SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (tretji razširjeni senat)
z dne 23. oktobra 2002(*)
„Državne pomoči – Odločba o začetku postopka na podlagi člena 88(2) ES – Ničnostna tožba – Dopustnost – Davčni ukrep – Selektivnost – Legitimno pričakovanje – Zloraba pooblastil“
V združenih zadevah T-269/99, T-271/99 in T-272/99,
Territorio Histórico de Guipúzcoa – Diputación Foral de Guipúzcoa,
Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava,
Territorio Histórico de Vizcaya – Diputación Foral de Vizcaya,
ki jih zastopata A. Creus Carreras in B. Uriarte Valiente, odvetnika,
tožeče stranke,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo F. Santaolalla Gadea, G. Rozet in G. Valero Jordana, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločb Komisije – ki sta bili španskim organom vročeni z dopisom z dne 17. avgusta 1999 – o začetku postopka na podlagi člena 88(2) ES proti državi Španiji glede davčnih pomoči v obliki davčne olajšave v višini 45 % v Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa (v nadaljevanju: zgodovinska ozemlja Araba, Biskaja in Gipuzkoa) (UL 1999, C 351, str. 29, in UL 2000, C 71, str. 8),
SODIŠČE PRVE STOPNJE
EVROPSKIH SKUPNOSTI (tretji razširjeni senat),
v sestavi M. Jaeger, predsednik, R. García-Valdecasas, K. Lenaerts, sodnika, P. Lindh, sodnica, in J. Azizi, sodnik,
sodna tajnica: B. Pastor, namestnica sodnega tajnika,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 10. aprila 2002
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
Določbe Skupnosti
1 Postopkovna pravila, ki jih Pogodba določa na področju državnih pomoči, se razlikujejo glede na to, ali gre za obstoječe ali nove pomoči. Za prve veljata odstavka 1 in 2 člena 88 ES, druge pa po vrsti urejata odstavka 3 in 2 istega člena.
2 V zvezi z obstoječimi pomočmi je Komisija na podlagi člena 88(1) ES pristojna, da jih skupaj z državami članicami redno preverja. Komisija med postopkom preverjanja državam članicam predlaga sprejetje primernih ukrepov, potrebnih zaradi razvoja ali delovanja skupnega trga. Člen 88(2) ES določa, da če Komisija – potem ko zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb – ugotovi, da pomoč ni združljiva s skupnim trgom na podlagi člena 87, ali če se taka pomoč zlorablja, Komisija odloči, da mora zadevna država tako pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi.
3 Nove pomoči morajo biti v skladu s členom 88(3) ES predhodno priglašene Komisiji in jih ni mogoče izvajati, preden ni v postopku izdana končna odločba. Če Komisija meni, da načrt ni združljiv s skupnim trgom, na podlagi navedene določbe nemudoma začne postopek iz člena 88(2) ES.
4 Člen 1 Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] Pogodbe ES (UL L 83, str. 1, v nadaljevanju: uredba o postopkih za državne pomoči), ki je začela veljati 16. aprila 1999, vsebuje te opredelitve, upoštevne za obravnavane zadeve:
„(a) ‚pomoč‘ pomeni vse ukrepe, ki izpolnjujejo merila, določena v členu [87](1) Pogodbe;
(b) ‚veljavna [obstoječa] pomoč‘ pomeni:
(i) […] vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti Pogodbe in se še vedno uporablja;
(ii) odobreno pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet;
[...]
(v) pomoč, za katero se šteje, da je veljavna [obstoječa], ker je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila. Če nekateri ukrepi postanejo pomoč zaradi liberalizacije dejavnosti s pravnimi predpisi Skupnosti, se takšni ukrepi ne štejejo kot veljavna [obstoječa] pomoč po datumu, določenem za liberalizacijo;
(c) ‚nova pomoč‘ pomeni vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči;
[...]
(f) ‚nezakonita pomoč‘ pomeni novo pomoč, ki se izvaja v nasprotju s členom [88](3) Pogodbe;
[...]“
5 V skladu s členom 2(1) uredbe o postopkih za državne pomoči „mora zadevna država članica vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno prijaviti Komisiji“. Člen 3 te uredbe določa, da se nova pomoč „ne izvaja, preden Komisija sprejme ali se šteje, da je sprejela, odločbo o odobritvi takšne pomoči“. Člen 4(4) navedene uredbe določa, da Komisija sprejme odločbo o začetku postopka, ki ga določa člen 88(2) ES (v nadaljevanju: formalni postopek preiskave), če po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo „dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom“.
6 V skladu s členom 6(1) uredbe o postopkih za državne pomoči „[o]dločba o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom“.
7 V skladu s členom 7(1) uredbe o postopkih za državne pomoči „se formalni postopek preiskave zaključi z odločbo, kot je določeno v odstavkih od 2 do 5 tega člena“. Komisija lahko odloči, da prijavljeni ukrep ni pomoč (člen 7(2)), da je prijavljena pomoč združljiva s skupnim trgom (člen 7(3)), da bi prijavljena pomoč lahko bila združljiva s skupnim trgom, če bi izpolnjevala določene pogoje (člen 7(4)), ali da prijavljena pomoč ni združljiva s skupnim trgom (člen 7(5)).
8 Člen 10(1) uredbe o postopkih za državne pomoči glede neprijavljenih ukrepov določa, da „[č]e ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevni nezakoniti pomoči, te podatke brez odlašanja preveri“. Člen 13(1) navedene uredbe določa, da se lahko tak postopek, odvisno od primera, konča z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave.
9 Postopek v zvezi z obstoječimi pomočmi je določen v členih od 17 do 19 uredbe o postopkih za državne pomoči. V členu 18 je določeno, da Komisija, če ugotovi, da veljavna shema pomoči ni ali ni več združljiva s skupnim trgom, izda priporočilo, v katerem zadevni državi članici predlaga primerne ukrepe. Če zadevna država članica ne sprejme predlaganih ukrepov, lahko Komisija na podlagi člena 19(2) začne formalni postopek preiskave v skladu z zgoraj navedenim členom 4(4).
Davčna olajšava, ki jo določa davčna zakonodaja zgodovinskih ozemelj Araba, Biskaja in Gipuzkoa
10 Obravnavane zadeve se nanašajo na domnevne davčne ugodnosti v obliki davčne olajšave, določene v davčni zakonodaji zgodovinskih ozemelj Araba, Biskaja in Gipuzkoa.
Davčne olajšave, ki jih določa davčna zakonodaja zgodovinskega ozemlja Araba
11 Šesta dopolnilna določba k Norma Foral 22/1994 z dne 20. decembra 1994 o izvrševanju proračuna zgodovinskega ozemlja Araba za leto 1995 določa:
„Za naložbe v nova opredmetena osnovna sredstva podjetij, ki so izvedene med 1. januarjem in 31. decembrom 1995 in presegajo 2,5 milijarde [španskih pezet (ESP)], se z odobritvijo Diputación Foral de Álava prizna 45-odstotna davčna olajšava od vloženega zneska, ki ga določi Diputación Foral de Álava, kar se upošteva pri končnem znesku za plačilo dohodnine.“
Davčna olajšava, ki je zaradi prenizkega zneska ni mogoče uveljavljati, se lahko uveljavlja v naslednjih devetih letih po letu, v katerem je bila sprejeta odločitev Diputación Foral de Álava.
Odločitev Diputación Foral de Álava vsebuje roke in omejitve, ki veljajo za posamezen primer.
Ugodnosti, ki jih priznava ta določba, niso združljive s katerimi koli drugimi davčnimi ugodnostmi, ki se priznavajo istim naložbam.
Diputación Foral de Álava določi tudi trajanje postopka za naložbe, ki lahko vključuje tudi naložbe, izvedene v fazi priprave načrta za naložbe.“
12 Veljavnost navedene določbe je bila za leto 1996 podaljšana s peto dopolnilno določbo Norma Foral 33/1995 z dne 20. decembra 1995, kakor je bila spremenjena s točko 2.11 enotne razveljavitvene določbe v Norma Foral 24/1996 z dne 5. julija 1996. Za leto 1997 je bila veljavnost določbe podaljšana s sedmo dopolnilno določbo Norma Foral 31/1996 z dne 18. decembra 1996.
13 Davčna olajšava v višini 45 % od vloženega zneska se je v spremenjeni obliki uporabljala tudi v letih 1998 in 1999, in sicer na podlagi enajste dopolnilne določbe Norma Foral 33/1997 z dne 19. decembra 1997 in sedme dopolnilne določbe Norma Foral 36/1998 z dne 17. decembra 1998.
Davčna olajšava, ki jo določa davčna zakonodaja zgodovinskih ozemelj Biskaja in Gipuzkoa
14 Četrta dopolnilna določba Norma Foral de Vizcaya 7/1996 z dne 26. decembra 1996, katere veljavnost je bila podaljšana z drugo določbo Norma Foral 4/1998 z dne 2. aprila 1998, in deseta dopolnilna določba Norma Foral de Guipúzcoa 7/1997 z dne 22. decembra 1997 določata:
„Za naložbe v nova opredmetena osnovna sredstva podjetij, ki so izvedene od 1. januarja 1997 in presegajo 2,5 milijarde [ESP], se na podlagi odobritve Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa] prizna 45-odstotna davčna olajšava od vloženega zneska, ki ga določi Diputación Foral de [Vizcaya/Guipúzcoa], kar se upošteva pri znesku davka za plačilo dohodnine.
Davčna olajšava, ki je zaradi prenizkega zneska ni mogoče uveljavljati, se lahko uveljavlja v naslednjih petih letih po letu, za katero je bila sprejeta odločitev o davčni olajšavi.
Začetek obdobja za uporabo davčne olajšave se lahko v okviru zastaralnega roka premakne na začetek finančnega leta, v katerem so bili doseženi pozitivni poslovni rezultati.
Odločitev iz prvega odstavka vsebuje roke in omejitve, ki veljajo za vsak posamezni primer.
[...]“
Izpodbijani odločbi
15 Komisija je na podlagi prijave, ki jo je prejela leta 1996, preučila odobritev 45‑odstotne davčne olajšave, določene v davčni zakonodaji zgodovinskega ozemlja Araba, podjetju Daewoo Electronics Manufacturing España SA (Demesa). Komisija je z Odločbo 1999/718/ES z dne 24. februarja 1999 o državni pomoči, ki jo je Kraljevina Španija izvršila v korist družbe Demesa (UL L 292, str. 1), ugotovila, da je odobritev davčne olajšave navedenemu podjetju državna pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom.
16 Komisija je nato z vidika členov 87 ES in 88 ES na splošno preučila davčno olajšavo, ki jo določa davčna zakonodaja zgodovinskega ozemlja Araba. Predmet preučitve so bili tudi podobni davčni ukrepi zgodovinskih ozemelj Biskaja in Gipuzkoa (v nadaljevanju za tri zgodovinska ozemlja Baskije: sporni davčni ukrepi).
17 Komisija je zato sprejela Odločbo SG (99) D/6871 o začetku formalnega postopka preiskave glede davčnih olajšav, ki jih določata davčni zakonodaji zgodovinskih ozemelj Biskaja in Gipuzkoa, ki je bila španskim organom vročena z dopisom z dne 17. avgusta 1999. Ta odločba, ki je izpodbijana odločba v zadevah Territorio Histórico de Guipúzcoa proti Komisiji, T-269/99, in Territorio Histórico de Vizcaya proti Komisiji, T-272/99, je bila v skladu s členom 26(2) uredbe o postopkih za državne pomoči v španskem jeziku objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 4. decembra 1999 (UL C 351, str. 29) skupaj s sporočilnim povzetkom v jeziku navedenega lista.
18 Komisija je prav tako začela formalni postopek preiskave glede davčne olajšave, ki jo določa davčna zakonodaja zgodovinskega ozemlja Araba. Odločba z oznako SG (99) D/6873 je bila španskim organom vročena z dopisom z dne 17. avgusta 1999 in v španskem jeziku objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 11. marca 2000 (UL C 71, str. 8) skupaj s sporočilnim povzetkom v jeziku navedenega lista. Gre za izpodbijano odločbo v zadevi Territorio Histórico de Álava proti Komisiji, T-271/99.
19 Komisija je v obeh odločbah o začetku formalnega postopka preiskave (v nadaljevanju: izpodbijani odločbi) sporni davčni ukrep o državni pomoči v smislu člena 87(1) ES začasno opredelila na podlagi teh ugotovitev:
„Zadevna davčna olajšava kumulativno izpolnjuje štiri merila, ki jih določa člen 87 Pogodbe ES. Natančneje, zgoraj navedeni ukrep je specifičen, ker daje prednost nekaterim podjetjem. Zadevno davčno olajšavo lahko namreč uveljavljajo le podjetja, ki izvedejo naložbe v višini več kot 2,5 milijarde [ESP] (15.025.303 EUR). Vsa druga podjetja, ki vlagajo, vendar ne dosežejo navedenega zneska 2,5 milijarde [ESP], ne morejo uveljavljati pomoči.“ (Točka 3.1 povzetka Odločbe SG (99) D/6871 in točka 2.1 povzetka Odločbe SG (99) D/6873.)
20 Po mnenju Komisije selektivnost davčne olajšave izhaja tudi iz diskrecijske pravice davčnih uprav zadevnih zgodovinskih ozemelj pri odobritvi zadevne davčne ugodnosti (UL 1999, C 351, str. 32, v zvezi z Odločbo SG (99) D/6871, in UL 2000, C 71, str. 11, v zvezi z Odločbo SG (99) D/6873).
21 Dalje, Komisija je, potem ko je ugotovila, da so španski organi kršili obveznost predhodne priglasitve, ki jo določa člen 88(3) ES, preizkusila združljivost izpodbijanega davčnega ukrepa s skupnim trgom. Ugotovila je, da glede načrta obstajajo dvomi, in sprejela odločbo o začetku formalnega postopka preiskave (točki 3.2 in 3.3 povzetka Odločbe SG (99) D/6871 in točki 2.2 in 2.3 povzetka Odločbe SG (99) D/6873).
22 Komisija je pred sprejetjem izpodbijanih odločb posebej preučila odobritev 45‑odstotne davčne olajšave iz davčne zakonodaje zgodovinskega ozemlja Araba določenemu podjetju. Ta preiskava se je končala s sprejetjem Odločbe Komisije 2000/795/ES z dne 22. decembra 1999 o državni pomoči, ki jo je Španija izvršila v korist družb Ramondín Sa in Ramondín Cápsulas Sa (UL 2000, L 318, str. 36).
Postopek in predlogi strank
23 Tožeče stranke so 3. novembra 1999 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložile tožbe.
24 Zgodovinsko ozemlje Gipuzkoa, tožeča stranka v zadevi T-269/99, Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– razglasi ničnost Odločbe Komisije SG (99) D/6871 v delu, v katerem je kot državna pomoč v smislu člena 87 ES opredeljena davčna olajšava, ki jo določa Norma Foral de Guipúzcoa 7/1997 z dne 22. decembra 1997;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
25 Zgodovinsko ozemlje Araba, tožeča stranka v zadevi T-271/99, Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– razglasi ničnost Odločbe Komisije SG (99) D/6873 v delu, v katerem je kot državna pomoč v smislu člena 87 ES opredeljena davčna olajšava, ki jo določajo Norma Foral de Álava 22/1994 z dne 20. decembra 1994 in vse njene poznejše spremembe;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
26 Zgodovinsko ozemlje Biskaja, tožeča stranka v zadevi T-272/99, Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– razglasi ničnost Odločbe Komisije SG (99) D/6871 v delu, v katerem je kot državna pomoč v smislu člena 87 ES opredeljena davčna olajšava, ki jo določajo Norma Foral de Vizcaya 7/1996 z dne 26. decembra 1996 in vse njene poznejše spremembe;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
27 Komisija je v ločenih vlogah, ki so bile v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložene 26. januarja 2000, na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje podala ugovor nedopustnosti v vseh treh zadevah. Sodišče prve stopnje (tretji razširjeni senat) je s sklepom z dne 6. julija 2000 odločitev o vseh treh ugovorih pridržalo za končno odločbo.
28 Komisija v vseh treh zadevah Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.
29 Predsednik tretjega razširjenega senata Sodišča prve stopnje je s sklepom z dne 12. januarja 2001 združil zadeve T-269/99, T-271/99 in T-272/99.
30 Sodišče prve stopnje (tretji razširjeni senat) se je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek. V okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 64 Poslovnika, je na tožeče stranke naslovilo pisno vprašanje, na katero so te odgovorile v predpisanem roku.
31 Stranke so na obravnavi 10. aprila 2002 podale navedbe in utemeljitve ter odgovore na vprašanja Sodišča prve stopnje.
Dopustnost
Trditve strank
32 Komisija navaja, da sta izpodbijani odločbi pripravljalna akta, ki ne spreminjata pravnega položaja tožečih strank. Izpodbijani odločbi naj zato ne bi bili izpodbojna akta v smislu člena 230 ES. Komisija dodaja, da če bi odločba o začetku formalnega postopka preiskave povzročila končne pravne posledice glede opredelitve ukrepa kot državne pomoči, bi možnost vložitve tožbe zoper to opredelitev v zakonitem roku pomenila, da bi bila tožba zoper končno odločbo o značilnostih ukrepa pomoči nedopustna, saj bi šlo le za potrditveni akt predhodnega končnega akta.
33 Komisija dalje opozarja, da je Sodišče v sodbi z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji (C-301/87, Recueil, str. I-307) razsodilo, da lahko Komisija sprejme začasno odredbo o ustavitvi pomoči, ki jo naslovi na državo članico, preden opravi preizkus združljivosti pomoči s skupnim trgom. Ta odločba, ki je sprejeta po postopku, ki je drugačen od postopka, določenega v členu 88(2) ES, naj bi se razlikovala od odločbe o začetku formalnega postopka preiskave in bi, drugače kot ta, lahko bila predmet tožbe (zgoraj navedena sodba Francija proti Komisiji, točka 18). Dejstvo, da je Sodišče razsodilo, da mora biti začasna odredba o ustavitvi pomoči predmet postopka in odločbe, ki se razlikujeta od postopka in odločbe v zvezi z začetkom formalnega postopka preiskave, kaže na to, da ta začasna odredba ne izhaja le iz opredelitve obravnavanega ukrepa kot pomoči v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave.
34 Nazadnje, Komisija opozarja, da drugače kot v odločbah, ki so bile predmet sodb Sodišča z dne 30. junija 1992 v zadevi Španija proti Komisiji (C-312/90, Recueil, str. I-4117) in v zadevi Italija proti Komisiji (C-47/91, Recueil, str. I-4145) ter z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji (C-400/99, Recueil, str. I‑7303, v nadaljevanju: sodba Tirrenia), španski centralni in regionalni organi ter organi provinc v postopku pred sprejetjem izpodbijanih odločb nikoli niso zatrjevali, da so bili sporni davčni ukrepi obstoječi ukrepi.
35 Tožeče stranke s sklicevanjem na zgoraj navedene sodbe trdijo, da je odločba o začetku formalnega postopka preiskave izpodbojni akt, ker ustvarja pravne posledice, ki so neposredne in končne. Poudarjajo, da Komisija ne bi smela začeti formalnega postopka preiskave, ker davčna olajšava, ki jo določajo sporni davčni ukrepi, nima značilnosti državne pomoči. V zadevah T-271/99 in T-272/99 tožeči stranki dodajata, da če bi bili sporni davčni ukrepi pomoči v smislu člena 87(1) ES, bi šlo za obstoječe pomoči. Davčna olajšava naj bi bila namreč uvedena leta 1984 z davčnima zakonodajama zgodovinskih ozemelj Araba in Biskaja.
Presoja Sodišča prve stopnje
36 Opozoriti je treba, da so tožeče stranke ob sprejetju izpodbijanih odločb že izvedle sporne davčne ukrepe. Tožeče stranke namreč vztrajno trdijo, da davčna olajšava, uvedena s temi ukrepi, ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES.
37 Odločba o začetku formalnega postopka preiskave ima samostojne pravne učinke predvsem glede možnosti za ustavitev zadevnega ukrepa (zgoraj v točki 34 navedena sodba Tirrenia, točki 62 in 69). Tak sklep je mogoč, ne le če je ukrep, ki se izvaja, po mnenju organov zadevne države članice obstoječa pomoč, ampak tudi če ti organi menijo, da ukrep iz odločbe o začetku postopka ne spada na področje uporabe člena 87(1) ES (zgoraj v točki 34 navedena sodba Tirrenia, točke 59, 60 in 69).
38 Odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se izvaja in ga je Komisija opredelila kot novo pomoč, v vsakem primeru spremeni pravno opredelitev zadevnega ukrepa in pravni položaj podjetij, ki imajo koristi od tega ukrepa, zlasti glede nadaljevanja izvajanja tega ukrepa. Država članica, podjetja, ki imajo koristi od ukrepa, in drugi gospodarski subjekti lahko, dokler ni sprejeta taka odločba, mislijo, da se ukrep zakonito izvaja kot splošen ukrep, ki ne spada na področje uporabe člena 87(1) ES, oziroma kot obstoječa pomoč. Po drugi strani pa po sprejetju take odločbe obstaja vsaj resen dvom o zakonitosti tega ukrepa, zaradi česar mora država članica ne glede na možnost zahteve za izdajo začasne odredbe pri sodniku za začasne odredbe začasno odložiti njegovo uporabo, saj odločba o začetku formalnega postopka preiskave izključuje takojšnjo odločitev o združljivosti s skupnim trgom, ki bi omogočila zakonito izvedbo navedenega ukrepa. Na tako odločbo bi se bilo mogoče sklicevati tudi pred nacionalnim sodiščem, ki bi bilo pozvano, da ugotovi vse posledice kršitve člena 88(3), zadnji stavek, ES. Nazadnje, taka odločba bi lahko podjetja, ki imajo od nje koristi, spodbudila, da bi v vsakem primeru zavrnila nova izplačila oziroma nove ugodnosti ali da bi potrebne zneske zadržala za morebitna poznejša finančna nadomestila. Poslovni partnerji bi morali v odnosih z navedenimi upravičenci upoštevati njihov negotov pravni in finančni položaj (zgoraj v točki 34 navedena sodba Tirrenia, točki 59 in 69; sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. aprila 2002 v združenih zadevah Vlada Gibraltarja proti Komisiji, T-195/01 in T-207/01, Recueil, str. II-2309, točka 85).
39 Res je, da ima v tem kontekstu odločba o začetku formalnega postopka preiskave, ki je bila sprejeta v zvezi z ukrepi, ki se izvajajo in ki jih je Komisija opredelila kot nove pomoči – drugače od začasne odredbe o ustavitvi, naslovljene na državo članico, ki je neposredno zavezujoča in katere neizpolnitev Komisiji omogoča, da zadevo neposredno predloži Sodišču na podlagi člena 12 uredbe o postopkih za državne pomoči, da bi to ugotovilo, da ta neizpolnitev pomeni kršitev Pogodbe – pravne učinke, katerih posledice morajo nositi zadevna država članica in, odvisno od primera, gospodarski subjekti. Vendar ta postopkovna razlika ne vpliva na obseg teh pravnih učinkov (zgoraj v točki 34 navedena sodba Tirrenia, točka 60).
40 Iz navedenega sledi, da sta izpodbijani odločbi akta, zoper katera je mogoče vložiti tožbo na podlagi člena 230 ES.
41 Dalje, ugotoviti je treba, da izpodbijani odločbi tožeče stranke neposredno in posamično zadevata v smislu člena 230, četrti odstavek, ES. Izpodbijani odločbi se namreč nanašata na davčne ukrepe, ki so jih sprejele tožeče stranke, poleg tega pa tožečim strankam preprečujeta, da bi pristojnosti, ki jih imajo neposredno na podlagi španskega prava, izpolnjevale tako, kot menijo, da je ustrezno (glej v tem smislu sodbi Sodišča prve stopnje z dne 30. aprila 1998 v zadevi Vlaams Gewest proti Komisiji, T-214/95, Recueil, str. II-717, točki 29 in 30, in z dne 6. marca 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, T‑127/99, T-129/99 in T-148/99, Recueil, str. II-1275, točka 50).
42 Iz navedenega sledi, da so tožbe dopustne.
Utemeljenost
43 Tožeče stranke v podporo svojim tožbam navajajo pet tožbenih razlogov. Prvi se nanaša na kršitev člena 87(1) ES, drugi pa na kršitev člena 88(2) in (3) ES. Tretji tožbeni razlog se nanaša na zlorabo pooblastil, četrti pa na kršitev načela varstva zaupanja v pravo. Nazadnje, peti tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 253 ES.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 87(1) ES
44 Tožeče stranke s prvim tožbenim razlogom izpodbijajo ugotovitev, da ima davčna olajšava, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, značilnosti državne pomoči v smislu člena 87(1) ES.
45 Sodišče prve stopnje opozarja, da mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če s predhodno preučitvijo ne more odpraviti vseh težav, ki se pojavijo ob vprašanju, ali je preiskovani ukrep pomoč v smislu člena 87(1) ES, vsaj če se ji ob tej predhodni preučitvi ni uspelo prepričati, da je zadevni ukrep, čeprav pomeni pomoč, v vsakem primeru združljiv s skupnim trgom (sodba Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink's France, C-367/95 P, Recueil, str. I-1719, točka 39, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi BP Chemicals proti Komisiji, T-11/95, Recueil, str. II-3235, točka 166).
46 Zato člen 6 uredbe o postopkih za državne pomoči določa, da mora odločba o začetku formalnega postopka preiskave vključevati tudi „predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa“.
47 Iz tega sledi, da opredelitev ukrepa kot državne pomoči v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave ni končna. Uvedba formalnega postopka preiskave je namenjena prav temu, da Komisija pridobi vsa mnenja, ki jih potrebuje za sprejetje končne odločbe glede tega (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 3. maja 2001 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C-204/97, Recueil, str. I-3175, točka 33, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 25. junija 1998 v združenih zadevah British Airways in drugi ter British Midland Airways proti Komisiji, T-371/94 in T-394/94, Recueil, str. II-2405, točka 59).
48 Da bi se preprečila zamenjava upravnega postopka s sodnim in da bi se upoštevala delitev pristojnosti med Komisijo in sodiščem Skupnosti, mora biti nadzor nad zakonitostjo odločbe o začetku formalnega postopka preiskave s strani Sodišča prve stopnje nujno omejen (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 20). Sodišče Skupnosti se mora namreč izogniti dokončnemu odločanju o vprašanjih, o katerih je Komisija le začasno presodila.
49 Zato je nadzor sodišča Skupnosti, kadar tožeče stranke v okviru tožbe proti odločbi o začetku formalnega postopka preiskave izpodbijajo presojo Komisije, da je sporni ukrep državna pomoč, omejen na pojasnitev vprašanja, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da je ugotovila, da ob prvem preizkusu zadevnega ukrepa ne more rešiti vseh vprašanj (glej sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne 19. decembra 2001 v združenih zadevah Vlada Gibraltarja proti Komisiji, T-195/01 R in T-207/01 R, Recueil, str. II-3915, točka 79).
50 Prvič, tožeče stranke navajajo, da se izpodbijani odločbi nanašata na splošne ukrepe, ki ne spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES. Davčno olajšavo, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, lahko namreč enako uveljavljajo vsi zavezanci, ki so opravili naložbe v višini več kot 2,5 milijarde ESP.
51 Tožeče stranke najprej zatrjujejo, da je Komisija na specifičnost spornih davčnih ukrepov sklepala iz njihove regionalne narave. Opozarjajo, da imajo zgodovinska ozemlja Araba, Biskaja in Gipuzkoa od 19. stoletja davčno avtonomijo, ki jo priznava in varuje ustava države Španije. V izpodbijanih odločbah pa se ta avtonomija implicitno izpodbija.
52 Dalje, tožeče stranke zatrjujejo, da Komisija na specifičnost spornih davčnih ukrepov ne bi smela sklepati iz domnevne diskrecijske pravice, ki jo imajo Diputaciónes Forales (organi province) pri odobritvi davčne olajšave. Ti namreč le preverjajo, ali so izpolnjeni pogoji iz spornih davčnih ukrepov, ne da bi imeli pri tem kakršno koli diskrecijsko pravico. Nimajo pravice odločati, katera podjetja bodo upravičena, ali spreminjati intenzivnosti „pomoči“ zaradi posebnih značilnosti podjetij.
53 Nazadnje, na specifičnost davčne olajšave tudi ni mogoče sklepati iz zahteve po naložbi v višini najmanj 2,5 milijarde ESP. Gre za objektivno količinsko merilo, ki omejuje področje uporabe zadevne davčne ugodnosti.
54 Sodišče prve stopnje v zvezi s tem opozarja, da člen 87(1) ES določa, da mora ukrep, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot državno pomoč, dajati prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“. Specifičnost ali selektivnost ukrepa sta torej eni od značilnosti pojma državna pomoč (sodba Sodišča z dne 1. decembra 1998 v zadevi Ecotrade, C-200/97, Recueil, str. I-7907, točka 40; zgoraj v točki 41 navedena sodba Sodišča prve stopnje Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 144, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 29. septembra 2000 v zadevi CETM proti Komisiji, T-55/99, Recueil, str. II‑3207, točka 39).
55 Vendar pa se je Komisija v izpodbijanih odločbah pri začasni opredelitvi davčne olajšave kot selektivnega ukrepa v smislu člena 87(1) ES oprla na dva elementa, in sicer na najnižji znesek naložbe v višini 2,5 milijarde ESP, potreben za pridobitev davčne ugodnosti (točka 3.1 povzetka Odločbe SG (99) D/6871 in točka 2.1 povzetka Odločbe SG (99) D/6873), in diskrecijsko pravico, ki naj bi jo imele davčne uprave zadevnih zgodovinskih ozemelj pri odobritvi davčne ugodnosti (UL 1999, C 351, str. 32, v zvezi z Odločbo SG (99) D/6871, in UL 2000, C 71, str. 11, v zvezi z Odločbo SG (99) D/6873).
56 Komisija se torej, v nasprotju s trditvami tožečih strank, v izpodbijanih odločbah ni oprla na ugotovitev, da se sporni davčni ukrepi uporabljajo samo na delu španskega ozemlja – in sicer na zgodovinskih ozemljih Baskije – da bi začasno ugotovila selektivnost davčne olajšave. Tožeče stranke zato ne morejo trditi, da izpodbijani odločbi postavljata pod vprašaj zakonodajno pristojnost treh zgodovinskih ozemelj Baskije za sprejetje davčne zakonodaje.
57 Sodišče prve stopnje nato ugotavlja, da iz spornih davčnih ukrepov izhaja, da omejujejo uporabo davčnih olajšav na podjetja, ki v neopredmetena osnovna sredstva vložijo več kot 2,5 milijarde ESP. Sporni davčni ukrepi zato de facto omejujejo uporabo davčne olajšave za podjetja, ki imajo več finančnih sredstev. Komisija je lahko na podlagi tega upravičeno začasno ugotovila, da je bila davčna olajšava, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, namenjena „posameznim podjetjem“ v smislu člena 87(1) ES (glej zgoraj v točki 41 navedeno sodbo Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 157).
58 Tožeče stranke kljub temu navajajo, da je davčna olajšava, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, upravičena zaradi narave oziroma strukture davčnega sistema, ker ustreza objektivnim merilom, ki se uporabljajo enotno, in prispeva k doseganju cilja, ki mu sledijo davčne določbe, ki uvajajo to olajšavo.
59 Zato navajajo, da je spodbuda za naložbe v obliki davčne olajšave nujna na območjih, ki običajno pritegnejo malo gospodarskih subjektov. Dodajajo, da si država, ki spodbuja naložbe in ki ji uspe na svoje ozemlje pritegniti gospodarske družbe, s tem zagotovi davčne prihodke v prihodnosti, ker bodo ta podjetja obdavčena v tej državi. Cilj, ki mu sledijo davčni ukrepi zadevnih zgodovinskih ozemelj, je torej to, da se po vzoru podobnih državnih ukrepov zbere kar največ davčnih prihodkov.
60 Sodišče prve stopnje v zvezi s tem opozarja, da državni ukrep, ki je utemeljen z naravo oziroma strukturo davčnega sistema, v okviru katerega je bil sprejet, ne izpolnjuje pogoja selektivnosti, čeprav pomeni ugodnost za upravičence (sodba Sodišča z dne 17. junija 1999 v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovani Maribel, C-75/97, Recueil, str. I-3671, točka 33, in z dne 8. novembra 2001 v zadevi Adria‑Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, Recueil, str. I-8365, točka 42).
61 Za presojo, ali je navedeno utemeljitev mogoče uporabiti v obravnavani zadevi, je treba preučiti, ali je omejitev kroga morebitnih upravičencev do davčne olajšave utemeljena z notranjo logiko baskovskega davčnega sistema (glej zgoraj v točki 41 navedeno sodbo Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 164).
62 Sodišče prve stopnje v zvezi s tem najprej opozarja, da na podlagi dejstva, da sporni davčni ukrepi izpolnjujejo merila in objektivne pogoje, ni mogoče dokazati, da bi bila omejitev kroga upravičencev na podjetja, ki opravijo naložbe v višini najmanj 2,5 milijarde ESP, upravičena z notranjo logiko davčnega sistema treh zadevnih zgodovinskih ozemelj (glej zgoraj v točki 60 navedeno sodbo Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točka 53).
63 Glede trditve, da je cilj davčne olajšave spodbujati gospodarski razvoj Baskije, Sodišče prve stopnje opozarja, da cilj, ki mu sledi ukrep, ni razlog, da ukrepa ne bi bilo mogoče opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 87(1) ES (glej zgoraj v točki 41 navedeno sodbo Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 168 in navedena sodna praksa).
64 Nazadnje, trditev o poznejšem povečanju davčnih prihodkov je težko združljiva s priznanjem davčnih olajšav. Čeprav bi bil tak namen predviden, je treba ugotoviti, da bi lahko bil dosežen tudi s splošnimi davčnimi ukrepi (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. marca 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, T-92/00 in T-103/00, Recueil, str. II-1385, točka 62).
65 V teh okoliščinah Komisija ni storila očitne napake pri presoji, ko je v izpodbijanih odločbah začasno ugotovila, da je davčna olajšava, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, selektiven ukrep v smislu člena 87(1) ES, ker daje prednost le podjetjem, ki opravijo naložbe, ki presegajo 2,5 milijarde ESP.
66 V teh okoliščinah tudi ni treba preučiti, ali je Komisija na podlagi podatkov, ki jih je imela ob sprejetju izpodbijanih odločb, lahko razumno ugotovila, da so imeli baskovski davčni organi diskrecijsko pravico glede odobritve davčne olajšave in da je bilo na podlagi te domnevne diskrecijske pravice spornim davčnim ukrepom mogoče priznati selektivnost (glej zgoraj točko 20).
67 Drugič, tožeče stranke zatrjujejo, da Komisija ni dokazala, da davčna olajšava, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami. Poudarjajo, da je za sklep, da ima ukrep značilnosti državne pomoči, treba ugotoviti, da je vpliv ukrepa na konkurenco dejanski in občuten (sodbe Sodišča z dne 25. junija 1970 v zadevi Francija proti Komisiji, 47/69, Recueil, str. 487, točka 16, z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 248/84, Recueil, str. 4013, točka 18, in z dne 2. februarja 1988 v združenih zadevah Van der Kooy in drugi proti Komisiji, 67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219, točka 58).
68 Sodišče prve stopnje v zvezi s tem opozarja, da se lahko v primeru domnevne sheme pomoči Komisija omeji na preučevanje značilnosti zadevne sheme, da bi presodila, ali ta upravičencem v primerjavi z njihovimi konkurenti zagotavlja občutne ugodnosti in ali imajo koristi od nje predvsem podjetja, ki sodelujejo v trgovini med državami članicami (glej zgoraj v točki 60 navedeno sodbo Maribel, točka 48, in sodbo Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑310/99, Recueil, str. I-2289, točka 89). V primeru, kakršen je ta v obravnavani zadevi, ko domneven načrt pomoči ni bil priglašen, ni potrebno, da obrazložitev končne odločbe Komisije, še toliko bolj pa odločba o začetku formalnega postopka preiskave, vsebuje posodobljeno presojo posledic načrta za konkurenco in vplivov na trgovino med državami članicami (glej zgoraj v točki 60 navedeno sodbo Maribel, točka 48).
69 Komisija je v izpodbijanih odločbah lahko upravičeno začasno ugotovila, da sporni davčni ukrepi, ki de facto omejujejo odobritev davčne olajšave na podjetja, ki imajo veliko finančnih sredstev, upravičencem do te davčne ugodnosti zagotavljajo večjo ugodnost v primerjavi s konkurenti in da imajo od njih koristi predvsem podjetja, ki sodelujejo v trgovini med državami članicami.
70 Trditev tožečih strank, ki je navedena v točki 67 te sodbe, je zato treba zavrniti.
71 Iz vsega navedenega izhaja, da je Komisija, ne da bi storila očitno napako pri presoji, upravičeno ugotovila, da s prvim preizkusom ni mogla odpraviti vseh težav v zvezi z vprašanjem, ali je zadevna davčna ugodnost državna pomoč v smislu člena 87(1) ES.
72 V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 87(1) ES zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 88(2) in (3) ES
73 Prvič, tožeči stranki v zadevah T-271/99 in T-272/99 navajata, da je davčna olajšava, na katero se nanašata izpodbijani odločbi, obstoječa pomoč.
74 V zvezi s tem najprej poudarjata, da je zadevna davčna ugodnost na zgodovinskih ozemljih Araba in Biskaja obstajala, še preden je Španija pristopila k Skupnosti. Uvedena je bila namreč leta 1984. V teh okoliščinah bi davčna olajšava, če bi jo bilo treba opredeliti kot pomoč, pomenila obstoječo pomoč. Zato naj bi bili izpodbijani odločbi, s katerima je bil uveden postopek, določen za nove pomoči, nezakoniti.
75 To trditev je treba zavrniti. Ugotoviti je namreč treba, da je bila zadevna davčna ugodnost očitno odobrena na podlagi pravnih instrumentov, sprejetih v času, ko je bila Španija že država članica, in sicer Norma Foral de Álava 22/1994 z dne 20. decembra 1994 in Norma Foral de Vizcaya 7/1996 z dne 26. decembra 1996 (glej v tem smislu zgoraj v točki 41 navedeno sodbo Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, T-127/99, T-129/99 in T-148/99, točke od 171 do 177). Tožeči stranki poleg tega ne predložita nobenega dokaza za istovetnost in povezavo med davčno ugodnostjo, ki je bila domnevno uvedena leta 1984, in davčno olajšavo iz izpodbijanih odločb.
76 Tožeče stranke so na obravnavi tudi potrdile, da se je pojem državna pomoč spreminjal, kar potrjuje tudi člen 1(b)(v) uredbe o postopkih za državne pomoči. Navajajo, da Komisija ob sprejetju spornih davčnih ukrepov davčno ugodnost, kakršna je ta, ki je predmet izpodbijanih odločb, ni štela za selektiven ukrep. Postopna sprememba meril, ki jih je uporabljala Komisija za ugotavljanje selektivnosti, pomeni, da je bilo treba davčno olajšavo, če je pomenila državno pomoč, šteti za obstoječo pomoč.
77 Tožeče stranke se v podporo svojim trditvam sklicujejo na Odločbo Komisije 93/337/EGS z dne 10. maja 1993 o shemi davčnih pomoči za naložbe v Baskiji (UL L 134, str. 25) in Odločbo Komisije 96/369/ES z dne 13. marca 1996 o davčni pomoči na področju amortizacije dobičkov nemških letalskih podjetij (UL L 146, str. 42). Iz Obvestila Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za ukrepe, ki zadevajo neposredno obdavčitev ustvarjenega dohodka, ki je bilo objavljeno v Uradnem listu Evropskih skupnosti z dne 12. decembra 1998 (UL C 384, str. 3), naj bi prvič jasno izhajala sprememba meril glede selektivnosti ukrepov, ki jih uporablja Komisija pri presoji davčnih ukrepov z vidika člena 87(1) ES.
78 Sodišče prve stopnje v zvezi s tem ugotavlja, da je v skladu s členom 1(b)(v) uredbe o postopkih za državne pomoči obstoječa pomoč „pomoč, za katero se šteje, da je veljavna [obstoječa], ker je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila“.
79 Najprej je treba ugotoviti, da iz dokazov, ki sta jih predložili tožeči stranki, ni mogoče sklepati, da so se merila selektivnosti, ki jih je Komisija uporabila pri presoji davčnih ukrepov z vidika člena 87(1) ES, po sprejetju spornih davčnih ukrepov spremenila. Komisija je v obeh odločbah, navedenih zgoraj v točki 77, ugotovila, da so obravnavani davčni ukrepi selektivni, in jih je zato opredelila kot državno pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom. Nobena navedba v odločbah ne dopušča sklepa, da bi Komisija, če bi sporne davčne ukrepe preučila ob njihovem sprejetju, te štela za splošne ukrepe, za katere ne velja člen 87(1) ES. Obvestilo Komisije z dne 12. decembra 1998, ki se predvsem opira na sodno prakso Sodišča in Sodišča prve stopnje, vsebuje pojasnila glede uporabe členov 87 ES in 88 ES za davčne ukrepe. Komisija v tem obvestilu ne navaja spremembe svoje prakse odločanja v zvezi s presojo davčnih ukrepov glede na člena 87 ES in 88 ES.
80 Čeprav bi tožeči stranki dokazali spremembo prakse odločanja Komisije, trditve o tem, da so sporni davčni ukrepi že obstajali, ni mogoče sprejeti. Tožeči stranki namreč ne dokažeta, da sprememba meril selektivnosti, ki jih uporablja Komisija, izhaja iz „razvoja skupnega trga“ v smislu člena 1(b)(v) uredbe o postopkih za državne pomoči. V zvezi s tem je treba opozoriti, da značilnosti nekega državnega ukrepa kot obstoječe ali nove pomoči ne smejo biti odvisne od subjektivne presoje Komisije in jih je treba ugotoviti neodvisno od vsakršne prejšnje upravne prakse Komisije (zgoraj v točki 38 navedena sodba Vlada Gibraltarja proti Komisiji, točka 121).
81 Drugič, tožeče stranke v vseh treh zadevah so na obravnavi zatrjevale, da je Komisija kršila člen 88(2) ES, ker v izpodbijanih odločbah ni navedla dvomov glede opredelitve davčne olajšave kot državne pomoči. Poudarjajo, da je zato Komisija v izpodbijanih odločbah v zvezi s tem sprejela končno odločitev. V teh okoliščinah so bile kršene postopkovne pravice, ki so jih tožeče stranke uveljavljale na podlagi člena 88(2) ES.
82 Sodišče prve stopnje opozarja, da mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če s predhodno preučitvijo ne more odpraviti vseh težav, ki se pojavijo ob vprašanju, ali je preiskovani ukrep pomoč v smislu člena 87(1) ES, vsaj če se ji ob tej predhodni preučitvi ni uspelo prepričati, da je zadevni ukrep, čeprav pomeni pomoč, v vsakem primeru združljiv s skupnim trgom (zgoraj v točki 45 navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink's France, točka 39, in zgoraj v točki 45 navedena sodba BP Chemicals proti Komisiji, točka 166). Odločitev o začetku formalnega postopka preiskave vključuje predhodno oceno o opredelitvi ukrepa kot državne pomoči in o njegovi združljivosti s skupnim trgom.
83 Zato člen 6(1) uredbe o postopkih za državne pomoči določa, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave na eni strani „vključuje predhodno oceno Komisije o značaju […] predlaganega ukrepa [kot državne pomoči]“ in na drugi strani „izpostavi dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom“.
84 Zato dejstvo, da Komisija v izpodbijanih odločbah ni izrecno navedla dvomov glede opredelitve davčne olajšave kot državne pomoči, v ničemer ne dokazuje, da ta opredelitev ni bila začasna (glej sodbo Sodišča z dne 14. novembra 1984 v zadevi Intermills proti Komisiji, 323/82, Recueil, str. 3809, točka 21). Komisija mora namreč v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave izrecno navesti le dvome glede združljivosti ukrepa s skupnim trgom.
85 Obvezno začasnost opredelitve državnega ukrepa kot državne pomoči v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave potrjuje tudi člen 7(2) uredbe o postopkih za državne pomoči, ki določa, da lahko Komisija ob koncu formalnega postopka preiskave ugotovi, da ukrep ni pomoč.
86 Nazadnje, iz pripomb tožečih strank, podanih po začetku formalnega postopka preiskave, ki so bile Komisiji posredovane z dopisom z dne 9. novembra 1999, je razvidno, da so tožeče stranke tudi same menile, da je Komisija v izpodbijanih odločbah davčno olajšavo začasno opredelila kot državno pomoč. V svojih pripombah namreč Komisijo pozivajo, naj konča postopek s tem, da odloči, da zadevna davčna ugodnost ni državna pomoč.
87 Tretjič, tožeče stranke opozarjajo, da je Komisija davčno olajšavo, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi, opredelila kot nezakonito državno pomoč zato, ker ni bila upoštevana obveznost priglasitve iz člena 88(3) ES. Ker davčna olajšava ni bila državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, je španski organi niso bili dolžni priglasiti.
88 Vendar je iz analize v točkah od 73 do 80 te sodbe razvidno, da je lahko Komisija upravičeno ugotovila, da je treba davčno olajšavo, če je bila državna pomoč, šteti za novo pomoč. V teh okoliščinah je Komisija pravilno začasno ugotovila, da so španski organi kršili člen 88(3) ES, ker navedenih ukrepov niso predhodno priglasili Komisiji. Vsakršna drugačna razlaga člena 88(3) ES bi lahko obveznosti predhodne priglasitve novih pomoči odvzela njen polni učinek.
89 Iz navedenega izhaja, da je treba drugi tožbeni razlog prav tako zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: zloraba pooblastil
90 Tožeče stranke navajajo, da je Komisija zlorabila pooblastila, ker je svoje pooblastilo za delovanje, ki ga ima na podlagi členov 87 ES in 88 ES, v resnici uporabila za doseganje cilja davčnega usklajevanja.
91 Izpodbijani odločbi naj bi bili del širšega procesa, v okviru katerega je Komisija nameravala nasprotovati celotnemu baskovskemu davčnemu sistemu. Komisija naj bi poskušala določeno stopnjo davčne uskladitve uresničiti s politiko državnih pomoči, namesto da bi uporabila primernejše sredstvo, ki ga za to določa Pogodba, in sicer postopek, ki ga določata člena 96 ES in 97 ES.
92 Sodišče prve stopnje opozarja, da gre pri odločbi za zlorabo pooblastil samo, če se na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dokazov zdi, da je bila sprejeta z izključnim ali vsaj odločilnim namenom, da se dosežejo cilji, ki so drugačni od navedenih (sodba Sodišča prve stopnje z dne 23. oktobra 1990 v zadevi Pitrone proti Komisiji, T-46/89, Recueil, str. II-577, točka 71, in zgoraj v točki 64 navedena sodba Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, T-92/00 in T‑103/00, točka 84).
93 Začetek formalnega postopka preiskave omogoča Komisiji pridobitev vseh potrebnih mnenj, da bi lahko sprejela končno odločbo o opredelitvi preučevanega ukrepa in njegovi združljivosti s skupnim trgom (glej v tem smislu zgoraj v točki 47 navedeni sodbi Portugalska proti Komisiji, točka 33, in British Airways in drugi ter British Midland Airways proti Komisiji, točka 59).
94 Ugotoviti je treba, da tožeče stranke niso predložile nobenega objektivnega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je bil resnični cilj, ki mu je sledila Komisija s sprejetjem izpodbijanih odločb, drugačen od cilja pridobitve takih mnenj. Vse njihove trditve temeljijo na subjektivnih špekulacijah v zvezi z morebitnimi razlogi, na katerih temeljita izpodbijani odločbi.
95 V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog v zvezi z zlorabo pooblastil prav tako zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela varstva zaupanja v pravo
96 Tožeče stranke opozarjajo, da je Komisija sprejela Odločbo 93/337, v kateri je ugotovila, da nekatere davčne ugodnosti, ki veljajo v Baskiji, zlasti davčna olajšava za opravljene naložbe, pomenijo pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom, ker so v nasprotju s členom 43 ES. Komisija naj kljub temu ne bi nikoli navedla nobenega ugovora v zvezi z dejstvom, da je bila davčna olajšava pogojena z najnižjo davčno naložbo.
97 Komisija naj bi s tem, da je v izpodbijanih odločbah ugotovila, da je zaradi pogoja najnižje naložbe v višini 2,5 milijarde ESP davčna olajšava selektivna, kršila legitimna pričakovanja tožečih strank.
98 Sodišče prve stopnje najprej ugotavlja, da so davčni ukrepi, ki so navedeni v Odločbi 93/337, drugačni od tistih, na katere se nanašata izpodbijani odločbi. Odločba 93/337 se namreč nanaša na davčne pomoči, ki jih določajo Norma Foral de Álava 28/1988, Norma Foral de Vizcaya 8/1988 in Norma Foral de Guipúzcoa 6/1988.
99 Res je, da se Odločba 93/337 nanaša tudi na davčne ukrepe, s katerimi je v Baskiji uvedena davčna olajšava. Vendar dejstvo, da je Komisija selektivnost davčnih ukrepov, obravnavanih v tej odločbi, utemeljila z ugotovitvijo, da se je davčna olajšava uporabljala le za subjekte, ki delujejo izključno v Baskiji, ne pomeni, da Komisija selektivnosti navedenih ukrepov ne bi mogla ugotoviti tudi na podlagi kakega drugega merila.
100 Iz tega izhaja, da Odločba 93/337, s katero je bilo – to je treba poudariti – ugotovljeno, da davčna olajšava, ki je bila uvedena z vsemi Norma Foral iz leta 1988, ni združljiva s skupnim trgom, pri tožečih strankah ni mogla povzročiti pričakovanj, da Komisija ne bo začela formalnega postopka preiskave glede davčne olajšave, ki je bila uvedena s spornimi davčnimi ukrepi.
101 Tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela varstva zaupanja v pravo je zato treba zavrniti.
Peti tožbeni razlog: kršitev člena 253 ES
102 Tožeče stranke trdijo, da izpodbijani odločbi nista dovolj obrazloženi. Prvič, obrazložitev izpodbijanih odločb naj ne bi bila tako podrobna kot obrazložitev iz Odločbe 1999/718 v zadevi Demesa in Odločbe 2000/795 v zadevi Ramondín. Drugič, Komisija naj v izpodbijanih odločbah ne bi ugotavljala, v kolikšni meri bi bilo mogoče šteti, da je davčna olajšava utemeljena z naravo oziroma strukturo baskovskega davčnega sistema. Tretjič, Komisija naj ne bi izvedla konkretnega preizkusa vpliva, ki bi ga davčna olajšava lahko imela na konkurenco in trgovino med državami članicami. Nazadnje in četrtič, presoja združljivosti davčne olajšave s skupnim trgom naj ne bi bila dovolj obrazložena.
103 Sodišče prve stopnje opozarja, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena značilnostim obravnavanega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 253 ES, presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (zgoraj v točki 45 navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink's France, točka 63).
104 Za presojo obsega obveznosti obrazložitve odločbe o začetku formalnega postopka preiskave je treba opozoriti, da lahko odločba o začetku formalnega postopka preiskave, kadar se Komisija odloči za začetek takega postopka, v skladu s členom 6 uredbe o postopkih za državne pomoči vsebuje povzetek bistvenih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje „predhodno oceno“ Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti s skupnim trgom.
105 Odločba o začetku formalnega postopka preiskave mora zainteresiranim strankam omogočiti, da učinkovito sodelujejo v formalnem postopku preiskave, v katerem lahko podajajo svoje utemeljitve. Zato zadostuje, da so zainteresirane stranke seznanjene z razlogovanjem, na podlagi katerega je Komisija začasno ugotovila, da je lahko zadevni ukrep nova pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom (zgoraj v točki 38 navedena sodba Gibraltar proti Komisiji, točka 138).
106 Komisija v izpodbijanih odločbah jasno navaja razloge, na podlagi katerih je predhodno ugotovila, da so zadevni davčni ukrepi državne pomoči (točka 2 Odločbe SG (99) D/6871 in točka 3.1 povzetka iste odločbe; Odločba SG (99) D/6873, UL 2000, C 71, str. 11, in točka 2.1 povzetka iste odločbe). Dalje, Komisija navaja razloge, zakaj meni, da obstajajo dvomi glede združljivosti ukrepov s skupnim trgom (točka 4 Odločbe SG (99) D/6871 in točka 3.3 povzetka iste odločbe; Odločba SG (99) D/6873, UL 2000, C 71, str. 12, in točka 2.3 povzetka iste odločbe).
107 Obrazložitvi izpodbijanih odločb sta tako omogočili tožečim strankam, da se seznanijo z razlogovanjem, na podlagi katerega je Komisija sprejela izpodbijani odločbi, in sodišču Skupnosti, da izvede nadzor nad njuno zakonitostjo.
108 Analiza pripomb, ki so jih tožeče stranke podale po začetku formalnega postopka preiskave, poleg tega kaže, da niso napačno razumele utemeljitve Komisije v izpodbijanih odločbah.
109 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da sta izpodbijani odločbi dovolj obrazloženi.
110 Zato je tudi zadnji tožbeni razlog treba zavrniti.
111 Glede na vse navedeno se tožbe zavrnejo.
Stroški
112 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeče stranke s predlogi niso uspele, je treba odločiti, da poleg svojih stroškov nosijo tudi stroške, ki jih je priglasila Komisija.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (tretji razširjeni senat),
razsodilo:
1) Tožbe se zavrnejo.
2) Tožeče stranke nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija.
Jaeger | García-Valdecasas | Lenaerts |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. oktobra 2002.
Podpisi