfogadásának időpontjában a Bizottság az olyan adókedvezményt, mint amilyen a megtámadott határozatok tárgyát képezi, nem tekintette szelektív intézkedésnek. A Bizottság által a szelektív jelleget illetően alkalmazott kritériumoknak az idők folyamán bekövetkezett változása a felperesek szerint azt eredményezi, hogy az adójóváírást, amennyiben állami támogatásnak minősül, létező támogatásnak kell minősíteni.
77 Érvelésük alátámasztása végett a felperesek a baszkföldi beruházásokhoz nyújtott adótámogatási rendszerről szóló, 1993. május 10‑i 93/337/EGK bizottsági határozatra (HL L 134., 25. o.) és a német légitársaságok javára az értékcsökkenés kapcsán adott adóügyi támogatásról szóló, 1996. március 16‑i 96/369/EK bizottsági határozatra (HL L 146., 42. o.) hivatkoznak. Az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló, az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában 1998. december 12‑én megjelent 98/C 384/03. sz. bizottsági közleményben (HL C 384., 3. o., magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 277. o.) a felperesek szerint először érhető tetten azoknak a szelektív jellegre vonatkozó kritériumoknak a változása, amelyeket a Bizottság az adóintézkedéseknek az EK 87. cikk (1) bekezdése szempontjából történő értékelése során alkalmaz.
78 E tekintetben az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 1. cikke b) pontja v. alpontjának megfelelően, létező támogatásnak minősül minden „olyan támogatás, amelyet létező támogatásnak kell tekinteni, mert megállapítható, hogy a hatálybalépése idején nem minősült támogatásnak, és ezt követően – a közös piac fejlődésének eredményeként és anélkül, hogy a tagállam módosította volna – vált támogatássá”.
79 Először is meg kell állapítani, hogy a felperesek által előadottak alapján nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a Bizottság által az adóintézkedéseknek az EK 87. cikk (1) bekezdése szempontjából történő értékelése során alkalmazott, a szelektív jellegre vonatkozó kritériumok a vitatott adóintézkedések elfogadását követően változtak volna. A fenti 77. pontban hivatkozott két határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a megvizsgált adóintézkedések szelektív jellegűek, és ezeket a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősítette. E határozatok egyetlen eleméből sem vonható le az a következtetés, hogy a Bizottság a vitatott adóintézkedéseket az EK 87. cikk (1) bekezdésének hatálya alá nem tartozó általános intézkedéseknek minősítette volna, ha ezeket az intézkedéseket elfogadásuk időpontjában vizsgálnia kellett volna. Ami az 1998. december 12‑i bizottsági közleményt illeti, amely nagyrészt a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság ítélkezési gyakorlatára épül, ez a közlemény világosábbá teszi, hogyan alkalmazandó az EK 87. cikk és az EK 88. cikk az adóintézkedésekre. A Bizottság azonban ebben a közleményben semmiféle változást nem jelent be az adóintézkedéseknek az EK 87. cikkre és az EK 88. cikkre is figyelemmel történő értékelésével kapcsolatos határozatainak gyakorlatában.
80 Még ha feltételezzük is, hogy a felperesek a Bizottság döntési gyakorlatában változást állapítottak meg, a vitatott adóintézkedések létező jellegére vonatkozó érvet akkor sem lehet elfogadni. A felperesek ugyanis nem bizonyítják, hogy a Bizottság által a szelektív jellegre vonatkozóan alkalmazott kritériumok változása „a közös piac fejlődésének” eredménye, az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 1. cikke b) pontjának v. alpontja értelmében. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy egy állami intézkedés létező támogatás jellegűnek vagy új támogatás jellegűnek minősítése nem múlhatna a Bizottság szubjektív értékelésén, és azt a Bizottság minden korábbi igazgatási gyakorlatától függetlenül kell megállapítani (a fenti 38. pontban hivatkozott Government of Gibraltar kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 121. pontja).
81 Másodszor, a három ügyben a felperesek a tárgyaláson azt állították, hogy a Bizottság megsértette az EK 88. cikk (2) bekezdését, mivel a megtámadott határozatokban nem fogalmazott meg kétségeket az adójóváírás állami támogatásként való minősítését illetően. A felperesek hangsúlyozzák, hogy ezáltal a Bizottság ebben a kérdésben végleges döntést hozott a megtámadott határozatokban. Ilyen körülmények között a Bizottság megsértette azokat az eljárási jogokat, amelyek a felperesek szerint az EK 88. cikk (2) bekezdéséből erednek.
82 Az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy a Bizottság köteles megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást, ha az első vizsgálat során nem tudott az összes nehézségen felülkerekedni azon kérdés tekintetében, hogy az ellenőrzése alá tartozó állami intézkedés támogatást valósít‑e meg az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében, de legalábbis akkor, ha ezen első vizsgálat során nem tudott meggyőződni arról, hogy az érintett intézkedés, feltételezve, hogy állami támogatást valósít meg, mindazonáltal összeegyeztethető a közös piaccal (a fenti 45. pontban hivatkozott Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ügyben hozott ítélet 39. pontja és a fenti 45. pontban hivatkozott BP Chemicals kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 166. pontja). A hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat tehát mind az intézkedés állami támogatásként való minősítését illetően, mind a közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően ideiglenes értékelést tartalmaz.
83 Ezért rendelkezik az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 6. cikkének (1) bekezdése arról, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozat egyrészt „tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a[z] [...] intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan”, másrészt pedig „meghatározza a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket”.
84 Ebből következően az a tény, hogy a Bizottság a megtámadott határozatokban nem fogalmazott meg kifejezetten kétségeket az adójóváírás állami támogatásként való minősítésével kapcsolatban, semmiképpen nem bizonyítja azt, hogy ez a minősítés ne lett volna ideiglenes (lásd a Bíróság 323/82. sz., Intermills kontra Bizottság ügyben 1984. november 14‑én hozott ítéletének [EBHT 1984., 3809. o.] 21. pontját). Egy hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozatban ugyanis a Bizottság kizárólag csak az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetősége tárgyában köteles kifejezetten kétségeket megfogalmazni.
85 Azt, hogy a hivatalos vizsgálati eljárásban az állami intézkedés állami támogatásként való minősítése szükségképpen ideiglenes jellegű, az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 7. cikkének (2) bekezdése is megerősíti, amely úgy rendelkezik, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás végén a Bizottság azt is megállapíthatja, hogy az intézkedés nem minősül támogatásnak.
86 Végül a felpereseknek a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását követően tett észrevételeiből, amelyeket a Bizottságnak 1999. november 9‑én levélben küldtek meg, kitűnik, hogy maguk a felperesek is úgy ítélték meg, hogy a megtámadott határozatokban a Bizottság az adójóváírást ideiglenesen állami támogatásnak minősítette. Észrevételeikben ugyanis a felperesek az eljárás azon döntéssel történő lezárására kérik a Bizottságot, hogy a kérdéses adókedvezmény nem minősül állami támogatásnak.
87 Harmadszor, a felperesek megjegyzik, hogy a Bizottság a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírást azzal az indokkal minősítette jogellenes támogatásnak, hogy az EK 88. cikk (3) bekezdésében előírt bejelentési kötelezettségnek nem tettek eleget. A felperesek szerint, mivel az adójóváírás az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében nem állami támogatás, a spanyol hatóságoknak nem volt semmilyen bejelentési kötelezettségük.
88 A fenti 73‑80. pontban foglalt elemzésből azonban kiderül, hogy a Bizottság joggal vélhette úgy, hogy az adójóváírás, amennyiben állami támogatásnak minősül, új támogatásnak tekintendő. Ilyen körülmények között a Bizottság jogosan állapította meg – ideiglenes jelleggel –, hogy a spanyol hatóságok, mivel ezeket az intézkedéseket nem jelentették be előzetesen a Bizottságnak, megsértették az EK 88. cikk (3) bekezdését. Az EK 88. cikk (3) bekezdésének bármilyen más értelmezése azzal a veszéllyel járna, hogy gátolná az új támogatásokra vonatkozó előzetes bejelentési kötelezettség hatékony érvényesülését.
89 A fentiekből következően a második jogalapot szintén el kell utasítani.
A hatáskörrel való visszaélésre alapított harmadik jogalapról
90 A felperesek azt állítják, hogy a Bizottság hatáskörrel való visszaélést követett el, mivel az EK 87. cikkel és az EK 88. cikkel ráruházott eljárási hatásköröket valójában adóharmonizációs célok elérésére használta fel.
91 A felperesek szerint a megtámadott határozatok olyan átfogó folyamat részei, amelyet a Bizottság a baszk adórendszer egészének megkérdőjelezése végett indított. A Bizottság az állami támogatási politika révén próbál bizonyos adóharmonizációt megvalósítani, ahelyett hogy a Szerződésben erre a célra előírt megfelelő módot, tudniillik az EK 96. cikkben és az EK 97. cikkben előírt eljárást, választaná.
92 Az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy valamely határozat csak abban az esetben jelent hatáskörrel való visszaélést, ha objektív, releváns és egybehangzó ténykörülmények alapján azt kell feltételezni, hogy kizárólag vagy legalábbis döntően a megjelöltektől eltérő célok elérése érdekében hozták (az Elsőfokú Bíróság T‑46/89. sz., Pitrone kontra Bizottság ügyben 1990. október 23‑án hozott ítéletének [EBHT 1990., II‑577. o.] 71. pontja és a fenti 64. pontban hivatkozott, T‑92/00. és T‑103/00. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. március 6‑án hozott ítélet 84. pontja).
93 A hivatalos vizsgálat eljárás megindításának célja az, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy összegyűjtse valamennyi szükséges véleményt ahhoz, hogy végleges döntést tudjon hozni a vizsgált intézkedés minősítése és a közös piaccal való összeegyeztethetősége tárgyában (lásd ebben az értelemben a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 33. pontját és a fenti 47. pontban hivatkozott British Airways és társai és British Midland Airways kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 59. pontját).
94 Meg kell állapítani, hogy a felperesek egyetlen olyan objektív bizonyítékot sem terjesztenek elő, amely arra engedne következtetni, hogy a Bizottságnak a megtámadott határozatok elfogadásával valójában más célja lett volna, mint az említett vélemények beszerzése. A felperesek egész érvelése a megtámadott határozatok esetleges rejtett indokaira vonatkozó szubjektív feltételezésekre épül.
95 Ilyen körülmények között a hatáskörrel való visszaélésre alapított jogalapot szintén el kell utasítani.
A bizalomvédelem elvének megsértésére alapított negyedik jogalapról
96 A felperesek emlékeztetnek arra, hogy a Bizottság elfogadta a 93/337 határozatot, amelyben kimondta, hogy bizonyos, Baszkföldön hatályban lévő adókedvezmények, így különösen a megvalósított beruházások után járó adójóváírás, azért minősülnek a közös piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak, mert ellentétesek az EK 43. cikkel. A Bizottság ugyanakkor semmilyen kifogást nem fogalmazott meg azzal a ténnyel kapcsolatban, hogy az adójóváírás alkalmazásának feltétele valamilyen minimális beruházás megvalósítása.
97 A Bizottság, mivel a megtámadott határozatokban úgy ítélte meg, hogy a legalább 2,5 milliárd ESP összegű beruházásra vonatkozó feltétel az adójóváírást szelektív jellegűvé teszi, a felperesek tekintetében megsértette a bizalomvédelem elvét.
98 Az Elsőfokú Bíróság először is megállapítja, hogy a 93/337 határozatban szereplő adóintézkedések különböznek a megtámadott határozatokban szereplőktől. A 93/337 határozat ugyanis az álavai 28/1988 Norma Forallal, a vizcayai 8/1988 Norma Forallal és a guipúzcoai 6/1988 Norma Forallal bevezetett adótámogatásokra vonatkozik.
99 Kétségtelen, hogy a 93/337 határozat is adójóváírást bevezető baszkföldi adóintézkedésekre vonatkozik. Azonban az a tény, hogy a Bizottság ebben a határozatban a vizsgált adóintézkedések szelektív jellegét arra a megállapításra alapozva mondta ki, hogy az adójóváírást kizárólag Baszkföldön működő vállalkozások esetében alkalmazták, nem jelenti azt, hogy nem tudta volna az említett intézkedések szelektív jellegét más kritérium alapján megállapítani.
100 Ebből következően a 93/337 határozat, amelyben – hangsúlyozandó – az 1988. évi Norma Foralok által bevezetett adójóváírást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánították, nem kelthetett megalapozott várakozásokat a felperesekben arra vonatkozóan, hogy a Bizottság a vitatott adóintézkedésekkel bevezetett adójóváírással szemben nem fogja megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást.
101 A bizalomvédelem elvének megsértésére alapított jogalapot tehát el kell utasítani.
Az EK 253. cikk megsértésére alapított ötödik jogalapról
102 A felperesek azt állítják, hogy a megtámadott határozatok nem tartalmaznak elegendő indokolást. Először is, a megtámadott határozatok indokolása kevésbé kidolgozott, mint a Demesára vonatkozó 1999/718 határozat és a Ramondínra vonatkozó 2000/795 határozat indokolása. Másodszor, a Bizottság a megtámadott határozatokban nem vizsgálta meg, hogy mennyiben lehetne úgy tekinteni, hogy az adójóváírást a baszk adórendszer jellege és felépítése teszi indokolttá. Harmadszor, a Bizottság nem végzett konkrét vizsgálatot azzal kapcsolatban, hogy milyen hatással lehetne az adójóváírás a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre. Végül negyedszer, az adójóváírás közös piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó értékelés nem tartalmaz elegendő indokolást.
103 Az Elsőfokú Bíróság emlékeztet arra, hogy az EK 253. cikkben előírt indokolásnak a szóban forgó jogi aktus jellegéhez kell igazodnia, és a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelésének olyan világosan és félreérthetetlenül kell belőle kitűnnie, hogy lehetővé tegye az érintettek számára az intézkedés indokainak megismerését és a hatáskörrel rendelkező bíróság számára a felülvizsgálat elvégzését. Nem követelmény, hogy az indokolás az összes releváns ténybeli és jogi elemet tartalmazza, minthogy azt a kérdést, hogy egy jogi aktus indokolása megfelel‑e az EK 253. cikk követelményeinek, nemcsak szövegére, hanem körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére is figyelemmel kell vizsgálni (a fenti 45. pontban hivatkozott Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ügyben hozott ítélet 63. pontja).
104 A hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozatra vonatkozó indokolási kötelezettség terjedelmének mérlegelése céljából emlékeztetni kell arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 6. cikkének megfelelően, amikor a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás indításáról határoz, az eljárást megindító határozat szorítkozhat a vonatkozó ténybeli és jogi kérdések összefoglalására, a szóban forgó állami intézkedés támogatási jellegére vonatkozó „előzetes értékelésre” és a közös piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban felmerült kétségek ismertetésére.
105 Az eljárás megindítását elrendelő határozatnak így lehetővé kell tennie az érintett felek számára, hogy hatékonyan részt vegyenek a hivatalos vizsgálati eljárásban, amelynek során lehetőséget kapnak érveik kifejtésére. E célból elegendő, hogy az érdekelt felek megismerjék, hogy a Bizottság milyen érvelés alapján jutott előzetesen arra a megállapításra, hogy a szóban forgó intézkedés a közös piaccal összeegyeztethetetlen új támogatást jelenthet (a fenti 38. pontban hivatkozott Government of Gibraltar kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 138. pontja).
106 Márpedig a megtámadott határozatokban a Bizottság világosan ismerteti azokat az indokokat, amelyek alapján arra az előzetes megállapításra jut, hogy a szóban forgó adóintézkedések állami támogatásnak minősülnek [az SG (99) D/6871. sz. határozat 2. pontja és e határozat összefoglalójának 3.1. pontja; az SG (99) D/6873. sz. határozat, HL 2000. C 71, 11. o., és e határozat összefoglalójának 2.1. pontja]. Ezt követően ismerteti azokat az okokat, amelyek miatt úgy véli, kétségek merültek fel az adóintézkedések közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően [az SG (99) D/6871. sz. határozat 4. pontja és e határozat összefoglalójának 3.3. pontja; az SG (99) D/6873. sz. határozat, HL 2000. C 71, 12. o., és e határozat összefoglalójának 2.3. pontja].
107 A megtámadott határozatokban szereplő indokolás ily módon lehetővé tette e felperesek számára, hogy megismerjék, hogy a Bizottság milyen érvelés alapján fogadta el a megtámadott határozatokat, és lehetővé tette a közösségi bíróság számára felülvizsgálati jogkörének gyakorlását.
108 A felperesek által a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását követően tett észrevételek elemzése egyébként azt mutatja, hogy a felperesek nem értették félre a Bizottság által a megtámadott határozatokban kifejtett érvelést.
109 Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatok elegendő indokolást tartalmaznak.
110 Az utolsó jogalapot tehát szintén el kell utasítani.
111 A fentiek alapján a kereseteket el kell utasítani.
A költségekről
112 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján az Elsőfokú Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a felperesek pervesztesek lettek, ezért a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell őket a saját költségeiken kívül, a Bizottság költségeinek a viselésére is.
A fenti indokok alapján
AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG (kibővített harmadik tanács),
a következőképpen határozott:
1) A kereseteket elutasítja.
2) A felpereseket kötelezi a saját költségeik, valamint a Bizottság költségeinek viselésére.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2002. október 23‑i nyilvános ülésen.