ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção alargada)
29 de janeiro de 2020 (*)
«Função pública — Greve dos intérpretes — Medidas de requisição de intérpretes adotadas pelo Parlamento Europeu — Inexistência de base legal — Responsabilidade — Prejuízo moral»
No processo T‑402/18,
Roberto Aquino, residente em Bruxelas (Bélgica), e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo (1), representados por L. Levi, advogada,
recorrentes,
contra
Parlamento Europeu, representado por O. Caisou‑Rousseau, E. Taneva e T. Lazian, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer e R. Meyer, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do artigo 270.o TFUE, destinado, por um lado, à anulação da Decisão de 2 de julho de 2018 do diretor‑geral do Pessoal do Parlamento, sobre a requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência para 3 de julho de 2018, bem como das decisões posteriores do diretor‑geral do Pessoal do Parlamento, sobre a requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência para 4, 5, 10 e 11 de julho de 2018, e, por outro, à reparação do prejuízo moral alegadamente sofrido pelos recorrentes devido a essas decisões e avaliado ex æquo et bono em 1 000 euros por pessoa,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção alargada),
composto por: M. van der Woude, presidente, S. Papasavvas (relator), D. Spielmann, Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,
secretário: L. Ramette, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 9 de outubro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Os recorrentes, Roberto Aquino e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo, são intérpretes e intérpretes de conferência no Parlamento Europeu.
2 Em 14 de julho de 2017, o secretário‑geral do Parlamento aprovou uma decisão que alterou as condições de trabalho dos intérpretes e dos intérpretes de conferência.
3 Essa decisão foi implementada nos programas de trabalho dos intérpretes e levou à apresentação, em outubro de 2017, de um aviso prévio de greve, a título cautelar, pelo Comité Intersindical (a seguir «COMI»), ao qual pertence, designadamente, o Sindicato dos Funcionários Internacionais e Europeus — Secção do Parlamento Europeu (SFIE‑PE). Não obstante, na sequência do reatamento das discussões com o secretário‑geral do Parlamento, foi retirado o aviso prévio de greve.
4 Em 28 de maio de 2018, o COMI apresentou um novo aviso prévio de greve, a título cautelar, para o período de 5 de junho a 20 de julho de 2018.
5 Em 5 e 7 de junho de 2018, o COMI comunicou a todo o pessoal do Parlamento, por um lado, e ao presidente do Parlamento, por outro, as modalidades de ação previstas até ao dia 14 de junho de 2018.
6 Em 8 de junho de 2018, o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento, por um lado, enviou ao COMI um quadro com o número de intérpretes a requisitar para o período de 12 a 14 de junho de 2018 e, por outro, pediu‑lhe que lhe comunicasse, antes de 11 de junho de 2018, às 14 horas, os eventuais comentários das organizações sindicais ou profissionais (a seguir «OSP») do pessoal da instituição sobre essa lista.
7 Em 9 e 11 de junho de 2018, o COMI transmitiu as suas observações ao diretor‑geral do Pessoal do Parlamento.
8 Por decisão de 11 de junho de 2018, o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento procedeu à requisição dos intérpretes e dos intérpretes de conferência para o período de 12 a 14 de junho de 2018.
9 Foram aplicados procedimentos semelhantes para os períodos de 18 a 22 de junho de 2018 e de 25 a 27 de junho de 2018, que deram origem a decisões de requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência para os referidos períodos.
10 Em 25 de junho de 2018, o COMI informou o presidente do Parlamento da prorrogação do aviso prévio de greve até 14 de setembro de 2018.
11 Em 27 de junho de 2018, o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento pediu ao COMI que lhe comunicasse, até 29 de junho de 2018, ao meio‑dia, as suas observações sobre o plano de requisições previstas para o período de 3 a 5 de julho de 2018.
12 Em 29 de junho de 2018, o COMI comunicou os seus comentários ao presidente do Parlamento e ao diretor‑geral do Pessoal do Parlamento.
13 Em 2 de julho de 2018, o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento informou o COMI de que se iria proceder às requisições necessárias ao bom andamento dos trabalhos parlamentares e que lhe seria comunicada uma cópia das decisões de requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência para o período de 3 a 5 de julho de 2018.
14 Por decisão de 2 de julho de 2018, o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento requisitou intérpretes e intérpretes de conferência, entre os quais figuravam alguns dos recorrentes, para o dia 3 de julho de 2018 (a seguir «Decisão de 2 de julho de 2018»).
Tramitação processual
15 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de julho de 2018, os recorrentes interpuseram o presente recurso.
16 Por requerimento separado entregue na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, os recorrentes apresentaram um pedido de medidas provisórias. Por Despacho de 4 de julho de 2018, Aquino e o./Parlamento (T‑402/18 R, não publicado, EU:T:2018:404), o pedido foi indeferido e reservou‑se para final a decisão quanto às despesas.
17 Por requerimento separado entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de julho de 2018, os recorrentes apresentaram, ao abrigo do artigo 86.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, um articulado de adaptação da petição, para que fosse considerada a adoção de três decisões, a 3, 4 e 7 de julho de 2018, pelas quais o diretor‑geral do Pessoal do Parlamento requisitou intérpretes e intérpretes de conferência para 4, 5, 10 e 11 de julho de 2018 (a seguir «decisões posteriores à interposição do recurso»).
18 Por carta do secretário de 30 de julho de 2018, os recorrentes foram informados de que, nos termos do artigo 91.o, n.o 4, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»), o processo principal ficava suspenso até à adoção de uma decisão expressa ou tácita de indeferimento da reclamação apresentada a 3 de julho de 2018.
19 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de outubro de 2018, o Conselho da União Europeia apresentou um pedido de intervenção no presente processo em apoio dos pedidos do Parlamento.
20 Por carta de 7 de novembro de 2018, os recorrentes informaram o Tribunal Geral de que, por decisão de 5 de novembro de 2018, o Parlamento tinha indeferido a reclamação por eles apresentada.
21 Por carta do secretário de 15 de novembro de 2018, os recorrentes foram informados do reatamento da instância.
22 O Parlamento apresentou contestação em 22 de janeiro de 2019.
23 Por Decisão de 24 de janeiro de 2019, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção do Conselho.
24 O Conselho apresentou o seu articulado de intervenção em 18 de março de 2019, e as partes principais apresentaram observações sobre esse articulado nos prazos fixados.
25 Em 25 de março de 2019, sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção), no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, convidou os recorrentes a apresentarem a lista de intérpretes e de intérpretes de conferência requisitados para o dia 3 de julho de 2018. Os recorrentes deram cumprimento a esta medida no prazo fixado.
26 Os recorrentes apresentaram a réplica em 1 de abril de 2019.
27 Por carta entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de abril de 2019, Cécile Dupont, Françoise Joostens, Agnieszka Matuszek, Joanna Trzcielinska Inan e Frank van den Boogaard desistiram da petição (a seguir «desistência parcial»). Por articulados entregues na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de abril de 2019, o Parlamento e o Conselho apresentaram observações sobre a desistência parcial. Por Despacho de 30 de abril de 2019, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral cancelou os nomes destas pessoas na lista dos recorrentes e decidiu sobre as despesas relativas à desistência parcial.
28 O Parlamento apresentou a tréplica em 10 de maio de 2019, data em que foi encerrada a fase escrita do processo.
29 Por impedimento de um membro da Sexta Secção de participar na formação, o presidente dessa secção designou outro juiz para completar a secção.
30 Sob proposta da Sexta Secção, o Tribunal Geral decidiu, em aplicação do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
31 Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção alargada) decidiu abrir a fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, colocou questões às partes e convidou, por um lado, o Parlamento a facultar‑lhe a decisão em que este tinha determinado as autoridades que nele exerciam os poderes conferidos pelo Estatuto à Autoridade Investida do Poder de Nomeação e, por outro, os recorrentes a apresentarem o «acordo ad hoc de janeiro de 2014», a que se referiam na petição. Foi dado cumprimento a estes pedidos no prazo fixado.
32 Na audiência de 9 de outubro de 2019, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral.
Pedidos das partes
33 Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a Decisão de 2 de julho de 2018 e as decisões posteriores à interposição do recurso;
– condenar o Parlamento na reparação do prejuízo moral avaliado ex æquo et bono em 1 000 euros por pessoa;
– condenar o Parlamento na totalidade das despesas.
34 O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente;
– condenar os recorrentes nas despesas.
35 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente;
– decidir nos termos legais quanto às despesas.
Questão de direito
Quanto aos pedidos para efeitos de anulação
Quanto à admissibilidade
– Quanto à admissibilidade do recurso na parte em que visa as decisões posteriores à interposição do recurso
36 O Parlamento alega que os recorrentes não podem invocar o artigo 86.o do Regulamento de Processo para pedir a anulação das decisões posteriores à interposição do recurso, na medida em que estas não se destinam a substituir ou a alterar a Decisão de 2 de julho de 2018. Sustenta que as decisões posteriores à interposição do recurso, não obstante a elevada probabilidade da sua adoção, não podem ser objeto do presente recurso, pois não produziam efeitos jurídicos no momento da interposição do recurso. Acrescenta, a título exaustivo, que os recorrentes deveriam ter respeitado o procedimento pré‑contencioso previsto no artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, antes de pedirem a anulação das decisões posteriores à interposição do recurso.
37 Os recorrentes invocam circunstâncias excecionais e sustentam, em substância, que, tendo em conta a adoção extremamente tardia das medidas de requisição, podem pedir a anulação das decisões posteriores à interposição do recurso. Acrescentam que, embora seja verdade que essas decisões não tinham sido adotadas na data em que o recurso foi interposto, a sua adoção era, não obstante, certa. No entender dos recorrentes, exigir‑lhes que apresentem ao juiz tantos recursos quantas as decisões adotadas seria manifestamente desproporcionado, desrazoável, contrário à boa administração da justiça e violaria o direito à ação prevista no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Afirmam ter cumprido o procedimento pré‑contencioso previsto no artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto.
38 A este respeito, importa recordar que, de acordo com a jurisprudência, só pode ser validamente interposto no Tribunal Geral recurso de anulação de um ato existente e lesivo (Acórdão de 16 de setembro de 2013, Bank Kargoshaei e o./Conselho, T‑8/11, não publicado, EU:T:2013:470, n.o 47).
39 No presente processo, é de notar que os recorrentes declararam na petição que pediam a anulação das «futuras decisões de requisição de pessoal para os dias 4, 5, 10 e 11 de julho de 2018». Ora, de acordo com a jurisprudência referida no n.o 38, supra, tais pedidos, que exigem que o Tribunal Geral se pronuncie sobre a legalidade de atos hipotéticos ainda não adotados, são inadmissíveis e devem ser julgados improcedentes (Despacho de 27 de fevereiro de 2019, SFIE‑PE/Parlamento, T‑401/18, não publicado, EU:T:2019:132, n.o 30). Embora os recorrentes afirmem que, em 27 de junho de 2018, essas decisões eram certas tanto quanto à sua existência como quanto ao seu conteúdo, reconhecem que não se pode excluir que alguns intérpretes, que deviam ser inicialmente requisitados, tivessem de ser substituídos à última hora, nomeadamente por motivos de doença.
40 Os restantes argumentos apresentados pelos recorrentes, recordados no n.o 37, supra, não permitem pôr em causa tal conclusão.
41 Quanto, em primeiro lugar, à alegada violação do artigo 47.o da Carta, importa recordar que este artigo não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto nos Tratados, nomeadamente as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente no órgão jurisdicional da União Europeia, como também decorre das anotações relativas a este artigo 47.o, que, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE e com o artigo 52.o, n.o 7, da Carta, devem ser tomadas em consideração na sua interpretação (v. Acórdão de 4 de junho de 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Comissão, C‑682/13 P, não publicado, EU:C:2015:356, n.o 29 e jurisprudência referida).
42 Além disso, importa observar que a adoção alegadamente intempestiva das decisões posteriores à interposição do recurso não privou os recorrentes da possibilidade de interporem, nas condições previstas no artigo 270.o TFUE, um recurso de anulação dessas decisões, após a sua adoção. O direito dos recorrentes a uma ação não foi, portanto, em caso algum, prejudicado.
43 Em segundo lugar, quanto ao articulado de adaptação apresentado pelos recorrentes em 17 de julho de 2018, consta do mesmo que as decisões que ainda eram futuras no momento da interposição do presente recurso foram, de facto, adotadas. Os recorrentes consideram que esse articulado de adaptação deixa sem objeto o presente fundamento de inadmissibilidade.
44 A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, «[q]uando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral do processo ou antes da decisão do Tribunal de decidir sem fase oral, adaptar a petição para ter em conta este elemento novo».
45 Ora, forçoso é concluir que não se pode considerar que as decisões posteriores à interposição do recurso substituem ou alteram a Decisão de 2 de julho de 2018 ou as decisões futuras cuja anulação foi pedida na petição. Por um lado, é pacífico que as decisões posteriores à interposição do recurso não se destinam a substituir ou a alterar a Decisão de 2 de julho de 2018, que não diz respeito aos mesmos dias e é dirigida a outros destinatários. Por outro lado, quanto às decisões futuras cuja anulação foi pedida na petição, e contrariamente ao que os recorrentes alegam, o artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento de Processo não se destina a tornar admissível um recurso interposto contra decisões que ainda não tinham sido adotadas à data da sua interposição. Resulta do exposto que o articulado de adaptação da petição apresentado pelos recorrentes não integra o âmbito de aplicação do artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento de Processo.
46 Nestas circunstâncias, o presente recurso é inadmissível na parte em que visa as decisões posteriores à interposição do recurso.
– Quanto à legitimidade processual de alguns recorrentes
47 Em resposta a uma medida de organização do processo decretada pelo Tribunal Geral, o Parlamento alega que apenas oito dos 31 recorrentes que interpuseram o presente recurso eram destinatários da Decisão de 2 de julho de 2018. Conclui daí que os outros recorrentes, requisitados nas decisões posteriores à interposição do recurso, não têm legitimidade para pedir a anulação da Decisão de 2 de julho de 2018, da qual não são destinatários.
48 Na audiência, os recorrentes alegaram que aqueles que não tivessem sido destinatários da Decisão de 2 de julho de 2018 eram, não obstante, individualmente afetados pelo presente recurso, uma vez que constituíam uma categoria suficientemente identificada na população do Parlamento, na aceção do Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17, p. 223), que eram visados no aviso prévio de greve apresentado no final de maio de 2018, bem como em todas as comunicações intersindicais, e que, através dos seus representantes do pessoal no COMI, tinham participado no procedimento conducente à preparação da Decisão de 2 de julho de 2018.
49 A este respeito, há que recordar que os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só podem alegar que esta lhes diz individualmente respeito se os afetar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, com isso, os individualiza de maneira análoga à do destinatário (Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223; v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, n.o 36 e jurisprudência referida).
50 No caso vertente, basta notar que a Decisão de 2 de julho de 2018, que é uma decisão individual cujos destinatários, na aceção do artigo 263.o TFUE, são os intérpretes visados na requisição (Despacho de 27 de fevereiro de 2019, SFIE‑PE/Parlamento, T‑401/18, não publicado, EU:T:2019:132, n.o 42), não afetou os recorrentes que não requisitou, dado que não tomou nenhuma medida a seu respeito e que a situação pessoal dos mesmos não foi afetada. Consequentemente, os recorrentes que não foram destinatários da Decisão de 2 de julho de 2018 não são individualizados de maneira análoga à dos destinatários na aceção da jurisprudência referida no n.o 49, supra, pelo que não têm legitimidade para pedir a anulação da referida decisão.
Quanto ao mérito
51 Os recorrentes invocam três fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do direito de recorrer a ações coletivas e do direito à informação e à consulta, consagrados nos artigos 27.o e 28.o da Carta e na Diretiva 2002/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2002, que estabelece um quadro geral relativo à informação e à consulta dos trabalhadores na Comunidade Europeia — Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre representação dos trabalhadores (JO 2002, L 80, p. 29), e implementados pelo acordo‑quadro entre o Parlamento Europeu e as OSP, assinado em 12 de julho de 1990 (a seguir «acordo‑quadro»), bem como à violação do direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta. O segundo é relativo à incompetência do autor do ato e à violação do princípio da segurança jurídica, e o terceiro, à violação do direito a uma ação, prevista no artigo 47.o da Carta.
52 O primeiro fundamento divide‑se em duas partes. A primeira baseia‑se na violação do direito dos intérpretes e dos intérpretes de conferência de recorrerem a ações coletivas, e a segunda, na violação do procedimento de concertação e de consulta.
53 Quanto à primeira parte, os recorrentes alegam que o direito à greve é um direito fundamental consagrado, nomeadamente, na Carta e na Carta Social Europeia, assinada em Turim, em 18 de outubro de 1961, conforme revista. Reconhecem, porém, que tal direito não é absoluto, que deve respeitar o princípio da proporcionalidade e que o seu exercício pode estar sujeito a restrições. Consideram que nem o artigo 55.o do Estatuto, que não visa os serviços mínimos em caso de greve, nem o acordo‑quadro, nem a Decisão de 2 de julho de 2018 servem de lei, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, para efeitos de autorização de restrições ao direito de greve. Afirmam que é comummente aceite que o direito à greve no serviço público deve ser ponderado com a necessidade de garantir os serviços essenciais. Referem‑se ao Comité da Liberdade Sindical da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que distingue entre serviços essenciais e outros. Sublinham que o Parlamento nunca definiu regras claras e inequívocas para determinar quais os serviços que poderão ser essenciais para assegurar a continuidade do serviço. Segundo os recorrentes, essa definição prévia teria permitido demonstrar, num primeiro momento, a legitimidade do objetivo prosseguido e, num segundo momento, a necessidade da restrição. Ora, no caso vertente, segundo os recorrentes, a Decisão de 2 de julho de 2018 não prossegue um objetivo legítimo e é desproporcionada.
54 O Parlamento responde que não contesta o facto de o direito à greve ser um direito fundamental consagrado no artigo 28.o da Carta. Recorda que o Estatuto não trata o direito à greve e que, em princípio, a União não está vinculada por nenhum dos textos jurídicos da OIT, uma vez que a União não faz parte da mesma. Acrescenta que, contrariamente ao que alegam os recorrentes, o artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto deve ser considerado uma restrição ao direito à greve previsto na lei, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, pelo que constitui a disposição do Estatuto que pode servir de base às requisições. Sustenta que tais requisições se justificam quando os movimentos de greve têm por efeito, e mesmo por objeto, perturbar os trabalhos do Parlamento enquanto legislador, autoridade orçamental e de supervisão. Estas medidas são, portanto, necessárias na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Quanto à proporcionalidade das requisições constantes da Decisão de 2 de julho de 2018, o Parlamento sublinha que, no decurso do movimento de greve, aperfeiçoou progressivamente os serviços mínimos de interpretação. Conclui que a Decisão de 2 de julho de 2018 não é seriamente contestável do ponto de vista da proporcionalidade.
55 O Conselho considera que o Estatuto contém várias disposições que podem servir de base às requisições constantes da Decisão de 2 de julho de 2018. É o caso do dever de lealdade do funcionário, previsto no artigo 11.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, segundo o qual o funcionário deve desempenhar as funções que lhe são confiadas de forma objetiva e imparcial, observando o seu dever de lealdade para com a União. Do mesmo modo, o artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, nos termos do qual o funcionário, seja qual for a sua posição na hierarquia, é obrigado a assistir e aconselhar os seus superiores, sendo responsável pelo desempenho das tarefas que lhe estão confiadas, poderia ter servido de base à Decisão de 2 de julho de 2018. O Conselho cita igualmente o artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto, que prevê que os funcionários em situação de atividade estão permanentemente à disposição da instituição a que pertencem. Por último, o Conselho invoca o dever de assistência, conforme desenvolvido pela jurisprudência.
56 A este respeito, decorre do artigo 28.o da Carta que os trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, têm, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, o direito de negociar e de celebrar convenções coletivas aos níveis apropriados, bem como de recorrer, em caso de conflito de interesses, a ações coletivas para a defesa dos seus interesses, incluindo a greve.
57 Estas disposições são aplicáveis nas relações entre as instituições da União e o seu pessoal (v., neste sentido, Acórdão de 15 de setembro de 2016, U4U e o./Parlamento e Conselho, T‑17/14, não publicado, EU:T:2016:489, n.o 77; v. Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Haeberlen/ENISA, T‑632/16, não publicado, EU:T:2018:957, n.o 189 e jurisprudência referida).
58 Além disso, o artigo 52.o, n.o 1, da Carta prevê que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
59 Resulta deste artigo que, para ser conforme com o direito da União, qualquer restrição a um direito protegido pela Carta deve, em todo o caso, cumprir três requisitos (v., neste sentido, Acórdão de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, EU:T:2013:273, n.o 78).
60 Primeiro, a restrição tem de estar «prevista por lei». Por outras palavras, a medida em causa deve ter base legal (v. Acórdão de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, EU:T:2013:273, n.o 79 e jurisprudência referida).
61 Segundo, a restrição deve visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União (Acórdão de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, EU:T:2013:273, n.o 80).
62 Terceiro, a restrição não deve ser excessiva. Por um lado, deve ser necessária e proporcional à finalidade pretendida. Por outro lado, o «conteúdo essencial», ou seja, a substância, do direito ou da liberdade em causa não deve ser prejudicado (v. Acórdão de 28 de maio de 2013, Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, EU:T:2013:273, n.o 81 e jurisprudência referida).
63 É à luz destas considerações que se deve examinar se a Decisão de 2 de julho de 2018 constitui uma restrição ao direito à greve protegido pelo artigo 28.o da Carta e, em caso afirmativo, se os três requisitos para considerar essa restrição conforme com o direito da União estão preenchidos no caso em apreço.
64 O Tribunal Geral considera que, na medida em que restringe a possibilidade de os intérpretes afetados pela medida de requisição participarem na cessação coletiva e concertada do trabalho, em defesa dos seus interesses, a Decisão de 2 de julho de 2018 constitui uma restrição ao exercício do direito à greve garantido pelo artigo 28.o da Carta. De resto, o Parlamento não contesta tal conclusão, mas sustenta que a referida restrição é conforme com o direito da União.
65 Consequentemente, há que examinar se a restrição representada pela Decisão de 2 de julho de 2018 preenche os requisitos recordados nos n.os 60 a 62, supra.
66 Quanto ao requisito de a restrição estar «prevista por lei», cabe recordar que a exigência de que toda a restrição ao exercício do direito garantido pela Carta deve estar prevista na lei implica que a base legal deva ser suficientemente clara e precisa e que, ao definir ela mesma o alcance da restrição ao exercício desse direito, ofereça uma certa proteção contra eventuais violações arbitrárias desta Administração (v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, n.o 81).
67 Além disso, segundo jurisprudência constante, o princípio da segurança jurídica, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige, nomeadamente, que as regras jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando possam ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas (v. Acórdão de 18 de novembro de 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, n.o 67 e jurisprudência referida).
68 A título preliminar, primeiro, cabe especificar que a Decisão de 2 de julho de 2018 visa o artigo 55.o do Estatuto, os artigos 16.o e 90.o do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia (a seguir «ROA») e o acordo‑quadro.
69 O artigo 16.o do ROA prevê a aplicação, por analogia, do artigo 55.o do Estatuto aos outros agentes da União. Não será, portanto, examinado separadamente do artigo 55.o O artigo 90.o do ROA dispõe, por sua vez, que, em derrogação do disposto no título sobre os agentes contratuais, os intérpretes de conferência contratados pelo Parlamento ou pela Comissão Europeia em nome das instituições ou organismos da União ficarão sujeitos às condições constantes do Acordo de 28 de julho de 1999 entre o Parlamento, a Comissão e o Tribunal de Justiça da União Europeia, em nome das instituições, por um lado, e as associações representativas da profissão, por outro. Este artigo não contém nenhuma disposição que possa servir de base legal às medidas de requisição em questão. Aliás, não é invocado por nenhuma das partes processuais.
70 Segundo, cumpre notar que, embora a Decisão de 2 de julho de 2018 vise o artigo 55.o do Estatuto no seu todo, o Parlamento especifica que nunca pretendeu baseá‑la nos n.os 2, 3 ou 4 do referido artigo 55.o, mas unicamente no n.o 1 deste artigo, que tem um alcance autónomo, independente dos âmbitos de aplicação respetivos dos outros números do artigo. Em todo o caso, os n.os 2, 3 ou 4 do artigo 55.o do Estatuto não preveem o recurso a requisições, pelo que não podem servir de lei na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
71 Há, assim, que examinar se o artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto, por um lado, ou o acordo‑quadro, por outro, podiam constituir a base legal da Decisão de 2 de julho de 2018, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
72 Em primeiro lugar, no que respeita ao artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto, deve notar‑se desde logo que, como já foi assinalado na jurisprudência, o Estatuto é omisso quanto à questão do direito à greve (Acórdão de 18 de março de 1975, Acton e o./Comissão, 44/74, 46/74 e 49/74, EU:C:1975:42, n.o 15). Os seus sucessivos desenvolvimentos não alteraram esta situação, como, de resto, reconhece o Parlamento.
73 Além disso, cabe recordar que, nos termos do artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto, «[o]s funcionários em situação de atividade estão permanentemente à disposição da instituição a que pertencem». Observe‑se que tal disposição, incluída no capítulo 1, relativo à duração do trabalho, do título 4, sobre as condições de trabalho do funcionário, não prevê nenhuma restrição precisa e clara ao exercício do direito à greve, nem, a fortiori, contempla o recurso a requisições. Assim, nada esclarece quanto ao alcance da restrição do direito à greve na aceção da jurisprudência referida nos n.os 66 e 67, supra, pelo que não pode servir de base legal às medidas de requisição em questão.
74 O argumento do Parlamento de que o artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto permite à instituição recorrer aos funcionários fora das horas de serviço e fazer prevalecer o interesse do serviço sobre qualquer consideração de horário normal de referência ou de licença não põe em causa esta conclusão. Com efeito, tal argumento não pode prevalecer sobre a necessidade, imposta pela Carta, de só restringir o exercício de um direito nela garantido recorrendo a uma lei suficientemente clara e precisa que defina ela própria o alcance da restrição ao exercício do direito em questão.
75 Resulta do exposto que os artigos do Estatuto visados na Decisão de 2 de julho de 2018, mais concretamente o artigo 55.o, n.o 1, do Estatuto, não podiam servir de base legal às requisições constantes da Decisão de 2 de julho de 2018.
76 Em segundo lugar, no que respeita ao acordo‑quadro, cabe especificar que, nos termos do artigo 8.o deste acordo, as partes se comprometem a definir, num protocolo a anexar ao referido acordo, um procedimento de conciliação a aplicar aquando de uma interrupção de trabalho.
77 No entanto, é pacífico que o protocolo referido no n.o 76, supra, nunca foi adotado. Ora, mais nenhum artigo do acordo‑quadro poderá servir de base legal às medidas de requisição em questão.
78 Consequentemente, admitindo que os funcionários possam retirar direitos da violação das disposições que regulam as relações entre as instituições e as OSP, o artigo 8.o do acordo‑quadro não podia, na falta de adoção do protocolo para o qual remete e em todo o caso, servir de lei na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
79 Em terceiro lugar, no que respeita às restantes disposições referidas pelo Conselho, a saber, o artigo 11.o, primeiro parágrafo, e o artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, há que constatar que não são visadas na Decisão de 2 de julho de 2018 e, por conseguinte, não podem servir de base legal. Seja como for, cabe notar que também não têm por objeto definir o alcance da restrição ao exercício do direito à greve, na aceção da jurisprudência referida no n.o 66, supra.
80 O mesmo se diga do dever de assistência, também invocado pelo Conselho, o qual, segundo a jurisprudência, reflete o equilíbrio dos direitos e obrigações recíprocos nas relações entre a autoridade pública e os agentes do serviço público e implica, nomeadamente, que, quando se pronuncia sobre a situação de um funcionário, a autoridade tome em consideração todos os elementos suscetíveis de determinar a sua decisão e que, ao fazê‑lo, tenha em conta não só o interesse do serviço mas também, em particular, o do funcionário em causa [v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2017, Arango Jaramillo e o./BEI, T‑482/16 RENV, EU:T:2017:901, n.o 131 (não publicado) e jurisprudência referida]. Sobre este ponto, cabe notar que, embora, em aplicação desse princípio, a autoridade pública tenha de ter em consideração não só o interesse do funcionário mas também o do serviço, não pode, para tal, adotar decisões fora de um contexto legal. Assim, tal argumento não pode senão ser afastado.
81 Decorre de todo o exposto que as medidas de requisição em questão representam uma restrição ao direito à greve que não estava prevista na lei. A Decisão de 2 de julho de 2018 deve, portanto, ser anulada, na medida em que viola este direito fundamental, sem que seja necessário examinar os outros dois requisitos previstos no artigo 52.o, n.o 1, da Carta, recordados nos n.os 61 e 62, supra, e os outros fundamentos invocados pelos recorrentes.
Quanto ao pedido indemnizatório
82 Os recorrentes alegam, em substância, que as ilegalidades invocadas em apoio dos pedidos de anulação constituem faltas suficientes para, quando consideradas individualmente ou no seu todo, determinar a responsabilidade do Parlamento. Afirmam ter sofrido um prejuízo moral devido a essas faltas.
83 O Parlamento considera que não cometeu nenhuma ilegalidade no procedimento de requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência. Acrescenta que, apesar de recair sobre eles o ónus de provar a realidade dos danos sofridos, os recorrentes não especificam os prejuízos morais que sofreram.
84 A título preliminar, cabe recordar que o recurso de anulação e a ação de indemnização são vias de recurso autónomas. Uma vez que os artigos 90.o e 91.o do Estatuto não distinguem entre estas duas vias de recurso, no que respeita ao procedimento tanto administrativo como contencioso, o funcionário pode, por força da autonomia destas vias jurídicas distintas, optar por uma, pela outra ou por ambas conjuntamente, na condição de requerer a intervenção do juiz da União no prazo de três meses após o indeferimento da sua reclamação (v. Acórdão de 18 de setembro de 2018, Barroso Truta e o./Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, n.o 66 e jurisprudência referida).
85 No entanto, a jurisprudência estabeleceu uma exceção a este princípio, quando a ação de indemnização tem uma estreita ligação com o recurso de anulação, que, além do mais, é ou deverá ser declarado inadmissível. Assim, os pedidos de indemnização são inadmissíveis quando a ação de indemnização tende exclusivamente a reparar as consequências do ato visado no recurso de anulação, que poderia ter sido ou foi declarado inadmissível (v. Acórdão de 18 de setembro de 2018, Barroso Truta e o./Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, n.o 67 e jurisprudência referida).
86 No presente processo, os recorrentes pedem para serem indemnizados pelo prejuízo sofrido devido às ilegalidades cometidas pelo Parlamento com a adoção da Decisão de 2 de julho de 2018 e das decisões posteriores à interposição do recurso. Ora, resulta dos n.os 38 a 46, supra, que o presente recurso é inadmissível na parte em que visa as decisões posteriores à interposição do recurso. Consequentemente, o presente pedido de indemnização, na parte em que visa a condenação do Parlamento a indemnizar os recorrentes devido às decisões posteriores à interposição do recurso, é inadmissível e deve ser julgado improcedente.
87 Quanto ao pedido de indemnização para efeitos de reparação dos danos sofridos devido à Decisão de 2 de julho de 2018, cumpre recordar que, conforme jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento dessa instituição e o dano invocado (v. Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, n.o 64 e jurisprudência referida).
88 Por outro lado, o contencioso em matéria de função pública nos termos do artigo 270.o TFUE e dos artigos 90.o e 91.o do Estatuto, incluindo aquele que visa a reparação de um dano causado a um funcionário ou a um agente, obedece a regras particulares e especiais relativamente às que decorrem dos princípios gerais que regem a responsabilidade extracontratual da União no âmbito do artigo 268.o TFUE e do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE. Com efeito, resulta nomeadamente do Estatuto que, ao contrário de qualquer outro particular, o funcionário ou o agente da União está vinculado à instituição ou ao órgão de que depende por uma relação jurídica de trabalho que comporta um equilíbrio de direitos e de obrigações recíprocas específicas, que é refletido pelo dever de assistência da instituição para com o interessado (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Comissão/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, n.o 46 e jurisprudência referida). Daqui decorre que a mera declaração de existência de uma ilegalidade é suficiente para considerar preenchido o primeiro dos três requisitos necessários à responsabilização da União por danos causados aos seus funcionários e agentes devido a uma violação do direito da função pública da União (Acórdão de 12 de julho de 2011, Comissão/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, n.o 45).
89 No presente caso, resulta dos n.os 72 a 81, supra, que a Decisão de 2 de julho de 2018 é ilegal e deve ser anulada.
90 É certo que, de acordo com jurisprudência constante, quando os pedidos de indemnização têm fundamento na ilegalidade do ato anulado, a anulação declarada pelo Tribunal Geral constitui, em si mesma, uma reparação adequada e, em princípio, suficiente de qualquer prejuízo moral que o recorrente possa ter sofrido (v. Acórdão de 18 de setembro de 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, n.o 82 e jurisprudência referida).
91 No entanto, já foi declarado que a anulação de um ato, quando privada de efeito útil, não pode constituir, em si mesma, uma reparação adequada e suficiente de qualquer prejuízo moral causado pelo ato anulado (Acórdão de 18 de setembro de 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, n.o 83).
92 Ora, no presente caso, é dado assente que a Decisão de 2 de julho de 2018 esgotou todos os seus efeitos. Nestas circunstâncias, a anulação desta decisão não constituirá uma reparação adequada e suficiente do prejuízo moral sofrido pelos recorrentes.
93 Consequentemente, é necessário determinar se, além da ilegalidade mencionada no n.o 89, supra, que constitui uma falta suscetível de determinar a responsabilidade do Parlamento, os recorrentes demonstraram a existência de um prejuízo relacionado com essa falta.
94 No caso vertente, resulta dos n.os 72 a 81, supra, que, devido à Decisão de 2 de julho de 2018, os recorrentes foram requisitados para o dia 3 de julho de 2018, apesar de inexistir base legal que autorizasse o Parlamento a proceder a tais medidas, e, por conseguinte, não puderam exercer o direito à greve durante o período das requisições. Além disso, essas requisições foram feitas tardiamente, tendo os recorrentes delas sido informados apenas na tarde da véspera do dia da sua implementação. Estas circunstâncias, no mínimo lamentáveis, causaram um prejuízo moral diretamente relacionado com a ilegalidade de que padece a Decisão de 2 de julho de 2018.
95 Nestas circunstâncias, far‑se‑á uma justa apreciação do prejuízo condenando o Parlamento a pagar a cada uma das recorrentes requisitadas na Decisão de 2 de julho de 2018, a saber, Barbara Carli‑Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou e Benedetta Tissi, o montante de 500 euros.
Quanto às despesas
96 Nos termos do artigo 134.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se houver várias partes vencidas, o Tribunal Geral decide sobre a repartição das despesas.
97 Por um lado, tendo o Parlamento sido vencido, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelas recorrentes requisitadas na Decisão de 2 de julho de 2018, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias e as relativas à intervenção do Conselho. Por outro lado, há que decidir que os recorrentes requisitados nas decisões posteriores à interposição do recurso, que também foram vencidos, suportarão as suas próprias despesas.
98 Além disso, nos termos do artigo 138.o do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as suas próprias despesas. O Conselho suportará, assim, as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção alargada)
decide:
1) A Decisão de 2 de julho de 2018do diretor‑geral do Pessoal do Parlamento Europeu, sobre a requisição de intérpretes e de intérpretes de conferência para o dia 3 de julho de 2018, é anulada.
2) O Parlamento é condenado a pagar o montante de 500 euros a Barbara Carli‑Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou e Benedetta Tissi.
3) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
4) O Parlamento suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelas recorrentes requisitadas na Decisão de 2 de julho de 2018, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias e as relativas à intervenção do Conselho da União Europeia.
5) Os recorrentes requisitados nas decisões posteriores à interposição do recurso suportarão as suas próprias despesas.
6) O Conselho suportará as suas próprias despesas.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de janeiro de 2020.
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