ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Y. BOT

представено на 3 септември 2015 година(1)

Дело C‑333/14

The Scotch Whisky Association и др.

срещу

The Lord Advocate

The Advocate General for Scotland

(Преюдициално запитване, отправено от Court of Session, Шотландия (Обединеното кралство)

„Преюдициално запитване — Свободно движение на стоки — Количествени ограничения — Мерки с равностоен ефект — Национална правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки — Обосноваване — Закрила на здравето — Пропорционалност“

1.        С оглед на намаляване на консумацията на алкохол на 24 май 2012 г. шотландският парламент приема Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012(2), с който се забранява продажбата на алкохол на цена, която е по-ниска от минимална цена, изчислена в зависимост от алкохолното съдържание. След приемането на този закон, шотландските министри (Scottish Ministers) приемат Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013(3), определящ минималната цена за алкохолна единица(4) („minimum price per unit“)(5) на 0,50 GBP (британски лири).

2.        В рамките на спор между три сдружения на производители на алкохолни напитки, а именно The Scotch Whisky Association, Confédération européenne des producteurs de spiritueux (Европейска конфедерация на производителите на спиртни напитки) и Comité européen des entreprises vins (Европейски комитет на производителите на вино) (CEEV),(6) от една страна, и Lord Advocate и Advocate General for Scotland, от друга, Court of Session, сезират Съда с преюдициално запитване относно това дали въвеждането на минимална цена е съвместимо, от една страна, с Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 [на Съвета](7), и от друга страна, с членове 34 ДФЕС и 36 ДФЕС.

3.        В настоящото заключение, на първо място, ще разгледам съвместимостта на спорната правна уредба с Общия регламент за ООП. В това отношение ще поддържам становището, че този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда минимална продажна цена на дребно за вино в зависимост от количеството алкохол в продаваната стока, при условие че тази правна уредба е обоснована от целта за закрила на човешкото здраве, и по-специално от целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

4.        На второ място, ще анализирам спорната правна уредба от гледна точка на членове 34 ДФЕС и 36 ДФЕС.

5.        След като констатирам, че тази правна уредба представлява пречка по смисъла на член 34 ДФЕС, тъй като може да лиши някои производители или вносители на алкохолни напитки от конкурентното предимство, което може да произтече от по-ниска себестойност на продукцията, ще изтъкна, че при преценката дали дадена мярка е в съответствие с принципа на пропорционалност, националният съд трябва:

–        да провери дали доказателствата, които държавата членка е длъжна да представи, позволяват разумно да се приеме, че избраните средства са годни за осъществяването на преследваната цел и че като прави този избор, държавата членка не превишава свободата си на преценка, и

–        да вземе предвид степента, в която тази мярка засяга свободното движение на стоки, когато се прави сравнение с алтернативните мерки, които биха позволили да се постигне същата цел, както и при претегляне на всички налични интереси.

6.        Освен това ще изтъкна, че когато — както в случая в главното производство — националният съд е сезиран с искане за контрол на законосъобразността на национална правна уредба, която все още не е влязла в сила и отчасти остава само проект, за да прецени пропорционалността на тази правна уредба спрямо преследваната цел, той трябва да разгледа не само доказателствата, с които националните власти са разполагали и които са разгледали при изготвянето на тази правна уредба, но и всички налични към момента на постановяване на решението му фактически обстоятелства. Ще уточня, че няма специални ограничения на правомощието на националния съд да разгледа тези материали, освен произтичащите от прилагането на принципа на състезателност и от националните процесуални норми, уреждащи представянето на доказателства в рамките на съдебно производство, без да се засягат принципите на равностойност и ефективност.

7.        На последно място, ще изложа становището, че в преследване на целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, която е част от целта за закрила на общественото здраве, държава членка може да избере правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки, която ограничава търговията в рамките на Европейския съюз и нарушава конкуренцията, вместо облагане на тези продукти с по-високи данъци, само при условие че докаже, че избраната мярка има допълнителни ползи или по-малко неблагоприятни последици, отколкото алтернативната мярка. Ще добавя, че обстоятелството, че алтернативната мярка — облагане с по-високи данъци — може да донесе допълнителни ползи, като допринесе за постигане на общата цел за борба срещу злоупотребата с алкохол, не обосновава отказа от тази мярка в полза на мярката за минимална цена на алкохолна единица.

I –  Правна уредба

 A – Правото на Съюза

1.     Договорът за функционирането на ЕС

8.        Съгласно член 39, параграф 1, букви в) и д) ДФЕС целите на общата селскостопанска политика (ОСП) са да се стабилизират пазарите и да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.

9.        Член 40 ДФЕС предвижда, че за постигане на целите, заложени в член 39 ДФЕС, се създава обща организация на селскостопанските пазари(8), която може да обхваща по-специално „регулирането на цените“.

10.      Член 43, параграф 3 ДФЕС гласи, че Съветът на Европейския съюз, по предложение на Европейската комисия, приема по-специално „мерки за определяне на цените“.

2.     Общата организация на пазарите (ООП)

11.      Общият регламент за ООП установява ООП, която обхваща по-специално вината.

12.      Член 167, параграф 1 от този регламент, озаглавен „Правила за предлагане на пазара с цел подобряване и стабилизиране на функционирането на общия пазар на вина“, гласи:

„С цел да се подобри и стабилизира функционирането на общия пазар на вина, включително на грозде, гроздова мъст и вината, от които те са произведени, държавите членки производителки могат да определят правила за предлагане на пазара с оглед регулиране на предлагането, по-специално чрез решения, взети от междубраншовите организации, признати съгласно членове 157 и 158.

Тези правила трябва да са съразмерни на преследваната цел и не трябва:

a)      да са свързани с каквато и да било операция след първото предлагане на пазара на съответния продукт;

б)      да позволяват фиксиране на цените, включително когато цените са установени като насока или препоръка;

[…]“.

 Б – Правото на Обединеното кралство

13.      Съгласно член 1, параграф 2 от Закона от 2012 г. алкохол не трябва да се продава на цена, по-ниска от минимална цена, изчислена съгласно формулата „MPU x S x V x 100“(9).

14.      Законът от 2012 г. оставя на регулаторния орган определянето на размера на минималната цена за алкохолна единица, както и датата, на която тя ще влезе в сила.

15.      Шотландските министри приемат Проекта за правилник от 2013 г., който да бъде одобрен от шотландския парламент, определящ минимална цена за алкохолна единица в размер на 0,50 GBP.

II –  Спорът в главното производство и преюдициалното запитване

16.      След приемането на Закона от 2012 г. The Scotch Whisky Association и др. подават искане за контрол на законосъобразността („judicial review“) на този закон и на проекта на Правилника за прилагане от 2013 г.

17.      Тъй като това искане е отхвърлено на първа инстанция от Court of Session, Outer House, The Scotch Whisky Association и др. обжалват по въззивен ред.

18.      С решение от 3 юли 2015 г. Court of Session, Extra Division, Inner House решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Съобразно правилното тълкуване на правото на Съюза относно ООП на вино, по-специално на Общия регламент за ООП, законосъобразно ли е държава членка да приеме национална мярка, която предвижда минимална продажна цена на дребно за вино в зависимост от количеството алкохол в продаваната стока и която следователно се отклонява от принципа за свободното формиране на цените от пазарните сили, на който се основава в нормалния случай пазарът на вино?

2)      В контекста на обосноваването със съображенията по член 36 ДФЕС, когато:

–        държава членка е решила, че е наложително с оглед закрилата на човешкото здраве да се увеличи цената на консумацията на търговски продукт — в конкретния случай алкохолни напитки, за потребителите, или част от тези потребители, и

–        става въпрос за търговски продукт, по отношение на който държавите членки са свободни да налагат акциз или други данъци (включително данъци или мита, основани на алкохолното съдържание или обем или стойността на продукта, или комбинация от такива фискални мерки),

допустимо ли е по силата на правото на Съюза и ако е така — при какви условия, държава членка да отхвърли такива фискални методи за увеличаване на цената за потребителя в полза на законодателни мерки, определящи минимални продажни цени на дребно, които нарушават търговията в рамките на Съюза и конкуренцията?

3)      Когато съд в държава членка е сезиран да се произнесе по въпроса дали национална законодателна мярка, която представлява количествено ограничение на търговията, несъвместимо с член 34 ДФЕС, може въпреки това да бъде обоснована по член 36 ДФЕС, въз основа на съображението за закрила на човешкото здраве, ограничен ли е този съд да разгледа само информацията, доказателствата или другите материали, с които законодателят е разполагал и е разгледал към момента на приемането на правната уредба? В случай че не е — какви други ограничения могат да се приложат по отношение на възможността националният съд да разгледа всички налични материали или доказателства, предоставени от страните към момента на постановяването на решението от националния съд?

4)      Когато от съд на държава членка се изисква, при тълкуването и прилагането на правото на Съюза, да разгледа твърдение на националните власти, че мярка, която иначе представлява количествено ограничение, попадащо в обхвата на член 34 ДФЕС, е обоснована като дерогация в интерес на закрилата на човешкото здраве по силата на член 36 ДФЕС, до каква степен националният съд е длъжен или може да формира — въз основа на материалите, с които разполага — обективно виждане за ефикасността на мярката за постигане на прогласената цел, наличието на най-малко равностойни мерки, които накърняват в по-малка степен конкуренцията в рамките на Съюза, и за пропорционалността на мярката изобщо?

5)      При преценката (в контекста на спор дали мярката е обоснована по съображение за закрила на човешкото здраве по член 36 ДФЕС) дали съществува алтернативна мярка, която не е увреждаща или поне е в по-малка степен увреждаща по отношение на търговията в рамките на Съюза и на конкуренцията, легитимно основание за отхвърлянето на тази алтернативна мярка ли е фактът, че последиците от тази алтернативна мярка, макар и да не са напълно равностойни на оспорената по член 34 ДФЕС мярка, могат да доведат в бъдеще до допълнителни ползи и да отговорят на по-широка, обща цел?

6)      При преценката дали национална мярка, призната или преценена като количествено ограничение по смисъла на член 34 ДФЕС, което може да бъде обосновано със съображенията по член 36 ДФЕС, и по-специално при преценката на пропорционалността на мярката, до каква степен съдът, натоварен с тази функция, може да вземе предвид собствената си преценка за естеството и степента на увреждане на мярката, която представлява количествено ограничение?“.

III –  Анализ

 A – По компетентността на Съда

19.      Особеното на настоящото преюдициално запитване е, че е отправено в рамките на главно производство за упражняване на контрол за законосъобразност на национален закон, който все още не е влязъл в сила, и на правилник за прилагане, който остава само проект.

20.      Тази особеност не може да постави под въпрос допустимостта на това преюдициално запитване, което отговаря на обективна, а не на хипотетична необходимост от разрешаване на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция.

21.      В това отношение следва да се припомни, че Съдът вече е признал за допустими преюдициални въпроси, поставени в съдебни производства по превантивни установителни искове, и произнасяйки се по допустимостта на преюдициални запитвания, отправени в рамките на предвиденото в правото на Обединеното кралство производство за упражняване на контрол за законосъобразност, той е признал възможността за частноправните субекти да се позовават пред националните съдилища на невалидността на акт на Съюза с общо приложение, дори този акт на практика още да не е бил приложен с мерки, приети съгласно националното право. Според Съда в това отношение е достатъчно националната юрисдикция да е сезирана с реален спор, в рамките на който инцидентно да е възникнал въпросът за валидността на такъв акт(10).

22.      В случая от акта за преюдициалното запитване е видно, че The Scotch Whisky Association и др. подават искане до Court of Session за контрол за законосъобразност, което цели да оспори съвместимостта с правото на Съюза на приета от шотландския законодател мярка, чието влизане в сила е обвързано с приемането от правителството на правилник за прилагане, от една страна, и на проекта за този правилник, от друга страна.

23.      Следователно за разрешаването на спора в главното производство, който не е хипотетичен, запитващата юрисдикция трябва да даде отговор на въпрос относно тълкуването на правото на Съюза, за да провери дали предвижданата национална правна уредба е съвместима с това право.

24.      От това следва, че Съдът е компетентен да отговори на преюдициалното запитване, отправено от Court of Session (Scotland).

 Б – По преюдициалните въпроси

1.     Съвместимост на минималната цена за алкохолна единица с Общия регламент за ООП

25.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали разпоредбите на Общия регламент за ООП трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда минимална продажна цена на дребно за вино в зависимост от количеството алкохол в продаваната стока.

26.      Във връзка с този въпрос Court of Session посочва, че на пръв поглед национална мярка, която определя минимална продажна цена на дребно, е несъвместима с Общия регламент за ООП, когато, както в случая с настоящата ООП в сектора на виното, пазарът е организиран въз основа на свободното определяне на цените. Той обаче изразява съмнения в това отношение, като поставя по-конкретно въпроса за последиците от влизането в сила на Договора от Лисабон, който включва ОСП в обхвата на споделената между Съюза и неговите държави членки компетентност.

27.      В началото ще отбележа, че според мен обстоятелството, че съгласно член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС понастоящем Съюзът и държавите членки имат споделена компетентност в областта на ОСП, не оказва непременно влияние върху отговора, който трябва да се даде на поставения въпрос. Макар това развитие да не остава без последици(11), все пак, както се уточнява в член 2, параграф 2 ДФЕС, предоставената на държавите членки компетентност може да се упражнява само „доколкото“ Съюзът не е упражнил своята компетентност или е решил да спре да я упражнява(12). Следователно компетентност, която по естеството си е споделена, може да се превърне чрез упражняване в изключителна компетентност, щом Съюзът приеме мерки в съответната област и по този начин лиши държавите членки от законодателните им правомощия посредством изземването на компетентност, свързано със „завземането на територия“ чрез мерките, приети на равнище на Съюза.

28.      Остава да се установи дали Съюзът е упражнил своята компетентност и по този начин е лишил държавите членки от законодателните им правомощия.

29.      В областта на ОСП Съдът е приел по принцип, че текстовете, уреждащи през 80-те години ООП на вино, представляват „завършена система“, „по-специално по отношение на цените и намесата, режима на търговията с трети страни, правилата относно производството и някои енологични практики, както и относно изискванията за обозначаването на вината и етикетирането“(13). От това Съдът е заключил, че държавите членки вече не са компетентни в тази област, освен ако в специална разпоредба не е предвидено друго(14).

30.      Освен това, що се отнася по-специално до разпоредбите относно контрола върху цените от ООП, изхождайки от схващането, че тази организация на отделните пазари се основава на принципа за отворения пазар, до който всички производители имат свободен достъп в условия на ефективна конкуренция и чието функциониране се регулира единствено от предвидените в организацията на отделните пазари инструменти, Съдът многократно е постановявал, че в областите, обхванати от ООП, особено когато тази ООП се основава на общ ценови режим, държавите членки вече не могат да се намесват чрез едностранно приети национални разпоредби в механизма на формиране на цените, определяни от ООП(15). Съгласно същата съдебна практика разпоредбите на общностен земеделски регламент, включващ ценови режим, който се прилага към етапите на производство и търговия на едро, не засяга правомощието на държавите членки да предприемат подходящи мерки за образуване на цените на етапа на търговията на дребно и консумацията, без да се засягат други разпоредби на Договорите(16).

31.      Общата организация на отделните пазари обаче се развива значително през последните 20 години. Основана първоначално на логиката за гарантиране на доходите на земеделските производители, засегнати от система от ценови режим и намеса(17), ООП на вино е изменяна многократно, което, както подчертава Комисията, постепенно води до отказ от класическите интервенционни режими в полза на либерализирането на пазара на вино с определяне на цените в резултат от свободното съпоставяне на предлагането и търсенето.

32.      Така, що се отнася до настоящите характеристики на ООП в сектора на вината, която е само част от Общия регламент за ООП, следва да се отбележи, че тя вече не се основава на система от общи ценови правила, чието функциониране може да бъде променено посредством прилагането на едностранно приети от държавите членки мерки.

33.      Макар да е вярно, че в член 167, параграф 1, буква б) от Общия регламент за ООП се съдържа разпоредба относно определяне на цените, съгласно която държавите членки не трябва да позволяват фиксиране на цените, включително когато цените са установени като насока или препоръка, следва да се констатира, че както правилно посочват Lord Advocate, правителството на Обединеното кралство, Ирландия и Комисията, тази разпоредба, която възпроизвежда дословно член 67, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 479/2008(18), има ограничен обхват, тъй като тя има за цел единствено да уточни обхвата на правомощието, предоставено на държавите членки с член 167, параграф 1, първо изречение от Общия регламент за ООП, за определяне на пазарните правила, с които се регулира предлагането. В съответствие с целта за свободна конкуренция това правомощие не може да се разбира в смисъл, че позволява приемането на национални законодателства, имащи по-специално за цел да се позволи или да се насърчи изпълнението на решения, с които междубраншовите организации определяли цената на виното. Това тълкуване се потвърждава от съображение 44 от Регламент № 479/2008, в което се посочва, че макар че, за да се подобри функционирането на пазара на вина, държавите членки следва да имат възможността да прилагат решения, взети от междубраншовите организации, то от обхвата на подобни решения следва да се изключат практики, които биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията.

34.      Стигам до извода, че в Общия регламент за ООП вече няма система за определяне на цените, чието съществуване да води до това правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки, включително за вино, по самото си естество да е в противоречие с тази система, която тя нарушава пряко.

35.      След като бе отхвърлена хипотезата на директен конфликт между разглежданата в главното производство правна уредба и Общия регламент за ООП на вино, остава да се установи дали тази уредба нарушава принципа по член 4, параграф 3 ДЕС, поради това че би застрашила целите или функционирането на ООП в сектора за вината. Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че когато има регламент за обща организация на пазара в определен сектор, държавите членки са длъжни да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да я нарушат или да създадат изключение от нея(19).

36.      Комисията поддържа, че мерки, приети от държавите членки във връзка с продажбата на дребно, като система от минимални цени, биха могли да застрашат ООП на вино по два различни начина, било като възпрепятстват операторите да се възползват в пълна степен от конкурентните предимства, насърчавани от ООП, която по-малко разчита на външната намеса, било като оказват влияние върху „внимателно структурирана съвкупност от програми за подпомагане на земеделските производители“(20), които са обусловени отчасти от фактори, зависими от търсенето на лозаро-винарски продукти от крайния потребител, което било пряко повлияно от продажната цена на дребно. Според Комисията, ако системата от минимални цени за алкохолна единица бъде потвърдена, а след това приета в няколко държави членки, законодателната хипотеза, на която понастоящем се основава Общият регламент за ООП, основана на балансирана структура на търсенето и предлагането и на свободното определяне на цените от пазарните механизми, не би произвела своето действие.

37.      В това отношение следва да се подчертае, че като припомня, че от член 39 ДФЕС следва, че се признават както предимството на селскостопанската политика пред целите на Договора в областта на конкуренцията, така и правомощието на Съвета да решава до каква степен правилата относно конкуренцията се прилагат в сектора на земеделието, Съдът многократно посочва, че общата организация на отделните пазари „не е област, освободена от прилагане на конкурентното право“(21) и че „запазването на ефективна конкуренция на пазарите на селскостопански продукти е част от целите на ОСП“(22). Така при липсата на механизъм за определяне на цените свободното определяне на продажната цена в секторите, които се покриват от ООП, представлява израз на принципа на свободно движение на стоки в условия на ефективна конкуренция.

38.      Според мен обаче няма място за спор, че определянето от една или няколко държави членки на минимална продажна цена на дребно за даден продукт може да засегне конкурентното предимство, резултат от по-ниска себестойност на продукцията, и по този начин да доведе до нарушения на конкуренцията между производителите в различни държави членки. В това отношение следва да се отбележи, че Съдът нееднократно е констатирал и вземал предвид антиконкурентния ефект на правна уредба, определяща минимална цена(23).

39.      Затова, противно на поддържаното от Ирландия, считам, че запитващата юрисдикция правилно е приела, че национална мярка, която накърнява принципа на свободно определяне на цените чрез взаимодействието между предлагането и търсенето, по принцип е несъвместима с Общия регламент за ООП, който, поради това че вече не съдържа механизъм за определяне на цените, се основава на поддържането на ефективна конкуренция между производителите на един и същ продукт.

40.      Съдът обаче многократно е подчертавал, че създаването на ООП не пречи на държавите членки да прилагат национални правила, с които се преследва цел от общ интерес, различна от тези, които се покриват от ООП, дори ако тези правила могат да се отразят на функционирането на общия пазар в съответния сектор(24). Следователно преследването на легитимна цел като тази, свързана със закрилата на общественото здраве, може да обоснове действията на националните власти, дори когато е създадена ООП.

41.      Макар обаче, от една страна, Съдът нееднократно да се е произнасял, че преследването на целите на ОСП „не би могло да не отчита“ изисквания от общ интерес, като закрилата на здравето и живота на животните(25), и че закрилата на здравето „допринася за осъществяването на целите на [ОСП]“(26), посочени в член 39, параграф 1 ДФЕС, по-специално когато селскостопанското производство зависи пряко от търсенето сред потребителите, които са все по-загрижени за здравето си(27), и от друга страна, Общият регламент за ООП да съдържа редица разпоредби, които включват грижата за защита на здравето на човека или животните(28), това не променя факта, че функцията на този регламент не е именно да осъществи на равнището на Съюза целта за закрила на здравето като цяло, и по-конкретно целта за борба с консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

42.      Впрочем, макар закрилата на здравето да е реална цел на ОСП, все пак тя остава акцесорна, така че държавите членки могат да се позоват на тази цел, за да обосноват национална правна уредба, която оказва въздействие върху функционирането на ООП в съответния сектор.

43.      Това важи в още по-голяма степен, тъй като член 168, параграф 5 ДФЕС изключва всякаква хармонизация на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки, целящи опазване и подобряване на човешкото здраве, и позоваването като правно основание на други разпоредби от първичното право за заобикаляне на изричното изключване на всякаква хармонизация(29).

44.      Предвид гореизложените съображения считам, че наличието на ООП, обхващаща сектора на виното, не създава пречки за действията на националните власти при упражняване на тяхната компетентност за приемане на мерки за закрила на здравето, и по-специално за борба срещу злоупотребата с алкохол. Когато обаче националната мярка накърнява принципа на свободно определяне на продажната цена, който е част от Общия регламент за ООП, принципът на пропорционалност изисква тя действително да отговаря на целта за закрила на човешкото здраве и да не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

45.      Смятам, както посочва и Комисията, че пропорционалността на мярката трябва да се разгледа в контекста на анализа, който следва да се направи в рамките на член 36 ДФЕС.

46.      Ето защо предлагам на първия въпрос да се отговори, че Общият регламент за ООП трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда минимална продажна цена на дребно за вино в зависимост от количеството алкохол в продаваната стока, при условие че тази правна уредба е обоснована от целта за закрила на човешкото здраве, и по-специално от целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

2.     Съвместимост на минималната цена за алкохолна единица с член 34 ДФЕС

 а)     Първоначални бележки

47.      Трябва да се констатира, че запитващата юрисдикция изхожда от схващането, че спорната мярка трябва да бъде квалифицирана като „мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект“, забранена с член 34 ДФЕС. Според мен обстоятелството, че между страните в главното производство няма спор по отношение на тази квалификация, не освобождава Съда от задължението да провери дали това схващане е правилно, тъй като ако е погрешно, това ще освободи Съда от задължението да прецени наличието на обоснованост съгласно член 36 ДФЕС.

48.      Следователно, за да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, следва да се провери дали минималната цена за алкохолна единица представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект.

 б)     Наличие на мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект

49.      Проблемите, които се поставят във връзка с преценката на спорната правна уредба от гледна точка на член 34 ДФЕС, изискват да се извърши съпоставка между развитието на общата съдебна практика относно тълкуването на понятието за мярка с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект и специалната съдебна практика във връзка с правните уредби относно цените.

50.      Нямам намерение да се спирам обстойно на добре известното развитие на съдебна практика относно тълкуването на това понятие.

51.      Достатъчно е да се припомни схематично, че в решение Dassonville(30) Съдът определя мярката с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 34 ДФЕС като „всяка правна уредба в областта на търговията на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да препятства търговията в Общността“(31).

52.      След това в решение Keck и Mithouard(32) Съдът приема, че прилагането по отношение на продукти от други държави членки на национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои условия за продажба, не може да представлява такава пречка, доколкото тези разпоредби се прилагат към всички заинтересовани оператори, които упражняват своята дейност на територията на страната, и доколкото засягат по един и същ начин от правна и фактическа гледна точка търговията с местните продукти и с продуктите от други държави членки(33).

53.      По-късно в решение Комисия/Италия(34) Съдът уточнява, че за мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект трябва да се считат мерките, взети от държава членка, които имат за цел или резултат да третират по-малко благоприятно продуктите с произход от други държави членки, както и правила относно условията, на които тези стоки трябва да отговарят, дори ако тези правила са приложими без разлика към всички продукти. Съгласно същото решение към същото понятие се числи и „всяка друга мярка, която възпрепятства достъпа до пазара на дадена държава членка на продуктите, произхождащи от други държави членки“(35).

54.      Втората постановка в съдебната практика, с оглед на която следва да се прецени естеството на спорната правна уредба, е тази за тълкуването на правните уредби относно определянето на цените, в частност тези, които налагат минимални цени. Съгласно тази съдебна практика, установена с решение Van Tiggele(36), националните правни уредби, налагащи минимална цена, представляват мярка с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект, забранена с член 34 ДФЕС, доколкото, макар да се прилагат, без да се прави разлика между местни и вносни продукти, те могат да поставят търсенето на последните в неблагоприятно положение, като не допускат по-ниската им себестойност да се отразява на продажната цена за потребителите(37).

55.      Сближаването на двете съдебни практики поражда две групи въпроси, едната от които е свързана с целта на мерките за регулиране на цените, а другата — с критериите за ограничаване. От една страна, трябва ли правна уредба като разглежданата в главното производство да се квалифицира само като „условие за продажба“ по смисъла на решение Keck и Mithouard(38)? От друга страна, припокрива ли се критерият относно съществуването на пречка за осъществяване на евентуалното конкурентно предимство, резултат от по-ниската себестойност на вносните продукти в сравнение с местните, с критерия за неравно третиране или с този за достъп до пазара?

56.      В това отношение повечето от заинтересованите страни, представили становища, защитават, позовавайки се основно на решение Van Tiggele(39), тълкуването, че разглежданата в главното производство правна уредба трябва да се квалифицира като пречка за търговията между държавите членки, забранена с член 34 ДФЕС. В писменото си становище обаче Ирландия поддържа, че тази правна уредба представлява само „условие за продажба“ по смисъла на решение Keck и Mithouard(40), поради което не попадала в приложното поле на член 34 ДФЕС. Що се отнася до финландското правителство, то счита, че съществуват съмнения по този въпрос. От своя страна Комисията счита, че съдебната практика, установена с решение Van Tiggele(41), продължава да е валидна и когато минимални цени създават дискриминация по отношение на вноса, като възпрепятстват или пречат на достъпа му до пазара.

57.      Не смятам, че е необходимо разглежданата в главното производство мярка да се анализира в светлината на разграничението между две категории правни уредби, а именно тези, които определят условията, на които трябва да отговарят продуктите, и тези, които ограничават или забраняват някои условия за продажба.

58.      Всъщност известно е, че в понятието за мярка с равностоен ефект попада всяка мярка, която възпрепятства достъпа до пазара на държава членка на продукти с произход от други държави членки. Съгласно вече обичайната за съдебната практика формулировка, член 34 ДФЕС отразява задължението за спазване на принципите на недопускане на дискриминация и на взаимно признаване на продуктите, законно произведени и търгувани в други държави членки, както и задължението да се гарантира на продуктите на Съюза свободен достъп до националните пазари(42). Тази принципна формулировка ме навежда на извода, че национална мярка може да представлява пречка не само когато, бидейки условие за продажба, е дискриминационна от правна или фактическа гледна точка, но и когато, независимо от естеството си, затруднява достъпа до пазара на съответната държава членка. От това следва, че ако се констатира пречка за достъп до пазара, не е необходимо да се прави сравнителен анализ на положението на местните и на вносните продукти, за да се установи съществуването на разлика в третирането между двете групи продукти.

59.      Според мен наличието на неутрализиране на конкурентното предимство, резултат от внос, което представлява разграничителният критерий, що се отнася до правна уредба на цени, само по себе си е показателно за пораждането на пречки за достъп до пазара. Всъщност забраната за продажба на дребно на цена, по-ниска от минималната, лишава операторите от други държави членки от възможността да търгуват с продуктите си на продажна цена, която отразява евентуалната по-ниска себестойност на тези продукти, и така затруднява достъпа на последните до съответния пазар.

60.      Следователно разглежданата в главното производство правна уредба, за която не се спори, че се прилага без разлика към всички заинтересовани оператори, упражняващи дейността си на територията на страната, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект, която противоречи на член 34 ДФЕС, тъй като може да представлява пречка за достъп до пазара, само поради това че не допуска възможността по-ниската себестойност на вносните продукти да оказва влияние върху продажната цена за потребителите.

61.      Следователно единствено от съображения за изчерпателност ще анализирам естеството на мярката, разглеждана в главното производство, в светлината на произтичащото от решение Keck и Mithouard(43) разграничение.

62.      В решение Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(44) Съдът приема, че доколкото национална правна уредба за цената на книгите, която забранява по-специално на вносителя да определя по-ниска цена от крайната продажна цена, определена или препоръчана от издателя за държавата по издаване, „не се отнася до характеристиките на тези стоки, а засяга единствено условията, при които те могат да бъдат продавани“, тази правна уредба трябва да се разглежда като отнасяща се до условията за продажба по смисъла на решение Keck и Mithouard(45)(46).

63.      Смятам, че същото важи и за разглежданата в главното производство правна уредба. В подкрепа на тази теза следва да се отбележи, че самото решение Keck и Mithouard(47) се отнася до забрана за препродажба на загуба, а решението Belgapom(48), следвайки тази линия на съдебна практика, квалифицира като „условие за продажба“ правна уредба, забраняваща продажбата, която осигурява само изключително ограничен марж на печалба. Според мен обаче национална правна уредба, която забранява продажбата на продукт на цена, по-ниска от изчислената в зависимост от алкохолното съдържание, има същия ограничаващ ефект спрямо свободното определяне на цените, като налага на продавача минимален марж на печалба. Следователно подобно на посочените правни уредби или на националната правна уредба, разглеждана в делото, довело до постановяването на решение Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(49), тази правна уредба може да бъде отнесена към категорията на условията за продажба.

64.      Квалификацията като „условие за продажба“ обаче не означава, че разглежданата в главното производство мярка не може да представлява пречка по смисъла на член 34 ДФЕС. Макар да е безспорно, че тя се прилага към всички заинтересовани оператори, следва да се установи също, че както е казано в решение Keck и Mithouard(50), тя засяга „по един и същ начин от правна и фактическа гледна точка търговията с местните продукти и с продуктите от други държави членки“(51). Следователно, ако е налице дискриминация, мярката не е извън приложното поле на член 34 ДФЕС.

65.      В такъв случай се поставя въпросът дали критерият, изведен от решение Van Tiggele(52), свързан с наличието на неутрализиране на конкурентното предимство, резултат от внос, който критерий несъмнено е показателен за пораждането на пречки за достъп до пазара, може да установи и съществуването на дискриминация. Обхватът на този критерий поражда колебания в доктрината, които показват трудностите той да бъде взет предвид от гледна точка на наличието на дискриминация(53). Макар да изглежда по-последователно и логично да се приеме, че целта на този критерий е да разкрие директно създаването на пречки за достъп до пазара, независимо от всяко конкретно съображение относно различното засягане на вносните продукти в сравнение с местните, все пак считам, че той позволява да се докаже и наличието на дискриминация. Всъщност формулировката на решение Van Tiggele(54) позволява тълкуване с оглед на дискриминацията, тъй като в него Съдът приема, че „вносът може да бъде възпрепятстван по-специално когато националите власти определят цени или марж на печалба на равнище, при което вносните продукти са поставени в по-неблагоприятно положение в сравнение с идентични местни продукти […], тъй като конкурентното предимство, резултат от по-ниска себестойност на продукцията, е неутрализирано“(55). Следователно мотивите на Съда явно се основават на сравнението между два идентични продукта, единият от които е местен, а другият — вносен, който се ползва от конкурентно предимство, неутрализирано с предлаганата мярка.

66.      Актът за преюдициално запитване обаче съдържа елементи на сравнителен анализ, от които при всички случаи е видно, че спорната правна уредба има дискриминационен характер. Всъщност от констатациите на Court of Session следва, че съгласно статистическите данни относно процента алкохолни напитки, продадени извън заведенията за бързо хранене (наричани по-нататък „horeca“) на цена, по-ниска от минималната цена за алкохолна единица, на такава цена са продадени по-голям процент от вината, внос от държавите членки, отколкото от вината от Обединеното кралство. Освен това, макар да отбелязва обстоятелството, че не разполага със статистически данни относно другите алкохолни напитки, запитващата юрисдикция все пак констатира, че е напълно безспорно, че значителни количества бира и спиртни напитки с произход от държави членки, различни от Обединеното кралство, се продават на единична цена, по-ниска от 0,50 GBP.

67.      Като лишава операторите от други държави членки, които търгуват с вносни продукти, до момента продавани на цена под минималната цена за алкохолна единица, от възможността да търгуват с тези продукти на продажна цена, която отразява евентуалната им по-ниска себестойност, забраната за продажба на дребно на цена, по-ниска от определена минимална цена, поставя тези продукти в по-неблагоприятно положение в сравнение с идентични местни продукти.

68.      Следователно разглежданата в главното производство правна уредба, за която не се спори, че се прилага без разлика към всички заинтересовани оператори, които упражняват дейността си на територията на страната, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект.

69.      В крайна сметка, от какъвто и ъгъл да се анализира разглежданата в главното производство правна уредба, тя изглежда противоречи на член 34 ДФЕС.

70.      Сега следва да се установи дали тази пречка е обективно оправдана.

 в)     Относно обосноваването на пречката за свободното движение на стоки

71.      Пречка за свободното движение на стоки може да бъде обоснована със съображения от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, или с императивни изисквания. И в единия, и в другия случай обаче наложените от държавите членки ограничения трябва да отговарят на условията, които произтичат от практиката на Съда, що се отнася до тяхната пропорционалност.

72.      В това отношение, за да се приеме, че дадена правна уредба е в съответствие с принципа на пропорционалност, е важно да се провери не само дали средствата, които тя използва, са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел, но и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ(56).

73.      Независимо че формулировката, която обикновено използва Съдът, изглежда най-често води до разграничаване само на два различни етапа на контрола за пропорционалност, интелектуалният подход, който се следва при определянето на това дали дадена национална мярка е пропорционална, обикновено е разделен на три последователни етапа.

74.      Първият етап, който съответства на контрол за пригодност или за адекватност, се състои в проверка дали приетият акт е годен да постигне търсения резултат.

75.      Вторият етап, свързан с контрола за необходимост, понякога наричан и „контрол за минимална пречка“, предполага извършването на сравнение между спорната национална мярка и алтернативните решения, които биха позволили да се постигне същата като преследваната с мярката цел, но с по-малко ограничения за търговията.

76.      Третият етап, който съответства на контрол за пропорционалност в тесен смисъл, предполага претегляне на наличните интереси. По-специално той се изразява в съпоставянето на степента, в която националната мярка засяга съответната свобода, от една страна, и на приносът на тази мярка за защитата на преследваната цел, от друга.

77.      Преди да подложа разглежданата в главното производство правна уредба на тази тройна проверка, и по този начин да отговоря на втория и петия въпрос на запитващата юрисдикция, за да се отговори на третия, четвъртия и шестия въпрос, трябва да се направят няколко предварителни уточнения по отношение на начините за упражняване на контрола за пропорционалност.

i)      Начини за упражняване на контрола за пропорционалност

78.      Четвъртият и шестият въпрос, които най-общо се отнасят до ролята на националния съд при упражняване на контрола за пропорционалност, ще бъдат разгледани преди третия въпрос, който се отнася по-специално до доказателствата, на които може да се основе националният съд.

–       По четвъртия въпрос

79.      С четвъртия си въпрос Court of Session иска да се установи до каква степен националният съд, който трябва да прецени дали национална правна уредба е обоснована от цел, предвидена в член 36 ДФЕС, е длъжен да формира обективно виждане за годността на мярката за постигане на прогласената цел, възможността за постигане на тази цел с други, не толкова ограничителни мерки, и пропорционалността на мярката изобщо.

80.      В подкрепа на този въпрос запитващата юрисдикция посочва, че макар страните в главното производство да не оспорват, че държавите членки имат право на преценка да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на здравето, те имат различия по въпроса дали националният съд може да извърши собствена оценка или трябва да позволи на съответния законодателен или административен орган широка свобода на преценка по отношение на това дали е налице друга мярка, която е поне също толкова ефективна, но е по-малко увреждаща, и дали предлаганата мярка отговаря общо на критерия за пропорционалност. Запитващата юрисдикция добавя, че в апелативните съдилища на Обединеното кралство практиката на Съда е тълкувана по различен начин, като някои съдилища прилагат критерия за липсата на явно неподходящ характер на решението на националните власти, а други се ограничават до това да определят дали обективно са налице обстоятелства, които обосновават мярката с оглед на търсения резултат.

81.      В рамките на разпределянето на правомощия между Съда, когато се произнася по преюдициално запитване по член 267 ДФЕС, и националните юрисдикции, окончателната преценка на пропорционалността може да се направи само от запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да прецени фактите по спора, с който е сезирана, и да тълкува приложимото национално законодателство. Следователно тя има последната дума при определяне на това дали разглежданата в главното производство национална мярка може да гарантира осъществяването на преследваната цел и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Съдът обаче трябва да даде пояснения на запитващата юрисдикция, от които тя да се ръководи при тълкуването по-специално на критериите, които следва да вземе предвид, за да формира преценката си.

82.      Три са причините, поради които според мен е обосновано съдебната проверка за пропорционалност на мярката да е белязана с известна резервираност.

83.      На първо място, трябва да се има предвид, че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве, както и по какъв начин трябва да бъде постигната тази степен. Тъй като тя може да бъде различна в различните държави членки, в това отношение на последните се предоставя свобода на преценка(57). Тази свобода на преценка неминуемо предполага известно смекчаване на контрола, отразяващо загрижеността на националния съд да не замени преценката на националните власти със собствената си преценка.

84.      На второ място, необходимо е да се отчетат едновременно сложността на преценките, които следва да се извършат, и степента на несигурност, която е налице по отношение на последиците от мерки като разглежданите в главното производство.

85.      На трето място, в писмените си съображения Lord Advocate посочва, че Законът от 2012 г. изисква от шотландските министри да оценят ефекта от определянето на минимална цена за алкохолна единица и да представят доклад пет години след влизането в сила на разглежданата в главното производство правна уредба, която във всички случаи ще престане да се прилага след шест години, освен ако шотландския парламент не реши да я остави в сила. Струва ми се, че националният съд трябва да вземе предвид обстоятелството, че тази правна уредба в известен смисъл е експериментална или с ограничена продължителност, тъй като очевидно ревизирането на посочената правна уредба е предварително заложено, ако се окаже, че съображенията, довели до приемането ѝ, са се променили.

86.      При все това свободата на преценка, предоставена на държавите членки, не следва да им позволява да обезсмислят принципа за свободно движение на стоки. Доколкото член 36 ДФЕС съдържа изключение от този принцип, националните власти са длъжни, дори когато разполагат със свобода на преценка, да докажат, че мярката е в съответствие с принципа на пропорционалност. Макар това право на преценка да може да бъде повече или по-малко широко в зависимост от съответните легитимни интереси, поради което е трудно да се правят обобщения относно интензитета на контрола от страна на националния съд, не ми се струва възможно да се ограничим само до доказване на явно непропорционалния характер на мярката, което в крайна сметка би довело до обръщане на тежестта на доказване.

87.      Освен това, независимо от обхвата на свободата на преценка, така или иначе съображенията, на които може да се позовава дадена държава членка, трябва да се придружават от съответни доказателства или от анализ на годността и пропорционалността на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и от точни доказателства в подкрепа на доводите ѝ(58).

88.      Ето защо предлагам на четвъртия въпрос да се отговори, че при преценката дали дадена мярка е в съответствие с принципа на пропорционалност, националният съд трябва да провери дали доказателствата, които държавата членка е длъжна да представи, позволяват разумно да се приеме, че избраните средства са годни за осъществяването на преследваната цел и че като прави този избор, държавата членка не превишава свободата си на преценка.

–       По шестия въпрос

89.      С шестия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали степента, в която националната мярка засяга свободното движение на стоки, трябва да се има предвид, за да се прецени нейната пропорционалност.

90.      Запитващата юрисдикция обосновава въпроса си, излагайки позицията на Lord Advocate, който счита, че след като за дадена мярка е било признато, че представлява ограничение на търговията, проверката за пропорционалност не включва никаква преценка относно характера и последиците от нарушаването на конкуренцията.

91.      Макар да не спада към контрола за адекватност, за който се предполага, че трябва да установи дали, независимо от ограничителните ѝ последици, мярката може ефективно да допринесе за осъществяване на преследваната цел, степента, в която националната мярка засяга свободното движение на стоки, трябва да се вземе предвид на двата следващи етапа на контрола за пропорционалност.

92.      Преценката на относителната тежест, каквато предполага принципът на пропорционалност, включва оценка на повече или по-малко ограничителния характер на избраната мярка при сравнението ѝ с алтернативните мерки, които биха могли да бъдат въведени. Тогава следва да се провери дали не съществува друга мярка, която би позволила да се постигне същият резултат, като се засегне в по-малка степен свободното движение на стоки.

93.      При анализа на пропорционалността в тесен смисъл на националната мярка, трябва да се вземе предвид и степента на възпрепятстване, което предполага да се претеглят ползите и неблагоприятните последици от тази мярка, като се изследва по-специално дали степента на ограничаване на търговията в рамките на Съюза е съразмерна със значимостта на преследваните цели и на очакваните ползи.

94.      Следователно на шестия въпрос следва да се отговори, че степента, в която националната мярка засяга свободното движение на стоки, следва да се вземе предвид при сравняването на тази мярка с алтернативните мерки, които биха позволили да се постигне същата цел, и при претеглянето на всички налични интереси.

–       По третия въпрос

95.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали пропорционалността на дадена национална мярка трябва да се преценява само въз основа на фактическите обстоятелства, с които са разполагали властите на съответната държава членка към момента на приемането на тази мярка, и дали съществуват други ограничения на правомощието на националния съд.

96.      Запитващата юрисдикция посочва, че между страните в главното производство има спор относно момента, в който трябва да се прецени законосъобразността на спорната мярка, а следователно и относно доказателствата, които националният съд може да разгледа в рамките на контрола за пропорционалност. Тя отбелязва, че в случая този въпрос е от решаващо значение, тъй като разполага с нови проучвания, които не са могли да бъдат разгледани нито от националния законодател, нито — някои от тях — от първоинстанционния съд.

97.      За разлика от Lord Advocate, който твърди, че националният съд трябва да прецени законосъобразността на мярката към момента на приемането ѝ, от което заключава, че съдът не може да вземе предвид доказателства, които не са разгледани от националния законодател, и аз като The Scotch Whisky Association и др., Ирландия, норвежкото правителство, Комисията и Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ) считам, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство националният съд трябва да вземе предвид всички данни, с които разполага към момента на постановяване на решението, независимо дали става въпрос за данни, които са съществували към момента на приемане на мярката, но които не са били съобщени на или използвани от националния законодателен или регулаторен орган, или за данни, получени след приемането на мярката.

98.      Довод в подкрепа на тезата, защитавана от Lord Advocate, може да бъде изведен по аналогия от постоянната съдебна практика, съгласно която в производство по жалба за отмяна законосъобразността на акт на Съюза трябва по принцип да се преценява с оглед на фактическите и правните обстоятелства към датата на приемане на акта(59). Съгласно същата съдебна практика тази законосъобразност „не може да зависи от ретроспективна преценка на степента на неговата ефективност“(60) и когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правна уредба, която следва да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на въпросната правна уредба(61).

99.      Два непротиворечащи си довода обаче ме карат да подкрепя разрешение в обратен смисъл.

100. Първият довод е свързан с принципите на предимство и на ефективност на правото на Съюза.

101. Както посочва Съдът в решение Seymour-Smith и Perez(62), изискванията на правото на Съюза трябва да бъдат спазвани „във всеки релевантен момент, независимо дали това е моментът на приемане на дадена мярка, или на нейното изпълнение или на прилагането ѝ в конкретния случай“(63).

102. От тази съдебна практика следва, че контролът за законосъобразност на мерките, приети от националните власти по съображенията от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, трябва да има не статичен, а динамичен характер, когато — както в случая в главното производство — включва вземането предвид на данни, които могат да се променят с течение на времето в зависимост от множество социални параметри, като навиците за консумация на алкохол или доходите на купувачите, или пък съществуващите научни познания относно изследваното явление.

103. Впрочем Съдът е постановил, че когато държава членка приема национална правна уредба, в основата на която е политика за закрила на здравето на хората и животните, тя трябва да преразгледа тази правна уредба, ако се окаже, че съображенията, довели до нейното приемане, са изменени впоследствие по-специално поради развитието на наличните данни в резултат от научни изследвания(64).

104. Тази съдебна практика намира непосредствено израз в съдебната практика по прилагането на принципа на предпазните мерки от институциите на Съюза. Макар да приема, че когато има неясноти относно наличието или степента на рисковете за човешкото здраве, институциите на Съюза могат, прилагайки принципа на предпазните мерки и действия, да предприемат защитни мерки, без да изчакват пълното доказване на действителния и сериозен характер на тези рискове, Съдът е приел, че когато нови доказателства променят разбирането за риск или покажат, че този риск може да бъде ограничен с не толкова обременителни мерки, колкото съществуващите, институциите на Съюза, и по-специално Комисията, която има правото на инициатива, трябва да се погрижат да адаптират правната уредба въз основа на новите данни(65).

105. Вярно е, че да се наложи на държавите членки задължение за адаптиране или актуализиране на правната уредба в зависимост от развитието на научните данни, не означава непременно, че разпоредба, която вече е неподходяща, трябва да се обяви за незаконосъобразна и поради това да се отмени с обратно действие.

106. Следва да се отбележи обаче — и това е вторият довод — че както вече подчертах, особеността на искането на The Scotch Whisky Association и др. за контрол за законосъобразност се изразява в това, че е то направено по отношение на закон, който все още не е влязъл в сила, и на правилник за прилагане, който е само проект.

107. При тези особени обстоятелства е логично като релевантен момент за преценката на съответствието с правото на Съюза да се възприеме моментът на постановяване на решението на националния съд. Няма никакъв смисъл да се възприеме датата на приемане на правната уредба, тъй като правилникът за прилагане, който впрочем е неразделна част от правната уредба, чиято съгласуваност с правото на Съюза се оспорва, все още не е приет. Не може да се възприеме и датата на прилагане на тази правна уредба в конкретния случай, тъй като тя все още не е приложена.

108. От горното стигам до извода, че националният съд трябва да разгледа всички относими материали, които са налице към момента на постановяване на решението му. Освен това няма специални ограничения на правомощието на националния съд да разгледа тези материали, освен произтичащите от прилагането на принципа на състезателност и от националните процесуални норми, уреждащи представянето на доказателства в рамките на съдебно производство, без да се засягат принципите на равностойност и ефективност.

109. Ето защо предлагам на третия въпрос да се отговори в смисъл, че когато — както в случая в главното производство — националният съд е сезиран с искане за контрол на законосъобразността на национална правна уредба, която все още не е влязла в сила и отчасти остава само проект, за да прецени пропорционалността на тази правна уредба спрямо преследваната цел, той трябва да разгледа не само доказателствата, с които националните власти са разполагали и които са разгледали при изготвянето на тази правна уредба, но и всички налични към момента на постановяване на решението му фактически обстоятелства. Няма специални ограничения на правомощието на националния съд да разгледа тези материали, освен произтичащите от прилагането на принципа на състезателност и от националните процесуални норми, уреждащи представянето на доказателства в рамките на съдебно производство, без да се засягат принципите на равностойност и ефективност.

110. Сега ще се спра на ефективното упражняване на контрола за пропорционалност.

ii)    Упражняване на контрола за пропорционалност

111. Поради връзката помежду им поставените от запитващата юрисдикция втори и пети въпрос следва да се разгледат заедно.

112. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали, и ако е така, при какви условия, държава членка може, в преследване на целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, която е част от целта за закрила на общественото здраве, да избере правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки, която нарушава търговията в рамките на Съюза и конкуренцията, вместо облагане с по-високи данъци на тези продукти.

113. С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали мярка, която позволява да се постигне същата цел като разглежданата в главното производство правна уредба, но която е по-малко ограничителна за свободното движение на стоки, може да бъде отхвърлена с мотива, че може да доведе до допълнителни ползи и да отговори на по-широка, обща цел.

114. Констатирам, че тези въпроси се отнасят изключително до втората проверка на контрола за пропорционалност, която се състои в това да се прецени дали националната мярка не може да се замени с алтернативна мярка, която да е също толкова полезна, но да засяга в по-малка степен свободното движение на стоки. От акта за преюдициалното запитване обаче е видно, че националният съд по-конкретно има съмнения по отношение на точната цел на разглежданата в главното производство правна уредба и по отношение на нейната годност за постигане на търсения резултат. Считам, че за да му бъде даден полезен отговор, е необходимо да се направят няколко уточнения по посочените въпроси.

–       Установяване на целта на разглежданата в главното производство правна уредба

115. Важно е да се установи целта, преследвана с разглежданата в главното производство мярка, за да се определи дали тя е пропорционална на тази цел.

116. Запитващата юрисдикция отбелязва, че в обяснителните бележки, придружаващи изпратения на шотландския парламент проектозакон, спорните мерки са представени като имащи за цел прилагането на стратегии и мерки, насочени както към населението като цяло, така и конкретно към потребителите, които злоупотребяват с алкохол, тоест към тези потребители на алкохол, които консумират повече от 50 алкохолни единици на седмица за мъжете и повече от 35 алкохолни единици на седмица за жените. Тя добавя обаче, че по-скорошно проучване, представено пред шотландския парламент и озаглавено „Business and Regulatory Impact Assessment“ (оценка за въздействието върху бизнеса и законодателството), посочва сред целите на тези мерки борбата с „рисковите“ потребители на алкохол, определени като потребителите, които консумират повече от 21 алкохолни единици на седмица за мъжете и повече от 14 алкохолни единици на седмица за жените. Това проучване показва, че въвеждането на минимална цена позволява да се постигне целта за намаляване на консумацията на по-евтиния спрямо алкохолното му съдържание алкохол, като рисковите потребители на алкохол и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, са засегнати в по-голяма степен от умерените потребители на алкохол, що се отнася до консумираното количество, изхарчените пари и ползите от намаляването на вредите за тяхното здраве. Court of Session все пак отбелязва, че когато Комисията е уведомена за мерките съгласно Директива 98/34/ЕО(66), тези мерки са били представени като насочени към рисковите потребители на алкохол и към потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

117. Писменото становище на Lord Advocate не внася необходимата яснота относно тази промяна в представянето от националните власти на целите на мярката, понеже, въпреки че припомня, че мярката, с която се определя минимална цена за алкохолна единица, е въведена за постигане на двойна цел, от една страна, да повлияе на група, чието здраве е застрашено в най-голяма степен, и от друга страна, да въздейства благоприятно върху здравето на цялото общество, в него се признава, че обосновката на подобна мярка се основава само на първата от тези две цели.

118. Тази продължаваща неяснота създава неприятно усещане, че целта за намаляване на консумацията на алкохол като цяло умишлено не е спомената, за да може спорната мярка по-лесно да издържи проверката за необходимост при сравняването ѝ с данъчна мярка, водеща до общо увеличение на цената на алкохолните напитки.

119. Ще припомня, че именно националният съд, който единствен е компетентен да прецени фактите по спора, с който е сезиран, и да тълкува приложимото национално законодателство, има последната дума по идентифициране на преследваната от това законодателство цел(67).

120. В случая националният съд трябва да прецени дали мярката преследва двойна — обща и насочена към определени уязвими групи — цел, или цел, която е насочена единствено към уязвимите групи, като следва да се уточнява и че тези цели съвсем не си противоречат, а могат напълно да се допълват. За да се даде на запитващата юрисдикция полезен отговор, който да ѝ позволи да реши спора в главното производство, в изложението по-нататък ще разгледам тези две хипотези.

–       Годност на мярката за постигане на преследваната цел

121. Наложените от държавите членки ограничения трябва най-напред да преминат проверката за годност, бидейки в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел.

122. В този контекст от постоянната практика на Съда следва, че национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително я преследва „съгласувано и последователно“(68).

123. От практиката на Съда следва също, че ако държава членка възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове пречка, тя е длъжна да представи пред съда, който трябва да се произнесе по този въпрос, всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че националната правна уредба наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност(69).

124. От своя страна Lord Advocate поддържа, че минималната цена за алкохолна единица ще има непосредствени последици единствено за продуктите, продавани на дребно на цена под минималната цена за алкохолна единица, и тъй като тези последици се проявяват прогресивно, продуктите с най-ниска цена за алкохолна единица ще бъдат обект на най-голямо увеличение на цените.

125. Полското правителство счита, че не съществуват обективни и научно доказани фактори, които биха потвърдили, че рисковите потребители на алкохол и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, консумират предимно алкохолни напитки, които са по-евтини спрямо алкохолното им съдържание. Според това правителство шотландското законодателство ще засегне само лицата с ниски доходи, но няма да окаже никакво въздействие върху консумацията на алкохол от лица с високи доходи, макар те още по-често да злоупотребяват с алкохол или да са рискови потребители на алкохол от лицата с ниски доходи. От това полското правителство заключава, че преследваната от шотландските власти цел няма да бъде ефективно постигната.

126. Комисията приема, че с оглед на широката свобода на преценка на държавите членки в това отношение минималната цена за алкохолна единица не е явно неразумна мярка в контекста на кампания, насочена към намаляване на консумацията на алкохол като цяло или, в частност, към тази на рисковите потребители на алкохол, или дори на потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

127. Като се има предвид, от една страна, признатата на държавите членки широка свобода на преценка не само при избора на точно определена цел в областта на политиката за общественото здраве, но и при определянето на мерките, чрез които може да се осъществи тази цел, и от друга страна, посочените от запитващата юрисдикция научни противоречия(70) относно еластичността на търсенето спрямо цената или данъка и следователно несигурността относно ефективността на публичните политики, основаващи се на контрол върху цените или на по-високо данъчно облагане на алкохолните напитки с цел да се намали тяхната консумация, не ми изглежда необосновано държавите членки да приемат, че мярка като въвеждането на минимална цена за алкохолна единица може да бъде подходяща за постигането на гореупоменатите цели.

128. За сметка на това съгласуваният и последователен характер на тази правна уредба ми се струва по-спорен.

129. В това отношение от акта за преюдициалното запитване е видно, че съгласно резултатите от проучванията относно доходите и благосъстоянието на рисковите потребители на алкохол и на потребителите, които злоупотребяват с алкохол, става ясно, че този вид консумация, както впрочем и консумацията на алкохолни напитки изобщо, се увеличава с нарастването на доходите, тъй като по-специално докато при групата с най-ниски доходи 4,8 % са потребители, които злоупотребяват с алкохол, а 10,9 % са рискови потребители, за групата с най-високи доходи тези числа са съответно 7,7 % и 25,7 %.

130. Освен това съгласно данни, основани на закупените алкохолни напитки в Англия и Уелс на цена, по-ниска от 0,45 GBP, а не на цена от 0,50 GBP, която в крайна сметка е възприета в спорната правна уредба, количеството на най-евтините алкохолни напитки, закупени за седмица, намалява постепенно с нарастването на доходите на рисковите потребители и на потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

131. Запитващата юрисдикция добавя, че съгласно резултатите от същото проучване годишната консумация на алкохол би могла да бъде намалена с 300 единици алкохол годишно за категорията на потребителите, които злоупотребяват с алкохол от групата с най-ниски доходи, докато при потребителите от групата с най-високи доходи, тя би могла да бъде намалена само с 34 единици. Този спад е от 42 алкохолни единици за категорията на рисковите потребители на алкохол от групата с най-ниски доходи, докато консумацията учудващо се увеличава с 5 единици за потребителите от групата с най-високи доходи.

132. Така съгласно анализираните от запитващата юрисдикция данни, макар че въвеждането на минимална цена изглежда може да доведе до намаляване на консумацията на алкохол при рисковите потребители и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, въздействието все пак би било значително по голямо върху групата на потребителите с ниски доходи, отколкото върху групата на потребителите с най-високи доходи.

133. В отговор на писмените въпроси, зададени от Съда, Lord Advocate разяснява, че според допълнително проучване за консумацията в Шотландия на алкохолни напитки на цена за алкохолна единица, по-ниска от 0,50 GBP, консумацията на алкохолни напитки, закупени на цена за алкохолна единица, по-ниска от 0,50 GBP лири, е много по-висока при рисковите потребители и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, живеещи в бедност, отколкото при рисковите потребители и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, но не живеят в бедност(71).

134. Освен това, позовавайки се на редица проучвания, проведени както в Шотландия, така и в Обединеното кралство и на международно равнище, Lord Advocate твърди, че са налице доказателства, че сред младите хора — потребители на алкохол, потребителите, които несистемно консумират алкохол, и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, съществува тенденция да предпочитат най-евтините напитки. Успоредно с това той подчертава, че понастоящем в Обединеното кралство алкохолът е станал много по-достъпен, отколкото е бил през 1980 г., и че консумацията на бира, вино и спиртни напитки извън заведенията за бързо хранене се е увеличила с 45 % след 1994 г., докато в сектора на заведенията за бързо хранене продажбите са намалели с почти 40 %. Според него обяснението се крие в обстоятелството, че потребителите, които системно консумират алкохол и се стремят към по-голямо количество от тези по-евтини спрямо алкохолното им съдържание напитки, са променили модела си на поведение, за да могат да консумират възможно най-много с парите, с които разполагат. Следователно ползата от въвеждането на минимална цена за алкохолна единица била да се попречи на потребителите, които системно консумират алкохол, да търсят по-евтини алтернативи, за да запазят настоящото си равнище на консумация.

135. В крайна сметка намирам за убедителни подробните разяснения, предоставени от Lord Advocate в отговор на въпросите на Съда и в съдебното заседание, и считам, че той доказва, че мярката отговаря на целта за борба срещу злоупотребата с алкохол по съгласуван и последователен начин, като изтъква по-специално че тя е част от по-обща стратегия за борба с вредите, причинени от консумацията на алкохол, включваща и други мерки, като забраната за специални промоционални предложения, и че целевото насочване към по-евтините алкохолни напитки може да се обоснове с обстоятелството, че рисковите потребители на алкохол и потребителите, които злоупотребяват с алкохол — сред които по-специално са младите хора, за които е легитимно да се желае да бъдат защитени с предимство — консумират до голяма степен тази категория напитки.

–       Необходимост от мярката

136. Въпросът е в това дали преследваната от шотландските власти цел за закрила на общественото здраве не би могла да бъде постигната по по-малко ограничителен, но също толкова ефективен начин, чрез данъчна мярка. С други думи, възможно ли е облагането с по-високи данъци на алкохолните напитки да постигне същата цел като правна уредба, която налага минимална цена, като същевременно е по-малко ограничително за търговията? За да се отговори на всички питания на запитващата юрисдикция, следва при положителен отговор да се определи и дали тази по-малко ограничителна алтернативна мярка може да се отхвърли с мотива, че може да доведе до допълнителни ползи и да отговори на по-широка, обща цел.

137. Поддържаната от The Scotch Whisky Association и др., както и от българското, полското и португалско правителство теза, че увеличението на акциза върху алкохолните продукти би била по-адекватна мярка, очевидно може да намери подкрепа в практиката на Съда относно минималните цени за продажба на дребно на тютюневи изделия, тъй като в редица решения Съдът е постановил, че целта за закрила на общественото здраве може да бъде преследвана по подходящ начин чрез облагане на тези продукти с по-високи данъци, без да се засяга принципът на свободно определяне на цените.

138. Същевременно Lord Advocate и ЕАСТ, които поддържат противоположната теза, изтъкват, че съдебната практика относно тютюневите изделия не може да се приложи към алкохолните напитки, доколкото тя се основава на вземането предвид на особените разпоредби, съдържащи се в Директива 95/59/ЕО(72) и доколкото, макар целта за намаляване на потреблението на тютюн да е универсална цел, насочена към цялото общество, целта за въвеждането на минимална цена за алкохолна единица е различна, тъй като не става въпрос за намаляване на общата консумация, а за постигане на ограничената цел за намаляване на консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

139.  Що се отнася до финландското правителство и Комисията, те считат, че изборът между определянето на минимална цена и облагането с по-високи данъци се обхваща от свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, когато решават в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната тази степен на закрила.

140. Като се позовава на подхода на Съда в практиката му относно тютюневите изделия, запитващата юрисдикция приема, че целта за закрила на здравето, преследвана от разглежданата в главното производство правна уредба, може да бъде постигната чрез приемане на данъчна мярка, която има по-малко ограничителни последици за търговията между държавите членки, нарушава в по-малка степен конкуренцията и освен това има предимството да доведе до общо повишаване на цените на алкохолните напитки, което може да има за резултат намаляване на консумацията на алкохол и на съответните обществени разходи.

141. Само когато държавата членка има възможност да направи избор между различни мерки, подходящи за постигането на същата цел, тя има задължение да използва мярката, която ограничава в най-малка степен свободната търговия в рамките на Съюза.

142. Преди да разгледам дали данъчна мярка също може да осъществи целта за закрила на здравето, преследвана от разглежданата в главното производство правна уредба, и дали тя има по-малко ограничителни последици за свободното движение на стоки, следва да се провери дали правото на Съюза позволява на държава членка да използва такава мярка.

143. В това отношение е достатъчно да се констатира, че Директиви 92/83/ЕИО(73) и 92/84/ЕИО(74) задължават държавите членки само да налагат минимален акциз. Следователно те запазват достатъчна свобода на преценка да извършат общо увеличение на акциза, по-специално за да преследват осъществяването на специфични цели за обществено здраве, при условие че въведената за целта система на данъчно облагане може да се смята за съвместима с член 110 ДФЕС, което предполага, че тя действа по начин, който изключва всяка хипотеза на по-тежко облагане на вносните спрямо местните продукти, и съответно че в никакъв случай не поражда дискриминационни последици.

144. Остава да се провери дали облагане с по-високи данъци на алкохолните напитки представлява по-малко ограничителна мярка.

145. Що се отнася до тютюневите изделия, Съдът нееднократно е постановявал, че данъчното законодателство представлява важен и ефикасен инструмент за борба с употребата на тези изделия и следователно за закрила на общественото здраве и че целта да се гарантира определянето на високи цени за тези изделия може да бъде преследвана по подходящ начин чрез облагането им с по-високи данъци, тъй като увеличението на акцизите рано или късно трябва да се прояви в увеличение на цените за продажба на дребно, без това да засегне свободното определяне на цените(75).

146. Приложима ли е тази съдебна практика към разглежданата в главното производство правна уредба относно цените на алкохолните напитки?

147. Според мен двата довода, с които Lord Advocate и ЕАСТ възразяват срещу това прилагане на съдебната практика, изведени от особените разпоредби, съдържащи се в Директива 95/59, от една страна, и ограничената цел за намаляване на консумацията на алкохол, преследван с разглежданата в главното производство правна уредба, която обхваща само рисковите потребители и потребителите, които злоупотребяват с алкохол, от друга страна, не са убедителни.

148. На първо място следва да се посочи, че в решение Комисия/Гърция(76), което се отнася до иск за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът, след като констатира, че националните мерки противоречат на Директива 95/59, все пак ги разглежда и в светлината на евентуалното им обосноваване с член 36 ДФЕС, за да заключи, че целта за закрила на общественото здраве може да бъде преследвана по подходящ начин чрез облагане на тютюневите изделия с по-високи данъци, без това да засегне принципа на свободно определяне на цените. Така, дори в област, която не е уредена с разпоредба от вторичното право, която изрично предвижда принципа на свободно определяне на цените, облагане с по-високи данъци, което ограничава в по-малка степен търговията, като същевременно позволява постигане на преследваната цел, трябва да се предпочете пред мярка за определяне на минимална цена, която представлява по-голяма пречка.

149. На второ място, ако се предположи, че целта на разглежданата в главното производство правна уредба действително е ограничена до борбата с консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол, което запитващата юрисдикция трябва да установи, смятам, че авторите на тази правна уредба са длъжни да докажат, че облагане с по-високи данъци не е в състояние да постигне тази цел. Те обаче не представят сериозно доказателство за това, че както твърдят — облагането с по-високи данъци би имало „непропорционално“ въздействие по отношение на преследваната цел. Следва да се констатира, че те изтъкват основно, че подобна мярка би засегнала „ненужно“ умерените потребители на алкохол, за които не съществува същото равнище на риск. Подобно на запитващата юрисдикция, не виждам по какъв начин тази странична последица от общо увеличение на данъците може да се схваща като отрицателна в рамките на борбата с консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол, още повече че научните изследвания изглежда показват, че консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол, се увеличава постепенно с увеличаване на доходите на потребителите, а същевременно количеството на закупуваните за седмица най-евтини алкохолни напитки намалява с увеличаването на доходите на рисковите потребители и на потребителите, които злоупотребяват с алкохол.

150. Ако разглежданата в главното производство правна уредба има за цел както борбата с консумацията на алкохол от рисковите потребители и от потребителите, които злоупотребяват с алкохол, така и борбата срещу злоупотребата с алкохол изобщо, обстоятелството, че алтернативната мярка за облагане с по-високи данъци може да донесе допълнителни ползи, като същевременно допринесе за постигане на тази обща цел, би било дори определящ елемент, който би обосновал приемането на тази мярка вместо на мярката на минимална цена за алкохолна единица.

151. Макар националният съд да е този, който има последната дума при определянето на точните цели на предвидената мярка, при анализа на предимствата и неблагоприятните последици от мярка за облагане с по-високи данъци и при установяването на това дали тази алтернативна мярка води до по-добро съотношение между разходи и ползи, отколкото определянето на минимална цена, мисля че спорната правна уредба – която ми изглежда по-малко съгласувана и ефективна от мярка за облагане с по-високи данъци и която освен това може да бъде счетена за дискриминационна – трудно може да бъде обоснована от гледна точка на принципа на пропорционалност.

152. Ето защо предлагам на втория и петия въпрос да се отговори, че в преследване на целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, която е част от целта за закрила на общественото здраве, държава членка може да избере правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки, която ограничава търговията в рамките на Съюза и нарушава конкуренцията вместо облагане на тези продукти с по-високи данъци, само при условие че докаже, че избраната мярка има допълнителни ползи или по-малко неблагоприятни последици в сравнение с алтернативната мярка. Обстоятелството, че алтернативната мярка — облагане с по-високи данъци — може да донесе допълнителни ползи, като допринесе за постигане на общата цел за борба срещу злоупотребата с алкохол, не обосновава отказа от тази мярка в полза на мярката за минимална цена на алкохолна единица.

IV –  Заключение

153. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Court of Session преюдициални въпроси по следния начин:

„1)      Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда минимална продажна цена на дребно за вино в зависимост от количеството алкохол в продаваната стока, при условие че тази правна уредба е обоснована от целта за закрила на човешкото здраве, и по-специално от целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.

2)      При преценката дали дадена мярка е в съответствие с принципа на пропорционалност, националният съд трябва:

–        да провери дали доказателствата, които държавата членка е длъжна да представи, позволяват разумно да се приеме, че избраните средства са годни за осъществяването на преследваната цел и че като прави този избор, държавата членка не превишава свободата си на преценка, и

–        да вземе предвид степента, в която тази мярка засяга свободното движение на стоки, когато се прави сравнение с алтернативните мерки, които биха позволили да се постигне същата цел, както и при претегляне на всички налични интереси.

3)      Когато, както в случая в главното производство, националният съд е сезиран с искане за контрол на законосъобразността на национална правна уредба, която все още не е влязла в сила и отчасти остава само проект, за да прецени пропорционалността на тази правна уредба спрямо преследваната цел, той трябва да разгледа не само доказателствата, с които националните власти са разполагали и които са разгледали при изготвянето на тази правна уредба, но и всички налични към момента на постановяване на решението му фактически обстоятелства. Няма специални ограничения на правомощието на националния съд да разгледа тези материали, освен произтичащите от прилагането на принципа на състезателност и от националните процесуални норми, уреждащи представянето на доказателства в рамките на съдебно производство, без да се засягат принципите на равностойност и ефективност.

4)      Членове 34 ДФЕС и 36 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат в преследване на целта за борба срещу злоупотребата с алкохол, която е част от целта за закрила на общественото здраве, държава членка да избере правна уредба, налагаща минимална продажна цена на дребно за алкохолни напитки вместо облагане на тези продукти с по-високи данъци, което ограничава в по-малка степен търговията в рамките на Съюза, освен ако тази държава докаже, че избраната мярка има допълнителни ползи или по-малко неблагоприятни последици в сравнение с алтернативната мярка. Обстоятелството, че алтернативната мярка — облагане с по-високи данъци — може да донесе допълнителни ползи, като допринесе за постигане на общата цел за борба срещу злоупотребата с алкохол, не обосновава отказа от тази мярка в полза на мярката за минимална цена на алкохолна единица“.

1 – Език на оригиналния текст: френски.

2 – Наричан по-нататък „Законът от 2012 г.“

3 – Наричан по-нататък „Проектът за правилник от 2013 г.“

4 – Една алкохолна единица съответства на 10 ml чист алкохол.

5 – Наричана по-нататък „минимална цена за алкохолна единица“.

6 – Наричани по нататък „The Scotch Whisky Association и др.“

7 – ОВ L 347, стр. 671 и поправка в ОВ L 189, 2014 г., стр. 261, наричан по-нататък „Общият регламент за ООП“.

8 – Наричана по-нататък „ООП“.

9 – „S“ е алкохолното съдържание, а „V“ е обемът на алкохола в литри.

10 – Вж. в този смисъл решения British American Tobacco (Investments), Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, т. 36 и 40) и Intertanko и др. (C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 33 и 34), както и Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 29).

11 – Относно тези последици вж. Politique agricole commune et politique commune de la pêche, Commentaire J. Mégret, 3. еd., Ed. de l’Université de Bruxelles, point 68, р. 59.

12 – В този смисъл вж. решение Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, т. 26).

13 – Вж. решения Prantl (16/83, EU:C:1984:101, т. 13 и 14) и Ramel и др. (89/84, EU:C:1985:193, т. 25).

14 – Пак там.

15 – Вж. по-специално решения Antonini (216/86, EU:C:1987:322, т. 6), Комисия/Гърция (C‑110/89, EU:C:1991:227, т. 21), Комисия/Гърция (C‑61/90, EU:C:1992:162, т. 22 и цитираната съдебна практика), както и Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, т. 42 и цитираната съдебна практика).

16 – Вж. по-специално решения Antonini (216/86, EU:C:1987:322, т. 6) и Lefèvre (188/86, EU:C:1987:327, т. 11).

17 – Вж. по-специално дял I от Регламент (ЕИО) № 816/70 на Съвета от 28 април 1970 година относно допълнителни разпоредби за общата организация на пазара на вино (ОВ L 99, стр. 1).

18 – Регламент на Съвета от 29април 2008 година относно общата организация на пазара на вино, за изменение на регламенти (ЕО) № 1493/1999, (ЕО) № 1782/2003, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 3/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2392/86 и (ЕО) № 1439/1999 (ОВ L 148, стр. 1).

19 – Вж. по-специално решения Industrias de Deshidratación Agrícola (C‑118/02, EU:C:2004:182, т. 20 и цитираната съдебна практика) и Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, т. 37 и цитираната съдебна практика), както и определение Babanov (C‑207/08, EU:C:2008:407, т. 24 и цитираната съдебна практика).

20 – Точка 34 от съображенията на Комисията.

21 – Вж. определение SPM/Съвет и Комисия (C‑39/09 P, EU:C:2010:157, т. 47 и цитираната съдебна практика).

22 – Вж. решение Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, т. 37).

23 – Относно минимална цена за продажба на холандски джин вж. решение Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10), относно минимална цена за продажба на дребно на тютюневи изделия вж. решения Комисия/Белгия (C‑287/89, EU:C:1991:188), Комисия/Франция (C‑197/08, EU:C:2010:111), Комисия/Австрия (C‑198/08, EU:C:2010:112), Комисия/Ирландия (C‑221/08, EU:C:2010:113), както и Комисия/Италия (C‑571/08, EU:C:2010:367), относно минимална цена за продажба на дребно на горива вж. решение Cullet и Chambre syndicale des réparateurs automobiles et détaillants de produits pétroliers (231/83, EU:C:1985:29), а за минимална цена за продажба на хляб вж. решение Edah (80/85 и 159/85, EU:C:1986:426).

24 – Вж. решения Hammarsten (C‑462/01, EU:C:2003:33, т. 29 и цитираната съдебна практика) и Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, т. 38 и цитираната съдебна практика), както и определение Babanov (C‑207/08, EU:C:2008:407, т. 25).

25 – Вж. решение Viamex Agrar Handel и ZVK (C‑37/06 и C‑58/06, EU:C:2008:18, т. 23 и цитираната съдебна практика).

26 – Вж. решение Комисия/Съвет (C‑269/97, EU:C:2000:183, т. 49 и цитираната съдебна практика).

27 – Пак там.

28 – Вж. по-специално член 23, параграф 3, член 80, параграф 3, буква б) и член 220.

29 – Вж. определение Комисия/Германия (C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, т. 75 и цитираната съдебна практика).

30 – 8/74, EU:C:1974:82.

31 – Точка 5.

32 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

33 – Точка 16.

34 – C‑110/05, EU:C:2009:66.

35 – Точки 35 и 37.

36 – 82/77, EU:C:1978:10.

37 – Точка 18.

38 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

39 – 82/77, EU:C:1978:10.

40 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

41 – 82/77, EU:C:1978:10.

42 – Вж. решение ANETT (C‑456/10, EU:C:2012:241, т. 33 и цитираната съдебна практика).

43 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

44 – C‑531/07, EU:C:2009:276.

45 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

46 – Точка 20 от решение Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (C‑531/07, EU:C:2009:276).

47 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

48 – C‑63/94, EU:C:1995:270.

49 – C‑531/07, EU:C:2009:276.

50 – C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905.

51 – Точка 16.

52 – 82/77, EU:C:1978:10.

53 – Вж. Picod, F. La nouvelle approche de la Cour de justice en matière d’entraves aux échanges. — Revue trimestrielle de droit européen, 1998, р. 169, който счита, че установената с решение Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10) съдебна практика „не възлага никакво задължение за установяване на разлика в третирането между местните и вносните продукти, но се прилага поради неутрализирането на конкурентното предимство, получено чрез внос, дори в сравнение с друг внос“. Авторът добавя, че „би било неуместно Съдът да прилага установените в решение Keck и Mithouard [(C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905)] условия към този тип правни уредби, като в противен случай това би довело до потъпкване на добре установена съдебна практика“. Вж., a contrario, Oliver, P. Forces et faiblesses de l’arrêt Keck. — Revue trimestrielle de droit européen, 2014, р. 870, който счита, че „дълго преди постановяването на решение Keck и Mithouard [(C‑267/91 и C‑268/91, EU:C:1993:905)] само контролът върху цените, които дискриминират вноса, е разглеждан като мярка с равностоен ефект“ (бележка под линия 11). На последно място, относно нюансиран анализ, вж. Candela Soriano, M. Le traité CE et la fixation des prix dans le secteur du livre. — Revue trimestrielle de droit européen, No. 2, 2000, р. 361, която посочва, че за да може дадена национална мярка, която забранява продажбата на дребно на книги на цени под наложената цена, да бъде съвместима с правото на Съюза, трябва този тип правни уредби „да не бъдат дискриминационни от правна или фактическа гледна точка, с други думи, тези правни уредби да не правят достъпа до пазара по-труден за съответните икономически оператори или за посочените продукти“ (стр. 382).

54 – 82/77, EU:C:1978:10.

55 – Точка 14. Курсивът е мой. Вж. в този смисъл решение Cullet/Leclerc (231/83, EU:C:1985:29, т. 25), както и Leclerc (34/84, EU:C:1985:362, т. 7 и 8).

56 – Вж. решение Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 64).

57 – Вж. в този смисъл решения Blanco Pérez и Chao Gómez (C‑570/07 и C‑571/07, EU:C:2010:300, т. 44 и цитираната съдебна практика), Комисия/Франция (C‑89/09, EU:C:2010:772, т. 42), Susisalo и др. (C‑84/11, EU:C:2012:374, т. 28), Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591, т. 44), Venturini и др. (C‑159/12—C‑161/12, EU:C:2013:791, т. 59) и Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 26).

58 – Вж. решение Комисия/Белгия (C‑227/06, EU:C:2008:160, т. 63 и цитираната съдебна практика).

59 – Вж. в този смисъл по-специално решение Парламент/Съвет (C‑540/13, EU:C:2015:224, т. 35).

60 – Вж. по-специално решение Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, т. 37).

61 – Пак там.

62 – C‑167/97, EU:C:1999:60.

63 – Точка 45.

64 – В този смисъл вж. решение Mirepoix (54/85, EU:C:1986:123, т. 16), в което се приема, че властите на държавата членка вносител са длъжни да преразгледат забрана за употреба на пестициди или предписаните максимално допустими количества, ако се окаже, че съображенията, които са довели до приемането на такива мерки, са изменени. В този смисъл вж. също решение Heijn (94/83, EU:C:1984:285, т. 18).

65 – Вж. решение Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, EU:C:2006:30, т. 40).

66 – Директива на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207).

67 – Вж. в този смисъл решения Petersen (C‑341/08, EU:C:2010:4, т. 42 и цитираната съдебна практика), както и Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371), в което Съдът приема, че при липсата на уточнение в националната правна уредба относно преследваната цел е важно други данни, изведени от общия контекст на съответната мярка, да позволяват да се установи целта, с която тя е приета, така че да може да се упражни съдебен контрол за законосъобразността на тази цел, както и за това дали средствата, използвани за осъществяването ѝ, са подходящи и необходими (т. 62 и цитираната съдебна практика).

68 – Вж. по аналогия решение Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 64 и цитираната съдебна практика.

69 – Пак там (т. 65).

70 – Вж. точка 20 от акта за преюдициалното запитване.

71 – 59 % от рисковите потребители на алкохол и 63 % от тези, които злоупотребяват с алкохол, консумират алкохолни напитки, закупени на цена за единица алкохол, по-ниска от 0,50 GBP, когато живеят в бедност, докато тези числа са съответно 45 % и 42 % за рисковите потребители на алкохол и за потребителите, които злоупотребяват с алкохол, които не живеят в бедност.

72 – Директива на Съвета от 27 ноември 1995 година относно данъците, различни от данъка върху оборота, които оказват влияние върху потреблението на тютюневи изделия (ОВ L 291, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 5).

73 – Директива на Съвета от 19 октомври 1992 година за хармонизиране на структурата на акцизите върху алкохола и алкохолните напитки (ОВ L 316, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 152 и поправка в ОВ L 60, 2015 г., стр. 70).

74 – Директива на Съвета от 19 октомври 1992 година относно сближаването на акцизните ставки на алкохола и алкохолните напитки (ОВ L 316, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 159).

75 – Вж. на последно място решение Комисия/Франция (C‑197/08, EU:C:2010:111).

76 – C‑216/98, EU:C:2000:571.