NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 15. septembra 2016 (1)
Spojené veci C‑508/15 a C‑509/15
Sidika Ucar
proti
Land Berlin (C‑508/15)
a
Recep Kilic
proti
Land Berlin (C‑509/15)
[návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Dohoda o pridružení medzi Európskou úniou a Tureckom – Právo na pobyt rodinných príslušníkov tureckého pracovníka patriaceho do legálneho trhu práce členského štátu – Podmienky – Nevyhnutnosť, aby osoba, s ktorou sa má zlúčiť rodina, patrila do legálneho trhu práce počas prvých troch rokov pobytu rodinného príslušníka“
1. Týmito dvoma návrhmi na začatie prejudiciálneho konania sa Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko) pýta Súdneho dvora na podmienky, za ktorých sa má rodinným príslušníkom tureckého pracovníka, ktorý má pobyt na území členského štátu Európskej únie, priznať právo vykonávať zárobkovú činnosť. Tieto podmienky sú stanovené v článku 7 rozhodnutia č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie (ďalej len „rozhodnutie č. 1/80“), prijatého asociačnou radou zriadenou dohodou, ktorou sa zakladá pridruženie Turecka k Európskemu hospodárskemu spoločenstvu, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare (Turecko) Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na druhej strane a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963(2) (ďalej len „dohoda o pridružení EHS – Turecko“).
I – Právny rámec
A – Rozhodnutie č. 1/80
2. Článok 6 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80 znie takto:
„S výhradou ustanovení článku 7 o slobodnom prístupe rodinných príslušníkov k zamestnaniu turecký pracovník, ktorý patrí do legálneho trhu práce v členskom štáte:
– má právo v tomto členskom štáte po roku legálneho zamestnania na predĺženie svojho pracovného povolenia u toho istého zamestnávateľa, ak má voľné pracovné miesto,
– má právo v tomto členskom štáte po troch rokoch legálneho zamestnania a s výhradou prednosti poskytovanej pracovníkom z členských štátov Spoločenstva odpovedať na pracovnú ponuku v rovnakej profesii u zamestnávateľa podľa svojho výberu, urobenú za normálnych podmienok a zaregistrovanú na úrade práce v tomto členskom štáte,
– požíva v tomto členskom štáte po štyroch rokoch legálneho zamestnania výhodu slobodného prístupu ku každému zamestnaniu podľa svojho výberu.“ [neoficiálny preklad]
3. Článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 sa týka práv priznaných rodinným príslušníkom tureckého pracovníka, ktorý patrí do legálneho trhu práce v členskom štáte, ktorí získali povolenie sa k nemu pripojiť. Stanovuje, že uvedení rodinní príslušníci „majú právo odpovedať – s výhradou prednosti poskytovanej pracovníkom z členských štátov Spoločenstva – na akúkoľvek pracovnú ponuku, ak tam majú legálny pobyt aspoň tri roky [a] požívajú slobodný prístup k akémukoľvek zamestnaniu podľa svojho výberu, ak tam majú legálny pobyt aspoň päť rokov“ [neoficiálny preklad].
4. Článok 14 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80 stanovuje, že „ustanovenia tohto oddielu sa uplatňujú s výhradou obmedzení z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia“ [neoficiálny preklad].
B – Nemecké právo
5. Prvky relevantné pre prejednávané veci sú obsiahnuté v Gesetz über den Aufenthalt, die Erwebstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, zamestnaní a integrácii cudzincov na spolkovom území, ďalej len „AufenthG“)(3).
6. § 4 ods. 5 AufenthG stanovuje, že „cudzinec, ktorý má na základe dohody o pridružení medzi EHS a Tureckom právo na pobyt, je povinný preukázať existenciu tohto práva predložením dôkazu o tom, že má povolenie na pobyt, pokiaľ nemá povolenie na usadenie sa ani povolenie na trvalý pobyt v ES. Povolenie na pobyt sa vydáva na žiadosť“.
7. § 53 AufenthG znie takto:
„Cudzinec bude vyhostený, ak:
1. bol právoplatne odsúdený za jeden alebo viac úmyselných trestných činov na trest odňatia slobody alebo na trest pre mladistvých v dĺžke najmenej tri roky alebo ak bol počas obdobia piatich rokov právoplatne odsúdený za úmyselné trestné činy na viacero trestov odňatia slobody alebo trestov pre mladistvých v celkovej dĺžke najmenej tri roky, alebo ak bol pri jeho poslednom právoplatnom odsúdení nariadený ochranný dohľad[;]
2. bol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin v rozpore so zákonom o omamných látkach… na trest pre mladistvých v dĺžke najmenej dva roky alebo bol právoplatne nepodmienečne odsúdený na trest odňatia slobody…“
8. § 55 AufenthG stanovuje, že „cudzinca možno vyhostiť, ak jeho pobyt narúša verejnú bezpečnosť a verejný poriadok alebo iné dôležité verejné záujmy [Nemecka]“(4), najmä ak sa dopustil „nie ojedinelého alebo zanedbateľného porušenia právnych predpisov, súdnych alebo správnych rozhodnutí alebo opatrení…“(5).
II – Spory vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
A – Vec C‑508/15
9. Pani Sidika Ucarová je turecká štátna príslušníčka, ktorá sa vydala za pána Ucara v roku 1977. Mali spolu štyri deti, ale potom sa v roku 1991 rozviedli. V tom istom roku pán Ucar opustil Turecko, kde býval so svojou rodinou, odišiel do Nemecka a oženil sa s nemeckou štátnou príslušníčkou. V roku 1996 vydali vnútroštátne orgány pánovi Ucarovi povolenie na časovo neobmedzený pobyt. V roku 1999 zaniklo druhé manželstvo pána Ucara. V septembri 2000 sa pani Ucarová opäť zosobášila s pánom Ucarom. V novembri 2001, v sprievode ich posledného dieťaťa, vstúpila na nemecké územie s vízom, ktoré z titulu zlúčenia rodiny, teda zlúčenia s jej manželom, vydala Landesamt für Bürger‑ und Ordnungsangelegenheiten (Cudzinecká služba spolkovej krajiny Berlín, Nemecko, ďalej len „cudzinecká služba“), a s povolením na pobyt manželky s platnosťou do 26. novembra 2002.
10. Pokiaľ ide o situáciu pána Ucara z hľadiska zamestnania, pán Ucar pracoval od mája 2000 až do konca roka 2001 ako pekár v zamestnaneckom pomere. Na začiatku roka 2002 začal pracovať ako pekár v rámci samostatnej zárobkovej činnosti, pričom ju ukončil v októbri 2005 a opäť pracoval v zamestnaneckom pomere v tom istom odvetví až do decembra 2011.
11. Povolenie na pobyt pani Ucarovej bolo predĺžené 28. novembra 2002 na dva roky. Dňa 29. novembra 2004 bolo znovu predĺžené na dva roky. Na účely týchto dvoch predĺžení sa cudzinecká služba ubezpečila, že prostriedky pani Ucarovej na živobytie boli zaručené príjmami jej manžela zo samostatnej zárobkovej činnosti.
12. Dňa 21. novembra 2006 vydala cudzinecká služba pani Ucarovej povolenie na pobyt na účely zlúčenia rodiny, pričom zaznamenala, že pán Ucar pracuje opäť v zamestnaneckom pomere. Toto povolenie bolo viackrát predĺžené, naposledy 12. decembra 2013.
13. Dňa 16. augusta 2013 sa pani Ucarová obrátila na cudzineckú službu so žiadosťou o povolenie na pobyt na základe § 4 ods. 5 AufenthG, pričom chcela preukázať existenciu práva na pobyt na základe dohody o pridružení EHS – Turecko, keď tvrdila, že podmienky článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 boli splnené, najmä vzhľadom na to, že jej manžel bol v zamestnaneckom pomere nepretržite od novembra 2005.
14. Rozhodnutím zo 6. mája 2014 cudzinecká služba odmietla vyhovieť jej žiadosti a predĺžiť znovu jej povolenie na pobyt. Dospela k záveru, že prostriedky na živobytie pani Ucarovej už viac nie sú zabezpečené. Ďalej, takisto dospela k záveru, že pani Ucarová nemala žiadne právo, ktoré by získala na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80, keďže pán Ucar nesplnil podmienku, aby patril do legálneho trhu práce počas troch rokov bezprostredne nasledujúcich po príchode jeho manželky na nemecké územie a po vydaní prvého povolenia na pobyt, ktoré jej bolo vydané z titulu zlúčenia rodiny, teda so svojím manželom. Skutočnosť, že pán Ucar bol zamestnaný nepretržite od 1. novembra 2005 do decembra 2011, nie je takej povahy, aby z nej vyplývalo právo pre jeho manželku. Nakoniec cudzinecká služba dospela k záveru, že predĺženie povolenia na pobyt pre pani Ucarovú nemožno považovať za povolenie pripojiť sa k pracovníkovi v zmysle článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80, pretože toto naposledy uvedené povolenie sa podľa cudzineckej služby vzťahuje na úplne prvé povolenie, ktoré sa vydáva v čase príchodu na územie členského štátu, a nie na následné povolenia.
15. Keďže pani Ucarová nesúhlasila s týmito závermi, podala na vnútroštátny súd žalobu proti rozhodnutiu cudzineckej služby zo 6. mája 2014.
16. Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko) vzhľadom na to, že narazil na ťažkosti pri výklade práva Únie, rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol do kancelárie Súdneho dvora doručený 24. septembra 2015, položil Súdnemu dvoru vo veci C‑508/15 tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 7 prvý odsek prvá zarážka rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že podmienky sú splnené aj vtedy, keď trojročnému legálnemu pobytu rodinného príslušníka u tureckého pracovníka, ktorý pôsobí na legálnom trhu práce, predchádzalo obdobie, keď pracovník, ktorému bolo na začiatku vydané povolenie na pobyt, opustil legálny trh práce členského štátu po tom, ako bolo vydané povolenie rodinnému príslušníkovi pripojiť sa k nemu v zmysle tohto ustanovenia?
2. Má sa článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že predĺženie povolenia na pobyt treba považovať za povolenie, upravené v tomto ustanovení, pripojiť sa k tureckému pracovníkovi pôsobiacemu na legálnom trhu práce, keď dotknutý rodinný príslušník žije nepretržite s tureckým pracovníkom odvtedy, ako získal povolenie pripojiť sa k nemu v zmysle tohto ustanovenia, ale tento pracovník pôsobí na legálnom trhu práce členského štátu po prechodnom odchode znovu až v čase predĺženia povolenia?“
B – Vec C‑509/15
17. Pán Recep Kilic sa narodil v roku 1993 v Turecku, v čase, keď boli jeho rodičia, nemeckí rezidenti, vo svojej krajine pôvodu. Pán Kilic vstúpil na územie Nemecka 16. apríla 1994. Ani jeden z jeho rodičov nemal v danom čase prácu.
18. V máji 1996 sa jeho rodičia rozviedli a pán Kilic zostal vo výlučnej starostlivosti svojej matky, ktorá nastúpila do zamestnania 30. júna 1998 a takto pracovala prakticky nepretržite až do apríla 2003, keď nastúpila na materskú dovolenku a potom na rodičovskú dovolenku.
19. Dňa 5. mája 1997, od ktorého bola stanovená v nemeckom práve povinnosť mať povolenie na pobyt, bolo pánovi Kilicovi vydané takéto povolenie, ktoré malo platnosť dva roky. V roku 1999 vzhľadom na to, že R. Kilic predložil potvrdenie od zamestnávateľa jeho matky, a napriek tomu, že dostávala sociálnu pomoc, bolo povolenie na pobyt pána Kilica predĺžené o jeden rok. Následne bolo viackrát predĺžené až do 10. novembra 2011, čo je dátum, od ktorého už vedel predložiť len dočasné potvrdenia.
20. Pán Kilic nedokončil školské vzdelávanie a bol viackrát trestne stíhaný a odsúdený na tresty odňatia slobody, pričom posledný trest mu bol uložený 11. júna 2013, keď bol odsúdený na trest pre mladistvých, a to na trest odňatia slobody na tri roky a tri mesiace za nedovolené obchodovanie s omamnými látkami v skupine. Z väzenia bol prepustený 27. mája 2015.
21. Dňa 24. júla 2014 cudzinecká služba zamietla jeho žiadosť o predĺženie povolenia na pobyt a nariadila jeho vyhostenie na základe § 53 bodov 1 a 2 a § 55 AufenthG. Na jednej strane dospela k záveru, že pán Kilic sa nemôže odvolávať na žiadne právo založené na dohode o pridružení EHS – Turecko alebo na článku 7 prvom odseku rozhodnutia č. 1/80, keďže jeho rodičia nesplnili podmienku, aby patrili do legálneho trhu práce v nepretržitej dĺžke troch rokov odo dňa, keď pán Kilic zákonným spôsobom vstúpil na nemecké územie. Na druhej strane dospela k záveru, že vzhľadom na opakovaný počet závažných porušení zákona, ktorých sa pán Kilic už dopustil, riziko recidívy a nebezpečenstvo pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok, ktoré predstavuje, by mal byť pán Kilic vyhostený do Turecka. Na základe tohto zváženia jednotlivých existujúcich záujmov dospela cudzinecká služba k záveru, že úzke osobné väzby, ktoré má pán Kilic na nemeckom území, by mali byť za týchto okolností odsunuté na druhé miesto.
22. Dňa 1. septembra 2014 podal pán Kilic na vnútroštátny súd žalobu proti tomuto rozhodnutiu. Tvrdí, že právo na pobyt na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 mu má byť priznané, keďže jeho matka bola zamestnaná v nepretržitej dĺžke takmer päť rokov. Okrem toho tvrdí, že sa má na neho vzťahovať osobitná ochrana proti vyhosteniu, ktorú poskytuje tureckým štátnym príslušníkom článok 14 tohto istého rozhodnutia.
23. Samostatným návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol doručený v ten istý deň do kancelárie Súdneho dvora, Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín) položil Súdnemu dvoru v rámci veci C‑509/15 jednu prejudiciálnu otázku, ktorá znie:
„Možno za povolenie na zlúčenie rodiny v zmysle článku 7 rozhodnutia č. 1/80 považovať to, že sa rodinnému príslušníkovi po povolení pripojiť sa k osobám, ktoré na začiatku získali povolenie na pobyt, ale nepatrili do trhu práce, predĺži povolenie na pobyt v okamihu, keď sa osoba, ktorá na začiatku získala povolenie na pobyt, u ktorej má rodinný príslušník legálny pobyt, stala pracovníkom?“
C – Konanie pred Súdnym dvorom
24. Rozhodnutím z 27. októbra 2015 boli veci C‑508/15 a C‑509/15 spojené na účely písomnej a ústnej časti konania a vyhlásenia rozsudku.
25. Písomné pripomienky predložili len pani Ucarová, cudzinecká služba, ako aj Európska komisia.
III – Právne posúdenie
A – Úvodné poznámky
26. Na pripomenutie, rozhodnutie č. 1/80 stanovuje, že turecký pracovník, ktorý patrí do legálneho trhu práce členského štátu, má právo na predĺženie pracovného povolenia po tom, ako bol rok legálne zamestnaný, ak má zamestnanie u toho istého zamestnávateľa. Po troch rokoch zamestnania má právo odpovedať na pracovné ponuky v rovnakej profesii aj u iných zamestnávateľov. Po tom, ako bol štyri roky legálne zamestnaný, má uvedený pracovník voľný prístup k akémukoľvek zamestnaniu v tomto členskom štáte. Pokiaľ ide o práva získané podľa článku 6 rozhodnutia č. 1/80, platí tiež, že „dovolenka za kalendárny rok a neprítomnosť z dôvodu materskej dovolenky, pracovného úrazu alebo krátkodobej choroby sa považujú za obdobia legálneho zamestnania“(6). Pokiaľ ide o obdobia nedobrovoľnej nezamestnanosti a neprítomnosti z dôvodu dlhodobej choroby, „tie sa nepovažujú za obdobia legálneho zamestnania, ale nenarúšajú práva získané na základe období skoršieho zamestnania“(7).
27. Súbežne s tým, ako sa posilňujú práva na prístup na trh v prípade tureckého pracovníka, ktorý vstúpil legálne na územie členského štátu, je dôsledkom tohto posilnenia uľahčenie situácie jeho rodinných príslušníkov. Rodinní príslušníci, ak dostali povolenie pripojiť sa k tomuto pracovníkovi na území hostiteľského členského štátu, získavajú právo odpovedať na akúkoľvek ponuku zamestnania, ak v tomto štáte majú legálny pobyt prinajmenšom tri roky. Po piatich rokoch legálneho pobytu získavajú rodinní príslušníci v tomto štáte voľný prístup k akémukoľvek zamestnaniu. V tejto súvislosti nezáleží na tom, či títo rodinní príslušníci prejavili zámer naozaj ísť do zamestnania, alebo nie.(8)
28. Pokiaľ ide o otázku prístupu tureckého pracovníka a jeho rodinných príslušníkov na trh práce členského štátu, Súdny dvor konštatoval, že právo na pobyt sa musí považovať za právo viazané na prístup na uvedený trh. Môcť naozaj odpovedať na ponuku zamestnania alebo mať slobodu prístupu k akémukoľvek zamestnaniu si vyžaduje zjavne to, aby osoba mohla mať pobyt na území členského štátu, kde sa vykonáva predmetná činnosť alebo kde bola predložená ponuka.(9)
29. Práve otázka pobytu pani Ucarovej a pána Kilica je predmetom týchto návrhov na začatie prejudiciálneho konania. Ak získali právo na prístup na trh práce v Nemecku na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80, tak by im cudzinecká služba mala priznať právo na pobyt založené už nie iba na ustanoveniach vnútroštátneho práva, ale na uvedenom rozhodnutí. Ťažkosti spôsobuje skutočnosť, že turecký pracovník, ku ktorému sa pripojili, nemal alebo si nezachoval postavenie pracovníka patriaceho do legálneho trhu práce počas troch rokov, ktoré okamžite nasledovali po ich príchode do Nemecka. Podľa výkladu, ktorý prijali nemecké orgány, pokiaľ ide o rozhodnutie č. 1/80 a dohodu o pridružení EHS – Turecko, pani Ucarová mohla získať práva na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80, iba keby jej manžel mal legálne a trvajúce zamestnanie od novembra 2001 – čo je dátum vstupu pani Ucarovej do Nemecka – do novembra 2004. Takisto pán Kilic mohol získať takéto práva len pod podmienkou, že by jeho matka bola takto zamestnaná od apríla 1994 – čo je dátum príchodu pána Kilica na nemecké územie – do apríla 1997. To je výzva, ktorej treba čeliť v prvej prejudiciálnej otázke adresovanej Súdnemu dvoru vo veci C‑508/15.(10)
30. Okrem toho pre prípad, že by výklad zastávaný cudzineckou službou Súdny dvor potvrdil a práva založené na článku 7 prvom odseku rozhodnutia č. 1/80 by mohli vzniknúť, len ak turecký pracovník, ku ktorému sa pripojil na území hostiteľského členského štátu jeho rodinný príslušník, patril odo dňa príchodu uvedeného rodinného príslušníka počas celej doby trvania nevyhnutnej na vznik uvedených práv do legálneho trhu práce, vnútroštátny súd sa ešte pýta Súdneho dvora, či je možné považovať rozhodnutie o predĺžení povolenia na pobyt, vydané uvedenému rodinnému príslušníkovi, za pôvodné rozhodnutie o povolení zlúčenia rodiny, takže obdobie, počas ktorého turecký pracovník musí patriť do legálneho trhu práce, by mohlo takisto účinne plynúť odo dňa vydania rozhodnutia o predĺžení, a nielen odo dňa prvého vstupu rodinného príslušníka na územie hostiteľského členského štátu. To je práve predmetom druhej prejudiciálnej otázky položenej vo veci C‑508/15 a jedinej otázky vo veci C‑509/15. Vzhľadom na odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku, ktorú navrhnem Súdnemu dvoru vo veci C‑508/15, sa budem venovať tejto problematike len veľmi subsidiárne.
B – O prvej prejudiciálnej otázke položenej vo veci C‑508/15
31. Vo svojej prvej prejudiciálnej otázke položenej vo veci C‑508/15 sa vnútroštátny súd v podstate pýta Súdneho dvora, či sa má článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že toto ustanovenie poskytuje právo na pobyt rodinnému príslušníkovi tureckého pracovníka usadeného v Nemecku, keď uvedený pracovník patrí do legálneho trhu práce počas nepretržitého obdobia troch rokov a keď počas tohto obdobia rodinný príslušník býval spolu s týmto pracovníkom, pričom tomu nemá brániť okolnosť, že k plynutiu tohto obdobia troch rokov nedošlo okamžite po vstupe dotknutého rodinného príslušníka na nemecké územie.
32. Predtým ako sa budem venovať konkrétne tomu, čo znamená patriť do legálneho trhu práce, je na účely odpovede na túto otázku nevyhnutné trochu sa vrátiť k všeobecným úvahám, ktoré vyjadril Súdny dvor vo svojej judikatúre týkajúcej sa článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80.
1. Článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 v judikatúre Súdneho dvora
33. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 má priamy účinok, takže tureckí štátni príslušníci, na ktorých sa toto ustanovenie vzťahuje, majú právo sa na neho odvolávať priamo na súdoch členských štátov s cieľom vylúčiť uplatňovanie pravidiel vnútroštátneho práva, ktoré by s ním boli v rozpore.(11)Tento článok je okrem toho súčasťou ustanovení rozhodnutia č. 1/80 venovaných sociálnym záležitostiam, pričom toto rozhodnutie predstavuje ďalšiu etapu realizácie voľného pohybu pracovníkov, inšpirovanú článkami 45 až 47 ZFEÚ, takže zásady stanovené v rámci posledných uvedených článkov sa musia prebrať tak, aby sa v čo najväčšej možnej miere uplatňovali na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí majú práva priznané uvedeným rozhodnutím.(12)
34. Súdny dvor okrem toho rozhodol, že článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 zavádza „systém postupného nadobúdania práv“, ktorý sleduje dvojaký cieľ.(13) Súdny dvor tak dospel k záveru, že „v prvom rade pred uplynutím počiatočného obdobia troch rokov je cieľom uvedeného ustanovenia umožniť prostredníctvom zlúčenia rodiny prítomnosť členov rodiny migrujúceho pracovníka u neho na účely zvýhodnenia zamestnania a pobytu tureckého pracovníka, ktorý sa už riadne integroval v hostiteľskom členskom štáte… To isté ustanovenie má ďalej za cieľ posilniť trvalé začlenenie rodiny tureckého migrujúceho pracovníka v hostiteľskom členskom štáte tým, že dotknutému členovi rodiny prizná po troch rokoch oprávneného pobytu možnosť, aby sám mal prístup na trh práce. Základným takto sledovaným cieľom je konsolidovať postavenie uvedeného člena rodiny, ktorý je v tomto štádiu už riadne integrovaný v hostiteľskom členskom štáte tým, že sa mu poskytne príležitosť zarobiť si na živobytie v predmetnom štáte, a teda vytvoriť si v ňom nezávislé postavenie na migrujúcom pracovníkovi“(14). V dôsledku toho „systém zavedený osobitne článkom 7 prvým odsekom [rozhodnutia č. 1/80]“, vykladaný vzhľadom na všeobecný cieľ sledovaný rozhodnutím č. 1/80, „zamýšľa vytvoriť priaznivé podmienky na zlúčenie rodiny“(15).
35. Pokiaľ ide o mieru voľnej úvahy ponechanej členským štátom, z ustálenej judikatúry síce vyplýva, že tieto štáty sú naďalej oprávnené upraviť podmienky prvého vstupu tureckých štátnych príslušníkov na ich územie, ako aj podmienky, za ktorých môžu mať po prvýkrát prístup na trh práce(16), na druhej strane však, keď uvedení štátni príslušníci splnia podmienky stanovené jedným z ustanovení rozhodnutia č. 1/80, a preto im vzniknú práva, ktoré im toto rozhodnutie poskytuje, tie isté členské štáty nemôžu stanoviť právnu úpravu inej povahy, ako je tá, ktorá vyplýva z rozhodnutia č. 1/80, alebo právnu úpravu, ktorá by určila iné podmienky, ako sú tie, ktoré stanovuje rozhodnutie č. 1/80.(17) Preto členské štáty nemôžu jednostranne zmeniť rozsah systému postupnej integrácie tureckých štátnych príslušníkov v hostiteľskom členskom štáte.(18)
36. Ide preto o to, aby sa určilo, či nemecké orgány nevykonali jednostrannú zmenu systému, ktorý som práve opísal, keď na účely uznania práv založených na článku 7 prvom odseku rozhodnutia č. 1/80 požadovali, aby turecký pracovník, ku ktorému sa pripojí na území členského štátu rodinný príslušník, patril odo dňa príchodu uvedeného rodinného príslušníka k legálnemu trhu práce počas celej potrebnej dĺžky trvania na získanie práv stanovených týmto ustanovením, a to bez toho, aby sa mohli zohľadniť obdobia, keď tento pracovník patril do uvedeného trhu v rovnakej dĺžke trvania, ktoré však plynuli až po tomto dátume.
2. Pôsobenie na legálnom trhu práce a podmienky získania práv stanovených v článku 7 prvom odseku rozhodnutia č. 1/80
37. Za akých konkrétnych podmienok môže rodinný príslušník tureckého pracovníka získať práva na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80? Aj keď Súdny dvor už čiastočne odpovedal na túto otázku, nikdy nezaujal jasné stanovisko k chronológii, podľa ktorej uvedené podmienky musia byť splnené.
38. Predtým ako sa budem venovať výkladu, ktorý poskytol Súdny dvor k uvedeným podmienkam, chcel by som uviesť, že samotné znenie článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 nestanovuje nič porovnateľné, expressis verbis, s tým, čo požadujú nemecké orgány. Zo znenia tohto článku totiž vyplýva len to, že rodinný príslušník tureckého pracovníka patriaceho do legálneho trhu práce členského štátu, ktorý dostane povolenie pripojiť sa k nemu, má v zásade právo odpovedať na akúkoľvek ponuku práce, keď má legálny pobyt aspoň tri roky v uvedenom štáte (článok 7 prvý odsek prvá zarážka rozhodnutia č. 1/80), a potom má voľný prístup k akémukoľvek zamestnaniu podľa svojho výberu, ak má pobyt aspoň päť rokov (článok 7 prvý odsek druhá zarážka rozhodnutia č. 1/80).
39. Súdny dvor poskytol výklad článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 v tom zmysle, že „nadobudnutie práv upravených v tomto ustanovení podlieha dvom predchádzajúcim kumulatívnym podmienkam, a to na jednej strane tomu, že dotknutá osoba musí byť rodinným príslušníkom tureckého pracovníka začleneného už do legálneho trhu práce v hostiteľskom členskom štáte, a na druhej strane tomu, že jej bolo povolené príslušnými orgánmi tohto štátu pripojiť sa v tomto štáte k uvedenému pracovníkovi. Pokiaľ sú uvedené podmienky splnené, na účely uplatnenia článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 zostáva overiť, či dotknutý turecký štátny príslušník má na území hostiteľského členského štátu legálny pobyt počas určitého obdobia“ u pracovníka, od ktorého odvodzuje svoje práva.(19)
40. Súdny dvor v judikatúre odkazuje indiferentne na „počiatočné obdobie“(20) troch rokov, na „obdobie“(21) troch rokov, na „určitú dobu“(22) alebo ešte na „obdobi[e] troch rokov od vstupu dotknutého rodinného príslušníka na územie hostiteľského členského štátu“(23). Tieto skutočnosti sa mi nezdajú byť rozhodujúce. Na jednej strane je cieľom odkazu na „počiatočné“ obdobie jednoducho odlíšiť toto obdobie od nasledujúceho obdobia ďalších dvoch rokov, ktoré poskytujú právo podľa článku 7 prvého odseku druhej zarážky rozhodnutia č. 1/80 na voľný prístup k akémukoľvek zamestnaniu pre rodinného príslušníka tureckého pracovníka patriaceho do legálneho trhu práce členského štátu. Na druhej strane spresnenie obsiahnuté v rozsudku Pehlivan(24) je úplne osamotené a bolo uvedené vo veci, v rámci ktorej nešlo o taký problém týkajúci sa chronologického poradia, aký sa rieši v prejednávanej veci.(25)
41. Pokiaľ ide tak o pani Ucarovú, ako aj o pána Kilica, je nesporné, že spĺňajú podmienky tradične vymedzené Súdnym dvorom na to, aby im boli priznané práva uznané článkom 7 rozhodnutia č. 1/80. Obaja sú rodinnými príslušníkmi tureckého pracovníka a bolo im vydané legálne povolenie na pripojenie sa k dotknutému tureckému pracovníkovi na území hostiteľského členského štátu. Je takisto nesporné, že obaja splnili požiadavku skutočného spolužitia v domácnosti.(26)
42. Nakoniec judikatúra vyžaduje, aby turecký pracovník, ku ktorému sa pripájajú rodinní príslušníci, patril do legálneho trhu práce členského štátu, v ktorom má pobyt, „počas celej doby potrebnej na nadobudnutie práva prístupu na trh práce hostiteľského členského štátu rodinným príslušníkom“(27). Pôsobenie na legálnom trhu práce je odlišným pojmom od výkonu legálneho zamestnania, ktorý je uvedený v článku 6 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80.(28) Pokiaľ ide o toto pôsobenie, Súdny dvor rozhodol, že „tento pojem označuje všetkých pracovníkov, ktorí dodržali zákonné a právne požiadavky hostiteľského členského štátu, a preto majú právo na výkon povolania na jeho území“(29). Dočasné prerušenie pracovného vzťahu nie je nevyhnutne takej povahy, že by spôsobilo, že turecký pracovník prestane patriť do legálneho trhu práce prinajmenšom počas obdobia, ktoré je primerané tomu, aby si našiel iné zamestnanie, prípadne pokiaľ má táto neúčasť prechodný charakter.(30) Nakoniec, „turecký pracovník je vylúčený z legálneho trhu práce len vtedy, ak objektívne nemá žiadnu možnosť znovu sa zaradiť do trhu práce alebo ak prekročil primeranú lehotu na nájdenie si novej zárobkovej činnosti po období dočasnej nečinnosti“(31).
43. Okrem toho, a ako uviedla Komisia, získanie práv na základe článku 6 rozhodnutia č. 1/80 je možné, aj keď pôsobenie na legálnom trhu práce, ktoré tento článok vyžaduje, nie je účinné v okamihu vstupu dotknutého tureckého štátneho príslušníka – ktorý v danom čase ešte nemusí mať postavenia pracovníka – na územie hostiteľského členského štátu.(32) Vzhľadom na cieľ sledovaný článkom 7 rozhodnutia č. 1/80 by bolo nevhodné vyžadovať v rámci jeho uplatňovania prísnosť, ktorá sa nevyžaduje pri uplatňovaní článku 6 tohto rozhodnutia.
44. Pokiaľ ide o tento cieľ, nemôžem súhlasiť s tvrdením cudzineckej služby, podľa ktorého by už neexistovala koherencia medzi článkom 7 rozhodnutia č. 1/80 a cieľom, ktorý sleduje, keby sa mal vykladať v tom zmysle, že práva by na jeho základe mohli vzniknúť, aj keby obdobie pôsobenia na legálnom trhu práce nenasledovalo okamžite po príchode rodinného príslušníka, pretože v takom prípade by už nebolo dôvodné napomáhať zlúčeniu rodiny. Domnievam sa totiž, že článok 7 rozhodnutia č. 1/80 by sa na účely vytvorenia podmienok napomáhajúcich zlúčeniu rodiny nemal vykladať príliš striktne. To, že dotknutý turecký pracovník splní v plnom rozsahu obdobie pôsobenia na legálnom trhu práce hostiteľského členského štátu až po tom, ako prišiel rodinný príslušník, ktorý sa k nemu pripojil, nezmenšuje relevantnosť myšlienky, podľa ktorej sa zamestnanie a pobyt tureckého pracovníka, ktorý už bol legálne integrovaný, stane znesiteľnejším, ak môže trvalým spôsobom v tomto členskom štáte obnoviť štruktúru svojej rodiny.
45. Preto treba konštatovať, že nemecké orgány uložili podmienku, ktorú nestanovuje rozhodnutie č. 1/80, keď vyžadovali od tureckých pracovníkov na účely priznania práv zakotvených v článku 7 prvom odseku rozhodnutia č. 1/80 ich rodinným príslušníkom, aby patrili do legálneho trhu práce počas obdobia nevyhnutného na vznik uvedených práv začínajúceho od vstupu týchto rodinných príslušníkov, a to bez toho, aby sa mohlo zohľadniť neskoršie trvanie rovnocenných období pôsobenia na legálnom trhu práce.
46. Keďže ma v mojom presvedčení utvrdzuje aj skutočnosť, že – pripomínam – rozhodnutie č. 1/80 neobsahuje výslovné odporujúce ustanovenia, prikláňam sa teda veľmi konkrétne k záveru, že pani Ucarová, ktorá naozaj bývala so svojím manželom počas približne 14 rokov, získala práva na základe článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 od okamihu, keď pán Ucar, patriaci do legálneho trhu práce, skončil trojročné obdobie zamestnania, ktoré uplynulo v úplnom súlade s požiadavkami článku 6 rozhodnutia č. 1/80. Od novembra 2008 má teda pani Ucarová práva založené na článku 7 prvom odseku prvej zarážke rozhodnutia č. 1/80 a od novembra 2010 práva založené na článku 7 prvom odseku druhej zarážke uvedeného rozhodnutia. Pokiaľ ide o pána Kilica, získal právo na základe článku 7 prvého odseku prvej zarážky rozhodnutia č. 1/80 od okamihu, keď jeho matke uplynulo obdobie pôsobenia na legálnom trhu práce, dostatočne dlhé na to, aby mohlo vzniknúť toto právo, teda od júna 2001.(33)
47. Nemecké orgány sa domnievajú, že takýto výklad by značne rozšíril osobnú pôsobnosť článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80. Podobné riziko, vznikajúce z rôznych dôvodov, už bolo uvádzané v kontexte rozsudku z 19. júla 2012, Dülger(34). Súdny dvor v ňom pripomenul, že článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 „výslovne podriaďuje zlúčenie rodiny povoleniu pripojiť sa k migrujúcemu tureckému pracovníkovi, ktoré sa udeľuje podľa právnych predpisov hostiteľského členského štátu… Táto podmienka… sa vysvetľuje dôvodom, že v rámci pridruženia Turecka k EHS zlúčenie rodiny nepredstavuje právo priznané rodinným príslušníkom migrujúceho tureckého pracovníka, ale naopak, závisí od rozhodnutia vnútroštátnych orgánov prijatého podľa práva dotknutého členského štátu, s výhradou požiadavky dodržania základných práv“(35). Inak povedané, článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 bude môcť byť účinný, iba ak hostiteľský členský štát povolí zlúčenie rodiny. Sú to teda vnútroštátne právne poriadky, ktoré definujú predovšetkým osobnú pôsobnosť tohto ustanovenia.
48. Zo všetkých vyššie uvedených dôvodov sa má článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že rodinný príslušník tureckého pracovníka, ktorému bolo vydané povolenie na vstup na územie hostiteľského členského štátu z titulu zlúčenia rodiny, sa môže, ak spĺňa všetky iné podmienky, ktoré sú tam uvedené, domáhať práv, ktoré toto ustanovenie stanovuje, ak obdobie troch alebo piatich rokov, počas ktorého turecký pracovník, ku ktorému sa pripojil, musí patriť do legálneho trhu práce, okamžite nenasleduje po vstupe tohto rodinného príslušníka na územie hostiteľského členského štátu.
C – O druhej prejudiciálnej otázke položenej vo veci C‑508/15 a o jedinej prejudiciálnej otázke položenej vo veci C‑509/15
49. Ako som už uviedol, vzhľadom na odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku predloženú vo veci C‑508/15, ktorú Súdnemu dvoru navrhujem a ktorá je navyše podľa mňa užitočná na objasnenie právnej situácie pána Kilica, sa domnievam, že netreba odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku vo veci C‑508/15 a jedinú prejudiciálnu otázku vo veci C‑509/15.
50. Aj tak by som však chcel pripomenúť vnútroštátnemu súdu, ktorý je konfrontovaný vo veci C‑509/15 s rozkazom na vyhostenie, niektoré relevantné prvky judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa článku 14 rozhodnutia č. 1/80, pričom som si dobre vedomý toho, že návrh na začatie prejudiciálneho konania zaslaný Súdnemu dvoru sa vôbec netýka tohto ustanovenia. Pripomienky predložené cudzineckou službou v tejto veci sa však takisto sústredili na zákonnosť rozhodnutia o vyhostení, postihujúceho pána Kilica.(36)
51. Preto v prípade potreby pripomínam, že pri výklade výnimky verejného poriadku uvedenej v článku 14 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80 treba použiť výklad tej istej výnimky v oblasti voľného pohybu pracovníkov.(37) Pojem verejného poriadku „predpokladá okrem rušenia spoločenského poriadku, ktoré predstavuje každé porušenie zákona, existenciu skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti“(38). Keďže výnimku verejného poriadku treba vykladať reštriktívne, „existencia odsúdenia v trestnom konaní môže odôvodniť vyhostenie, len ak je z okolností, ktoré viedli k tomuto odsúdeniu, zjavná existencia osobného správania predstavujúceho aktuálnu hrozbu pre verejný poriadok“(39). Turecký štátny príslušník „môže byť vyhostením zbavený práv, ktoré mu vyplývajú priamo z rozhodnutia č. 1/80, len ak je toto opatrenie odôvodnené okolnosťou, že osobné správanie dotknutej osoby predstavuje konkrétne riziko nového závažného narušenia verejného poriadku“(40).
52. Vnútroštátny súd teda bude musieť prípadne overiť, či sú tieto podmienky v prípade pána Kilica splnené.
IV – Návrh
53. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín), takto:
Článok 7 prvý odsek rozhodnutia č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie prijatého asociačnou radou zriadenou dohodou, ktorou sa zakladá pridruženie Turecka k Európskemu hospodárskemu spoločenstvu, sa má vykladať v tom zmysle, že rodinný príslušník tureckého pracovníka, ktorému bolo vydané povolenie na vstup na územie hostiteľského členského štátu z titulu zlúčenia rodiny, sa môže, ak spĺňa všetky iné podmienky, ktoré sú tam uvedené, domáhať práv, ktoré toto ustanovenie stanovuje, ak obdobie troch alebo piatich rokov, počas ktorého turecký pracovník, ku ktorému sa pripojil, musí patriť do legálneho trhu práce, okamžite nenasleduje po vstupe tohto rodinného príslušníka na územie hostiteľského členského štátu.