Kohtuasi T‑584/13
BASF Agro BV jt
versus
Euroopa Komisjon
Taimekaitsevahendid – Toimeaine fiproniil – Heakskiidu läbivaatamine – Määruse (EÜ) nr 1107/2009 artikkel 21 – Keeld kasutada ja müüa kõnealust toimeainet sisaldavate taimekaitsevahenditega töödeldud seemneid – Määruse nr 1107/2009 artikli 49 lõige 2 – Ettevaatuspõhimõte – Mõjuanalüüs
Kokkuvõte – Üldkohtu (esimene koda laiendatud koosseisus) 17. mai 2018. aasta otsus
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Otsene puutumus – Kriteeriumid – Komisjoni määrus, mis kohustab liikmesriike, kes on andnud load teatavat toimeainet sisaldavatele taimekaitsevahenditele, lube muutma või need tühistama – Seda toimeainet tootva ja turule viiva ettevõtja hagi – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; komisjoni määrused nr 540/2011 ja nr 781/2013)
2. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Isiklik puutumus – Kriteeriumid – Komisjoni määrus, mis kohustab liikmesriike, kes on andnud load teatavat toimeainet sisaldavatele taimekaitsevahenditele, lube muutma või need tühistama – Seda toimeainet tootva ja turule viiva ettevõtja hagi – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; komisjoni määrused nr 540/2011 ja nr 781/2013)
3. Tühistamishagi – Vastuvõetavuse tingimused – Füüsilised või juriidilised isikud – Mitme hageja poolt sama otsuse peale esitatud hagi – Neist ühe õigus esitada hagi – Hagi vastuvõetavus tervikuna
(ELTL artikli 263 neljas lõik)
4. Rahvatervise kaitse – Riskihindamine – Ettevaatuspõhimõtte kohaldamine – Ulatus – Mõisted „risk“ ja „oht“ – Ühiskonna jaoks vastuvõetamatu riskitaseme kindlaksmääramine – Asjaomaste õigusnormidega määratud liidu institutsiooni pädevus
(ELTL artikli 191 lõige 2)
5. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Toimeaine heakskiidu läbivaatamine – Heakskiidu tagasi võtmine või muutmine, kui heakskiitmise kriteeriumid ei ole täidetud – Komisjoni tõendamiskoormis
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009, artikkel 4 ja artikli 21 lõige 3; nõukogu direktiiv 91/414)
6. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Teatavat toimeainet sisaldavate toodete kasutamist ja müüki piiravate meetmete võtmine – Komisjoni kaalutlusõigus – Kohtulik kontroll – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009)
7. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Toimeaine heakskiidu läbivaatamine – Menetluse algatamine kui on uusi uurimusi, mis tekitavad kahtlust, kas heakskiitmise kriteeriumid on ikka täidetud – Lubatavus – Mõiste „uued uurimused“
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009, artikkel 4 ja artikli 21 lõige 1)
8. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Toimeaine heakskiidu läbivaatamine – Liikmesriigi esitatud uute teaduslike ja tehniliste teadmiste ning seireandmetega arvestades läbivaatamise taotlus – Mõiste „seireandmed“
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009, artikli 21 lõige 1)
9. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Toimeaine heakskiidu läbivaatamine – Liikmesriigi esitatud uute teaduslike ja tehniliste teadmiste ning seireandmetega arvestades läbivaatamise taotlus – Komisjoni kaalutlusõigus läbivaatamise vajalikkuse osas
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009, artikli 21 lõige 1)
10. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Teatavat toimeainet sisaldavate toodete kasutamist ja müüki piiravate meetmete võtmine – Inimtervisele ja keskkonnale avalduvate riskide eelnev hindamine – Ettevaatuspõhimõtte kohaldamine – Ulatus
(ELTL artikli 191 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009, põhjendus 8 ja artikli 1 lõige 4, artikkel 4, artikli 21 lõige 3 ning artiklid 69 ja 70)
11. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Ettevaatuspõhimõte – Ulatus – Suunised põhimõtte kohaldamise kohta – Tegevusest või tegevusetusest tulenevate eeliste ja kulude analüüsi läbiviimise kord
(ELTL artikli 191 lõige 2; komisjoni teatis KOM(2000)1 lõplik, punkt 6.3.4)
12. Põllumajandus – Õigusaktide ühtlustamine – Taimekaitsevahendite turuleviimine – Määrus nr 1107/2009 – Teatavat toimeainet sisaldavate toodete kasutamist ja müüki piiravate meetmete võtmine – Inimtervisele ja keskkonnale avalduvate riskide eelnev hindamine – Komisjoni kohustus viia läbi mõjuanalüüs – Kohustuste rikkumine – Ettevaatuspõhimõtte rikkumine
(ELTL artikkel 11, ELTL artikli 114 lõige 3 ja ELTL artikli 191 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1107/2009; komisjoni teatis KOM(2000)1 lõplik, punkt 6.3.4)
1. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 33, 35–42)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 44 ja 45)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 49)
4. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 58, 59, 61, 62, 64–75)
5. Määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta asjakohaste sätete sõnastusest ja ülesehitusest tuleneb, et põhimõtteliselt peab heakskiidu taotleja tõendama, et on täidetud selle määruse artikli 4 kohased heakskiitmise tingimused, nagu oli sõnaselgelt ette nähtud direktiivis 91/414 taimekaitsevahendite turuleviimise kohta.
Kuid enne heakskiidu kehtivusaja lõppu toimuva läbivaatamise raames peab komisjon tõendama, et heakskiitmise tingimused ei ole enam täidetud. Nimelt peab see pool, kes tugineb teatavale õigusnormile – käesoleval juhul määruse nr 1107/2009 artikli 21 lõikele 3 – tõendama, et selle kohaldamise tingimused on täidetud. Sellega seoses tuleb rõhutada, et selle möönmist, et teadusliku ebakindluse korral võivad liidu tasandil heaks kiidetud toimeaine ohutusega seonduvad mõistlikud kahtlused õigustada ettevaatusmeetme võtmist, ei saa võrdsustada tõendamiskoormise ümberpöördumisega. Komisjon täidab siiski oma tõendamiskoormise, kui ta tõendab, et esialgse heakskiidu aluseks olnud järelduse, et määruse nr 1107/2009 artikli 4 kohased heakskiitmise kriteeriumid on täidetud, tühistavad hilisemad regulatiivsed või tehnilised arengud.
Nii täidab komisjon õiguslikult piisavalt tal määruse nr 1107/2009 artikli 21 lõike 3 osas lasuva tõendamiskoormise, kui ta suudab tõendada, et võttes arvesse regulatiivse konteksti muutumist, mis tõi kaasa heakskiitmise tingimuste karmimaks muutumise, on esialgse heakskiidu eesmärgil teostatud uurimuste tulemusel saadud andmed ebapiisavad, et anda ülevaade mesilastele asjaomasest toimeainest tulenevatest kõigist riskidest näiteks teatavate kokkupuuteviiside puhul. Ettevaatuspõhimõte kohustab nimelt toimeaine heakskiidu tagasi võtma või seda muutma, kui on uued andmed, mis vääravad varasema järelduse, et see toimeaine vastab määruse nr 1107/2009 artikli 4 kohastele heakskiitmise kriteeriumidele. Selles kontekstis võib komisjon piirduda sellega, et esitab kooskõlas tõendamist reguleerivate üldnormidega tõsised ja veenvad kaudsed tõendid, mis küll ei kõrvalda teaduslikku ebakindlust, kuid võimaldavad mõistlikult kahelda asjaolus, et asjaomane toimeaine vastab kõnealustele heakskiitmise kriteeriumidele.
(vt punktid 86, 89–91)
6. Selleks et komisjon saaks tõhusalt taotleda eesmärke, mis on talle seatud määrusega nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta, ning võttes arvesse keerulisi tehnilisi hinnanguid, mis ta peab andma, tuleb tunnustada tema ulatuslikku kaalutlusõigust. See kehtib eeskätt riskijuhtimise valdkonna otsuste puhul, mis ta peab tegema kõnealuse määruse alusel.
Sellise kaalutlusõiguse teostamine ei jää siiski välja kohtuliku kontrolli alt. Sellise kontrolli raames tuleb liidu kohtul kontrollida menetlusnormidest kinnipidamist ja seda, kas komisjoni poolt aluseks võetud faktilised asjaolud on sisuliselt õiged, kas nende asjaolude hindamisel ei ole tehtud ilmset hindamisviga ja kas tegemist ei ole võimu kuritarvitamisega. Tuvastamaks, et komisjon on teinud keeruliste faktiliste asjaolude hindamisel ilmse hindamisvea, mis õigustab vaidlustatud akti tühistamist, peavad hageja esitatud tõendid olema piisavad muutmaks aktis aluseks võetud faktilistele asjaoludele antud hinnangud ebausutavaks. Kui see usutavuse hindamine välja arvata, ei ole liidu kohtul õigust asendada akti autori poolt keerulistele faktilistele asjaoludele antud hinnangut enda omaga.
Juhul, kui institutsioonil on ulatuslik kaalutlusõigus, on liidu õiguskorras haldusmenetlustes ette nähtud tagatiste järgimise kontrollimine lisaks põhjapaneva tähtsusega. Nende tagatiste hulka kuuluvad eeskätt pädeva institutsiooni kohustus analüüsida hoolikalt ja erapooletult kõiki konkreetses asjas tähtsust omavaid asjaolusid ja kohustus põhistada oma otsust piisavalt. Kui riskide osas viiakse läbi võimalikult ammendav teaduslik hindamine teaduslike arvamuste alusel, mis põhinevad kõrge kvaliteedi, läbipaistvuse ja sõltumatuse põhimõtetel, siis on see oluline menetlustagatis kindlustamaks meetmete teaduslik objektiivsus ja vältimaks omavoliliste meetmete võtmist.
(vt punktid 92–96)
7. Selleks, et komisjon saaks määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta artikli 21 lõike 1 alusel läbi vaadata toimeaine heakskiidu, on piisav, kui on uusi uurimusi (see tähendab uurimusi, mida Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) või komisjon ei ole veel asjaomase toimeaine eelmise hindamise raames arvesse võtnud), mille tulemused annavad eelmise hindamise ajal olemas olnud teadmistega võrreldes põhjust muretseda, kas määruse nr 1107/2009 artikli 4 kohased heakskiitmise tingimused on ikka endiselt täidetud, ilma et selles staadiumis oleks vaja kontrollida, kas muretsemiseks on tõepoolest põhjust – see tuleb välja selgitada läbivaatamise enda käigus.
Eeskätt määrusega nr 1107/2009 taotletavat kaitse-eesmärki arvesse võttes peab komisjonil selleks, et kontrollida, kas selle määruse artikli 4 kohased tingimused ei ole enam täidetud, olema võimalik algatada uurimine isegi siis, kui uutest teaduslikest ja tehnilistest teadmistest tuleneva kahtluse aste on üksnes võrdlemisi madal. See aga ei tähenda, et komisjon on oma hinnangu andmisel täiesti vaba. Mõistet „uued teaduslikud ja tehnilised teadmised“ ei saa nimelt mõista mitte ainult ajalises tähenduses, vaid see hõlmab ka kvalitatiivset komponenti, mis seondub muuseas samavõrra nii omadussõnaga „uus“ kui ka omadussõnaga „teaduslik“. Sellest tuleneb, et määruse nr 1107/2009 artikli 21 lõike 1 kohaldamise lävi ei ole saavutatud, kui „uued teadmised“ seisnevad vaid varasemate teadmiste lihtsas kordamises, kindla aluseta uutes oletustes ning teadusega mitteseotud poliitilistes kaalutlustes. Lõppkokkuvõttes peavad „uued teaduslikud ja tehnilised teadmised“ olema seega määruse nr 1107/2009 artikli 4 kohaste heakskiitmise tingimuste jätkuva täidetuse hindamise seisukohast tõeliselt asjakohased.
Seoses varasemate teaduslike ja tehniliste teadmiste taseme kindlaksmääramisega tuleb lisaks märkida, et teadmiste varasem tase ei saa olla see tase, mis eelneb vahetult uute teadmiste avaldamisele, vaid pigem see tase, mis esines asjaomase toimeaine eelmise riskihindamise kuupäeval. Nimelt kujutab see eelmine hindamine endast ühelt poolt kindlat lähteläve, sest selles on kokku võetud sel ajal olemas olnud teadmised. Teiselt poolt tuleb märkida, et kui teadmiste uudsus määrataks kindlaks nende avaldamisele vahetult eelneva teadmiste taseme alusel, ei oleks võimalik arvesse võtta teaduslike ja tehniliste teadmiste järkjärgulist arengut, mille iga etapp ei anna tingimata põhjust muretseda, kuid mis võib selleks põhjust anda tervikuna.
(vt punktid 110–112 ja 114)
8. „Seireandmed“ määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta artikli 21 lõike 1 tähenduses on sellised andmed, mis kogutakse pärast selle määruse alusel heaks kiidetud toimeainet sisaldavate taimekaitsevahendite tegelikult kasutamist välitingimustes. Seireandmeid ei saa olenemata sellest, kas need on kogutud seireprogrammi raames või väljaspool sellist programmi, samastada uurimuste välitingimustes raames kogutud andmetega seoses võimalusega võtta need aluseks põhjusliku seose olemasolu või puudumise kohta konkreetsete järelduste tegemiseks. Välitingimustes läbi viidud uurimuste näol on nimelt tegemist eksperimentaalsete teadusuuringutega, mille puhul parameetrid on selgelt kindlaks määratud ning kasutatakse võrdlusgruppi, samas kui seireuurimused on vaatlusuurimused (sekkumatud), mille puhul parameetrid ei ole kindlaks määratud. Seetõttu on nende kahte tüüpi uurimuste raames kogutud andmete kvaliteet erinev, eeskätt seoses võimalusega võtta need aluseks täheldatud nähtuse põhjuste ja tagajärgede vaheliste seoste kohta järelduste tegemiseks või põhjusliku seose puudumise kohta järelduse tegemiseks olukorras, kus nähtust ei täheldata.
Sellest tuleneb, et kuigi seireuurimused võivad osutada kaudsetele tõenditele riski olemasolu kohta, ei saa need erinevalt uurimustest välitingimustes olla tõendiks riski puudumise kohta.
(vt punktid 128, 132, 134 ja 136)
9. Määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta artikli 21 lõike 1 esimesest lõigust nähtub, et ehkki komisjon on kohustatud võtma arvesse liikmesriigi taotlust toimeaine heakskiit läbi vaadata, on ta vaba hinnangu andmisel sellele, kas heakskiit tuleb olemasolevate uute teaduslike teadmistega arvestades läbi vaadata. See kujutab endast muuseas heakskiidetud toimeainete tootjate kaitset põhjendamatute või suisa kuritarvitavate läbivaatamistaotluste vastu, mida liikmesriigid võivad esitada.
Seoses seireandmete rolliga heakskiidu läbivaatamise otsuse raames tuleb märkida, et seireandmeid on kõnealuse esimese lõigu teises lauses nimetatud üksnes selleks, et kirjeldada, millistel tingimustel võivad liikmesriigid taotleda heakskiidu läbivaatamist, mitte nende tingimuste kirjeldamiseks, mis on kohaldatavad komisjoni otsuse suhtes algatada läbivaatamismenetlus. Viimati nimetatud tingimused on nimelt sätestatud määruse nr 1107/2009 artikli 21 lõike 1 teises lõigus, mis näeb ette vaid uute teaduslike ja tehniliste teadmiste arvessevõtmise.
(vt punktid 137 ja 138)
10. Ettevaatuspõhimõtte kohaldamine ei ole piiratud juhtudega, mil riski olemasolu ei ole kindel, vaid seda võidakse kohaldada ka olukorras, kus riski olemasolu on tuvastatud ja komisjon peab hindama, kas see risk on vastuvõetav või mitte, või suisa hindama, kuidas tuleb vastavat riski riskijuhtimise raames hallata.
Seoses selle põhimõtte kohaldamisega määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta raames tuleb märkida, et selle määruse põhjendusest 8 ja selle artikli 1 lõikest 4 tuleneb, et kõik selle määruse sätted põhinevad ettevaatuspõhimõttel tagamaks, et toimeained või taimekaitsevahendid ei avalda kahjulikku mõju eeskätt keskkonnale. Sellest tuleneb, et mis tahes määruse nr 1107/2009 alusel vastu võetud akt põhineb ipso iure ettevaatuspõhimõttel. Ettevaatuspõhimõttel põhinemine ei piirdu ainult määruse nr 1107/2009 artiklitega 69 ja 70, mis käsitlevad erimenetlusi. Ettevaatuspõhimõtet tuleb kohaldada ka määruse nr 1107/2009 artikli 4 kohaste heakskiitmise kriteeriumide hindamiseks; artiklile 4 viitab selle määruse artikli 21 lõige 3.
(vt punktid 153, 154 ja 156)
11. Komisjoni teatise ettevaatuspõhimõtte kohaldamise kohta punkt 6.3.4 näeb ette, et analüüsitaks tegevusest või tegevusetusest tulenevaid eeliseid ja kulusid. Seevastu ei ole täpsustatud, millises vormis see analüüs peab toimuma ja milline peab olema selle ulatus. Eeskätt ei tulene sellest punktist kuidagi, et asjaomane ametiasutus on kohustatud algatama spetsiifilise hindamismenetluse, mille tulemusel koostatakse näiteks kirjalikult ametlik hindamisaruanne. Lisaks sellele tuleneb tekstist, et ettevaatuspõhimõtet kohaldaval ametiasutusel on arvestatav kaalutlusruum analüüsimeetodi valikul. Teatises on nimelt märgitud, et analüüs peaks hõlmama majandusanalüüsi, ent mittemajanduslikke kaalutlusi peab asjaomane ametiasutus igal juhul arvestama. Lisaks sellele on sõnaselgelt rõhutatud, et teatavatel asjaoludel tuleb majanduslikke kaalutlusi käsitada teistest oluliseks peetavatest huvidest vähem tähtsana; sõnaselgelt on näitena ära toodud sellised huvid nagu keskkond või tervis.
Pealegi ei ole vaja viia kulude ja tulude majandusanalüüsi läbi kavatsetava tegevuse ja tegevusetuse vastavate kulude täpse summa alusel. Selliseid täpseid summasid on enamasti võimatu kindlaks teha, kuivõrd ettevaatuspõhimõtte kohaldamise kontekstis sõltuvad arvutuse tulemused eri muutujatest, mis on loogiliselt teadmata. Kui nii tegevusetuse kui ka tegevuse kõik tagajärjed oleksid teada, ei oleks nimelt vaja kohaldada ettevaatuspõhimõtet, vaid oleks võimalik otsustada kindlate teadmiste alusel. Kokkuvõttes on ettevaatuspõhimõtte teatise nõuded täidetud, kui asjaomane ametiasutus on tegelikult teadlik nii kavatsetavast tegevusest kui ka tegevusetusest tuleneda võivatest positiivsetest ja negatiivsetest, majanduslikest ja muudest tagajärgedest ning ta on neid otsustamisel arvesse võtnud. Seevastu ei ole vaja, et need tagajärjed oleksid täpselt arvudes väljendatud, kui see ei ole võimalik või nõuaks ebaproportsionaalseid pingutusi.
(vt punktid 162 ja 163)
12. On küll õige, et ELTL artikli 11 ja ELTL artikli 114 lõike 3 alusel on tunnustatud, et keskkonnakaitse on määruse nr 1107/2009 taimekaitsevahendite turulelaskmise kohta kohaldamise raames olulisem majanduslikest kaalutlustest, nii et see õigustab negatiivseid majanduslikke tagajärgi – isegi suuri – teatavatele ettevõtjatele; seda sõnastust on pealegi korratud komisjoni teatise ettevaatuspõhimõtte kohaldamise kohta punktis 6.3.4.
Nimetatud põhimõtte üldises kinnituses ei saa siiski näha sellist kaalutlusõiguse etteruttavat teostamist seadusandja poolt, mis vabastaks komisjoni kohustusest analüüsida konkreetse meetme eeliseid ja kulusid. Nimelt käsitleb konkreetne mõjuanalüüs konkreetset riskijuhtimismeedet; sellise analüüsi saab seega läbi viia vaid konkreetsel juhul esinevaid spetsiifilisi asjaomaseid asjaolusid arvesse võttes, mitte üldiselt ja etteruttavalt kõigi konkreetse normi kohaldamise juhtude tarvis.
Kui selle analüüsi kohta ei ole mingit dokumentaalset tõendit, siis ei piisa seega sellest, et komisjoni volinike kolleegium oli teadlik ühe varasema otsuse huvides läbiviidud mõjuanalüüsist. Mõjuanalüüsi puudumine kujutab endast aga ettevaatuspõhimõtte rikkumist.
Ettevaatuspõhimõtte teatise punktis 6.3.4 ette nähtud kohustus viia läbi mõjuanalüüs kujutab endast lõppkokkuvõttes lihtsalt proportsionaalsuspõhimõtte üht konkreetset väljendust. Seetõttu ei saa kehtivalt väita, et komisjon on määruse nr 1107/2009 kohaldamise raames vabastatud selle põhimõtte järgimise kohustusest vähemalt analüüsi majandusliku osa puhul. Proportsionaalsuspõhimõttega ei ole kooskõlas väide, et komisjonil on valdkonnas, kus tal on ulatuslik kaalutlusõigus, õigus võtta meetmeid, ilma et ta peaks hindama eeliseid ja ebameeldivusi. Nimelt käib ametiasutuse kaalutlusõiguse tunnustamisega vajalikult ja vältimatult kaasas kohustus teostada seda õigust ning võtta arvesse kogu selles osas tähtsust omavat teavet. See kehtib veelgi enam ettevaatuspõhimõtte kohaldamise raames, kus ametiasutus võtab õigussubjektide õigusi piiravaid meetmeid mitte teadusliku kindluse, vaid ebakindluse alusel: kui õigussubjekt on kohustatud taluma, et tal võidakse keelata tegeleda teatava majandustegevusega, samas kui ei ole isegi mitte kindel, et see tingib mingisuguse vastuvõetamatu riski, peab ametiasutuselt olema nõutud vähemalt seda, et ta võrdleks võimalikult põhjalikult oma tegevuse tagajärgi oma tegevusetuse võimalike tagajärgedega eri mängusolevate huvide seisukohast.
(vt punktid 168–170 ja 173)