Mål T‑536/22
(publicering i utdrag)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 21 februari 2024
”Växtskyddsmedel – Det verksamma ämnet cypermetrin – Genomförandeförordning (EU) 2021/2049 – Begäran om intern omprövning – Artikel 10.1 i förordning (EG) nr 1367/2006 – Avslag på begäran – Efsas identifiering av kritiska problemområden – Riskbedömning och riskhantering – Försiktighetsprincipen – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning”
1. Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrister – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Dagen för delgivningen av beslutet – Kommissionens svar på en begäran om intern omprövning som avfattats på ett annat språk än begäran – Senare översändande till sökanden av en kopia av detta svar på det språk som används i begäran – Frist som börjar löpa från och med dagen för detta senare översändande
(Artikel 263 sjätte stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006; rådets förordning nr 1, artikel 2)
(se punkt 24)
2. Miljö – Århuskonventionen – Tillämpning på unionsinstitutionerna – Möjlighet för icke-statliga organisationer att begära intern omprövning av förvaltningsåtgärder på miljöområdet – Förvaltningsåtgärd avseende förnyelse av godkännandet av ett verksamt ämne – Föremålet för omprövning – Omprövning av godkännandet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 10.1)
(se punkt 38)
3. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Överklagande av ett beslut att avslå en begäran om omprövning – Grund som inte anförts i begäran om omprövning – Rättegångshinder – Argument som endast utgör en utvidgning av en grund som anförts i begäran om omprövning – Upptagande till sakprövning – Gränser – Grund som inte ändrar syftet med förfarandet för intern omprövning
(Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 12)
(se punkterna 41, 43, 46 och 47)
4. Miljö – Århuskonventionen – Tillämpning på unionsinstitutionerna – Möjlighet för icke-statliga organisationer att begära intern omprövning av förvaltningsåtgärder på miljöområdet – Precisering av skälen till omprövningen – Skyldighet att ange omständigheter som kan ge upphov till tvivel om huruvida rättsakten i fråga är välgrundad
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 10.1)
(se punkterna 42 och 146)
5. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Överklagande av ett beslut att avslå en begäran om intern omprövning – Grund som har sitt ursprung i detta avslagsbeslut och som syftar till att bestrida att beslutet är välgrundat – Upptagande till sakprövning – Gränser – Grund som inte ändrar syftet med förfarandet för intern omprövning
(Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006, artikel 12)
(se punkt 45)
6. Folkhälsa – Riskbedömning – Tillämpning av försiktighetsprincipen – Räckvidd – Begreppen risk och fara – Fastställande av den risknivå som inte kan anses vara godtagbar för samhället – Behörighet för den unionsinstitution som utsetts genom de relevanta bestämmelserna – Skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, säkerheten och miljön
(Artiklarna 114.3, 168.1, och 191 FEUF)
(se punkterna 77–87, 94, 97 och 314)
7. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden – Förordning nr 1107/2009 – Förnyelse av godkännandet av ett verksamt ämne – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Skyldighet för kommissionen att följa yttrandet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) – Föreligger inte – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1107/2009; kommissionens förordning nr 844/2012, artikel 14.1)
(se punkterna 89–93, 103, 104, 123 och 127)
8. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden – Förordning nr 1107/2009 – Förnyelse av godkännandet av ett verksamt ämne – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Begäran om vetenskapligt stöd från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) i avsaknad av en särskild rättslig grund – Tillåten
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 178/2002, artiklarna 23 c och 29.1 a)
(se punkt 230)
9. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning – Utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden – Förordning nr 1107/2009 – Förnyelse av godkännandet av ett verksamt ämne – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Bedömningskriterier – Riktlinjer antagna av kommissionen – Bindande verkan – Riktlinjernas ålder gör det nödvändigt att uppdatera dem – Saknar betydelse
(Kommissionens förordning nr 844/2012, artikel 13.1)
(se punkterna 391, 393 och 401)
Resumé
Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring kopplad till förnyelse av godkännandet av det verksamma ämnet cypermetrin preciserar tribunalen reglerna för upptagande till sakprövning av en sådan talan som väckts av en icke-statlig organisation med stöd av förordning nr 1367/2006,(1) samt omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som Europeiska kommissionen har i egenskap av riskhanterare mot bakgrund av försiktighetsprincipen.
Cypermetrin är en insekticid som används i Europeiska unionen och som godkändes för användning i växtskyddsmedel år 2005.(2)
Inom ramen för förfarandet för förnyelse av godkännandet av cypermetrin identifierade Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) i sina vetenskapliga slutsatser från juli 2018 fyra kritiska problemområden (critical areas of concern) beträffande detta verksamma ämne. Därefter offentliggjorde kommissionen i september 2019 ett uttalande om riskreducerande åtgärder för cypermetrin.
Efter denna riskbedömning antog kommissionen den 24 november 2021 genomförandeförordning 2021/2049(3) genom vilken godkännandet av cypermetrin förnyades, åtföljt av en rad särskilda bestämmelser.
Den 20 januari 2022 begärde sökanden, miljöorganisationen Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), att kommissionen skulle göra en intern omprövning(4) av genomförandeförordning 2021/2049.
Genom beslut av den 23 juni 2022 avslog kommissionen denna begäran.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara detta avslagsbeslut. Till stöd för sin talan har sökanden gjort gällande att försiktighetsprincipen och unionens skyldighet att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön har åsidosatts. Sökanden har bland annat gjort gällande att eftersom Efsa hade identifierat vissa kritiska problemområden beträffande cypermetrin, borde kommissionen inte ha förnyat godkännandet av detta ämne. Kommissionen har i detta sammanhang inte längre något utrymme för skönsmässig bedömning och kan inte åberopa sin roll som riskhanterare.
Tribunalen har genom sin dom ogillat talan i dess helhet.
Tribunalens bedömning
Tribunalen gör för det första vissa processuella preciseringar avseende räckvidden av regeln om samstämmighet mellan begäran om omprövning och den talan om ogiltigförklaring som väckts mot det beslut som antagits som svar på denna begäran.
Tribunalen erinrar om att en sådan talan om ogiltigförklaring endast kan tas upp till sakprövning om den är riktad mot svaret på nämnda begäran och de grunder som åberopats till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring specifikt avser detta svar.
En sådan talan får inte baseras på nya grunder eller bevisning som inte framgår av begäran om omprövning. I annat fall skulle kravet på motivering av en sådan begäran förlora sin ändamålsenliga verkan och syftet med det förfarande som inletts genom begäran ändras.(5)
Enligt förordning nr 1367/2006 måste en sökande emellertid, i samband med att talan väcks vid tribunalen, kunna anföra argument som syftar till att bestrida att svaret på begäran om omprövning är välgrundat, förutsatt att dessa argument inte ändrar syftet med det förfarande som inletts genom denna begäran. Vidare kan ett argument som inte har tagits upp i begäran om omprövning inte anses utgöra en ny grund som inte kan tas upp till sakprövning i målet vid tribunalen om det endast innebär en utvidgning av ett argument som tidigare framställts inom ramen för nämnda begäran, det vill säga om det tillsammans med en tidigare åberopad grund eller framställd invändning har ett så nära samband med de argument som inledningsvis anförts i ansökan att det kan anses ingå i den normala utvecklingen av talan i ett domstolsförfarande.
För det andra påpekar tribunalen att kommissionen för att på ett ändamålsenligt sätt ska kunna genomföra de mål som den åläggs i förordning nr 1107/2009 måste tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt när kommissionen ska fatta beslut om riskhantering i enlighet med denna förordning.(6)
Riskhanteringen motsvarar samtliga åtgärder som vidtas av en institution som står inför en risk i syfte att återställa risken till en nivå som anses vara godtagbar för samhället mot bakgrund av dess skyldighet enligt försiktighetsprincipen att upprätthålla en hög skyddsnivå för folkhälsan, säkerheten och miljön.(7)
Detta innebär att det ska göras en förhandsbedömning av riskerna, bestående av dels en vetenskaplig bedömning av nämnda risker, på grundval av de bästa vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga, dels en bedömning av huruvida riskerna överskrider den risknivå som anses godtagbar för samhället, vilket utgör en del av det politiska val som fastställandet av en lämplig skyddsnivå för samhället innebär.
Även om kommissionen, inom ramen för förfarandet för förnyelse av verksamma ämnen, bland annat ska ”beakta” Efsas vetenskapliga slutsatser,(8) är den således, i egenskap av riskhanterare, inte bunden av Efsas konstateranden. Ett sådant beaktande kan nämligen inte tolkas som en skyldighet för kommissionen att på alla punkter följa Efsas slutsatser.
Kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning i egenskap av riskhanterare begränsas emellertid av kravet på iakttagande av bestämmelserna i förordning nr 1107/2009, särskilt artikel 4,(9) jämförd med bilaga II till denna förordning, och av försiktighetsprincipen, som ligger till grund för samtliga bestämmelser i denna förordning.
Under dessa omständigheter kan kommissionen endast förnya godkännandet av ett verksamt ämne om det, trots att kritiska problemområden har identifierats, har styrkts att riskreducerande åtgärder gör det möjligt att dra slutsatsen att kriterierna i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 är uppfyllda. Kommissionens roll är således just att fastställa vilka risker som är godtagbara för samhället, där en högre toleransnivå ska tillämpas för miljöskydd än för människors och djurs hälsa, och de åtgärder som har vidtagits för att mildra de fastställda riskerna ska beaktas.
Enbart den omständigheten att Efsa i sina slutsatser identifierade fyra kritiska problemområden gör det i förevarande fall inte möjligt att anse att kommissionen i egenskap av riskhanterare inte längre hade något utrymme för skönsmässig bedömning, förutsatt att den säkerställer att kriterierna i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 var uppfyllda. Med andra ord är det inte uteslutet för kommissionen att, med iakttagande av försiktighetsprincipen, kontrollera huruvida risken kan vara godtagbar om vissa åtgärder införs.