CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 16 noiembrie 2023(1)
Cauza C‑316/22
Gabel Industria Tessile SpA,
Canavesi SpA
împotriva
A2A Energia SpA,
Energit SpA,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
intervenientă:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale di Como (Tribunalul din Como, Italia)]
„Trimitere preliminară – Articolul 288 TFUE – Efectul direct al directivelor – Efect direct orizontal – Efect direct vertical – Testul Foster – Entități considerate ca fiind o emanație a statului – Directiva 2008/118/CE – Furnizor de energie electrică – Rambursarea taxelor plătite cu încălcarea dreptului Uniunii – Autonomie procedurală – Principiul efectivității”
I. Introducere
1. Puține subiecte au fascinat generații întregi de juriști în drept european la fel de mult precum efectul direct al directivelor. Subiectul a făcut obiectul unor lungi discuții (și, într‑o anumită măsură, al unor mari controverse), atât în cadrul instituțiilor Uniunii, cât și în forurile academice, din anii ᾽60(2) până în prezent(3).
2. O serie de avocați generali erudiți au sfătuit, în trecut, Curtea să recunoască nu numai efectul direct vertical, ci și efectul direct orizontal al directivelor care nu au fost transpuse(4), „vindecând” astfel (cel puțin parțial) ordinea juridică a Uniunii de ceea ce a fost descris într‑un celebru articol ca fiind o „boală juvenilă” a dreptului Uniunii(5). Cu toate acestea, jurisprudența Curții a rămas destul de stabilă sub acest aspect. Începând cu Hotărârile Marshall și Faccini Dori, Curtea a declarat în mod constant că o directivă nu poate, prin ea însăși, să creeze obligații în sarcina unui particular și, prin urmare, nu poate fi invocată ca atare împotriva acestuia(6).
3. Cu toate acestea, Curtea a încercat în același timp să tempereze în mai multe moduri efectele negative pe care le poate avea asupra particularilor lipsa efectului direct orizontal al directivelor. În special, Curtea: (i) a introdus o obligație extinsă, atât pentru instanțele naționale, cât și pentru alte autorități naționale, de a interpreta dreptul intern pe cât posibil în conformitate cu dispozițiile directivelor netranspuse(7); (ii) a dat o interpretare largă noțiunii de „stat membru” și emanațiilor sale în acest domeniu, astfel încât să acopere o varietate de organizații și organisme care trebuie astfel luate în considerare(8); (iii) a acceptat efectul direct în anumite situații triunghiulare deosebite care implicau doi particulari și o entitate publică(9); (iv) a acceptat efectul direct al anumitor dispoziții ale Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și al anumitor principii generale de drept, a căror manifestare poate fi reprezentată de dispozițiile unei directive(10), și (v) a coborât pragul pentru admiterea unei acțiuni în răspundere împotriva statelor membre care nu au transpus directivele(11).
4. Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a reflecta în general asupra stadiului legislației în acest domeniu și de a clarifica anumite aspecte ale jurisprudenței sale.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
5. Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor și de abrogare a Directivei 92/12/CEE(12), care era aplicabilă la momentul faptelor(13), prevedea:
„Statele membre pot aplica produselor accizabile taxe indirecte suplimentare [față de accize], în anumite scopuri, cu condiția ca taxele în cauză să fie conforme cu normele [Uniunii] de impunere aplicabile accizelor sau taxei pe valoarea adăugată în ceea ce privește calcularea bazei de impozitare, calcularea taxei, exigibilitatea și monitorizarea taxei, aceste norme neincluzând dispozițiile referitoare la scutiri.”
B. Dreptul intern
6. Articolul 5 din Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (Decretul legislativ nr. 26/2007 din 2 februarie 2007, Punerea în aplicare a Directivei 2003/96/CE privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității)(14) a modificat articolul 6 din Decreto Legge 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (Decretul‑lege nr. 511/1988 din 28 noiembrie 1988, Dispoziții urgente în materie de finanțe regionale și locale)(15) prin introducerea unei taxe provinciale suplimentare pe lângă accizele pentru energia electrică (denumită în continuare „taxa suplimentară”).
7. Articolul 2 din Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (Decretul‑lege nr. 23/2011 din 14 martie 2011, Dispoziții în materie de federalism fiscal municipal)(16) prevedea că, începând cu anul 2012, taxa suplimentară a încetat să se mai aplice în regiunile cu statut obișnuit. Ulterior, articolul 4 din Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (Decretul‑lege nr. 16/2012 din 2 martie 2012, Dispoziții urgente în materie de simplificare fiscală, raționalizare și consolidare a procedurilor de evaluare)(17) a abrogat în totalitate taxa suplimentară începând cu 1 aprilie 2012.
8. Articolul 14 din Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise (Decretul legislativ nr. 504/1995 din 26 octombrie 1995, Textul consolidat privind accizele)(18) prevede la alineatul (1) că „accizele se rambursează atunci când au fost plătite fără a fi datorate”; la alineatul (2), că „rambursarea trebuie să fie solicitată, sub sancțiunea decăderii, în termen de doi ani de la data plății sau de la data la care poate fi exercitat dreptul corespunzător”, iar la alineatul (4), că, „în cazul în care, la finalizarea unei proceduri jurisdicționale, persoana plătitoare de accize este obligată la restituirea către terți a unor sume încasate necuvenit cu titlu de repercutare a accizelor, persoana plătitoare menționată trebuie să solicite rambursarea, sub sancțiunea decăderii, în termen de 90 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii prin care s‑a dispus restituirea sumelor respective”.
III. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
9. Reclamantele din litigiul principal (Gabel Industria Tessile S.p.A și Canavesi S.p.A) sunt, ambele, societăți care au încheiat în mod individual un contract cu una dintre pârâte (A2A Energia S.p.A. și, respectiv, Energit S.p.A.) pentru furnizarea de energie electrică în unitățile lor de producție și care au achitat contravaloarea datorată, inclusiv sumele percepute cu titlu de taxă suplimentară pentru perioada 2010-2011.
10. În anul 2020, reclamantele au introdus o acțiune împotriva pârâtelor la Tribunale di Como (Tribunalul din Como, Italia), solicitând restituirea sumelor plătite cu titlu de taxă suplimentară pentru motivul că dispozițiile de drept intern care stabileau această taxă erau incompatibile cu dreptul Uniunii.
11. Tribunale di Como (Tribunalul din Como) precizează că, în urma hotărârilor pronunțate de Curtea de Justiție în cauzele Undis Servizi și Messer France(19), Corte suprema di cassazione (Curtea Supremă de Casație, Italia) a stabilit că taxa suplimentară era contrară articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2008/118.
12. Tribunale di Como (Tribunalul din Como) adaugă faptul că procedura principală face parte din mai multe litigii aflate în curs de soluționare privind soarta sumelor plătite fără a fi datorate în perioada cuprinsă între termenul acordat statelor membre pentru a se conforma Directivei 2008/118 și momentul în care legiuitorul italian a decis încetarea aplicării taxei suplimentare. În această privință, instanțele inferioare din Italia au adoptat două orientări diferite.
13. Potrivit primei orientări jurisprudențiale, cererile ar trebui respinse întrucât, având în vedere că pârâtele sunt societăți private, neaplicarea dispozițiilor de drept intern relevante ar echivala cu acordarea unui efect direct orizontal dispozițiilor Directivei 2008/118. Instanța de trimitere subliniază că neaplicarea dispozițiilor de drept intern ar avea ca efect crearea unei noi obligații în sarcina particularilor: aceea de a restitui utilizatorului final sumele percepute cu titlu de taxe nedatorate. În schimb, potrivit celei de a doua orientări jurisprudențiale, cererile ar trebui admise, întrucât – dacă înțelegem corect – principiul efectivității ar putea impune instanțelor naționale să aplice dispozițiile unei directive care nu a fost transpusă chiar și în cadrul unui litigiu între particulari.
14. Astfel, având îndoieli cu privire la interpretarea principiilor și a dispozițiilor relevante de drept al Uniunii, Tribunale di Como (Tribunalul din Como) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare:
„1) În general, sistemul izvoarelor de drept al Uniunii Europene, în special articolul 288 al treilea paragraf TFUE, se opune neaplicării de către instanța națională, într‑un litigiu între particulari, a unei dispoziții de drept intern care este contrară unei dispoziții clare, precise și necondiționate a unei directive care nu a fost transpusă sau a fost transpusă în mod incorect, cu consecința de a impune unui particular o obligație suplimentară, atunci când aceasta constituie, potrivit sistemului normativ național […] o condiție prealabilă pentru ca particularul în cauză să poată invoca împotriva statului drepturile care îi sunt conferite de directiva menționată?
2) Principiul efectivității se opune unei reglementări naționale […] care nu permite consumatorului final să solicite direct statului rambursarea taxei nedatorate, ci îi recunoaște doar posibilitatea de a exercita o acțiune civilă în restituire împotriva persoanei impozabile, singura care are dreptul de a obține rambursarea de la administrația fiscală, în cazul în care singurul motiv de nelegalitate a taxei – și anume caracterul contrar cu o directivă [a Uniunii] – poate fi invocat numai în cadrul raportului dintre persoana obligată la plata taxei și administrația fiscală, dar nu și în cadrul raportului dintre cea dintâi și consumatorul final, împiedicând astfel de facto aplicabilitatea rambursării sau, pentru a asigura respectarea principiului menționat anterior, trebuie recunoscută în acest caz calitatea procesuală directă a consumatorului final împotriva Trezoreriei Publice, având în vedere că există o imposibilitate sau o dificultate excesivă de a obține de la furnizor restituirea taxei plătite fără a fi datorată?”
15. La 17 mai 2023, Curtea a adresat instanței de trimitere o cerere de lămuriri cu privire la procedurile naționale de recuperare a taxelor nedatorate, la care s‑a răspuns prin scrisoarea din 31 mai 2023.
16. Guvernul spaniol și Comisia Europeană au prezentat observații scrise, acestea prezentând de asemenea pledoarii în cadrul ședinței din 13 septembrie 2023.
IV. Analiză
A. Prima întrebare: efectul orizontal și vertical al directivelor
17. Prin intermediul primei sale întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă dreptul Uniunii se opune neaplicării de către instanța națională, într‑un litigiu între particulari, a unei dispoziții de drept intern care este contrară unei dispoziții clare, precise și necondiționate a unei directive care nu a fost transpusă, chiar dacă acest lucru ar fi necesar pentru ca reclamantul să poată exercita drepturile care îi sunt conferite de această directivă.
18. Dacă ar fi considerat ad litteram, răspunsul la o astfel de întrebare ar fi – pentru motivele explicate mai jos – unul destul de evident. Cu toate acestea, reiese din decizia de trimitere că instanța de trimitere a intenționat să ridice o serie de probleme privind efectul direct al directivelor care depășesc textul pur și simplu al întrebării. În următoarele secțiuni, vom încerca, astfel, să abordăm toate aceste probleme.
1. Efectul direct orizontal al directivelor în temeiul dreptului Uniunii și al dreptului intern
19. Pentru început, vom discuta problema pe care prima întrebare o ridică în mod expres: o instanță națională este autorizată să aplice dispozițiile unei directive care nu a fost transpusă într‑un litigiu între particulari?
20. Într‑o hotărâre recentă referitoare la dispozițiile unei directive care nu a fost transpusă, Curtea a confirmat mai întâi că „o instanță națională nu este ținută, numai în temeiul dreptului Uniunii, să lase neaplicată o dispoziție a dreptului său național contrară unei dispoziții a dreptului Uniunii dacă această din urmă dispoziție este lipsită de efect direct”. În continuare, Curtea a precizat că un astfel de principiu „[nu] aduce însă atingere posibilității instanței respective, precum și a oricărei autorități administrative naționale competente de a înlătura, în temeiul dreptului intern, orice dispoziție de drept național contrară unei dispoziții de drept al Uniunii lipsite de un asemenea efect”(20).
21. Aceasta înseamnă, în termeni simpli, că dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să lase neaplicate dispozițiile de drept intern care sunt contrare dispozițiilor de drept al Uniunii care nu au efect direct în litigiile dintre particulari, dar nici nu împiedică instanțele naționale să procedeze astfel în cazul în care dreptul intern prevede acest lucru. Cu alte cuvinte, instanțele naționale pot conferi directivelor efect direct orizontal în temeiul dreptului intern.
22. În ședință, guvernul spaniol s‑a opus propunerii de mai sus, pentru motivul că aceasta ar introduce o anumită formă de inegalitate între particulari.
23. Cu toate acestea, considerăm că este adevărat contrariul. În orice caz, lipsa transpunerii directivelor este cea care creează situații de inegalitate: (i) la nivelul Uniunii, întrucât particularii pot sau nu să se bucure de drepturile ce le sunt conferite de dreptul Uniunii în funcție, de exemplu, de statul membru în care locuiesc sau lucrează și (ii) la nivel național, între particularii care își pot exercita drepturile pentru că acționează împotriva unor entități publice și particularii care, chiar dacă se bazează pe aceleași norme de drept al Uniunii, nu își pot exercita drepturile pentru că acționează împotriva unor entități private. Astfel, aplicarea orizontală a directivelor care nu au fost transpuse, în cazul în care ar fi permisă de dreptul intern, ar elimina o sursă de diferențiere nedreaptă(21). În termeni mai generali, acest lucru ar spori de asemenea eficacitatea (effet utile) directivelor în cauză.
24. Într‑adevăr, nu vedem niciun motiv plauzibil pentru care dreptul Uniunii ar trebui interpretat ca împiedicând sistemul juridic intern al unui stat membru să urmărească o aplicare mai completă și mai eficientă a dispozițiilor de drept al Uniunii care, în absența deficiențelor statului membru respectiv, ar fi fost de aplicare generală(22).
25. Acestea fiind spuse, în cazul în care o instanță națională nu ar fi în măsură să confere efect direct orizontal directivelor în temeiul dreptului intern, atunci – după cum s‑a menționat deja – dreptul Uniunii nu o obligă să facă acest lucru. Se pune astfel următoarea întrebare: Curtea ar trebui să își reconsidere jurisprudența în această privință?
2. Regula principală: niciun efect direct orizontal obligatoriu al directivelor
26. În opinia noastră, nu ar fi de mare ajutor să discutăm dacă Curtea ar trebui să își reconsidere jurisprudența în materie.
27. Nu există nicio îndoială că pot fi găsite argumente (și contraargumente) bune atât în favoarea, cât și împotriva recunoașterii efectului direct orizontal al directivelor. Cu toate acestea, în pofida complexității problemei, care ar necesita o analiză juridică îndelungată pentru a fi tratată în mod adecvat, putem avea cu ușurință impresia că tot ceea ce trebuie spus a fost deja spus(23).
28. În ceea ce ne privește, este suficient să spunem că, pe de o parte, recunoaștem puterea argumentelor prezentate de foști avocați generali împotriva „caracterului excepțional” al directivelor. Aceștia au considerat că existau motive de principiu întemeiate pentru a atribui efect direct directivelor, fără nicio distincție în ceea ce privește statutul pârâtului. În opinia acestor avocați generali, acest lucru ar permite, printre altele: (i) eliminarea numeroaselor neconcordanțe care au apărut în urma dezvoltării progresive a jurisprudenței în această materie; (ii) împiedicarea instanțelor naționale să recurgă la interpretări discutabile ale dreptului intern pentru a asigura conformitatea cu dreptul Uniunii; (iii) consolidarea dreptului individual la o cale de atac eficientă și, într‑un mod mai general, sporirea eficacității dreptului Uniunii și (iv) prevenirea discriminării între diferiți particulari și asigurarea unor condiții egale de concurență între întreprinderile publice și cele private(24).
29. Cu toate acestea, trebuie să admitem, pe de altă parte, că există mai multe argumente care militează împotriva recunoașterii efectului direct orizontal al directivelor. Articolul 288 TFUE face o distincție incontestabilă între diferitele instrumente juridice prevăzute de acesta. Spre deosebire de regulamente, care sunt descrise ca fiind „obligatori[i] în toate elementele [lor] și […] aplic[abile] direct în fiecare stat membru”, directivele sunt menite să fie „obligatori[i] pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele”. În consecință, considerăm că jurisprudența Curții are ca scop principal menținerea caracteristicilor speciale(25) și a semnificației constituționale(26) ale acestei forme de legislație, care reflectă elementul „federal” al ordinii juridice a Uniunii(27).
30. Este adevărat că ordinea juridică a Uniunii în anul 2023 este cu totul diferită de cea în care Curtea a pronunțat Hotărârile Marshall și Faccini Dori(28). Într‑adevăr, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa și, mai ales, Tratatul de la Lisabona au modificat în mod semnificativ peisajul instituțional și constituțional al dreptului Uniunii. Cu toate acestea, considerăm că modificările aduse (actualului) articol 288 TFUE, ținând seama de discuțiile specifice care au avut loc în cadrul Convenției privind viitorul Europei din anii 2002-2003(29) și al conferințelor interguvernamentale ulterioare(30), nu susțin ideea că autorii tratatelor au intenționat să modifice diferența fundamentală dintre regulamente și directive.
31. Astfel, în lumina jurisprudenței foarte recente sub acest aspect, inclusiv a Marii Camere(31), avem îndoieli că Curtea ar fi înclinată să reconsidere, cu atât mai puțin să inverseze, jurisprudența sa constantă în această privință. Considerăm că, cel puțin deocamdată – pentru a folosi o expresie provenită din tenis – mingea este în terenul statelor membre: jurisprudența Curții cu privire la această problemă este clară și le este cunoscută, iar în cazul în care acestea consideră că situația este nesatisfăcătoare, o pot remedia prin modificarea tratatelor(32).
32. Acestea fiind spuse, faptul că dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să recunoască efectul direct orizontal al directivelor ar fi lipsit de importanță pentru procedura principală în cazul în care s‑ar considera că litigiile implică un particular (consumatorul) și o entitate care a acționat ca o emanație a statului (prestatorul). Chiar dacă nu a fost ridicată în mod expres de instanța de trimitere, această chestiune a fost discutată în cursul procedurii în fața Curții.
3. Efectul direct vertical și noțiunea de „stat membru”
33. Începând cu Hotărârile Van Duyn și Ratti(33), Curtea a susținut în mod constant că ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu pe care (actualul articol) 288 TFUE îl atribuie directivelor să se excludă posibilitatea ca particularii să se bazeze pe obligațiile impuse statelor membre prin astfel de instrumente. În special, Curtea a constatat că nu se poate permite statelor membre să profite de propria netranspunere a unei directive(34). În consecință, particularii pot invoca în mod valabil, în sprijinul cererilor lor sau în apărare, dispoziții clare, precise și necondiționate ale directivelor care nu au fost transpuse, în cadrul litigiilor cu autoritățile statului membru care nu le‑a transpus (efect direct vertical).
34. De‑a lungul anilor, Curtea a precizat în mod clar că cele menționate anterior sunt valabile indiferent de calitatea exactă în care acționează autoritatea publică (de angajator sau de autoritate publică) și indiferent dacă această autoritate poartă o responsabilitate reală pentru faptul că statul membru nu a transpus directiva în cauză(35).
35. Mai important pentru prezenta cauză este faptul că, în acest context, Curtea a îmbrățișat o accepțiune largă a noțiunii de „stat membru”. Potrivit unei jurisprudențe bine stabilite, dispozițiile necondiționate și suficient de precise ale unei directive pot fi invocate împotriva organizațiilor sau organismelor care trebuie tratate ca fiind comparabile cu statul, „fie pentru că sunt persoane juridice de drept public care fac parte din stat în sens larg”, fie, atunci când sunt persoane juridice de drept privat, pentru că „sunt supuse autorității sau controlului unei autorități publice” sau, în mod alternativ, „au fost însărcinate de o asemenea autoritate să exercite o misiune de interes public și li s‑au acordat în acest scop [unele] puteri exorbitante” (denumit în continuare „testul Foster”)(36).
36. În prezenta cauză, reiese din dosarul cauzei că pârâtele din litigiul principal nu sunt organisme de drept public. Cu toate acestea, ține de competența instanței de trimitere să verifice dacă acestea se încadrează în una dintre celelalte două situații alternative privind entitățile de drept privat(37). Situația se prezintă astfel nu numai pentru că Curtea nu dispune de toate informațiile necesare pentru a efectua o astfel de evaluare, ci de asemenea, mai important, întrucât, pentru ca această evaluare să fie exactă, poate fi necesară interpretarea unor dispoziții sau principii de drept intern.
37. În vederea acordării de asistență instanței de trimitere, dorim să adăugăm câteva considerații succinte cu privire la tipul de evaluare pe care această instanță trebuie să o efectueze.
38. În principiu, suntem de acord cu guvernul spaniol că, pentru a determina dacă o anumită entitate îndeplinește „testul Foster”, este nevoie, în mod obișnuit, de o evaluare de la caz la caz în care sunt luate în considerare toate împrejurările relevante legate de organizarea și activitatea entității respective.
39. De exemplu, pentru a stabili dacă o entitate privată este „supusă autorității sau controlului unei autorități publice”, o instanță ar trebui să examineze capacitatea statului de a exercita, în mod direct sau indirect, o influență dominantă asupra procesului decizional al entității respective, dacă nu în activitățile zilnice ale acesteia, atunci cel puțin asupra celor mai importante alegeri și decizii strategice.
40. În acest scop, ar părea important să se ia în considerare, pe baza legislației relevante și a normelor interne ale entității, elemente precum: (i) structura acționariatului; (ii) existența unor drepturi speciale de vot sau de veto în favoarea unei alte entități; (iii) componența organelor de conducere și procedurile de numire a acestora; (iv) tipul de activități desfășurate; (v) obiectivul (obiectivele) urmărit(e) de entitate și (vi) metoda de finanțare a entității(38). Astfel, simplul fapt că statul (sau o altă autoritate publică) deține o participație într‑o societate, astfel cum înțelegem că este cazul pârâtelor din litigiul principal, nu este în sine determinant pentru a stabili dacă statul deține controlul asupra acestei societăți.
41. În ceea ce privește determinarea faptului dacă o entitate privată a fost însărcinată de o asemenea autoritate „să exercite o misiune de interes public” și i s‑au acordat în acest scop „puteri exorbitante”, dorim să afirmăm următoarele.
42. Pentru început, aprecierea dacă o entitate privată trebuie tratată ca fiind comparabilă cu statul nu trebuie efectuată, în opinia noastră, prin examinarea (exclusivă) a naturii generale și a activităților entității în cauză. Într‑adevăr, ceea ce este deosebit de important este dacă „testul Foster” este îndeplinit în ceea ce privește însăși relația care a dat naștere litigiului în cauză. De fapt, este posibil ca o entitate privată să desfășoare una sau mai multe activități de interes public, pentru care se bucură de puteri exorbitante, în timp ce desfășoară în același timp alte activități pe o bază pur comercială și în condiții de concurență obișnuită cu alte întreprinderi(39).
43. În plus, cele două elemente constând în „interesul public” și „puterile exorbitante” sunt în mod clar cumulative: ambele trebuie să fie prezente pentru ca o entitate să fie considerată o emanație a statului. De asemenea, aceste elemente trebuie să fie corelate, în sensul că puterile exorbitante trebuie să fi fost acordate entității în cauză „în scopul” de a‑i permite acesteia să urmărească în mod eficient interesul public(40).
44. Mai mult, obiectivele care pot fi considerate ca fiind urmărite în „interes public” vor varia în mod natural de la un stat membru la altul. Totuși, această noțiune reflectă în mod necesar ideea că activitatea entității nu trebuie să fie desfășurată în beneficiul unic (sau predominant) al proprietarilor sau al acționarilor săi, ci în beneficiul societății în ansamblu. Este de asemenea rezonabil să se considere că atribuirea unei misiuni de serviciu public ar trebui să rezulte dintr‑un act legislativ sau administrativ(41).
45. În sfârșit, existența unor „puteri exorbitante” trebuie identificată prin compararea normelor care guvernează relația care a generat litigiul în cauză cu cele care guvernează relația dintre particulari. Sunt entitatea în cauză și cealaltă parte pe picior de egalitate sau cel puțin într‑o poziție comparabilă în relația lor? Ar putea entitatea în cauză să impună în mod unilateral o anumită obligație sau să limiteze drepturile celeilalte părți?
46. Ca o concluzie la acest punct într‑o notă mai generală, am dori să adăugăm că, în opinia noastră, „testul Foster” nu poate fi aplicat într‑un mod prea extins(42). În lumea de astăzi, majoritatea activităților economice sunt, într‑un fel sau altul, puternic reglementate. În plus, numeroase entități (cum ar fi organizațiile neguvernamentale) caută să atingă obiective de interes public, în pofida faptului că nu au nicio legătură cu statul; și, în aceeași măsură, multe societăți sunt deținute (integral sau parțial) de stat, dar nu urmăresc niciun obiectiv public.
47. În consecință, cu excepția cazului în care distincția orizontal/vertical este redusă la o simplă formalitate, este esențial să se considere că entitățile private au acționat, în contextul unor litigii precum cele aflate pe rolul instanței de trimitere, ca o emanație a statului numai atunci când controlul „public” asupra acestor entități sau natura publică a activităților lor se poate distinge în mod clar. Tentația de a lua „scurtături” pentru a ajuta consumatorii și/sau de a găsi o soluție pragmatică și echitabilă la litigiile care par, pe baza cadrului procedural relevant, a fi prea complicate poate fi de înțeles, dar, în cele din urmă, ar fi neinspirată.
4. Necesitatea de a garanta efectivitatea ca o excepție de la regula principală?
48. În cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere se întreabă de asemenea dacă, într‑o situație precum cea în discuție în cauza principală – și anume, reclamanți care se confruntă cu obstacole procedurale importante în calea exercitării drepturilor lor –, principiul efectivității din dreptul Uniunii poate fi interpretat în sensul că impune, în mod excepțional, instanțelor naționale să aplice chiar și în litigiile dintre particulari dispozițiile directivelor care nu au fost transpuse.
49. Nu considerăm că acesta este cazul. Principiul efectivității (înțeles ca effet utile(43)) a fost adesea utilizat de Curtea de Justiție ca un instrument interpretativ care permite, pe de o parte, să se excludă unele interpretări ale dispozițiilor de drept al Uniunii care le‑ar afecta validitatea, le‑ar face redundante sau ar conduce la rezultate absurde și, pe de altă parte, să se acorde prioritate interpretărilor care asigură faptul că dispozițiile în cauză au „efect deplin”, mai exact capacitatea de a atinge obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii(44).
50. În schimb, principiul efectivității nu poate fi utilizat, în opinia noastră, ca un mijloc de „maximizare” a domeniului de aplicare și a efectului unei dispoziții de drept al Uniunii până în punctul în care acestea ar depăși intenția clară a legiuitorului sau ca un mijloc de eludare a principiilor constituționale de bază ale ordinii juridice a Uniunii.
51. În plus, crearea unei excepții suplimentare(45) – și vag definite – de la regula lipsei efectului orizontal pentru cazuri de extrema ratio (un fel de „atunci când nimic altceva nu funcționează”) nu ar face, în opinia noastră, decât să sporească incertitudinea juridică(46). Acesta este un domeniu care, în stadiul actual al legislației, este descris de unii observatori ca fiind unul de o mare complexitate(47) sau lipsit de coerență(48). Unele dintre critici nu sunt, desigur, lipsite de temei. Astfel, am ezita să sugerăm o extindere a numărului sau a domeniului de aplicare al excepțiilor, întrucât acest lucru s‑ar face în detrimentul predictibilității, coerenței și rigorii intelectuale a sistemului.
52. În lumina celor menționate anterior, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară în sensul că (i) dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să lase neaplicate dispozițiile de drept intern care sunt contrare dispozițiilor de drept al Uniunii care nu au efect direct în litigiile dintre particulari, dar nu împiedică instanțele naționale să procedeze astfel în cazul în care dreptul intern prevede acest lucru, și (ii) dispozițiile necondiționate și suficient de precise ale unei directive pot fi invocate împotriva organizațiilor sau a organismelor de drept privat atunci când acestea sunt supuse autorității sau controlului unei autorități publice sau, în mod alternativ, au fost însărcinate de o astfel de autoritate să exercite o misiune de interes public și li s‑au acordat în acest scop unele puteri exorbitante.
B. Cea de a doua întrebare: autonomia procedurală națională și rambursarea taxelor ilegale
53. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul efectivității se opune unei reglementări naționale care nu permite consumatorului final să solicite direct statului rambursarea taxei nedatorate, ci îi recunoaște doar posibilitatea de a exercita o acțiune civilă în restituire împotriva prestatorului, care a colectat taxa în numele statului și este singura entitate care are dreptul de a obține rambursarea de la administrația fiscală, în cazul în care motivul de nelegalitate a taxei este incompatibilitatea acesteia cu dreptul Uniunii, iar acest motiv nu poate fi invocat în mod valabil în acțiunea împotriva prestatorului.
54. Această întrebare este motivată de situația concretă din cauza principală, care – dacă înțelegerea noastră este corectă – poate fi rezumată după cum urmează: (i) reclamantele sunt consumatoare care au plătit o taxă către un prestator care a colectat această taxă în numele statului, taxa dovedindu‑se ulterior a fi incompatibilă cu dreptul Uniunii; (ii) în împrejurări precum cele în cauză, dreptul intern prevede rambursarea taxelor nedatorate printr‑o procedură în două etape: mai întâi, consumatorul trebuie să solicite rambursarea taxei de către prestator (în fața unei instanțe civile), iar ulterior acest prestator poate solicita rambursarea de la stat (în fața unei instanțe administrative), și (iii) consumatorii nu par a putea invoca dispozițiile Directivei 2008/118 în fața instanței de trimitere, întrucât Italia nu a transpus în mod corect această directivă, iar pârâtele par a fi societăți private.
55. În acest context, instanța de trimitere se întreabă dacă o situație precum cea din cauza principală ar trebui considerată ca fiind una în care consumatorul se confruntă cu o dificultate excesivă sau cu imposibilitatea de a obține restituirea unei taxe nedatorate, ceea ce ar putea justifica astfel capacitatea sa de a acționa direct împotriva statului (mai degrabă decât împotriva prestatorului care a colectat taxa).
56. Trebuie să spunem, de la bun început, că, în pofida lămuririlor furnizate de instanța de trimitere ca răspuns la o întrebare a Curții, nu ne sunt pe deplin clare toate caracteristicile sistemului intern care reglementează restituirea taxelor nedatorate. În consecință, considerăm regretabil faptul că nici părțile din litigiul principal, nici – fapt pe care îl considerăm deosebit de nefericit – guvernul italian nu au considerat oportun să participe la prezenta procedură.
57. De exemplu, ne punem întrebarea dacă sunt necesare în toate împrejurările două seturi de proceduri judiciare pentru a se asigura faptul că nici consumatorul, nici prestatorul nu vor trebui să suporte povara taxei nedatorate. Considerăm că o astfel de cerință ar fi destul de problematică. În această privință, trebuie avut în vedere faptul că, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) TUE, obligația de a „adopt[a] orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii” revine tuturor autorităților statelor membre, nu numai autorităților judiciare.
58. Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Costanzo, „atunci când sunt îndeplinite condițiile în care Curtea a statuat că particularii pot invoca dispozițiile unei directive în fața instanțelor naționale, toate organele administrației, inclusiv autoritățile descentralizate […] sunt obligate să aplice aceste dispoziții”(49). În opinia noastră, dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2008/118 sunt suficient de clare, precise și necondiționate pentru a putea fi invocate („pe verticală”) de către un particular împotriva autorităților publice, inclusiv a celor administrative, cum ar fi administrațiile fiscale.
59. Mai important, nu ne este clar ce căi de atac judiciare, în cazul în care există vreuna, sunt disponibile particularilor care solicită rambursarea taxelor nedatorate, în cazul în care procedura standard, prevăzută la articolul 14 din Decretul legislativ nr. 504/1995, s‑ar dovedi insuficientă pentru a obține acest rezultat.
60. În această privință, dorim să reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, dreptul de a obține restituirea impozitelor percepute de un stat membru cu încălcarea dreptului Uniunii este urmarea și completarea drepturilor conferite justițiabililor de dispozițiile dreptului Uniunii care interzic astfel de taxe. Prin urmare, statul membru este obligat în principiu să restituie impozitele percepute cu încălcarea dreptului Uniunii. În absența unei reglementări a Uniunii în materie de cereri de restituire a taxelor, sistemul juridic intern al fiecărui stat membru este cel care, în conformitate cu principiul autonomiei procedurale, trebuie să prevadă condițiile în care pot fi efectuate aceste cereri. Totuși, acest principiu se aplică sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității. În special, statele membre trebuie să se asigure că condițiile în care poate fi introdusă o acțiune în restituirea plății nedatorate sunt de așa natură încât sarcina economică a taxei să poată fi neutralizată(50).
61. Pe baza acestor principii, Curtea a constatat că un stat membru poate în principiu să se opună unei cereri de restituire a unei taxe nedatorate formulate de consumatorul final asupra căruia aceasta a fost repercutată pentru motivul că nu consumatorul respectiv este cel care a plătit‑o autorităților fiscale. Aceasta depinde de faptul ca consumatorul, care suportă în definitiv sarcina acestei taxe, să poată, potrivit dreptului intern, să exercite o acțiune civilă în restituirea plății nedatorate împotriva prestatorului. Cu toate acestea, dacă restituirea de către prestator s‑ar dovedi imposibilă sau excesiv de dificilă, principiul efectivității ar impune ca consumatorul să aibă posibilitatea de a‑și îndrepta cererea de restituire direct împotriva autorităților fiscale și, în acest scop, ca statul membru să prevadă instrumentele și modalitățile procedurale necesare(51).
62. Considerăm că aceste considerații sunt relevante pentru prezenta cauză. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze dacă normele procedurale de drept intern în cauză sunt de natură să determine, într‑o situație precum cea din cauza principală, imposibilitatea sau dificultatea excesivă pentru un consumator de a obține restituirea taxei plătite în mod nedatorat.
63. În opinia noastră, condiția privind „dificultatea excesivă” nu poate fi evaluată în mod abstract, ci trebuie luată în considerare în raport cu situația specifică a fiecărui reclamant. Este reclamantul respectiv „obligat” să parcurgă una sau mai multe proceduri care, din cauza complexității, a duratei și/sau a costurilor lor, creează o sarcină nerezonabilă pentru acesta, având în vedere valoarea sumelor care ar putea fi recuperate? În plus, un avocat prudent ar putea cunoaște disponibilitatea (și perspectivele rezonabile de reușită) ale acestor proceduri sau aceste căi de atac i‑ar părea a avea o fezabilitate incertă?
64. În cazul în care, în lumina unei astfel de analize, instanța de trimitere ar ajunge la concluzia că reclamantele din litigiul principal se confruntă într‑adevăr cu o situație de imposibilitate practică sau de dificultate excesivă, principiul efectivității din dreptul Uniunii – care, într‑un astfel de caz, coincide cu dreptul la o cale de atac eficientă(52) – ar impune în continuare ca acestor consumatori să li se permită să acționeze direct împotriva statului pentru a obține rambursarea taxei nedatorate.
65. În cadrul procedurilor inițiate împotriva statului, consumatorii ar avea atunci „doi ași în mânecă”. Pe de o parte, aceștia ar putea susține că norma de procedură care le interzice să acționeze direct împotriva statului trebuie declarată inaplicabilă pentru motivul că aceasta contravine principiului efectivității din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, ar putea invoca dispozițiile Directivei 2008/118, dat fiind că litigiul este de natură „verticală”.
66. Având în vedere cele menționate anterior, răspunsul la cea de a doua întrebare ar trebui să fie, în opinia noastră, acela că dreptul Uniunii nu se opune unei reglementări naționale care nu permite unui consumator final să solicite direct statului rambursarea unei taxe impuse cu încălcarea dreptului Uniunii, ci îi acordă numai posibilitatea de a recupera această taxă de la prestatorul care a colectat‑o în numele statului. Cu toate acestea, în cazul în care rambursarea de către prestator s‑ar dovedi imposibilă sau excesiv de dificilă, principiul eficacității impune ca consumatorul să aibă posibilitatea de a introduce cererea sa de rambursare direct împotriva autorităților fiscale.
V. Concluzie
67. În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunale di Como (Tribunalul din Como, Italia) după cum urmează:
1) Dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să lase neaplicate dispozițiile de drept intern care sunt contrare dispozițiilor de drept al Uniunii care nu au efect direct în litigiile dintre particulari, dar nu împiedică instanțele naționale să procedeze astfel în cazul în care dreptul intern prevede acest lucru. Cu toate acestea, dispozițiile necondiționate și suficient de precise ale unei directive pot fi invocate împotriva organizațiilor sau a organismelor de drept privat atunci când acestea sunt supuse autorității sau controlului unei autorități publice sau, în mod alternativ, au fost însărcinate de o astfel de autoritate să exercite o misiune de interes public și li s‑au acordat în acest scop unele puteri exorbitante.
2) Dreptul Uniunii nu se opune unei reglementări naționale care nu permite unui consumator final să solicite direct statului rambursarea unei taxe impuse cu încălcarea dreptului Uniunii, ci îi acordă numai posibilitatea de a recupera această taxă de la prestatorul care a colectat‑o în numele statului. Cu toate acestea, în cazul în care rambursarea de către prestator s‑ar dovedi imposibilă sau excesiv de dificilă, principiul eficacității impune ca consumatorul să aibă posibilitatea de a introduce cererea sa de rambursare direct împotriva autorităților fiscale.