WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba)
z dnia 25 września 2014 r.
Służba publiczna – Wynagrodzenie – Personel ESDZ pełniący służbę w państwie trzecim – Decyzja organu powołującego zmieniająca wykaz państw trzecich, w których warunki życia są równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii – Akt o charakterze generalnym – Dopuszczalność skargi – Coroczny przegląd dodatku ze względu na warunki życia – Zniesienie
W sprawie F‑100/13
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 270 TFUE, mającego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy art. 106a,
Bruno Julien-Malvy, urzędnik Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, zamieszkały w Tokio (Japonia), i inni skarżący, wymienieni w załączniku, reprezentowani przez adwokatów T. Bontincka i A. Guillerme,
strony skarżące,
przeciwko
Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ), reprezentowanej przez S. Marquardta i M. Silvę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba),
w składzie: S. Van Raepenbusch (sprawozdawca), prezes, E. Perillo i J. Svenningsen, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 maja 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 4 października 2013 r., B. Julien‑Malvy i inni skarżący, wymienieni w załączniku, wnieśli do Sądu o stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (zwanej dalej „ESDZ”) z dnia 19 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim znosi ona z dniem 1 stycznia 2014 r. wypłatę dodatku ze względu na warunki życia (zwanego dalej „DWŻ”) personelowi pełniącemu służbę w Argentynie, Hongkongu, Chile, Japonii, Malezji, Singapurze i na Tajwanie, i w związku z tym o nakazanie wypłaty należnych ich zdaniem z tytułu DWŻ kwot.
Ramy prawne
2 Decyzja Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania ESDZ (Dz.U. L 201, s. 30) stanowi w art. 1, że ESDZ „funkcjonalnie jest autonomicznym organem Unii Europejskiej, odrębnym od Sekretariatu Generalnego Rady [Unii Europejskiej] i od Komisji [Europejskiej], posiadającym zdolność prawną niezbędną do wykonywania przypisanych jej zadań i realizacji wyznaczonych jej celów”. Zgodnie z jej art. 6 Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu (zwany dalej „regulaminem pracowniczym”), sprzed wejścia w życie rozporządzenia (UE, Euratom) nr 1023/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2013 r. zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (Dz.U. L 287, s. 15), a także warunki zatrudnienia innych pracowników Unii mają zastosowanie do członków personelu ESDZ.
3 Artykuł 1b regulaminu pracowniczego stanowi w szczególności, że „[z] zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszego regulaminu pracowniczego, dla potrzeb niniejszego regulaminu pracowniczego, [ESDZ] […] traktuje się jak instytucje Unii”.
4 Artykuł 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego uściśla, że „[k]ażda instytucja, po konsultacji z komitetem pracowniczym oraz komitetem ds. regulaminu pracowniczego, przyjmuje ogólne przepisy wykonawcze do niniejszego regulaminu pracowniczego”. Zgodnie z ust. 3 tego samego artykułu ogólne przepisy wykonawcze, o których mowa w ust. 1 (zwane dalej „OPW”), „są podawane do wiadomości personelu”.
5 Artykuł 1 rozdziału 1, zatytułowanego „Przepisy ogólne”, załącznika X do regulaminu pracowniczego, ustanawiającego przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim, stanowi:
„Niniejszy załącznik ustanawia przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w państwie trzecim.
Jedynie obywatele państw członkowskich Unii mogą wstąpić do służby w takim państwie, a organ powołujący nie może stosować wyjątku przewidzianego w art. 28 lit. a) regulaminu pracowniczego.
Ogólne przepisy wykonawcze przyjmowane są zgodnie z przepisami art. 110 regulaminu pracowniczego”.
6 Artykuł 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi:
„[DWŻ] jest ustalany, zgodnie z miejscem zatrudnienia urzędnika, jako odsetek kwoty referencyjnej […].
W przypadku gdy urzędnik jest zatrudniony w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie [zwykle] występującymi w Unii, nie wypłaca się takiego dodatku.
W przypadku innych miejsc zatrudnienia [DWŻ] ustalany jest w sposób określony poniżej.
Czynniki brane pod uwagę przy ustalaniu [DWŻ] są następujące:
– warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej,
– kwestie bezpieczeństwa,
– warunki klimatyczne,
do których to trzech czynników stosuje się współczynnik wynoszący 1;
– stopień odizolowania,
– inne warunki lokalne,
do których stosuje się współczynnik wynoszący 0,5.
Każdy z czynników posiada następującą wartość:
0: w przypadku gdy warunki są normalne, ale nie równoważne z warunkami normalnie [zwykle] spotykanymi w Unii,
2: w przypadku gdy warunki są trudne w porównaniu z warunkami normalnie [zwykle] spotykanymi w Unii,
4: w przypadku gdy warunki są bardzo trudne w porównaniu z warunkami normalnie [zwykle] spotykanymi w Unii.
[…]
[DWŻ] ustalone dla każdego miejsca zatrudnienia są poddawane [corocznemu] przeglądowi oraz w razie potrzeby dostosowywane przez organ powołujący po uzyskaniu opinii komitetu pracowniczego.
[…]”.
7 Decyzja Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa z dnia 17 grudnia 2013 r., dotycząca DWŻ i dodatku dodatkowego, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 1023/2013 (zwana dalej „przepisami wewnętrznymi”), stanowi w art. 1:
„Czynniki, o których mowa w ust. 1 art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, oceniane są przez [organ powołujący], który może opierać się między innymi na informacjach dostarczonych przez wiarygodne źródła o charakterze międzynarodowym, zarówno publiczne, jak i prywatne, przez państwa członkowskie, jak również przez delegatury Unii i służby instytucji i organów Unii”.
8 Artykuł 2 przepisów wewnętrznych stanowi:
„Po uzyskaniu opinii komitetów pracowniczych ESDZ i Komisji [organ powołujący] określa stawki procentowe [DWŻ] dla różnych miejsc zatrudnienia […].
W przypadku zatrudnienia w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii, nie wypłaca się takiego dodatku […].
Równoważność stwierdza [organ powołujący] na podstawie porównania poziomu rozwoju danych państw trzecich i ich miejsca w klasyfikacji O[rganizacji Narodów Zjednoczonych] (dodatek ze względu na warunki życia), [Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju] (wskaźnik rozwoju społecznego), M[iędzynarodowego Funduszu Walutowego] ([produkt krajowy brutto] na mieszkańca), O[rganizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w Europie] ([Better Life Index]) i w razie potrzeby innych informacji pochodzących z wiarygodnych źródeł o charakterze międzynarodowym, zarówno publicznych, jak i prywatnych”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
9 W dniu 19 grudnia 2012 r. dyrektor ds. operacyjnych ESDZ, działając jako organ powołujący (zwany dalej „organem powołującym”), wydał na podstawie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego decyzję zmieniającą wysokość DWŻ wypłacanego pracownikom pełniącym służbę w państwach trzecich. W decyzji tej dokonano w szczególności aktualizacji wykazu państw trzecich, w których warunki życia są uznawane za równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii Europejskiej (zwanego dalej „wykazem”), i w konsekwencji zaprzestano w szczególności wypłacania DWŻ pracownikom pełniącym służbę, jak skarżący, w Argentynie, Hongkongu, Chile, Japonii, Malezji, Singapurze i na Tajwanie, przy czym ustalono, że wypłacanie dodatku zakończy się z dniem 1 stycznia 2014 r.
10 Skarżący wnieśli zażalenia na powyższą decyzję w zakresie, w jakim znosi ona DWŻ dla pracowników pełniących służbę w ich państwach, w dniach 12, 15, 17 i 18 marca 2013 r. (zwane dalej łącznie „zażaleniami”).
11 Organ powołujący oddalił zażalenia decyzjami z dnia 26 czerwca i 2 lipca 2013 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
12 Skarżący wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji dyrektora ds. operacyjnych ESDZ z dnia 19 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim znosi ona DWŻ dla pracowników pełniących służbę w Argentynie, Hongkongu, Chile, Japonii, Malezji, Singapurze i na Tajwanie (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”);
– nakazanie w konsekwencji wypłaty DWŻ według stawki 15%, począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r.;
– obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
13 ESDZ wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– rozstrzygnięcie o kosztach.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności skargi
14 Należy przypomnieć, że urzędnicy i pracownicy mają prawo zaskarżyć przyjęty przez organ powołujący akt o charakterze generalnym wywołujący niekorzystne dla nich skutki, jeżeli, po pierwsze, aby wywołać skutki prawne, akt ten nie wymaga aktu wykonawczego lub nie pozostawia w celu swego wykonania żadnego uznania organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie, a po drugie, ma natychmiastowy wpływ na interesy urzędników, zmieniając w istotny sposób ich sytuację prawną (zob. podobnie, w odniesieniu do zaniechania przez organ powołujący weryfikacji prawidłowości wyborów do komitetu pracowniczego, wyrok De Dapper i in./Parlament, 54/75, EU:C:1976:127; w odniesieniu do decyzji w sprawie systemu wyborczego w odniesieniu do komitetu pracowniczego, wyrok Diezler i in./CES, 146/85 i 431/85, EU:C:1987:457, pkt 6, 7; w odniesieniu do decyzji organu powołującego o zmianie sposobu obliczania dodatku wyrównawczego należnego urzędnikom, którzy w następstwie przeprowadzenia konkursu przechodzą do wyższej kategorii, wyrok Brown/Trybunał Sprawiedliwości, 125/87, EU:C:1988:136, pkt 16).
15 W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja, która została wydana przez organ powołujący na podstawie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, powoduje odebranie DWŻ urzędnikom pełniącym służbę w delegaturach i biurach Unii w Argentynie, Hongkongu, Chile, Japonii, Malezji, Singapurze i na Tajwanie z dniem 1 stycznia 2014 r. Zaskarżona decyzja jest zatem wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, by nie wymagała żadnych szczególnych aktów wykonawczych, aby wywołać skutki prawne wobec zainteresowanych pracowników pełniących służbę w tych państwach trzecich.
16 Wprawdzie wdrożenie zaskarżonej decyzji wymaga wydania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym w celu zaprzestania wypłacania DWŻ, który był dotychczas wypłacany pracownikom pełniącym służbę we wskazanych wyżej państwach trzecich, w tym skarżącym, jednakże wydanie takich aktów, następujące w warunkach braku uznania przysługującego odpowiedzialnym organom, nie stanowi przeszkody dla natychmiastowego charakteru wpływu na sytuację prawną skarżących, którzy muszą nieuchronnie spodziewać się utraty świadczenia w postaci DWŻ z dniem 1 stycznia 2014 r.
17 Z powyższego wynika, że skarga jest dopuszczalna.
W przedmiocie żądań mających na celu stwierdzenie nieważności
18 Skarżący podnoszą sześć zarzutów, z których pierwszy oparty jest na naruszeniu art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego oraz zasad pewności prawa i przejrzystości, drugi – na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, trzeci – na naruszeniu art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego, na oczywistym błędzie w ocenie i naruszeniu zasady proporcjonalności, czwarty – na nadużyciu władzy i procedury, piąty – na naruszeniu prawa i błędzie w ustaleniach faktycznych, a szósty i ostatni – na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego oraz zasad pewności prawa i przejrzystości
19 Skarżący podnoszą w istocie, że ESDZ była obowiązana, zgodnie z art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, który stanowi, że „[OPW] przyjmowane są zgodnie z przepisami art. 110 regulaminu pracowniczego”, przyjąć OPW do art. 10 tego załącznika w celu zapewnienia „jasnej i wystarczająco przewidywalnej” podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W braku takich OPW zaskarżona decyzja narusza zasady pewności prawa i przejrzystości.
20 ESDZ wnosi o oddalenie tego zarzutu. Podnosi ona, że obowiązek przyjęcia OPW ustanowiony w art. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie dotyczy, wobec braku tak stanowiących wyraźnych przepisów, ogółu przepisów tego załącznika, a w szczególności art. 10. Ponadto przepis tego artykułu jest w każdym razie wystarczająco jasny i precyzyjny, aby uniknąć wszelkiego ryzyka arbitralności w jego stosowaniu.
21 W tym względzie z orzecznictwa wynika, że OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego odnoszą się w pierwszym rzędzie do przepisów wykonawczych wyraźnie przewidzianych w określonych przepisach szczególnych regulaminu pracowniczego i że – w braku wyraźnego postanowienia w tym względzie – istnienie obowiązku wydania przepisów wykonawczych, podlegających formalnym wymogom określonym w art. 110 regulaminu dopuścić można wyłącznie w drodze wyjątku, czyli gdy przepisy regulaminu pracowniczego są do tego stopnia niejasne i nieprecyzyjne, że nie da się ich stosować w sposób pozbawiony arbitralności (wyrok Behmer/Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, pkt 47).
22 W niniejszym przypadku, o ile art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, który, jak już zostało powiedziane, stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie zawiera żadnego wyraźnego postanowienia przewidującego przyjęcie OPW zgodnie z art. 110 regulaminu pracowniczego, o tyle art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, znajdujący się w rozdziale 1 tego załącznika, którego przedmiotem są „Przepisy ogólne”, ustanawia wprost taki obowiązek. Realizacja tego obowiązku nie może być ograniczona do wykonania przepisów art. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Pierwszy akapit tego artykułu ogranicza się bowiem do uściślenia przedmiotu załącznika X do regulaminu pracowniczego, a mianowicie „ustanowi[enia] przepis[ów] szczególn[ych] mając[ych] zastosowanie do urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w państwie trzecim”. W art. 1 akapit drugi załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym „[j]edynie obywatele państw członkowskich Unii mogą wstąpić do służby w takim państwie, a organ powołujący nie może stosować wyjątku przewidzianego w art. 28 lit. a) regulaminu pracowniczego”, chodzi o przepis bezwzględnie obowiązujący i bezwarunkowy, niewymagający żadnych szczególnych aktów wykonawczych w celu jego wdrożenia.
23 Zatem przepisy art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego mają charakter generalny, a OPW, których wydanie przewidują, dotyczą całego załącznika X do regulaminu pracowniczego, w tym przepisów regulujących przyznawanie DWŻ.
24 Generalnego charakteru przepisów art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego nie podważa okoliczność, że art. 3 tego załącznika, który również należy do rozdziału 1 tego załącznika, którego przedmiotem są „Przepisy ogólne”, stanowi, iż urzędnicy uprzednio oddelegowani do państw trzecich i skierowani tymczasowo do siedziby ESDZ lub innego miejsca zatrudnienia w Unii mogą nadal korzystać z niektórych przepisów załącznika X do regulaminu pracowniczego, „na podstawie [OPW]” przyjętych przez organ powołujący. Należy bowiem zauważyć, że rozpatrywany przepis, znajdujący się w art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego, jest ustanowiony wyraźnie „[w] drodze odstępstwa od art. 1 akapit pierwszy” tego samego załącznika.
25 W konsekwencji OPW, do których odsyła art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego, odnoszące się do sytuacji urzędników skierowanych tymczasowo na stanowisko w obrębie Unii, nie mogą mieć zastosowania do „przepis[ów] szczególn[ych] mając[ych] zastosowanie do urzędników […] pełniących służbę w państwie trzecim”, o których mowa w art. 1 akapit pierwszy załącznika X do regulaminu pracowniczego, i przez to odsyłać do OPW przewidzianych w akapicie trzecim tegoż art. 1. W tych okolicznościach, przewidując w art. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego obowiązek przyjęcia OPW w przypadkach, które artykuł ten określa, prawodawca Unii nie mógł mieć zamiaru ograniczenia zakresu obowiązku przyjmowania OPW na podstawie art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego do samego tylko art. 3.
26 ESDZ zwraca ponadto uwagę, że jeśli chodzi o prawo instytucji do odzyskania kwot wypłaconych urzędnikowi odbywającemu okres próbny w przypadku braku jego powołania, art. 22 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewiduje obowiązek przyjęcia warunków „określonych przez organ powołujący” w celu jego wykonania, bez szczegółowego wskazania charakteru tych przepisów, czyli, zdaniem ESDZ, bez stawiania wymogu przyjęcia OPW. Jednakże, zakładając nawet, że prawodawca Unii nie zamierzał zobowiązać organu powołującego do przyjmowania OPW w celu wprowadzenia w życie art. 22 załącznika X do regulaminu pracowniczego, który nie dotyczy DWŻ, lecz możliwości odzyskania pewnych kwot, w przypadku gdy urzędnik po okresie próbnym nie zostanie powołany, okoliczność ta, w braku wyraźnego przepisu tak stanowiącego, nie może zwalniać organu powołującego z przyjęcia OPW w celu wprowadzenia w życie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Co więcej, odesłanie do „warunków określonych przez organ powołujący”, zawarte w art. 22 załącznika X do regulaminu pracowniczego, nie zabrania wcale przyjęcia tych warunków w postaci OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego.
27 Okoliczność, również podniesiona przez ESDZ, że niektóre przepisy załącznika X do regulaminu pracowniczego są na tyle jasne i precyzyjne, że nie wymagają OPW, również nie pozwala dojść do wniosku, iż zasada ogólna wyrażona w art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego nie ma zastosowania do postanowień art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Niniejszy spór ukazuje właśnie trudności interpretacyjne związane z art. 10 ust. 1 akapit drugi załącznika X do regulaminu pracowniczego, wykluczającym możliwość wypłacania urzędnikom DWŻ w przypadku zatrudnienia „w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie [zwykle] występującymi w Unii”.
28 Wreszcie okoliczność, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia nr 1023/2013, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2014 r., wyjaśnia, iż „[s]zczegółowe przepisy dotyczące stosowania niniejszego artykułu ustala organ powołujący”, bez odwołania się do OPW z art. 110 regulaminu pracowniczego, nie może świadczyć, a posteriori, o przypuszczalnym zamiarze prawodawcy Unii, żywionym w momencie przyjęcia pierwotnej wersji tego artykułu, mającej zastosowanie w sporze, a mianowicie w październiku 1987 r., aby w celu wykonania rzeczonego artykułu nie było obowiązkowe przyjęcie OPW. Co więcej, wersja art. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia nr 1023/2013 jest identyczna z wersją obowiązującą w niniejszym sporze i również ustanawia obowiązek przyjęcia OPW. Ponadto odesłanie do „szczegółowych przepisów”, zawarte w nowym art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, nie zabrania wcale, aby przepisy te przybrały postać OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego.
29 Biorąc pod uwagę powyższe, ESDZ miała obowiązek przyjęcia OPW do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z art. 1 akapit trzeci omawianego załącznika.
30 Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że ESDZ, działając w stosunku do swojego personelu jako instytucja w rozumieniu regulaminu pracowniczego, przyjęła OPW w celu wprowadzenia w życie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z przepisami art. 110 tegoż regulaminu. Przepisy wewnętrzne zostały przyjęte po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc ESDZ nie może się na nie skutecznie powoływać. Ponadto owe przepisy wewnętrzne zostały przyjęte bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii komitetu ds. regulaminu pracowniczego. Nie mogą one zatem stanowić OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego, ponieważ nie zostały przyjęte zgodnie z procedurą przewidzianą w tym przepisie. Tak samo jest zresztą w przypadku przepisów wewnętrznych Komisji z dnia 10 października 1987 r. dotyczących DWŻ i dodatku dodatkowego, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, które ESDZ, jak wskazała na rozprawie, stosowała do swojego personelu na zasadzie analogii.
31 Należy jednak stwierdzić, że wydanie OPW wymaga uprzedniego utworzenia komitetu pracowniczego. Zgodnie z art. 99 regulaminu pracowniczego ESDZ miała czas do dnia 31 grudnia 2011 r. na powołanie tego komitetu w obrębie swoich struktur. W tych okolicznościach, choć opóźnienie we wprowadzaniu w życie art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego było niepożądane, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji ESDZ znajdowała się jeszcze w okresie adaptacyjnym w odniesieniu do stosowania tego przepisu (zob. podobnie, w odniesieniu do obowiązku przyjęcia OPW w celu wprowadzenia w życie art. 43 i 45 regulaminu pracowniczego, wyroki: Bernusset/Komisja, 94/63 i 96/63, EU:C:1964:41; De Pascale/Komisja, 97/63, EU:C:1964:61). W związku z tym bezczynność ESDZ sama w sobie nie może być uznana za przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę między innymi wymogi służby, a w szczególności spoczywający na organie powołującym obowiązek corocznego przeprowadzenia, zgodnie z art. 10 ust. 1 akapit siódmy załącznika X do regulaminu pracowniczego, przeglądu DWŻ dla każdego miejsca zatrudnienia.
32 Ponadto należy zauważyć, że brak OPW do załącznika X do regulaminu pracowniczego nie pozbawia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, która została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 tego załącznika, a w szczególności akapitu drugiego, zgodnie z którym „[w] przypadku gdy urzędnik jest zatrudniony w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie [zwykle] występującymi w Unii, nie wypłaca się [DWŻ]”.
33 W każdym razie skarżący mogliby powoływać się skutecznie na zarzut oparty na braku OPW do załącznika X do regulaminu pracowniczego jedynie w przypadku, gdyby zarzucana nieprawidłowość mogła dotyczyć ich osobiście (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego J.P. Warnera w sprawie 90/74 Deboeck/Komisja, EU:C:1975:109). W tym względzie należy podkreślić, że OPW mają głównie na celu określenie kryteriów, mogących służyć administracji jako wskazówki stosowania uprawnień dyskrecjonalnych lub uściślenie zakresu przepisów regulaminu pracowniczego, które są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że nie da się ich stosować w sposób pozbawiony arbitralności (zob. podobnie wyroki: Ianniello/Komisja, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 38; Behmer/Parlament, EU:F:2009:103, pkt 47). Jeżeli brak precyzji przepisu nie wystarczy sam w sobie, by prowadzić do arbitralnego stosowania tego przepisu, skarżący mają interes w tym, by podnieść taki zarzut, wyłącznie wtedy, gdy zaniechanie wydania OPW przez ESDZ wywarło dla nich osobiście niekorzystne skutki, prowadząc w okolicznościach danej sprawy do stosowania przez organ powołujący do ich sytuacji przepisów art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w sposób stronniczy i arbitralny.
34 Tymczasem skarżący nie przedstawili żadnego dowodu mogącego wykazać, że brak OPW spowodował, iż organ powołujący stosował wobec nich art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w sposób arbitralny. Nie przedstawiając dowodu na poparcie swoich twierdzeń, ograniczają się oni w istocie do stwierdzenia, że ESDZ uznała „w arbitralny sposób, iż warunki życia [w ich państwie zatrudnienia były] równoważne” z warunkami panującymi zwykle w Unii, i podnoszą, że „muszą jedynie wykazać, że [spornym] przepisom brak jasności i że są nieprecyzyjne”. W szczególności okoliczność, że organ powołujący nie wykorzystał czynników określonych w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego przy ustalaniu wysokości DWŻ w zależności od miejsca zatrudnienia, nie wystarcza do wykazania, iż organ powołujący „sporządził w sposób arbitralny wykaz miejsc zatrudnienia, w których warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami występującymi [zwykle] w Unii”. Z akt sprawy wynika zresztą, że nie tylko nie jest prawdą, iż organ powołujący nie „kierował się żadnym kryterium”, ale jeszcze faktycznie ustalił on kryteria nadające się jako wskazówki przy ocenie równoważności warunków życia. I tak, organ powołujący opisał w zaskarżonej decyzji zastosowaną metodę, wskazując, że coroczny przegląd DWŻ obejmuje „analizę warunków życia w miejscach zatrudnienia w celu ustalenia, czy są one lub pozostają równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii”, dodając, że „[w] odpowiednich przypadkach na podstawie tej kontroli organ powołujący decyduje o nieprzyznawaniu [DWŻ]”, i uściślając ponadto, że „należy brać pod uwagę analizy przeprowadzone przez właściwe służby Unii Europejskiej, wskaźniki systemu »Hardship allowance« [»dodatków za trudne warunki pracy«] [Organizacji] Narodów Zjednoczonych i inne elementy dostępne dla służb”. O kryteriach zastosowanych przez organ powołujący mowa jest zarówno w odpowiedzi na skargę ESDZ, jak i w odpowiedziach na zażalenia skarżących, przy czym wzięcie pod uwagę tych kryteriów przy ocenie indywidualnej sytuacji skarżących nie zostało zakwestionowane. Chociaż skarżący twierdzą, iż przedstawiona metoda jest niewystarczająco precyzyjna, to nie wyjaśniają, dlaczego jest ona niewystarczająca, a w każdym razie nie wykazują, że ten brak precyzji spowodował, iż organ powołujący traktował ich w sposób arbitralny w porównaniu z pracownikami pełniącymi służbę gdzie indziej.
35 Tytułem żądania ewentualnego skarżący podnoszą, że w przypadku gdyby takie OPW istniały, ESDZ i tak naruszyłaby zasadę przejrzystości z tego powodu, że nie podała ich do wiadomości członków personelu i nie poinformowała o nich komitetu pracowniczego. Niemniej jednak, ponieważ z akt sprawy nie wynika, jak wskazano, że twierdzenie podnoszone przez skarżących jest prawdziwe, zarzut ten można tylko oddalić.
36 Wreszcie okoliczność, że wejście w życie rozporządzenia nr 1023/2013 powoduje, iż takie poinformowanie jest tym bardziej konieczne, gdyż brak jest już odniesienia do „współczynnika ważenia” w wersji art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego wynikającej z tego rozporządzenia, pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, która nie została wydana pod rządami tego rozporządzenia.
37 Biorąc pod uwagę powyższe, brak OPW do załącznika X do regulaminu pracowniczego nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; w konsekwencji należy oddalić zarzut pierwszy.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na niewystarczającym uzasadnieniu
38 Skarżący twierdzą, że zaskarżona decyzja narusza obowiązek uzasadnienia decyzji powodujących negatywne skutki, ustanowiony w art. 25 regulaminu pracowniczego. Zaskarżona decyzja ogranicza się bowiem do wskazania konieczności aktualizacji wykazu, bez przedstawienia żadnego uzasadnienia ani żadnego wyjaśnienia, w szczególności na temat zastosowanej metody, na poparcie twierdzenia o istnieniu takiej konieczności. W szczególności samo odesłanie w notatce wewnętrznej oraz w odpowiedzi na zażalenia do wskaźników wykorzystywanych przez Organizację Narodów Zjednoczonych (ONZ) w odniesieniu do jej własnych pracowników lub wskaźnika rozwoju społecznego Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (PNUD), lub też wykorzystywanych przez Stany Zjednoczone Ameryki w przypadku ich personelu dyplomatycznego, nie pozwala zrozumieć zastosowanej metody.
39 ESDZ wnosi o oddalenie tego zarzutu.
40 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres obowiązku uzasadnienia zależy od charakteru danego aktu i że gdy chodzi, jak w niniejszym przypadku, o akt o charakterze generalnym, uzasadnienie może się ograniczać do wskazania, po pierwsze, całościowej sytuacji, która doprowadziła do jego wydania, a po drugie, ogólnych celów, jakim ma on służyć (wyroki: Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑150/94, EU:C:1998:547, pkt 25, 26; Luksemburg/Parlament i Rada, C‑168/98, EU:C:2000:598, pkt 62; Kik/OHMI, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, pkt 102; Hiszpania/Rada, C‑342/03, EU:C:2005:151, pkt 55; zobacz także, jeśli chodzi o rozporządzenia dotyczące wynagrodzeń urzędników, wyroki: Abrias i in./Komisja, 3/83, EU:C:1985:283, pkt 30, 31; Rijnoudt i Hocken/Komisja, T‑97/92 i T‑111/92, EU:T:1994:69, pkt 49 i nast.).
41 Ponadto sąd Unii wielokrotnie orzekał, że jeżeli z aktu o charakterze generalnym wynika istota celu, do którego osiągnięcia zmierza instytucja, to nadmiernym wymaganiem byłoby żądanie konkretnego uzasadnienia poszczególnych decyzji technicznej natury (zob. w szczególności wyrok Hiszpania/Rada, C‑284/94, EU:C:1998:548, pkt 30), jako przykład dotyczący technicznych aspektów zasad obliczania wynagrodzeń urzędników (wyrok Abello i in./Komisja, T‑544/93 i T‑566/93, EU:T:1995:202, pkt 89).
42 Wreszcie nie ma wymogu, bez względu na charakter spornego aktu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena uzasadnienia aktu winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyrok Niderlandy/Komisja, C‑26/00, EU:C:2005:450, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 W niniejszym przypadku uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczy art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Przypomina ono, że przegląd DWŻ ma miejsce co roku i obejmuje wszystkie miejsca zatrudnienia w celu wzięcia pod uwagę zmian warunków. Wyjaśnia ono, że działanie to obejmuje analizę warunków życia w miejscach zatrudnienia, mającą na celu ustalenie, czy są one równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii. Uzasadnienie to wskazuje, że w stosownych przypadkach, zależnie od wyników tych analiz, organ powołujący decyduje o nieprzyznawaniu DWŻ. Informuje ono w szczególności o uwzględnieniu badań przeprowadzonych przez właściwe służby Unii, wskaźników systemu dodatków za pracę w trudnych warunkach ONZ i zaleceń grupy technicznej ESDZ z dnia 5 i 19 października 2012 r. dotyczących przeglądu DWŻ. Wskazuje wreszcie, że należy dokonać aktualizacji wykazu poprzez dodanie do niego niektórych wymienionych państw trzecich. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji mówi zatem zarówno o sytuacji całościowej, która była przyczyną przyjęcia tej decyzji, jak i o ogólnych celach, jakie ma ona osiągnąć.
44 Ponadto należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana po zasięgnięciu opinii sekcji pozaunijnej centralnego komitetu pracowniczego w sprawie jej przyjęcia. Chociaż komitet ten skarżył się, że nie miał dostępu do niektórych baz danych, i wydał negatywną opinię w sprawie projektu decyzji, który został mu przedstawiony, nie zmienia to faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach znanych skarżącym, którzy zapoznali się z opinią tego komitetu, co umożliwiało im zrozumienie treści dotyczącego ich środka.
45 Należy również podkreślić, że wśród wszystkich oddelegowanych pracowników została rozprowadzona notatka wewnętrzna dyrekcji zasobów ludzkich ESDZ z dnia 21 grudnia 2012 r. Notatka ta wskazuje w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 akapit drugi załącznika X do regulaminu pracowniczego, który zgodnie z treścią tej notatki „powierza organowi powołującemu szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do określania tego wykazu […]”. Wskazała ona ponadto, że analiza organu powołującego opierała się na „porównaniu warunków życia w rozpatrywanych państwach”, na „potwierdzonych informacjach o trwałej poprawie warunków życia w rozpatrywanych państwach trzecich”, na „porównaniu ze wskaźnikami [ONZ] stosowanymi do [jej] własnych pracowników oraz ze wskaźnikami [PNUD i wskaźnikiem rozwoju społecznego]”.
46 Wreszcie organ powołujący rozwinął uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odpowiedziach na zażalenia, w których wyjaśnił w szczególności, że konsekwencje kryzysu ekonomicznego w Unii walnie przyczyniły się do zbliżenia do europejskiego poziomu życia poziomów życia stwierdzonych w państwach trzecich, które zostały dodane do wykazu i spośród których część notuje od wielu lat silny wzrost gospodarczy. W odpowiedziach na zażalenia organ powołujący postarał się również odpowiedzieć punkt po punkcie na różne argumenty faktyczne podniesione przez skarżących, umożliwiając im w ten sposób ocenę zasadności zaskarżonej decyzji oraz stosowność wniesienia skargi do Sądu.
47 W tych okolicznościach Sąd uważa, że zgodnie z zasadami ustanowionymi przez orzecznictwo uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo że zwięzłe, jest wystarczające (zob. podobnie wyroki: Di Marzio i Lebedef/Komisja, T‑98/92 i T‑99/92, EU:T:1994:70, pkt 80, 81; Chassagne/Komisja, F‑43/05, EU:F:2007:14, pkt 108).
48 Wniosku tego nie podważa okoliczność, że komitet pracowniczy mógł nie mieć dostępu do „dokumentów referencyjnych” lub do niektórych „baz danych”, a także do „kwestionariuszy”. Choć bowiem zasięgnięcie opinii tego komitetu stanowiło obowiązek wynikający z regulaminu pracowniczego, to skarżący nie wykazują ani nawet nie twierdzą, że przekazanie przedstawicielom personelu dokumentów, do których skarżący się odwołują, lecz których nie wskazują zresztą w sposób dokładny, stanowi uprzedni wymóg formalny, który organ powołujący musi spełnić w ramach procedury wydania zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok Dalmasso/Komisja, F‑112/11, EU:F:2013:43, pkt 29).
49 W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego, na oczywistym błędzie w ocenie i naruszeniu zasady proporcjonalności
50 Zarzut trzeci dzieli się na trzy części, z których pierwsza oparta jest na naruszeniu prawa, druga – na oczywistym błędzie w ocenie, a trzecia – na naruszeniu zasady proporcjonalności.
51 Przede wszystkim, jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu trzeciego, skarżący twierdzą, że organ powołujący dopuścił się w odniesieniu do zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, ponieważ przy sporządzaniu wykazu nie zastosował pięciu czynników wymienionych w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego. Organ powołujący ograniczył się bowiem ich zdaniem do ustalenia wykazu w sposób arbitralny, a rozpatrywane czynniki uwzględnił tylko przy ustalaniu wysokości DWŻ wypłacanego w innych miejscach zatrudnienia. Ten brak kryteriów dał organowi powołującemu zbyt szeroką swobodę uznania, a tym samym był sprzeczny z zasadą przejrzystości. Odniesienie do „analiz przeprowadzon[ych] przez […] służby Unii Europejskiej”, do „wskaźnik[a] systemu [dodatków za trudne warunki pracy ONZ]”, czy też do systemu PNUD czy Stanów Zjednoczonych Ameryki nie ma znaczenia pod kątem wykazania równoważności warunków życia. Organ powołujący powinien był natomiast wziąć pod uwagę udzielone przez delegatury odpowiedzi na kwestionariusze dotyczące warunków życia. Wreszcie był on w stanie, wbrew temu, co twierdzi, wziąć pod uwagę system stosowany przez państwa członkowskie w odniesieniu do ich własnego personelu dyplomatycznego pracującego na placówkach zagranicznych.
52 W tym względzie należy przypomnieć, że ze względu na swoją specyfikę i charakter aktu wprowadzającego wyjątki załącznik X do regulaminu pracowniczego musi być przedmiotem ścisłej wykładni (postanowienie Marcuccio/Komisja, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, pkt 31).
53 Ponadto należy zauważyć, że o ile art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego wylicza wyczerpująco czynniki służące ustaleniu wartości DWŻ należnego w odniesieniu do państw zatrudnienia, w których warunki życia nie są uznawane za równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii, o tyle prawodawca Unii nie ustanowił żadnych kryteriów ustalania równoważności między warunkami życia w państwach Unii i w państwach trzecich. Ponadto, jak wskazano w pkt 31 niniejszego wyroku, w dniu wydania zaskarżonej decyzji ESDZ znajdowała się w okresie adaptacyjnym, co stanowi ważne wytłumaczenie braku w tym czasie OPW mogących służyć za wskazówki w wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
54 Wobec tego należy przyznać, że ponieważ prawodawca Unii nie ustanowił żadnych kryteriów ustalania równoważności między warunkami życia w państwach Unii i w państwach trzecich, w zamierzeniu pozostawił on organowi powołującemu, w ramach OPW do regulaminu pracowniczego, które powinien on wydać na przyszłość, szeroki zakres uznania. W tych okolicznościach Sąd uważa, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ESDZ mogła, nie naruszając przy tym prawa i utrzymując się w granicach przysługującego jej uznania, wziąć pod uwagę kryteria inne niż te wymienione wprost w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego w celu oceny tej równoważności.
55 W konsekwencji organ powołujący, wbrew temu, co podnoszą skarżący, nie był związany ani ograniczony przez czynniki, o których mowa w art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego, przy ocenie warunków życia i określaniu ich równoważności między państwami Unii i państwami trzecimi. Chociaż skarżący twierdzą ponadto, że organ powołujący powinien wziąć pod uwagę w swojej ocenie równoważności warunków życia oceny dokonane przez państwa członkowskie na potrzeby ich personelu dyplomatycznego, to nie przedstawili oni żadnej okoliczności prawnej na poparcie zasadności takiej argumentacji. W tych okolicznościach, mając na względzie stopień złożoności sprawy oraz przysługujący mu szeroki zakresu swobodnego uznania, organ powołujący mógł uwzględnić, tak jak to uczynił, wskaźniki i dane dotyczące poziomu rozwoju gospodarczego osiągniętego w rozpatrywanych państwach, a także oceny dokonane przez niektóre organizacje międzynarodowe lub niektóre państwa, jak te, które zostały przeprowadzone przez ONZ w ramach PNUD, w celu określenia składników wynagrodzenia przyznanych jej własnym pracownikom, lub też dokonane przez Stany Zjednoczone Ameryki na potrzeby ich personelu dyplomatycznego zatrudnionego za granicą.
56 W świetle akt sprawy korzystanie z opisanych danych oraz metody preferującej ogólne podejście gospodarcze oparte na porównaniu poziomu rozwoju gospodarczego i uwzględniającej analizy sporządzane przez inne organizacje międzynarodowe lub niektóre państwa dla własnego personelu dyplomatycznego, do celów ustalenia równoważności między warunkami życia w państwach Unii i w państwach trzecich, nie jest sprzeczne z art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
57 Wniosku tego nie podważa okoliczność, która zresztą nie została wykazana, że metoda zastosowana w celu określenia równoważności warunków życia różni się od metody używanej w przeszłości, ponieważ jak zostało powiedziane powyżej, zastosowana metoda mieści się w granicach swobodnego uznania organu powołującego, a żaden przepis nie zabrania temu organowi zmieniać jego metody.
58 Wreszcie sugerowane przez skarżących stwierdzenie, że przegląd równoważności warunków życia powinien następować zgodnie z czynnikami i metodami stosowanymi w celu oceny wysokości DWŻ, prowadziłoby do zapewnienia z roku na rok, mimo uznania warunków życia za równoważne, wypłaty zainteresowanym pracownikom DWŻ według stawki minimalnej 10%, odpowiadającej sytuacji, w której wszystkie czynniki są ustalone na „0”. Takie podejście jest oczywiście sprzeczne z wolą prawodawcy Unii, który zamierzał wyłączyć możliwość pobierania DWŻ w przypadku urzędników pełniących służbę w państwach trzecich, w których warunki życia są równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii.
59 Następnie, jeśli chodzi o drugą część zarzutu trzeciego, dotyczącą oczywistego błędu w ocenie, należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dziedzinach, w których prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania, kontrola zgodności z prawem wykonywana przez sąd powinna ograniczać się do oceny, czy dany przepis nie jest dotknięty oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy dany organ nie przekroczył w sposób oczywisty granic przysługującego mu swobodnego uznania (wyroki: Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo; Hiszpania/Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 96; Busacca i in./Trybunał Obrachunkowy, T‑164/97, EU:T:1998:233, pkt 48; Chassagne/Komisja EU:F:2007:14, pkt 56).
60 Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, po pierwsze, akt administracyjny korzysta z domniemania zgodności z prawem, a po drugie, ciężar dowodu spoczywa co do zasady na stronie, która się powołuje na daną okoliczność, wobec czego to skarżący mają obowiązek przedstawienia przynajmniej wystarczająco precyzyjnych, obiektywnych i spójnych poszlak na poparcie prawdziwości lub prawdopodobieństwa zajścia okoliczności, na których opierają swoje roszczenie (wyrok Wiame/Komisja, F‑15/08, EU:F:2010:7, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 To właśnie w świetle przywołanych zasad wypracowanych w orzecznictwie należy zbadać informacje dostarczone w odniesieniu do poszczególnych państw zatrudnienia przez skarżących na poparcie drugiej części zarzutu trzeciego, opartego na oczywistym błędzie w ocenie.
62 Skarżący podnoszą w istocie, że pięć czynników ustanowionych w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w celu ustalania wysokości DWŻ nie uległo żadnej poprawie w okresie odniesienia w odnośnych państwach, a niektóre z nich uległy nawet pogorszeniu. Jest tak w przypadku warunków klimatycznych, w szczególności w Japonii, gdzie wzrosło ryzyko trzęsień ziemi i huraganów, w Malezji, Hongkongu i Singapurze z uwagi na wzrost zanieczyszczenia powietrza, jak też w Argentynie, gdzie występuje większe ryzyko powodzi. W tym ostatnim państwie warunki zdrowotne, zważywszy na epidemię gorączki denga, lub dotyczące bezpieczeństwa – ze względu na wysoki poziom przestępczości, który można tam zaobserwować – również uległy znacznemu pogorszeniu. Skarżący przedstawili na poparcie swych wywodów artykuły prasowe, artykuły pochodzące ze stron internetowych, badania Światowej Organizacji Zdrowia dotyczące w szczególności jakości powietrza w Hongkongu i w Chile, a ponadto wyniki kwestionariuszy wypełnionych przez delegatury. Skarżący uważają, że organ powołujący, odbierając dwa punkty, które zostały przyznane w roku poprzednim na podstawie warunków klimatycznych w celu ustalenia w tymże roku wysokości DWŻ na 15% kwoty referencyjnej w Japonii, Hongkongu, Chile, na Tajwanie, w Malezji i Singapurze, oraz odbierając dwa punkty również przyznane w roku poprzednim z tytułu bezpieczeństwa w celu ustalenia wysokości DWŻ w Argentynie, popełnił oczywisty błąd w ocenie warunków życia w tych państwach trzecich, a zatem w konsekwencji błędnie uznał, że stały się one równoważne z warunkami zwykle stwierdzanymi w Unii.
63 Sąd uznaje jednak, że względy te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego sporu, ponieważ – jak zostało już powiedziane – organ powołujący w celu uzasadnienia swojej oceny równoważności warunków życia nie odwoływał się do czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego. Chociaż w odpowiedziach na zażalenia, w szczególności w przypadku skarżących zatrudnionych w Malezji, organ powołujący zbijał argumenty skarżących odnoszące się do czynników, o których mowa wyżej, to jednak nie dokonał on w żadnym razie zastąpienia uzasadnienia po to, aby przenieść dyskusję w obszar zasadności owych czynników: organ powołujący w odpowiedziach na zażalenia – ani też ESDZ w swoich pismach w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie – w żaden sposób nie opierał się bowiem na rzeczonych czynnikach w celu oceny równoważności między warunkami życia w państwach Unii i państwach trzecich, czego zresztą skarżący nie kwestionują.
64 Zakładając nawet, że w odpowiedzi na argumenty skarżących organ powołujący popełnił błędy w ustaleniach faktycznych lub oczywisty błąd w ocenie wagi wskazanych wyżej czynników dotyczących rozpatrywanych państw, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem zarówno z odpowiedzi na zażalenia, jak i z dowodów przedstawionych przez ESDZ w odpowiedzi na skargę, organ powołujący oparł się, w celu uzasadnienia swojej oceny równoważności między warunkami życia w państwach Unii i państwach trzecich, zasadniczo, jak wskazano, na wskaźnikach oraz danych ekonomicznych.
65 Zatem w pierwszym etapie organ powołujący oparł się na dokonanej przez siebie ocenie poziomu rozwoju osiągniętego w odnośnych państwach zatrudnienia, w wartościach zarówno bezwzględnych, jak i względnych, w oparciu o wskaźniki takie jak produkt krajowy brutto na mieszkańca publikowany przez Fundusz Walutowy lub wskaźnik Better Life Index Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w Europie.
66 Organ powołujący podkreślił, że analiza przeprowadzona na tym pierwszym etapie wykazała, iż warunki życia w obrębie Unii uległy pogorszeniu pod wpływem obecnego kryzysu finansowego, podczas gdy warunki życia w odnośnych państwach zatrudnienia uległy poprawie w stopniu sprawiającym, że w niektórych przypadkach stały się one bardziej korzystne niż warunki zwykle stwierdzane w Unii. Następnie, w drugim etapie, organ powołujący porównał uzyskane wyniki z danymi statystycznymi ustalonymi w szczególności przez ONZ i Stany Zjednoczone Ameryki na potrzeby ich personelu zatrudnionego za granicą w trudnych warunkach pracy, uznając, że systemy oenzetowski i amerykański są pod wieloma aspektami bardzo zbliżone do systemu stosowanego przez Unię w odniesieniu do jej pracowników zatrudnionych w państwach trzecich. Wreszcie organ powołujący uzupełnił swoją analizę przez uwzględnienie niektórych wskaźników międzynarodowych, a w szczególności wskaźnika rozwoju społecznego PNUD, który mierzy jednocześnie oczekiwaną długość życia, poziom edukacji i poziom życia.
67 W celu zakwestionowania takiej metody oceny skarżący ograniczają się w istocie do stwierdzenia, że dane wykorzystane przez ESDZ są „w pewnym sensie pozbawione znaczenia i niedostosowane”. Podnoszą oni, że w przeszłości ESDZ nie „dostosowywał się do [systemu dodatków z tytułu trudnych warunków pracy ONZ czy też Stanów Zjednoczonych Ameryki]” i „przyznawał [DWŻ] w przypadkach, gdy nie czyniła tego [ONZ]”. Powołują się oni ponadto na wnioski grupy technicznej ds. DWŻ, zgodnie z którymi „analizę [ONZ] należy stosować ostrożnie, ponieważ [ONZ] opiera [swoją] ocenę na ogólnej sytuacji w państwach, podczas gdy [Komisja] […] opiera [swoją analizę] na sytuacji w stolicach”. Argumenty takie, bez jakiegokolwiek sprecyzowania, nie mogą jednak wystarczyć do wykazania, że organ powołujący popełnił w swojej ocenie równoważności warunków życia oczywisty błąd. Wreszcie, chociaż skarżący twierdzą w skardze, że komitet pracowniczy zauważył, iż Japonia i Tajwan nie były przedmiotem oceny w ramach „systemu [dodatków za pracę w trudnych warunkach ONZ]”, to nie wykazują oni tego twierdzenia.
68 W świetle akt sprawy, biorąc pod uwagę szerokie granice swobodnego uznania organu powołującego w tej dziedzinie i to, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu mogącego podważyć metodę oceny równoważności warunków życia, jaką ten zastosował, Sąd uważa, że uwzględnienie negatywnego wpływu skumulowanych konsekwencji kryzysu finansowego na warunki życia w obrębie Unii od 2008 r. i wpływu jednoczesnej poprawy wskaźników społeczno‑ekonomicznych w ciągu ostatnich lat w państwach zatrudnienia mogło być ważnym powodem stwierdzenia przez organ powołujący, opierający się na analizie porównawczej wyników uzyskanych w ramach innych dużych międzynarodowych systemów statystycznych, że warunki życia w tych państwach trzecich stały się równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii, bez popełnienia w swej ocenie w tym względzie oczywistego błędu.
69 Co się wreszcie tyczy trzeciej części zarzutu trzeciego, skarżący podnoszą, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ spowodowane przez nią niekorzystne skutki są w świetle rzeczywistej sytuacji w rozpatrywanych państwach nieproporcjonalne w stosunku do celów. Konsekwencje zaskarżonej decyzji są szczególnie poważne w odniesieniu do niższych grup zaszeregowania i dla urzędników i członków personelu ponoszących znaczące wydatki rodzinne. Na poparcie tej części zarzutu skarżący twierdzą, jak się wydaje, że przepisy art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewidują, nawet jeżeli wszystkie czynniki są ustalone na zero, DWŻ w wysokości 10% kwoty referencyjnej. Argument taki nie może w każdym razie zostać przyjęty, ponieważ art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego ustanawia wartość zerową czynnika, jeżeli „warunki są normalne, ale nie równoważne z warunkami panującymi normalnie [zwykle] w Unii”, i w konsekwencji ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których warunki życia uważane są za normalne, a nie równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii.
70 W tej sytuacji należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności wymaga, aby akty wydawane przez instytucje Unii nie przekraczały granic tego, co jest odpowiednie i niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu (zob. wyroki: National Farmers’ Union i in., C‑157/96, EU:C:1998:191, pkt 60; Verein für Konsumenteninformation/Komisja, T‑2/03, EU:T:2005:125, pkt 99).
71 W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z postanowieniami art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, w ramach wykonywania rocznego przeglądu DWŻ wypłacanego urzędnikom pełniącym służbę w państwach trzecich, w celu uwzględnienia szczególnych warunków życia, w których muszą oni żyć w związku z wykonywaniem swych funkcji w służbie instytucji poza terytorium Unii. Ponieważ, jak właśnie zostało ustalone, w niniejszej sprawie organ powołujący mógł słusznie uznać, że warunki życia w odnośnych państwach były równoważne z tymi, które są zwykłe w Unii, i że w konsekwencji nie można było brać pod uwagę żadnych szczególnych warunków życia, zaskarżona decyzja, która określa datę swojego wejścia w życie na ponad rok po jej przyjęciu, właśnie w celu uwzględnienia jej wpływu na wypłacane wynagrodzenia, nie przekroczyła granic tego, co jest konieczne do osiągnięcia celu zamierzonego przez przepisy art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
72 Z powyższego wynika, iż trzy części zarzutu trzeciego zostały oddalone, wobec czego zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na nadużyciu władzy i procedury
73 Skarżący twierdzą, że zaskarżona decyzja nie została wydana z powodu równoważności między warunkami życia w państwach Unii i ich państwach zatrudnienia, lecz po to, aby umożliwić ESDZ zaoszczędzenie środków budżetowych w trosce o „wiarygodność wobec Parlamentu Europejskiego i podatników”, zgodnie ze sformułowaniem użytym w notatce dyrektora ds. operacyjnych ESDZ z dnia 7 czerwca 2013 r. Podnoszą oni, że zaskarżona decyzja jest decyzją „polityczną”, a nie administracyjną, która nie stosuje czynników określonych w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, jakie powinny były zostać uwzględnione na poparcie tej decyzji. Organ powołujący w ten oto arbitralny sposób oparł się na kryteriach innych niż ustanowione w regulaminie pracowniczym z myślą wyłącznie o tym, aby nie musieć wypłacać skarżącym DWŻ. Ponieważ w latach poprzedzających administracja nie uznała, że warunki życia w odnośnych państwach były równoważne z panującymi zwykle w Unii, zmiana metody oceny przesłanek równoważności warunków życia w państwach trzecich miała na celu jedynie zmniejszenie kosztów pracy, pod presją ze strony państw członkowskich i w związku z reformą regulaminu pracowniczego w 2013 r.
74 W tym względzie należy przypomnieć, że decyzja jest wadliwa z powodu nadużycia władzy, którego jedną tylko z postaci stanowi nadużycie proceduralne, jedynie wtedy, gdy widoczne jest na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek, że została wydana w celu innym niż cel zamierzony przez właściwe uregulowanie (wyroki: Lux/Trybunał Obrachunkowy, 69/83, EU:C:1984:225, pkt 30; Pitrone/Komisja, T‑46/89, EU:T:1990:62, pkt 70; Angelidis/Parlament, F‑104/08, EU:F:2010:23, pkt 89).
75 W każdym razie wystarczy przypomnieć to, co zostało ustalone powyżej, a mianowicie, że zaskarżona decyzja, w której nie dokonano obliczenia DWŻ należnego skarżącym, lecz która zniosła DWŻ, do którego skarżący byli uprawnieni wcześniej, została prawidłowo wydana przez organ powołujący na podstawie elementów oceny innych niż czynniki określone w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego i że w ocenie, której dokonał organ powołujący, nie ma żadnych oczywistych błędów, a ponadto mieści się ona w granicach przysługującego temu organowi zakresu swobodnego uznania. Zniesienie tego dodatku jest prawnie uzasadnione i odpowiada uzasadnionemu celowi instytucji polegającemu na dostosowaniu wynagrodzeń ze względu na szczególne warunki pełnienia służby w państwach trzecich, a oszczędności budżetowe, które mogły zostać dokonane dzięki takiej decyzji, nie mogą świadczyć o nadużyciu władzy lub procedury.
76 Sam fakt, że zaskarżona decyzja mogła zostać zakwalifikowana jako „polityczna” przez ESDZ w notatce wewnętrznej, nie może podważyć takiej oceny, zważywszy, że z przywołanej notatki nie wynika w żaden sposób, iż zaskarżona decyzja została wydana w celu odmiennym niż ten, który był dla niej prawnie ustanowiony. Również fakt – przy założeniu, że miał on miejsce – iż organ powołujący zmienił metodę w celu dokonania oceny, czy warunki życia w państwach trzecich zatrudnienia są równoważne z tymi, które zwykle panują w Unii, nie wystarcza do wykazania istnienia nadużycia procedury. Ponieważ, jak stwierdzono, mające zastosowanie akty prawne nie ustalają żadnej procedury, organ powołujący może, tak jak w niniejszej sprawie, w dziedzinie, w jakiej dysponuje szerokim zakresem uznania, dostosowywać z roku na rok swoje metody oceny, jeśli, jak w niniejszej sprawie, podejście takie nie przekracza granic przysługującego mu uznania i nie jest sprzeczne z żadnym przepisem regulaminu pracowniczego ani z żadną zasadą prawa Unii w dziedzinie służby publicznej, na które skarżący mogliby się powołać.
77 Zarzut czwarty nie może więc zostać uwzględniony.
W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu prawa i błędzie w ustaleniach faktycznych
78 Skarżący utrzymują, że organ powołujący naruszył prawo, ponieważ uznał w swoich odpowiedziach na zażalenia, iż „jeśli administracja uważa, że w państwie »warunki życia mogą być uznane za równoważne w stosunku do warunków zwykle panujących w Unii«, to nie przeprowadza się już przeglądu rocznego”.
79 W tym względzie należy zauważyć, że sformułowanie takie, jak przyznaje ESDZ, może być mylące. Niemniej jednak, jak wynika z wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na skargę, poprzez takie wskazanie ESDZ nie miała zamiaru dać do zrozumienia, wbrew twierdzeniom skarżących, że zniesiony DWŻ w żadnym wypadku nie może zostać ponownie przyznany. Motywy zaskarżonej decyzji wskazują, że, przeciwnie, przegląd jest działaniem corocznym, „obejmującym analizę warunków życia w miejscach zatrudnienia, mającą na celu ustalenie, czy są one równoważne z warunkami panującymi zwykle w Unii”, i że w stosownych przypadkach organ powołujący zależnie od wyników tej weryfikacji decyduje „o nieprzyznawaniu [DWŻ] lub o (ponownym) wprowadzeniu [DWŻ]”. Wbrew temu, co twierdzą skarżący, podejście przyjęte przez organ powołujący w żaden sposób nie jest wewnętrznie sprzeczne. W każdym razie stwierdzenie krytykowane przez skarżących, zakładając nawet jego błędność, nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, należycie poza tym uzasadnionej.
80 Wreszcie skarżący podnoszą, że organ powołujący popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, ponieważ uznał, jak wynika z uzasadnienia oddalenia zażalenia wniesionego przez skarżących zatrudnionych w Japonii, że warunki życia uległy poprawie w tym państwie w istotnym okresie, zaznaczając równocześnie, iż w Japonii mogła „nie wystąpić poprawa w kategoriach bezwzględnych”. Jak słusznie zauważa ESDZ, uzasadnienie takie nie wskazuje ani na błąd w ustaleniach faktycznych, ani na sprzeczność, ponieważ sytuacja gospodarcza mogła nie poprawić się w kategoriach bezwzględnych, lecz mogła ulec poprawie w stosunku do innych państw, w niniejszej sprawie w stosunku do państw Unii, w których w tym samym okresie odniesienia warunki życia się pogorszyły.
81 W konsekwencji zarzut piąty może jedynie zostać oddalony.
W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
82 Skarżący podnoszą, że ESDZ, nie zmieniając wysokości DWŻ przyznawanego pracownikom zatrudnionym w państwach trzecich, w których obecnie DWŻ już nie przysługuje, od co najmniej 2007 r., i to niezależnie od kryzysu ekonomicznego, wzbudziła uzasadnione oczekiwania co do utrzymania tego DWŻ, i to tym bardziej, że sytuacja w przedmiotowych państwach pogorszyła się, w szczególności w rezultacie wypadku w Fukushimie w Japonii, złej jakości powietrza w Chile i w Chinach, złych warunków zdrowotnych w Singapurze lub też wysokiego poziomu przestępczości w Argentynie.
83 ESDZ wnosi o oddalenie tego zarzutu.
84 W tym względzie należy przypomnieć, że prawo do ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której można stwierdzić, że administracja wzbudziła u niej uzasadnione nadzieje, dostarczając jej precyzyjnych zapewnień w formie dokładnych, bezwarunkowych i spójnych informacji pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł (zob. na przykład wyrok Centeno Mediavilla i in./Komisja, T‑58/05, EU:T:2007:218, pkt 96).
85 W niniejszej sprawie w każdym razie sam fakt, że DWŻ nie ulegał zmianie przez szereg lat, nie wystarczy, aby skarżący mogli się powołać na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ przepisy regulujące przyznawanie DWŻ stanowią wyraźnie, iż DWŻ podlega corocznemu przeglądowi, a więc z nowym rokiem może zostać zmieniony, a nawet zniesiony. Skarżący nie mogą poważnie utrzymywać w tych okolicznościach, że nie zmieniając wysokości DWŻ od początku kryzysu ekonomicznego, administracja udzieliła im dokładnych i bezwarunkowych zapewnień, które mogły spowodować powstanie po ich stronie prawa do DWŻ.
86 Co więcej, jak przypomniano w pkt 71 niniejszego wyroku, organ powołujący odroczył stosowanie zaskarżonej decyzji, zapewniając dzięki temu elastyczne przejście w czasie pomiędzy sytuacją dawną i nową, które to pojęcie wystarczająco chroniło oczekiwania skarżących dotyczące zachowania określonej sytuacji prawnej.
87 Zarzut szósty należy zatem również oddalić.
88 Z całości powyższych rozważań wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności należy oddalić.
W przedmiocie żądania mającego na celu wydanie nakazu
89 Należy przypomnieć, że kierowanie nakazów do organów administracji w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 91 regulaminu pracowniczego nie należy do zadań sądu Unii (wyrok Di Marzio/Komisja, T‑14/03, EU:T:2004:59, pkt 63). Wynika stąd, że żądanie, w którym skarżący wnoszą do Sądu o nakazanie zapłaty DWŻ, do którego roszczą sobie prawa, może jedynie zostać odrzucone jako niedopuszczalne.
90 Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejszą skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
91 Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów rozdziału 8 tytułu II tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na mocy art. 87 § 2 Sąd może postanowić, jeżeli wymagają tego względy słuszności, że strona przegrywająca zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle. Ponadto, jeżeli strony nie żądają zwrotu kosztów, to zgodnie z art. 89 § 3 regulaminu każda ze stron pokrywa własne koszty.
92 Jak wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku, skarżący przegrali sprawę. Jednakże ESDZ w swoich żądaniach nie wystąpiła wyraźnie o to, aby skarżący zostali obciążeni kosztami postępowania, lecz jedynie zwróciła się do Sądu o rozstrzygnięcie o kosztach. Ponieważ okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 87 § 2 regulaminu postępowania, skarżący i ESDZ pokrywają odpowiednio własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Bruno Julien-Malvy i pozostali skarżący, wymienieni w załączniku, pokrywają własne koszty.
3) Europejska Służba Działań Zewnętrznych pokrywa własne koszty.
Van Raepenbusch | Perillo | Svenningsen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 września 2014 r.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
ZAŁĄCZNIK
Z uwagi na liczbę skarżących w niniejszej sprawie ich nazwiska nie zostały ujęte w niniejszym załączniku.