Spojeni predmeti C-793/19 i C-794/19
Bundesrepublik Deutschland
protiv
SpaceNet AG
i
Telekom Deutschland GmbH
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Bundesverwaltungsgericht )
Presuda Suda (veliko vijeće) od 20. rujna 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Obrada osobnih podataka u području elektroničkih komunikacija – Povjerljivost komunikacija – Pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga – Opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Direktiva 2002/58/EZ – Članak 15. stavak 1. – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 6., 7., 8. i 11. te članak 52. stavak 1. – Članak 4. stavak 2. UEU-a”
1. Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Područje primjene –Nacionalni propis kojim se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nameće zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Ciljevi zaštite nacionalne sigurnosti i borbe protiv kaznenih djela – Uključenost
(čl. 4. st. 2. UEU-a; Direktiva 2002/58 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Direktivom 2009/136, čl. 1. st. 1. i 3., čl. 3. i čl. 15. st. 1.)
(t. 48.)
2. Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Ovlast država članica da ograniče doseg određenih prava i obveza – Nacionalne mjere kojima se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nameće opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Cilj borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti – Nedopuštenost – Trajanje razdoblja općeg i neselektivnog zadržavanja tih podataka – Nepostojanje utjecaja – Nacionalne mjere koje se odnose na zadržavanje određenih kategorija podataka – Ciljevi zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti – Dopuštenost – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8., 11. i čl. 52. st. 1.; Direktiva 2002/58 Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Direktivom 2009/136, čl. 15. st. 1.)
(t. 49.-75., 77.-81., 83.-85., 87.-94., 97.-99., 110., 113., 116.-121., 127.-131. i izreka)
Kratak prikaz
Sud je posljednjih godina u nekoliko presuda odlučivao o zadržavanju osobnih podataka i pristupu tim podacima u području elektroničkih komunikacija(1).
U novije vrijeme, presudom u predmetu La Quadrature du net i dr.(2), donesenom u sastavu velikog vijeća 6. listopada 2020., Sud je potvrdio svoju sudsku praksu proizišlu iz presude Tele2 Sverige i Watson i dr.(3) o neproporcionalnosti općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji u vezi s elektroničkom komunikacijom. On je također dao pojašnjenja, među ostalim, u pogledu opsega ovlasti koje Direktiva „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama” priznaje državama članicama u području zadržavanja takvih podataka u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv kaznenih djela i zaštite javne sigurnosti.
U ovim spojenim predmetima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka), kojem je Savezna Republika Njemačka podnijela reviziju protiv dviju presuda povodom tužbi društava SpaceNet AG (predmet C-793/19) i Telekom Deutschland GmbH (predmet C-794/19) – koja pružaju usluge pristupa internetu – podnio je dva zahtjeva za prethodnu odluku. Tim tužbama ta društva osporavaju obvezu(4) zadržavanja podataka o prometu i lokaciji u vezi s elektroničkom komunikacijom njihovih korisnika koju im nameće njemački propis.
Sumnje koje je iznio sud koji je uputio zahtjev osobito su se odnosile na spojivost nacionalnog propisa – koji pružateljima javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga, osobito u svrhu progona teških kaznenih djela ili sprečavanja konkretne opasnosti za nacionalnu sigurnost, nameće opće i neselektivno zadržavanje glavnine podataka o prometu i lokaciji korisnika tih usluga na način da predviđa zadržavanje u trajanju od nekoliko tjedana kao i pravila kojima se jamči učinkovita zaštita zadržanih podataka od opasnosti zlouporabe kao i svakog neovlaštenog pristupa tim podacima – s „Direktivom o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”(5), s obzirom na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članak 4. stavak 2. UEU-a.(6)
Svojom presudom Sud je u sastavu velikog vijeća potvrdio i pojasnio doseg sudske prakse koja proizlazi iz presude La Quadrature du Net i dr. i novije presude Commissioner of An Garda Síochána i dr.(7). On osobito podsjeća na to da opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji u vezi s elektroničkim komunikacijama nije dopušteno u preventivne svrhe, u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti.
Ocjena Suda
Sud je najprije potvrdio primjenjivost Direktive „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama” na predmetni nacionalni propis, a potom je, prije provedbe detaljne analize obilježja predmetnog nacionalnog propisa koja je iznio sud koji je uputio zahtjev, izložio poučan podsjetnik na načela iz sudske prakse.
Najprije, kad je riječ o opsegu zadržanih podataka, Sud navodi da obveza zadržavanja predviđena nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaća znatan skup podataka o prometu i lokaciji te se odnosi na gotovo cjelokupno stanovništvo, a da se ono, čak i na neizravan način, ne nalazi u situaciji koja bi mogla dovesti do kaznenog progona. On također navodi da taj propis nameće bezrazložno, opće i – s osobnog, vremenskog i geografskog gledišta – neselektivno zadržavanje glavnine podataka o prometu i lokaciji čiji opseg u bitnome odgovara onom podataka koji su zadržani u predmetima u kojima je donesena presuda La Quadrature du net i dr. Prema tome, s obzirom na tu sudsku praksu, Sud smatra da se obveza zadržavanja podataka poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu ne može smatrati ciljanim zadržavanjem podataka.
Zatim, kad je riječ o trajanju zadržavanja podataka, Sud navodi da iz Direktive „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”(8) proizlazi da je trajanje zadržavanja predviđeno nacionalnom mjerom kojom se nameće obveza općeg i neselektivnog zadržavanja doista jedan od relevantnih čimbenika u svrhu određivanja toga protivi li se pravu Unije takva mjera, pri čemu navedena direktiva propisuje da je to trajanje „ograničeno”. Međutim, ozbiljnost zadiranja proizlazi iz opasnosti da zadržani podaci u cjelini, osobito s obzirom na njihov broj i raznolikost, omogućuju izvođenje vrlo preciznih zaključaka o privatnom životu osobe ili osoba čiji su podaci zadržani i osobito omogućuju načine za uspostavu profila dotične osobe ili osoba što je jednako osjetljiva informacija u pogledu prava na poštovanje privatnog života, kao i sâm sadržaj komunikacija. Prema tome, zadržavanje podataka o prometu ili lokaciji u svakom je slučaju ozbiljno, neovisno o trajanju razdoblja zadržavanja, količini ili prirodi zadržanih podataka, kad skup zadržanih podataka može omogućiti izvođenje takvih zaključaka (9).
Naposljetku, kad je riječ o jamstvima koja su namijenjena zaštiti zadržanih podataka od opasnosti zlouporabe i svakog neovlaštenog pristupa, Sud navodi, pozivajući se na svoju raniju sudsku praksu, da zadržavanje podataka i pristup njima čini zasebna zadiranja u temeljna prava dotičnih osoba koja zahtijevaju zasebno opravdanje. Iz toga proizlazi da nacionalno zakonodavstvo koje osigurava puno poštovanje uvjeta koji proizlaze iz sudske prakse u području pristupa zadržanim podacima po svojoj prirodi nije takvo da ograničava ili otklanja ozbiljno zadiranje u prava dotičnih osoba koje je posljedica općeg zadržavanja tih podataka.
Usto, kako bi odgovorio na argumente koji su izneseni pred njim, Sud kao prvo navodi da prijetnja nacionalnoj sigurnosti mora biti stvarna i trenutačna ili barem predvidiva, što pretpostavlja nastupanje okolnosti koje su dovoljno konkretne kako bi se mogla opravdati mjera općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji tijekom ograničenog razdoblja. Takva opasnost stoga se razlikuje po svojoj prirodi, ozbiljnosti i posebnosti okolnosti koje je čine, od općeg i stalnog rizika nastanka napetosti ili poremećaja, čak i teških, glede javne sigurnosti ili počinjenja teških kaznenih djela. Tako se kaznena djela, čak ni osobito teška, ne mogu izjednačiti s prijetnjom nacionalnoj sigurnosti.
Kao drugo, on navodi da bi, u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela, dopuštanje pristupa podacima o prometu i lokaciji koji su bili predmet općeg i neselektivnog zadržavanja, kako bi se suočilo s ozbiljnom prijetnjom nacionalnoj sigurnosti, bilo protivno hijerarhiji ciljeva od općeg interesa koji mogu opravdati mjeru donesenu na temelju „Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”(10). Naime, time bi se dopustilo da se pristup opravdava ciljem koji je manje bitan od onog kojim se opravdava zadržavanje, odnosno zaštitom nacionalne sigurnosti, što bi moglo oduzeti koristan učinak zabrani općeg i neselektivnog zadržavanja podataka u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela.
Sud zaključuje, potvrđujući svoju prethodnu sudsku praksu, da se Direktivi „o privatnosti i elektroničkim komunikacijama”, s obzirom na Povelju, protive nacionalne zakonske mjere kojima se preventivno, u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji.
Nasuprot tomu, ne protive joj se nacionalne zakonske mjere koje omogućuju, u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, izdavanje naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga da provedu opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji, u situacijama u kojima je predmetna država članica suočena s ozbiljnom prijetnjom nacionalnoj sigurnosti koja se pokazala stvarnom i trenutačnom ili predvidljivom. U tom kontekstu, Sud pojašnjava da odluka kojom je predviđen takav nalog može biti predmet djelotvornog nadzora koji provodi sud ili neovisno upravno tijelo čija odluka ima obvezujući učinak, a kojim se nastoji provjeriti postoji li jedna od tih situacija i poštuju li se uvjeti i jamstva koja se moraju predvidjeti i pri čemu se navedeni nalog može izdati samo za razdoblje čije je trajanje ograničeno na strogo nužno, ali se može produljiti u slučaju postojanosti te prijetnje.
Toj se direktivi, s obzirom na Povelju, također ne protive nacionalne zakonske mjere kojima se predviđa, u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, ciljano zadržavanje podataka o prometu i lokaciji koje se na temelju objektivnih i nediskriminatornih elemenata, ovisno o kategorijama dotičnih osoba ili pomoću zemljopisnog kriterija, određuje za razdoblje čije je trajanje ograničeno na strogo nužno, ali se može produljiti.
Isto vrijedi za nacionalne zakonske mjere kojima se, u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti, borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, predviđa opće i neselektivno zadržavanje IP adresa dodijeljenih izvoru veze, za razdoblje čije je trajanje ograničeno na strogo nužno, kao i podataka o građanskom identitetu korisnika elektroničkih komunikacijskih sredstava čije zadržavanje može nesporno doprinijeti borbi protiv teških kaznenih djela, pod uvjetom da ti podaci omogućuju utvrđivanje identiteta osoba koje su se koristile tim sredstvima u kontekstu pripreme ili počinjenja teških kaznenih djela.
Isto vrijedi i za nacionalne zakonske mjere kojima se u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela i, a fortiori, zaštite nacionalne sigurnosti, omogućuje izdavanje naloga pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga u obliku odluke nadležnog tijela koja podliježe djelotvornom sudskom nadzoru, da u određenom trajanju provedu hitno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji kojima ti pružatelji usluga raspolažu.
Međutim, Sud napominje da se svim prethodno navedenim mjerama treba u obliku jasnih i preciznih pravila osigurati da predmetno zadržavanje podataka podliježe poštovanju s time povezanih materijalnih i postupovnih uvjeta te da dotične osobe raspolažu djelotvornim jamstvima protiv opasnosti zlouporabe. Te se različite mjere, u skladu s odabirom nacionalnog zakonodavca i u granicama onoga što je strogo nužno, mogu primijeniti zajedno.