null
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího rozšířeného senátu)
5. června 2024(*)
„Hospodářská a měnová politika – Dohled nad úvěrovými institucemi – Zvláštní úkoly v oblasti dohledu svěřené ECB – Stanovení obezřetnostních požadavků – Neodvolatelné platební přísliby – Překážka věci pravomocně rozsouzené – Překročení pravomoci – Zjevně nesprávné posouzení – Zásada řádné správy – Přiměřenost“
Ve věci T‑186/22,
BNP Paribas, se sídlem v Paříži (Francie), zástupci: A. Gosset-Grainville a M. Trabucchi, avocats,
žalobkyně,
proti
Evropské centrální bance (ECB), zastupci: E. Yoo, D. Segoin a F. Bonnard, jako zmocněnci,
žalované,
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát),
ve složení: F. Schalin (zpravodaj), předseda, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt a D. Kukovec, soudci,
za soudní kancelář: L. Ramette, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 20. června 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, BNP Paribas, domáhá zrušení bodu 1.10 a bodů 3.10.1 až 3.10.8 rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ECB-SSM-2022-FRBNP-7 ze dne 2. února 2022 (dále jen „rozhodnutí ze dne 2. února 2022“), včetně jeho příloh, v rozsahu, v němž stanoví opatření, která mají být přijata ohledně neodvolatelných platebních příslibů (dále jen „NPP“), pokud jde o systémy pojištění vkladů nebo fondů k řešení krizí, a dále zrušení bodu 1.10 a bodů 3.9.1 až 3.9.8 rozhodnutí ECB ECB-SSM-2022-FRBNP-86 ze dne 21. prosince 2022 (dále jen „rozhodnutí ze dne 21. prosince 2022“), včetně jeho příloh, v rozsahu, v němž stanoví opatření, která mají být přijata ohledně NPP, pokud jde o systémy pojištění vkladů nebo fondy k řešení krizí.
Skutečnosti předcházející sporu
2 Žalobkyně jakožto významný subjekt ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se ECB svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63), podléhá přímému obezřetnostnímu dohledu ze strany ECB.
3 Dne 31. března 2021 zaslala ECB v rámci svého úkolu obezřetnostního dohledu žalobkyni dotazník týkající se zacházení ze strany žalobkyně s NPP, které představují možnost splnit povinnost přispívat do fondů k řešení krizí nebo do systémů pojištění tím, že se uzavře smlouva, v níž je dohodnuto, že dlužná částka bude vyplacena na první žádost orgánu pověřeného správou fondů pro řešení krizí nebo systémů pojištění, přičemž uvedená smlouva je spojena se zárukou výlučného poskytnutí finančních prostředků, v praxi ve formě peněžitého vkladu ve výši rovnající se dlužnému příspěvku.
4 Dne 29. dubna 2021 předala žalobkyně své odpovědi na dotazník.
5 Dne 10. listopadu 2021 zaslala ECB žalobkyni návrh rozhodnutí na základě postupu obezřetnostního dohledu a hodnocení (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), který mimo jiné obsahoval obezřetnostní požadavek, aby byla celková částka NPP odečtena od kmenového kapitálu tier 1 (dále jen „CET 1“). Žalobkyně byla vyzvána, aby se k tomuto návrhu vyjádřila.
6 V dopise ze dne 22. listopadu 2021 předložila žalobkyně své připomínky.
7 Na základě čl. 4 odst. 1 písm. f) a článku 16 nařízení č. 1024/2013 přijala ECB rozhodnutí ze dne 2. února 2022.
8 V tomto rozhodnutí ECB určila, že v souladu s čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 systémy, strategie, procesy a mechanismy uplatňované žalobkyní a kapitál a likvidita, které drží, nezajišťují řádné řízení a pokrytí jejích rizik, jelikož žalobkyně nadhodnotila úroveň svých CET 1.
9 K pokrytí tohoto rizika uložila ECB opatření podle čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 (dále jen „opatření odpočtu“) a dále povinnost podle čl. 16 odst. 2 písm. j) téhož nařízení (dále jen „povinnost podávat zprávy“).
10 Podle vzorce pro výpočet uvedeného v bodě 1.10 rozhodnutí ze dne 2. února 2022 se uložené opatření odpočtu rovná hodnotě částek vložených do záruky a vykázaných v aktivech rozvahy žalobkyně, snížené o položky, které mohou snížit riziko, tedy o položky CET 1 držené žalobkyní a týkající se částek vložených do záruky, a případně o kladnou ekonomickou hodnotu přiznanou zaneseným aktivům s ohledem na částky vložené do záruky NPP.
11 Účelem povinnosti podávat zprávy je umožnit ECB, aby se ujistila o řádném zohlednění odpočtu uloženého žalobkyni.
Návrhová žádání účastnic řízení a skutečnosti, které nastaly po podání žaloby
12 Dne 12. dubna 2022 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
13 V rámci nového cyklu SREP přijala ECB rozhodnutí ze dne 21. prosince 2022, které od 1. ledna 2023 nahradilo rozhodnutí ze dne 2. února 2022 (dále jen společně „napadená rozhodnutí“) a které ponechává v platnosti opatření odpočtu a povinnost podávat zprávy.
14 Při přijímání tohoto rozhodnutí ECB uplatnila stejný postup, jako je postup, který je popsán v bodech 3 až 6 výše.
15 Dne 15. února 2023 podala žalobkyně kanceláři Tribunálu návrh na úpravu žaloby, v němž navrhuje částečné zrušení rovněž rozhodnutí ze dne 21. prosince 2022, přičemž uplatnila tytéž žalobní důvody, které byly původně vzneseny v žalobě podané proti rozhodnutí ze dne 2. února 2022.
16 Dopisem ze dne 14. března 2023 předložila žalobkyně vyjádření k návrhu na úpravu žaloby.
17 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– částečně zrušil rozhodnutí ze dne 2. února 2022;
– částečně zrušil rozhodnutí ze dne 21. prosince 2022;
– uložil ECB náhradu nákladů řízení.
18 ECB navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
19 Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje čtyři žalobní důvody, vycházející zaprvé z porušení překážky věci pravomocně rozsouzené a překročení pravomoci, zadruhé ze zjevně nesprávného posouzení a z porušení zásady řádné správy, zatřetí z nesprávného právního posouzení vyplývajícího ze zbavení právní úpravy týkající se použití NPP užitečného účinku a začtvrté z porušení zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení překážky věci pravomocně rozsouzené a překročení pravomoci
20 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že ECB překročila pravomoci, které jsou jí svěřeny na základě nařízení č. 1024/2013, jak byly upřesněny v rozsudcích ze dne 9. září 2020, Société Générale v. ECB (T‑143/18, nezveřejněný, EU:T:2020:389), ze dne 9. září 2020, Crédit Agricole a další v. ECB (T‑144/18, nezveřejněný, EU:T:2020:390), ze dne 9. září 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel a další v. ECB (T‑145/18, nezveřejněný, EU:T:2020:390), ze dne 9. září 2020, BPCE a další v. ECB (T‑146/18, nezveřejněný, EU:T:2020:392), ze dne 9. září 2020, Arkéa Direct Bank a další v. ECB (T‑149/18, nezveřejněný, EU:T:2020:393), a ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB (T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394) (dále jen „rozsudky z roku 2020“), tím, že uložila obecné opatření, které nezohledňuje její individuální obezřetnostní situaci. ECB tím podle ní porušila článek 266 SFEU, jakož i čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. d) a j) nařízení č. 1024/2013.
21 Konkrétně žalobkyně vytýká ECB, že své rozhodnutí založila na odůvodnění, které může vést pouze k úplnému odečtení částky záruk spojených s NPP. Má za to, že z tohoto důvodu ECB nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 266 SFEU.
22 V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že ze srovnání mezi rozhodnutími zrušenými Tribunálem v rozsudcích z roku 2020 a napadenými rozhodnutími vyplývá, že uvedená rozhodnutí jsou založena na odůvodnění, které je v podstatě totožné.
23 ECB navíc neprovedla konkrétní přezkum její individuální situace. V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že ECB měla v úmyslu vytvořit dojem individuálního přezkumu tím, že poukázala na skutečnosti, které uvedla ve svých odpovědích ze dne 29. dubna 2021 na dotazník, který jí ECB zaslala dne 31. března 2021, a tím, že formálně rozšířila své odůvodnění napadených rozhodnutí. Nicméně část napadených rozhodnutí, která se zabývá kvantifikací rizik NPP, je zcela standardizovaná a nezakládá se na úvahách týkajících se konkrétně žalobkyně, ale na zjištěních obecné povahy, která mohou být použita na jakoukoli úvěrovou instituci, která si zvolí nezahrnutí NPP do rozvahy.
24 ECB argumenty žalobkyně zpochybňuje.
25 V projednávaném případě žalobkyně v podstatě vytýká ECB, že porušila nejen čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, jak byly upřesněny v rozsudcích z roku 2020, jakož i čl. 16 odst. 2 písm. j) nařízení č. 1024/2013, ale rovněž článek 266 SFEU z důvodu údajného nerespektování výkladu tohoto nařízení vyplývajícího z uvedených rozsudků. ECB podle žalobkyně znovu přijala opatření odpočtu a ve skutečnosti neprovedla individuální přezkum.
26 Podle prvního pododstavce článku 266 SFEU je orgán, jehož akt byl prohlášen za neplatný, povinen přijmout opatření, které obsahuje výkon rozsudku Soudního dvora. Tato ustanovení upravují rozdělení pravomocí mezi soudní orgán a správní orgán, podle něhož přísluší orgánu, jehož akt byl prohlášen za neplatný, aby určil, jaká jsou požadovaná opatření ke splnění povinností vyplývajících ze zrušujícího rozsudku (viz rozsudek ze dne 5. září 2014, Éditions Odile Jacob v. Komise, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 55 a citovaná judikatura).
27 Aby vyhověl zrušujícímu rozsudku a aby byly v plném rozsahu splněny povinnosti z něj vyplývající, je dotčený orgán v tomto ohledu podle ustálené judikatury povinen respektovat nejen výrok rozsudku, ale i odůvodnění, které k němu vedlo a tvoří jeho nezbytnou oporu v tom smyslu, že je nezbytné pro určení přesného smyslu toho, co bylo ve výroku rozhodnuto. Právě toto odůvodnění totiž určuje konkrétní ustanovení považované za protiprávní a ukazuje přesné důvody protiprávnosti konstatované ve výroku, které musí dotyčný orgán vzít v úvahu při nahrazování zrušeného aktu (rozsudky ze dne 26. dubna 1988, Asteris a další v. Komise, 97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, EU:C:1988:199, bod 27; ze dne 6. března 2003, Interporc v. Komise, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 29, a ze dne 13. září 2005, Recalde Langarica v. Komise, T‑283/03, EU:T:2005:315, bod 50).
28 Článek 266 SFEU ukládá dotčenému orgánu, aby zabránil tomu, aby byl jakýkoliv akt určený k nahrazení zrušeného aktu stižen týmiž vadami, které byly označeny ve zrušujícím rozsudku (rozsudky ze dne 6. března 2003, Interporc v. Komise, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 30, a ze dne 13. září 2005, Recalde Langarica v. Komise, T‑283/03, EU:T:2005:315, bod 51).
29 Kromě toho je třeba zdůraznit, že článek 266 SFEU zavazuje orgán, jehož akt byl prohlášen za neplatný, pouze v míře nezbytné k zajištění splnění povinností vyplývajících ze zrušujícího rozsudku (rozsudky ze dne 6. března 2003, Interporc v. Komise, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 30, a ze dne 5. září 2014, Éditions Odile Jacob v. Komise, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 57). Řízení směřující k nahrazení takového aktu může být znovu vedeno v části počínající přesně okamžikem, v němž protiprávnost nastala (viz rozsudek ze dne 29. listopadu 2007, Itálie v. Komise, C‑417/06 P, nezveřejněný, EU:C:2007:733, bod 52 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 5. září 2014, Éditions Odile Jacob v. Komise, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 58).
30 Úvodem je třeba poznamenat, že ECB nepodala kasační opravné prostředky proti rozsudkům z roku 2020, kterými byla částečně zrušena její rozhodnutí uvedená ve zmíněných rozsudcích. Cílem rozhodnutí napadených v projednávané věci však není nahradit rozhodnutí, která byla zrušena rozsudkem ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB (T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394). ECB totiž každý rok přijímá rozhodnutí v rámci SREP, které vstupuje v platnost k datu uvedenému v tomto rozhodnutí. Téhož dne se rozhodnutí týkající se SREP z předchozího roku přestane používat, nestanoví-li nové rozhodnutí týkající se SREP jinak. V rozsahu, v němž žalobkyně tvrdí, že byl porušen článek 266 SFEU, tedy tento žalobní důvod nemůže obstát. Je však třeba posoudit, zda se ECB dopustila překročení pravomoci tím, že v rozporu s čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. d) a j) nařízení č. 1024/2013, jak byly upřesněny v rozsudcích z roku 2020, přijala opatření odpočtu, aniž skutečně provedla individuální přezkum.
31 V této souvislosti je třeba připomenout, že nařízení č. 1024/2013 zavedlo jednotný mechanismus dohledu a jeho cílem je zajistit bezpečnost a odolnost úvěrových institucí. Uvedené nařízení svěřuje ECB pravomoc plnit úkoly v oblasti obezřetnostního dohledu uvedené v jeho čl. 4 odst. 1. Podle článku 6 téhož nařízení ECB plní své úkoly v rámci jednotného mechanismu dohledu sestávajícího z ECB a příslušných vnitrostátních orgánů. ECB má zejména pravomoc zajistit obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi v eurozóně označenými jako „významné“. V tomto rámci každoročně posuzuje významné instituce na základě SREP, aby zejména určila, „zda systémy, strategie, postupy a mechanismy zavedené úvěrovými institucemi a kapitál, který [a kapitál a likvidita, které] tyto instituce drží, zajišťují řádné řízení a pokrytí jejich rizik“. ECB tedy přijímá, jak již bylo uvedeno v předchozím bodě, každý rok, nebo alespoň v pravidelných intervalech, rozhodnutí v rámci SREP, které vstoupí v platnost k datu uvedenému v tomto rozhodnutí.
32 Skutečnost, že ECB nepodala kasační opravný prostředek proti rozsudkům z roku 2020, znamená, že tyto rozsudky nabyly právní moci. I když ECB nenahradila v pravém slova smyslu rozhodnutí zrušená novými rozhodnutími týkajícími se SREP z roku dotčeného uvedenými věcmi, nic to nemění na tom, že v nových cyklech rozhodnutí týkajících se SREP, aby se zabránilo tomu, že nová rozhodnutí budou stižena stejnými vadami, jaké byly zjištěny v rozsudcích z roku 2020, je ECB povinna respektovat znění rozsudků Tribunálu (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 26. dubna 1988, Asteris a další v. Komise, 97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, EU:C:1988:199, body 27 a 29, a ze dne 23. října 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada, T‑256/07, EU:T:2008:461, bod 62).
33 Je třeba rovněž připomenout, že v rozsudcích z roku 2020 Tribunál rozhodl, že:
– článek 36 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2013, L 176, s. 1, opravy Úř. věst. 2013, L 208, s. 68, a Úř. věst. 2013, L 321, s. 6), které obsahuje obecné požadavky, jež jsou v tomto kontextu rovněž označeny jako spadající do „prvního pilíře“, nebrání určení rizika, které mohlo být řešeno opatřením přijatým na základě nařízení č. 1024/2013, a sice v rámci pravomoci ECB spadající do „druhého pilíře“;
– článek 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 totiž stanoví, že ECB má k plnění úkolů uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1024/2013 pravomoci uvedené v čl. 16 odst. 2 téhož nařízení, které ji opravňují požadovat od úvěrových institucí, aby přijaly opatření nezbytná pro řešení problémů vzniklých v určitých situacích (rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 58);
– patří mezi ně situace, kdy v rámci obezřetnostní kontroly prováděné podle čl. 4 odst. 1 písm. f) nařízení č. 1024/2013 ECB konstatuje, že systémy, strategie, postupy a mechanismy, které úvěrová instituce zavedla, a kapitál, který má v držení, nezajišťují řádné řízení a pokrytí jejích rizik (rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 58);
– článek 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 stanoví, že ECB má zejména pravomoc požadovat, aby instituce na svá aktiva uplatňovaly zvláštní politiku tvorby rezerv nebo zvláštní zacházení s aktivy z hlediska kapitálových požadavků (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, body 49 až 60);
– riziko, které ECB zjistila v uvedených věcech (stejně jako v projednávané věci), bylo nadhodnocení CET 1, což je riziko vyplývající ze skutečnosti, že s NPP je zacházeno jako s položkou nezahrnutou do rozvahy, a tudíž nejsou zapsány na straně pasiv rozvahy úvěrové instituce a že se zárukou spojenou s NPP nelze nakládat až do zaplacení NPP (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 63);
– zejména s přihlédnutím k významu CET 1 v rámci finanční stability institucí a obecně stability finančního sektoru nelze popřít existenci rizika, které ECB takto zjistila (rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 67);
– ECB tedy mohla – aniž se v této souvislosti dopustila nesprávného právního posouzení – mít za to, že obezřetnostní zacházení s NPP, a tudíž se zárukou, která je od nich neoddělitelná, mohlo vést k zavedení jednoho z opatření stanovených v čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, a to bez ohledu na skutečnost, že z účetního hlediska jsou NPP jako takové zaúčtovány jako položky nezahrnuté rozvahy (rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 70);
– vzhledem k tomu, že ECB však neprovedla individuální obezřetnostní přezkum situace žalobkyň, jak je uloženo čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013, došlo k porušení těchto ustanovení a rozhodnutí napadená v těchto věcech byla v tomto opatření zrušena (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, body 77 až 84).
34 Z toho tedy vyplývá, že ECB může využít svých pravomocí (spadajících do „druhého pilíře“), jako je opatření odpočtu, pokud je splněna řada podmínek, a sice pokud je úvěrová instituce vystavena riziku a toto riziko není dostatečně kryto. Zjištění existence takového rizika a otázka, zda je toto riziko kryto, či nikoli, však vyžaduje individuální přezkum případ od případu.
35 V rozsudcích z roku 2020 měl Tribunál za to, že napadená rozhodnutí nezmiňují žádný individuální přezkum, který by ECB provedla a jehož cílem by bylo ověřit, zda žalobkyně zavedly systémy, strategie, postupy a mechanismy ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013, s cílem čelit obezřetnostním rizikům spojeným se zacházením s NPP jako s položkami nezahrnutými do rozvahy, a aby se případně ujistila o jejich relevanci ve vztahu k takovým rizikům.
36 Z tohoto důvodu měl Tribunál za to, že z přístupu ECB vyplývá, že měla za to, že vzhledem k tomu, že instituce se rozhodla využít NPP a zacházet s nimi jako s položkami nezařazenými do rozvahy, existovalo riziko, které činilo jakýkoliv důkladnější přezkum situace této instituce zbytečným.
37 Je tudíž nutno konstatovat, že Tribunál v rozsudcích z roku 2020 zrušil rozhodnutí, která mu byla předložena, z důvodu, že ECB neprovedla individuální obezřetnostní přezkum žalobkyň, jak jej ukládá čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013.
38 Tribunál nezpochybnil význam CET 1, ani riziko zjištěné ECB v uvedených rozhodnutích, a sice riziko nadhodnocení CET 1, ani možnost uložit opatření odpočtu.
39 Rovněž skutečnost, že ECB v napadených rozhodnutích uložila opatření odpočtu, které bylo téměř totožné s opatřením uloženým v rozhodnutích zrušených rozsudky z roku 2020, s sebou nenese, že ECB uvedeným rozsudkům nevyhověla nebo že zaujala zásadní postoj spadající do „prvního pilíře“.
40 Tribunál totiž nerozhodl, že opatření je jako takové protiprávní. Naopak rozhodl, že ECB má pravomoc takové opatření uložit. Pokud jde o otázku, zda opatření uložené žalobkyním bylo, či nebylo odůvodněné, jelikož napadená rozhodnutí, která byla předmětem rozsudků z roku 2020, byla zrušena z důvodu neprovedení individuálního přezkumu, Tribunál o ní nerozhodl. Argument žalobkyně, že ECB nedodržela povinnost vyloučit jakékoli opatření, které má totožný obsah jako opatření považované za protiprávní, tudíž nemůže obstát.
41 Tribunál kromě toho rovněž připustil, že shodná rizika mohou být kryta totožnými opatřeními (rozsudek ze dne 9. září 2020, BNP Paribas v. ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 80).
42 Dále skutečnost, že riziko zjištěné v napadených rozhodnutích je stejné jako riziko, které bylo zjištěno v rozhodnutích zrušených rozsudky z roku 2020, sama o sobě neznamená, že ECB nevyhověla závěrům vyplývajícím z uvedených rozsudků.
43 Je tudíž třeba ověřit, zda ECB provedla individuální přezkum situace žalobkyně.
44 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že ECB v návaznosti na zrušení rozhodnutí, která byla předmětem rozsudků z roku 2020, rozvinula metodiku k tomu, aby v rámci posouzení týkajícího se SREP pro následující roky provedla konkrétnější přezkum situace úvěrových institucí, které upsaly NPP.
45 V projednávané věci byl přezkum proveden v souladu s uvedenou metodikou ECB a spočívá v dotazníku, který vedl ECB k tomu, aby s ohledem na odpovědi institucí, které podléhají obezřetnostnímu dohledu a přispívají k financování Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) a systémů pojištění vkladů tím, že upíšou NPP, zkoumala, zda tyto instituce byly vystaveny riziku nadhodnocení CET 1, a případně zda bylo toto riziko kryto.
46 Za tímto účelem se položené otázky týkaly částek upsaných NPP, poskytnutých záruk, účetního a obezřetnostního zacházení s NPP a záruk a možných scénářů navrácení záruk nebo výzvy k úhradě NPP, včetně vazeb mezi těmito různými scénáři. Navíc za účelem posouzení systémů, strategií, postupů a mechanismů zavedených dotčenou úvěrovou institucí k řízení rizika, jakož i kapitálu a likvidity držených ke krytí tohoto rizika si ECB vyžádala další informace týkající se zejména účetního a obezřetnostního zacházení, opatření ke zmírnění rizik, opatření v oblasti likvidity a kapitálu a jakéhokoli dalšího opatření použitého ke zmírnění rizika nadhodnocení CET 1.
47 ECB v první fázi výkonu pravomocí svěřených čl. 16 odst. 1 písm. c) a čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013 určila, zda žalobkyni hrozí riziko nadhodnocení CET 1, a ve druhé fázi provedla přezkum individuální situace žalobkyně, aby určila, zda systémy, strategie, postupy a mechanismy, které zavedla, a kapitál a likvidita, které drží, zajišťují řádné řízení a pokrytí rizika nadhodnocení CET 1.
48 Po provedení kvantifikace rizika ECB v rámci druhé fáze posoudila, zda CET 1 držené žalobkyní zajišťují řádné řízení a pokrytí rizika nadhodnocení CET 1 a použila pětifázový přístup.
49 Zaprvé ECB posoudila, zda žalobkyně částečně pokryla riziko nadhodnocení CET 1 prostřednictvím CET 1, které již byla povinna držet na základě použitelného systému vlastního kapitálu a které by mohly přispět k pokrytí tohoto rizika. Zadruhé ECB ověřila, zda úroveň CET 1, které žalobkyně držela nad rámec celkových kapitálových požadavků, jež na ni byly použitelné, mohla pokrýt riziko nadhodnocení CET 1. Zatřetí ECB ohodnotila, zda mohla být kolaterálu poskytnutému jako záruka NPP přiznána kladná hospodářská hodnota z obezřetnostního hlediska, a tedy mohla snížit účinek upsání NPP a poskytnutí odpovídajícího kolaterálu na schopnost CET 1 nést rizika. Začtvrté ECB posoudila, zda existují odložená daňová aktiva nebo pasiva způsobilá snížit míru nadhodnocení CET 1, a zapáté ECB zkoumala, zda existují jiné okolnosti nebo jiná zvláštní opatření uplatněná žalobkyní, která by mohla zmírnit riziko nadhodnocení CET 1.
50 Po provedení výše popsaného přezkumu týkajícího se kapitálu ECB zkoumala, zda likvidita držená žalobkyní zajišťovala řádné řízení a pokrytí zjištěného rizika.
51 ECB dále zkoumala, zda a jak systémy, strategie, postupy a mechanismy zavedené žalobkyní zajišťují řádné řízení a pokrytí rizika nadhodnocení CET 1.
52 ECB nakonec dospěla k závěru, že zavedené opatření, strategie, postupy a mechanismy a kapitál a likvidita, které žalobkyně držela, nezajišťují řádné řízení a pokrytí zjištěného rizika, což odůvodnilo opatření odpočtu.
53 Je nutno konstatovat, že z toho vyplývá, že ECB zohlednila takové relevantní skutečnosti, jako jsou skutečnosti uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. f) a čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013, a provedla individuální přezkum situace žalobkyně.
54 Kromě toho je třeba odmítnout argument žalobkyně, že ECB nepředložila důkaz o riziku, které je jí vlastní, jelikož zjištěné riziko je „vlastní“ všem institucím, které používají NPP, takže ve skutečnosti byl postup ECB jen způsobem, jak vytvořit pravidla s obecnou působností.
55 Zaprvé je třeba poznamenat, že na rozdíl od tvrzení žalobkyně, ECB zjistila riziko související s ní. V rámci svého úkolu v oblasti obezřetnostního dohledu totiž ECB zohlednila jako východisko účetní zacházení uplatňované žalobkyní jako jednu ze skutečností k určení, zda a jak žalobkyně řídila a kryla obezřetnostní rizika, kterým byla vystavena z důvodu upsání NPP a poskytnutí záruk.
56 ECB konstatovala, že žalobkyně zvolila kombinované účetní zacházení spočívající v zacházení s NPP jako s položkami nezahrnutými do rozvahy, přičemž v rozvaze uvedla jako aktivum z titulu pohledávky na vrácení částky investované do záruky v jejich celkové nominální hodnotě. Taková volba pro ECB znamenala, že příspěvek na financování fondů pro řešení krizí a pojištění vkladů nebyl zohledněn v rozvaze, což mělo za následek riziko nadhodnocení CET 1.
57 Zadruhé je nutno konstatovat, že ECB nevytvořila žádné pravidlo s obecnou působností, jelikož účetní zacházení s NPP a související záruka jsou vlastní každé instituci a příslušná účetní pravidla ponechávají určitý prostor, či dokonce určitou volbu žalobkyně.
58 V tomto ohledu, jak uvedla ECB, je možné učinit několik rozhodnutí, a to buď k zabránění tomuto riziku, nebo k jeho řešení jinými prostředky, což lze ostatně určit pouze na základě individuálního přezkumu.
59 Je tedy možné zahrnout platební příslib do rozvahy na straně pasiv nebo smlouvu o kolaterálu do zúčtování účtu zisků a ztrát. Instituce, která by takové zpracování uplatňovala, by zaznamenala ztrátu, takže by v okamžiku upsání příslibu byla od CET 1 odečtena odpovídající částka. Je rovněž možné nezaznamenat NPP v rozvaze na straně pasiv, tedy zpracovat je jako položky nezahrnuté do rozvahy, a zároveň zaznamenat hotovost poskytnutou jako kolaterál v aktivech rozvahy jako pohledávku na vrácení vůči SRF. Takové účetní zacházení nevede ke snížení položek CET 1, i když kolaterál není dotčené instituci k dispozici. Rovněž z hlediska obezřetnostního zacházení je možné provést dobrovolné snížení podle článku 3 nařízení č. 575/2013, nebo tedy mít za to, že aktivum zaznamenané v rozvaze, které představuje pohledávka na vrácení částek vložených do záruky, vystavuje riziku, kterému musí být přiznána zvláštní váha, což povede ke kapitálovým požadavkům, a tudíž částečně pokryje riziko nadhodnocení CET 1.
60 Všechny tyto možnosti se odrážejí zejména v rozhodnutích přijatých v rámci SREP týkajících se roku 2022, která ECB předložila v návaznosti na organizační procesní opatření a která prokazují, že přezkum individuální situace jednotlivých institucí, které upsaly NPP, vedl k odlišným závěrům. Výše částek vložených do záruky, které se v důsledku toho staly nedisponibilními, byla totiž předmětem částečného odpočtu, plného odpočtu nebo jakéhokoli opatření odpočtu podle dotčených institucí.
61 Z výše uvedeného tudíž vyplývá, že první žalobní důvod musí být zamítnut.
2. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení a porušení zásady řádné správy.
62 Žalobkyně vytýká ECB, že porušila zásadu řádné správy a přijala zásadní rozhodnutí, které ve skutečnosti nezohledňuje zvláštní situaci instituce, zejména pokud jde o obezřetnostní bezpečnost a likviditu, a dopustila se tak zjevně nesprávného posouzení obezřetnostního zacházení s NPP. ECB se podle žalobkyně přitom dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že vyloučila „bezpečnostní rezervy“ za účelem posouzení, zda byla žalobkyně schopna reagovat na případné riziko NPP. Žalobkyně rovněž tvrdí, že tím, že ECB měla za to, že riziko spojené s likviditou je vnitřně spjato s nezahrnutím NPP do rozvahy a že žádná alternativa k opatření odpočtu – zejména požadavek dodatečné likvidity – nemůže toto riziko odstranit, zaujala zásadní stanovisko, aniž posoudila existenci rizika pro žalobkyni. Žalobkyně má také za to, že ECB obrátila důkazní břemeno a nezohlednila odpovědi na dotazník, neboť tyto odpovědi neovlivnily její konečné stanovisko.
63 ECB zdůrazňuje, že argumenty žalobkyně jsou založeny na riziku, které jí hrozí v případě výzvy k úhradě NPP, zatímco riziko, které zjistila, bylo riziko nadhodnocení CET 1 žalobkyně. Má rovněž za to, že správně posoudila kapitálovou přiměřenost a přiměřenost likvidity žalobkyně s ohledem na zjištěné riziko.
64 V projednávaném případě z písemností žalobkyně vyplývá, že vytýká ECB, že porušila zásadu řádné správy z důvodu, že vycházela z abstraktního uvažování a z rizik, jejichž pravděpodobnost nebyla zkoumána. ECB nezkoumala, zda výzva k úhradě NPP mohla žalobkyni přivést do zranitelné situace, či nikoli, a přijala obecné a stereotypní odůvodnění.
65 Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud má příslušný orgán diskreční pravomoc, soudní přezkum, který má Tribunál provádět ve vztahu k opodstatněnosti důvodů napadeného rozhodnutí, nemůže vést uvedený soud k tomu, že nahradí posouzení příslušného orgánu svým posouzením, ale má za cíl ověřit, že napadené rozhodnutí není založeno na věcně nesprávných skutkových zjištěních a že není stiženo zjevně nesprávným posouzením nebo zneužitím pravomoci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2023, ECB v. Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 55 a citovaná judikatura).
66 V tomto ohledu podle ustálené judikatury platí, že unijní soud musí zejména ověřit nejen věcnou správnost dovolávaných důkazních materiálů, jejich věrohodnost a soudržnost, ale musí rovněž přezkoumat, zda tyto důkazy představují všechny relevantní údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda o ně lze opřít závěry, které z nich byly vyvozeny (viz rozsudek ze dne 4. května 2023, ECB v. Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 56 a citovaná judikatura).
67 Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že v případech, kdy jsou orgány nadány takovou posuzovací pravomocí, má dodržení záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních o to větší význam. K těmto zárukám poskytnutým právním řádem Unie ve správních řízeních patří zejména zásada řádné správy, s níž je spojena povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny relevantní okolnosti projednávané věci (rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14, a ze dne 29. března 2012, Komise v. Estonsko, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, bod 95).
68 Je třeba připomenout, že riziko zjištěné ECB je rizikem nadhodnocení CET 1 a cílem opatření odpočtu je řešit toto riziko, a nikoli řešit rizika plynoucí z případné výzvy k úhradě NPP. Riziko nadhodnocení CET 1 je vyvoláno nemožností disponovat částkami vloženými do zajištění závazku přijatého žalobkyní. Kromě toho žalobkyně ve svých písemnostech nikdy nezpochybnila nemožnost disponovat těmito částkami ani zjištěné riziko jako takové. Ačkoli existuje souvislost mezi zjištěným rizikem a upsáním NPP, riziko nadhodnocení CET 1 představuje jiné riziko než riziko spojené s výzvou k úhradě NPP. Riziko vyvolané výzvou k úhradě NPP představuje pro dotčenou instituci riziko vzniku ztrát, jakmile je výzva k úhradě NPP uplatněna a NPP nezahrnuté do rozvahy se stanou skutečnými výdaji způsobujícími ztráty, které musí být zaznamenány do jejího výkazu zisků a ztrát.
69 Z toho vyplývá, že ECB nebyla povinna zkoumat, zda byla žalobkyně schopna nést riziko, že bude vyzvána k úhradě NPP. Výtka žalobkyně na základě zásady řádné správy, že ECB nezkoumala, zda její individuální situace zajišťuje krytí jiného rizika, než jaké bylo zjištěno ECB, není tudíž relevantní.
70 Pokud jde o argumenty, že ECB obrátila důkazní břemeno a nezohlednila skutečnosti uvedené žalobkyní v dotazníku, musí být odmítnuty.
71 Je pravda, že je na ECB, aby prokázala existenci rizika. Může tak však učinit pouze na základě konkrétních informací, které jsou „vlastní“ každé úvěrové instituce. Z tohoto důvodu byl zaslán podrobný dotazník za účelem získání informací nezbytných k posouzení individuální situace žalobkyně. Uvedený dotazník totiž spadá do rámce povinnosti spolupráce stanovené v čl. 28 odst. 3 nařízení ECB (EU) č. 468/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se stanoví rámec spolupráce Evropské centrální banky s vnitrostátními příslušnými orgány a vnitrostátními pověřenými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu (nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu) (Úř. věst. 2014, L 141, s. 1). Toto ustanovení stanoví, že žalobkyně je v rámci řízení ECB v oblasti obezřetnostního dohledu – jako v projednávané věci – povinna napomáhat ECB při objasňování skutečností. Dotazník tedy nevedl k tomu, že by ECB byla zproštěna povinnosti provést individuální přezkum, ani k obrácení důkazního břemene. Naopak ECB na základě obdržených informací provedla analýzu, zjistila riziko a dospěla k závěru, pokud jde o žalobkyni, že uvedené riziko nebylo kryto, čímž odůvodnila opatření odpočtu a povinnost podávat zprávy.
72 Pokud jde o povinnost podávat zprávy, je nutno konstatovat, že takové opatření je možné na základě čl. 16 odst. 2 písm. j) nařízení č. 1024/2013. Skutečnost, že informace musí být poskytovány pomocí vzoru COREP C 01.00, řádku 0529, ID 1.1.1.28 „Položky nebo odpočty od kmenového kapitálu tier 1 – jiné“, jak je uvedeno v příloze I prováděcího nařízení Komise (EU) 2021/451 ze dne 17. prosince 2020, kterým se stanoví prováděcí technické normy pro uplatňování nařízení č. 575/2013, pokud jde o podávání zpráv institucí pro účely dohledu, a kterým se zrušuje prováděcí nařízení (EU) č. 680/2014 (Úř. věst. 2021, L 97, s. 1), neumožňuje dospět v závěru, že se jedná o opatření spadající do „prvního pilíře“, ačkoli žalobkyně tvrdí opak. Použití této přílohy lze vysvětlit, jak vyplývá z napadených rozhodnutí, skutečností, že uvedené prováděcí nařízení v této fázi nestanoví zvláštní bod pro podávání zpráv na základě požadavků uložených ECB při výkonu pravomoci uvedené v čl. 16 odst. 2 písm. d) nařízení č. 1024/2013.
73 Pokud jde o argument, že ECB se dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že popřela význam „bezpečnostních rezerv“ pro posouzení, zda byla žalobkyně schopna reagovat na riziko, kterému by mohla být vystavena z důvodu upsání NPP a zacházení s nimi jako s položkami nezahrnutými do rozvahy, je třeba poznamenat, že ECB tento aspekt prozkoumala. Dospěla k závěru, že uvedené rezervy, a sice kapitál držený žalobkyní nad rámec minimálních regulačních požadavků a doporučení týkajícího se kapitálu spadajícího do „druhého pilíře“, nemohou být považovány za kapitál určený ke krytí rizika nadhodnocení CET 1. Jak vyplývá z napadených rozhodnutí a žalobkyně to nezpochybnila, posledně uvedená má v tomto ohledu volnost při použití „bezpečnostních rezerv“ pro jakékoli riziko, a nikoli konkrétně pro riziko spojené s NPP. Má rovněž volnost při rozdělování „bezpečnostních rezerv“ prostřednictvím povolených rozdělování zisku kdykoli před tím, než se riziko projeví, ledaže by ECB požadovala odpočet nebo zakázala rozdělování zisku. Kromě toho žalobkyně neuvedla žádný právně závazný závazek, který by jí bránil volně disponovat „bezpečnostní rezervou“ pro jiné účely než krytí rizika NPP. Kromě toho je třeba uvést, podobně jako to učinila ECB, že žalobkyně podle všeho zaměňuje riziko nadhodnocení s jeho potenciálními důsledky. Riziko nadhodnocení CET 1 spočívá v potenciálním nadhodnocení CET 1 s ohledem na skutečnou schopnost absorpce ztrát žalobkyně, což by jí mohlo umožnit upsat expozice nepokryté kapitálem. I když „bezpečnostní rezervy“ složené z CET 1 mohou pokrýt ztráty vyplývající z těchto expozic, nepokrývají samotné riziko nadhodnocení CET 1.
74 Argument žalobkyně týkající se „bezpečnostních rezerv“ a tvrzení, že je ECB nezohlednila, tedy nemohou obstát.
75 Rovněž nemůže obstát výtka týkající se likvidity. Podle žalobkyně zaujala ECB zásadní postoj, aniž posoudila existenci rizika pro ni. ECB měla totiž za to, že riziko spojené s likviditou je vnitřně spjato s nezahrnutím NPP do rozvahy a že jej nemůže odstranit žádná alternativa k opatření odpočtu – zejména požadavek dodatečné likvidity.
76 V tomto ohledu je třeba uvést, že ECB měla v napadených rozhodnutích za to, že likvidita držená žalobkyní není relevantní pro zajištění řádného řízení a dobrého krytí rizika spojeného s NPP. Uvedla totiž, jak vyplývá z bodu 3.10.4 rozhodnutí ze dne 2. února 2022 a z bodu 3.9.4 rozhodnutí ze dne 21. prosince 2022, že v případě výzvy k úhradě NPP buď subjekty podléhající dotčenému obezřetnostnímu dohledu poskytnou hotovost výměnou za vrácení kolaterálu za účelem znovunalezení rovnováhy, nebo kolaterál přímo propadne ve prospěch Jednotného fondu pro řešení krizí, vnitrostátního fondu pro řešení krizí nebo systému pojištění vkladů přímo. To podle ní v každém případě nemá žádný dopad na čistou likviditu úvěrové instituce. V každém případě k odlivu likvidity dojde již při počátečním poskytnutí kolaterálu, a riziko spojené s likviditou se tedy již projeví a odráží se v řízení rizika spojeného s likviditou kolaterálu dotčenými subjekty.
77 Je přitom třeba konstatovat, že posouzení, že již bylo složení záruky provedeno, důsledky této transakce pro likviditu již žalobkyně zohlednila a dopad na poměry likvidity se již projevil, je relevantní. Kromě toho z písemností žalobkyně rovněž vyplývá, že připouští, že skutečnost, že NPP jsou kryty zárukou ve formě složení hotovosti, znamená, že k odlivu hotovosti již došlo, a poskytnutá záruka tedy nepovede k dalšímu odlivu likvidity žalobkyně z důvodu NPP.
78 ECB rovněž zkoumala, zda by držení dodatečné likvidity zmírnilo obavy ohledně rizik spojených s NPP.
79 ECB dospěla v napadených rozhodnutích v tomto ohledu k závěru, že vzhledem k informacím sděleným žalobkyní by již dodatečná likvidita nekryla riziko nadhodnocení CET 1. Držení dodatečné likvidity by mělo podle ní nepřímý dopad na riziko spojené s kapitálem vzhledem k tomu, že likviditě je obvykle přiznána nízká riziková váha. Tyto pozitivní účinky by však již byly automaticky zohledněny v systémech žalobkyně, které určují rizikově vážená aktiva. ECB tvrdí, že zohlednění tohoto dopadu i ve výpočtu odpočtu pro riziko NPP by znamenalo dvojnásobné započtení pozitivních účinků vyplývajících z držení dodatečné likvidity.
80 Vzhledem ke zjištěnému riziku je tato úvaha bezchybná.
81 Skutečnost, že se tato úvaha vztahuje rovněž na jiné úvěrové instituce, které upsaly NPP, neznamená, že ECB neprovedla přezkum individuální situace žalobkyně a že v rozporu se zásadou řádné správy přijala odůvodnění, které je obecné a stereotypní.
82 Z výše uvedeného vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení vyplývajícího ze zbavení užitečného účinku právní úpravy týkající se používání NPP
83 Žalobkyně tvrdí, že napadená rozhodnutí zbavují NPP veškerého užitečného účinku.
84 Zaprvé rozdílné účetní a obezřetnostní zacházení s NPP (které nevede k připsání k nákladům v jejím účetnictví) ve vztahu k přímým peněžitým příspěvkům (které vedou k připsání k nákladům v jejím účetnictví) je v souladu s cílem normotvůrce zachovat schopnost přispívajících institucí financovat reálnou ekonomiku. Žalobkyně uvádí, že napadená rozhodnutí tím, že ukládají nediferencované obezřetnostní zacházení s NPP a peněžitými příspěvky, ohrožují rovnováhu nastolenou normotvůrcem mezi financováním fondů pro řešení krizí a systémů pojištění vkladů na jedné straně a financováním reálné ekonomiky na straně druhé a nezohledňují rozdílnou povahu, která existuje mezi těmito dvěma kategoriemi příspěvků.
85 Zadruhé žalobkyně tvrdí, že opatření odpočtu je v rozporu s cíli pružnosti, rychlosti a efektivity sledovanými normotvůrcem, jak vyplývá z historie vzniku předpisů, na nichž byla založena bankovní unie, a ze znění parlamentních diskusí, jelikož vede ke zpřísnění zavedení příspěvků předem do fondů k řešení krizí a systémů pojištění vkladů.
86 ECB argumentaci žalobkyně zpochybňuje.
87 Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že je třeba pro výklad ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 26. ledna 2012, ADV Allround, C‑218/10, EU:C:2012:35, bod 26; rovněž viz rozsudek ze dne 19. července 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, bod 27 a citovaná judikatura).
88 Skutečnost, že NPP lze kromě peněžních příspěvků placených předem použít za účelem přispívání do fondů pro řešení krizí a do systémů pojištění vkladů, nevede k diskusi vzhledem k jasnému znění:
– nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 806/2014 ze dne 15. července 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a mění nařízení (EU) č. 1093/2010 (Úř. věst. L 2014, L 225, s. 1);
– směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. L 2014, L 173, s. 190).
– směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/49/EU ze dne 16. dubna 2014 o systémech pojištění vkladů (Úř. věst. 2014, L 173, s. 149).
89 V tomto ohledu čl. 70 odst. 3 nařízení č. 806/2014 upřesňuje, že „[d]ostupné finanční prostředky, které se mají započítat k dosažení cílové úrovně stanovené v článku 69, mohou zahrnovat [NPP], které jsou v plné výši kryty zajištěním ve formě nízkorizikových aktiv nezatížených jakýmikoli právy třetích stran, s možností s nimi volně nakládat a vyčleněných k výlučnému použití výborem k účelům uvedeným v čl. 76 odst. 1“ a že „[p]odíl těchto [NPP] nesmí překročit 30 % celkové výše příspěvků získaných v souladu s tímto článkem“. Znění čl. 103 odst. 3 směrnice 2014/59 je obsahově totožné se zněním čl. 70 odst. 3 výše uvedeného nařízení. Konečně, pokud jde o systémy pojištění vkladů, čl. 10 odst. 3 směrnice 2014/49 rovněž stanoví možnost přispívat prostřednictvím NPP.
90 Je však třeba konstatovat, že výše uvedená ustanovení se netýkají úpravy účetního a obezřetnostního zacházení s NPP a ta není jejich cílem.
91 Otázka užitečného účinku relevantních ustanovení se tedy týká vzájemného vztahu mezi právní úpravou zřizující fondy pro řešení krizí a systémy pojištění vkladů, která umožňuje použití NPP jako příspěvků do nich, na jedné straně a nařízením č. 575/2013 a nařízením č. 1024/2013, která stanovila obezřetnostní požadavky a zavedla jednotný mechanismus dohledu, na straně druhé. Otázka tedy zní, zda použití nařízení č. 575/2013 a nařízení č. 1024/2013 může mít za následek ztrátu užitečného účinku některých ustanovení nařízení č. 806/2014, včetně čl. 70 odst. 3. Totéž platí pro směrnici 2014/59, a zejména pro její čl. 103 odst. 3, a pro směrnici 2014/49, včetně jejího čl. 10 odst. 3.
92 V tomto ohledu nelze dospět k závěru, že normotvůrce chtěl, aby využívání NPP mohlo umožnit upisujícím institucím podstoupit rizika, která nejsou kryta kapitálem.
93 Takový výklad by totiž byl v rozporu s přísnějšími opatřeními přijatými v reakci na finanční krizi v roce 2008, která vedla k posílení regulačního rámce a obezřetnostního dohledu. Právě v této souvislosti byly rovněž zavedeny mechanismy řešení krizí, jejichž cílem je zabránit nepříznivým důsledkům bankovních úpadků, k nimž došlo v minulosti, a účinněji je řešit v budoucnu.
94 V tomto ohledu již bylo v rámci prvního a druhého žalobního důvodu konstatováno, že ECB mohla na základě individuálního přezkumu správně dospět k závěru, že žalobkyni hrozilo riziko nadhodnocení CET 1 vzhledem k tomu, že toto riziko bylo výsledkem způsobu, jakým žalobkyně zaúčtovala NPP a související záruku, a znamenalo, že mohla financovat činnosti, které nebyly kryty jejím kapitálem.
95 Kromě toho nejsou přesvědčivé citace bodů odůvodnění, které jsou součástí právních předpisů, na nichž je založena bankovní unie, ani parlamentní diskuse, kterých se žalobkyně dovolává ve svých písemnostech. Zajisté ukazují, že se normotvůrce pokusil nalézt určitou rovnováhu mezi požadavky nezbytnými pro zdravou bankovní unii na jedné straně a rozhodovacím prostorem ponechaným bankám při jejích obchodní činnosti na straně druhé. Nicméně body odůvodnění, kterých se žalobkyně dovolává, jsou obecné a netýkají se NPP. Navíc pasáže, které cituje, jsou selektivní a neúplné a nelze z nich vyvodit žádný závěr, pokud jde o účetní zacházení a případné obezřetnostní důsledky.
96 Například odkaz žalobkyně na bod 18 odůvodnění nařízení č. 1024/2013, aby podpořila své argumenty v rámci tohoto žalobního důvodu a zejména argumenty spojené s účetním zacházením, není relevantní, jelikož citovaný výňatek uvedeného bodu odůvodnění neodráží toto zacházení v plném rozsahu. Z citované věty zajisté vyplývá, že ECB musí zohlednit relevantní makroekonomické podmínky v členských státech, zejména stabilitu úvěrové nabídky a podporu výrobních činností pro hospodářství jako celek. V předchozí větě je však uvedeno, že ECB při plnění svých úkolů musí zamezit „morálnímu hazardu a nadměrným rizikům, která z něj plynou“.
97 Skutečnost, že ECB je při plnění svých úkolů povinna zohlednit relevantní makroekonomické podmínky, přitom neznamená, že by jí bylo bráněno v přijetí nápravných opatření na individuální úrovni, je-li to z obezřetnostního hlediska nezbytné.
98 Pokud jde rovněž o odkaz na bod 15 odůvodnění jednoho ze znění návrhu prováděcího nařízení týkajícího se nařízení č. 806/2014 [nyní prováděcí nařízení Rady (EU) 2015/81 ze dne 19. prosince 2014, kterým se stanoví jednotné podmínky uplatňování nařízení č. 806/2014, pokud jde o příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (Úř. věst. 2015, L 15, s. 1)], citovaný žalobkyní v jejích písemnostech, je třeba uvést, že tento odkaz není relevantní. Jeho obsah totiž nebyl převzat do konečného znění prováděcího nařízení, což naznačuje, že jej normotvůrce nepovažoval za vhodný.
99 Navíc, pokud jde o argument, že nediferencované zacházení by zmařilo užitečný účinek NPP, je třeba uvést, že z rozhodnutí přijatých ECB a uvedených v bodě 60 výše vyplývá, že jiné bankovní instituce, které rovněž upisují NPP, přijaly odlišné účetní zacházení se svými NPP a s částkami vloženými do záruky, což z obezřetnostního hlediska nepředstavovalo žádný problém. To ostatně prokazuje, že posledně uvedeným institucím plynou úroky z NPP.
100 V tomto smyslu je třeba bez ohledu na účetní zacházení s NPP poznamenat, že z částek vložených do záruky u fondu pro řešení krizí nebo systému pojištění vkladů plynou úroky ve prospěch institucí, které upsaly NPP, což představuje výhodu oproti příspěvku v hotovosti.
101 Dále skutečnost, že nařízení č. 575/2013 neobsahuje ustanovení, které by výslovně stanovilo zvláštní účetní a obezřetnostní zacházení s NPP, směřuje k posílení výše uvedených závěrů.
102 Kromě toho skutečnost, že zavedením nástroje týkajícího se NPP neměl normotvůrce v úmyslu poskytnout upisovatelům preferenční výhodu, vyplývá rovněž ze stanoviska Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA).
103 V tomto ohledu měl EBA za to, jak vyplývá z jeho odpovědí na připomínky formulované v rámci konzultace k návrhu pokynů EBA k NPP podle směrnice 2014/49, že body odůvodnění, ani články směrnice 2014/49 nestanovily, že cílem sledovaným unijním normotvůrcem při zavedení NPP bylo poskytnout úvěrovým institucím preferenční účetní zacházení. Kromě toho podle EBA na rozdíl od přímých peněžních příspěvků mohou mít instituce, které upisují NPP, z těchto příslibů prospěch tím, že si ponechají výnos z částek převedených v rámci záruky. Podle EBA navíc NPP úvěrovým institucím poskytují preferenční zacházení s likviditou (což se odráží ve výkazu peněžních toků).
104 Ačkoli výklad EBA není závazný, může být v tomto případě relevantní zohlednit jej, jelikož EBA je referenčním zdrojem v oblasti bankovní unie.
105 Kromě toho obecné pokyny týkající se NPP, které EBA vypracoval na základě čl. 10 odst. 3 druhého pododstavce směrnice 2014/49 a článku 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení EBA, o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/ES (Úř. věst. 2010, L 331, s. 12), rovněž potvrzují, že účetní zacházení s NPP a částkami vloženými do záruky může vést k přijetí obezřetnostních opatření.
106 Výklad zastávaný žalobkyní musí být tedy odmítnut, a v důsledku toho musí být třetí žalobní důvod zamítnut v plném rozsahu.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
107 Žalobkyně nejprve připomíná, že potenciální riziko vyvolané NPP se může projevit pouze v případě výzvy k úhradě a že toto riziko, jehož vznik je hypotetický, neboť pravděpodobnost výzvy k úhradě NPP je nízká, je v každém případě pokryto správným uplatněním obezřetnostních požadavků, jako jsou rizikově vážená aktiva (risk weighted assets). Podle žalobkyně z toho vyplývá, že ECB nezohlednila její zvláštní situaci, že opatření odpočtu je neodůvodněné, a již z tohoto důvodu porušuje zásadu proporcionality.
108 Žalobkyně dále uvádí, že ECB na základě zásadního postoje vyloučila jakékoli alternativní opatření k odpočtu pod záminkou, že bez odpočtu částka CET 1 sdělená účastníkům trhu neodráží skutečnou schopnost absorpce ztrát.
109 Žalobkyně se tedy domnívá, že uložení opatření odpočtu, které má na ni negativní účinky, je zjevně nevhodné a nepřiměřené ve vztahu k uvedenému cíli získat pro potřeby dohledu odpovídající informace o rizicích.
110 Konečně má žalobkyně za to, že ECB v rámci odpovědí na připomínky uznala, že přiměřenost jejího kapitálu, ohodnocená v projednávané věci jako přiměřenost se „středně nízkým rizikem“, je nepodstatným parametrem. Vyvozuje z toho, že ECB v důsledku toho připouští, že stejné opatření odpočtu se uplatní i na instituci, která vykazuje přiměřenou kapitálovou situaci, což je v naprostém rozporu se zásadou proporcionality.
111 ECB argumenty žalobkyně zpochybňuje.
112 Úvodem je třeba připomenout, že čl. 5 odst. 4 SEU stanoví, že podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Unijní orgány uplatňují zásadu proporcionality v souladu s Protokolem č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality, připojeným ke SFEU.
113 Podle ustálené judikatury platí, že zásada proporcionality, která je součástí obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby byly akty unijních orgánů způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek ze dne 16. května 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg v. ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, bod 67 a citovaná judikatura).
114 Kromě toho podle Soudního dvora platí, že posouzení přiměřenosti opatření je třeba skloubit s dodržováním prostoru pro uvážení případně přiznaného unijním orgánům při jeho přijímání (viz rozsudek ze dne 8. května 2019, v. Landeskreditbank Baden-Württemberg v. ECB, T‑450/17, EU:T:2019:372, bod 53 a citovaná judikatura).
115 Poté, co ECB konstatovala v projednávaném případě, že existence zjištěného nekrytého rizika vedla k problematické situaci uvedené v čl. 16 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1024/2013 a že pro účely řešení tohoto problému může vykonat pravomoci, které jí přiznává čl. 16 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení, k tomu, aby od dotčené instituce požadovala, aby na svá aktiva uplatňovala zvláštní politiku tvorby rezerv nebo zvláštní zacházení s aktivy z hlediska kapitálových požadavků, posoudila přiměřenost opatření odpočtu.
116 ECB zaprvé určila, že požadavek odpočtu je vhodný k řešení rizika nadhodnocení CET 1, neboť konkrétně řeší ztrátu hospodářských zdrojů, ke které již došlo. Zadruhé ECB posoudila, zda byl požadavek odpočtu nezbytný, a zejména zda existovala jiná alternativní opatření, která by byla méně nákladná a způsobilá dosáhnout stejným způsobem cíle vykázat pouze CET 1 schopné nést rizika.
117 ECB měla za to, že tohoto cíle by nebylo dosaženo použitím jiných opatření v rámci „druhého pilíře“ podle čl. 16 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1024/2013, která se týkají zvýšení kapitálových požadavků, a písmene i), která se týkají omezení vyplácení dividend.
118 Je nutno konstatovat, že přezkum přiměřenosti odpočtu provedený ECB byl strukturován a proveden správně. Tento přezkum není stižen vadou a neobsahuje nesprávná posouzení. Kromě toho tyto úvahy ECB nejsou zpochybněny argumenty uplatněnými žalobkyní.
119 Zaprvé argument, že předložení výzvy k úhradě NPP je velmi hypotetické, není s ohledem na zjištěné riziko relevantní.
120 Zadruhé žalobkyně nemůže z důvodu, že ECB přezkoumala a následně vyloučila alternativní opatření k opatření odpočtu, dospět k závěru, že uložené opatření je nezpůsobilé a nepřiměřené k získání informací o rizicích. V každém případě žalobkyně nevysvětlila, proč je úvaha ECB v tomto ohledu nesprávná. Mimoto cílem opatření odpočtu je řešit ztrátu hospodářských zdrojů, ke které již došlo, přičemž sdělení přesné úrovně schopnosti absorpce ztrát CET 1 žalobkyně trhu nebo orgánům dohledu je pouze nepřímým důsledkem uloženého opatření, ale nikoliv samotným cílem.
121 Zatřetí skutečnost, že přiměřenost kapitálu vedla k hodnocení označenému jako „středně nízké riziko“, neznamená, že by uložené opatření odpočtu bylo nepřiměřené, a v každém případě je třeba uvést, že tato kvalifikace neřeší zjištěné riziko nadhodnocení.
122 Z předcházejícího vyplývá, že čtvrtý žalobní důvod musí být zamítnut, a v důsledku toho musí být žaloba zamítnuta v plném rozsahu.
K nákladům řízení
123 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že ECB požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) BNP Paribas se ukládá náhrada nákladů řízení.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 5. června 2024.
Podpisy