Predbežné znenie
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia rozšírená komora)
z 5. júna 2024 (*)
„Hospodárska a menová politika – Dohľad nad úverovými inštitúciami – Osobitné úlohy v oblasti dohľadu zverené ECB – Stanovenie prudenciálnych požiadaviek – Neodvolateľné platobné záväzky – Právna sila rozhodnutej veci – Prekročenie právomocí – Zjavne nesprávne posúdenie – Zásada riadnej správy vecí verejných – Proporcionalita“
Vo veci T‑186/22,
BNP Paribas, so sídlom v Paríž (Francúzsko), v zastúpení: A. Gosset‑Grainville a M. Trabucchi, advokáti,
žalobkyňa,
proti
Európskej centrálnej banke (ECB), v zastúpení: E. Yoo, D. Segoin a F. Bonnard, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora),
v zložení: predseda F. Schalin (spravodajca), sudcovia P. Škvařilová‑Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt a D. Kukovec,
tajomník: L. Ramette, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po pojednávaní z 20. júna 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou založenou na článku 263 ZFEÚ sa žalobkyňa BNP Paribas domáha zrušenia na jednej strane bodu 1.10 a bodov 3.10.1 až 3.10.8 rozhodnutia Európskej centrálnej banky (ECB) ECB‑SSM‑2022‑FRBNP‑7 z 2. februára 2022 (ďalej len „rozhodnutie z 2. februára 2022“), vrátane jeho príloh, v rozsahu, v akom stanovuje opatrenia, ktoré sa majú prijať s ohľadom na neodvolateľné platobné záväzky (ďalej len „NPZ“) v súvislosti so systémami ochrany vkladov alebo fondmi na riešenie krízových situácií, a na druhej strane bodu 1.10 a bodov 3.9.1 až 3.9.8 rozhodnutia ECB ECB‑SSM‑2022‑FRBNP‑86 z 21. decembra 2022 (ďalej len „rozhodnutie z 21. decembra 2022“), vrátane jeho príloh v rozsahu, v akom stanovuje opatrenia, ktoré sa majú prijať s ohľadom na NPZ v súvislosti so systémami ochrany vkladov alebo fondmi na riešenie krízových situácií.
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 Žalobkyňa ako významný subjekt v zmysle článku 6 ods. 4 nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa ECB poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami (Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 63), spadá pod priamy prudenciálny dohľad ECB.
3 Dňa 31. marca 2021 ECB v rámci svojej úlohy prudenciálneho dohľadu zaslala žalobkyni dotazník týkajúci sa toho, ako žalobkyňa zaobchádza s NPZ, ktoré predstavujú možnosť splniť povinnosť platiť príspevky do fondov na riešenie krízových situácií alebo do systémov ochrany uzavretím zmluvy, v ktorej sa dohodne, že dlžná suma bude vyplatená na prvú výzvu orgánu povereného fondmi na riešenie krízových situácií alebo systémami ochrany, pričom uvedená zmluva je spojená so zárukou, že finančné prostriedky budú v praxi k dispozícii vo forme hotovostného vkladu vo výške rovnajúcej sa splatnému príspevku.
4 Dňa 29. apríla 2021 žalobkyňa zaslala svoje odpovede na dotazník.
5 Dňa 10. novembra 2021 ECB zaslala žalobkyni návrh rozhodnutia po ukončení prudenciálneho postupu preskúmania a hodnotenia (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), ktoré obsahovalo najmä prudenciálnu požiadavku, aby sa celková suma NPZ odpočítala od vlastného kapitálu kategórie 1 (ďalej len „CET 1“). Žalobkyňa bola vyzvaná, aby sa k tomuto návrhu vyjadrila.
6 Listom z 22. novembra 2021 žalobkyňa predložila svoje pripomienky.
7 Podľa článku 4 ods. 1 písm. f) a článku 16 nariadenia č. 1024/2013 ECB prijala rozhodnutie z 2. februára 2022.
8 V tomto rozhodnutí ECB určila, že v súlade s článkom 16 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1024/2013 opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy uplatňované žalobkyňou a vlastné zdroje a likvidita, ktoré má v držbe, nezabezpečujú riadne hospodárenie a krytie jej rizík v rozsahu, v akom žalobkyňa nadhodnocovala úroveň svojho CET 1.
9 Na pokrytie tohto rizika ECB uložila jednak opatrenie podľa článku 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013 (ďalej len „opatrenie odpočtu“) a jednak povinnosť podľa článku 16 ods. 2 písm. j) toho istého nariadenia (ďalej len „vykazovacia povinnosť“).
10 Uložené opatrenie odpočtu zodpovedá podľa výpočtového vzorca uvedeného v bode 1.10 rozhodnutia z 2. februára 2022 hodnote súm vložených do záruky a zapísaných na strane aktív súvahy žalobkyne, zníženej o položky, ktoré môžu znížiť riziko, teda položky CET 1 v držbe žalobkyne týkajúce sa súm vložených do záruky, a prípadne kladnej hospodárskej hodnoty priradenej zaregistrovaným aktívam, vzhľadom na sumy vložené do záruky NPZ.
11 Cieľom vykazovacej povinnosti je umožniť ECB ubezpečiť sa o riadnom zohľadnení odpočtu uloženého žalobkyni.
Návrhy účastníkov konania a skutkové okolnosti po podaní žaloby
12 Žalobkyňa podala túto žalobu 12. apríla 2022.
13 V rámci nového kola SREP ECB prijala rozhodnutie z 21. decembra 2022, ktorým sa od 1. januára 2023 nahradilo rozhodnutie z 2. februára 2022 (ďalej spoločne len „napadnuté rozhodnutia“) a ktorým sa zachováva opatrenie odpočtu a vykazovacia povinnosť.
14 Na to, aby ECB dospela k tomuto rozhodnutiu, uplatnila rovnaký postup, ako je postup opísaný v bodoch 3 až 6 vyššie.
15 Dňa 15. februára 2023 žalobkyňa podala do kancelárie Všeobecného súdu návrh na úpravu žaloby, v ktorom tiež navrhla čiastočné zrušenie rozhodnutia z 21. decembra 2022, pričom uviedla rovnaké žalobné dôvody ako tie, ktoré pôvodne uviedla v žalobe proti rozhodnutiu z 2. februára 2022.
16 Listom zo 14. marca 2023 ECB predložila pripomienky k návrhu na úpravu žaloby.
17 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– čiastočne zrušil rozhodnutie z 2. februára 2022,
– čiastočne zrušil rozhodnutie z 21. decembra 2022,
– uložil ECB povinnosť nahradiť trovy konania.
18 ECB navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
19 Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza štyri žalobné dôvody založené po prvé na porušení právnej sily rozhodnutej veci a prekročení právomoci, po druhé na zjavne nesprávnom posúdení a porušení zásady riadnej správy vecí verejných, po tretie na nesprávnom právnom posúdení vyplývajúcom zo zbavenia potrebného účinku právnej úpravy týkajúcej sa využitia NPZ a po štvrté na porušení zásady proporcionality.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení právnej sily rozhodnutej veci a prekročení právomoci
20 Žalobkyňa v podstate tvrdí, že ECB prekročila právomoci, ktoré jej vyplývajú z nariadenia č. 1024/2013, ako boli spresnené rozsudkami z 9. septembra 2020, Société Générale/ECB (T‑143/18, neuverejnený, EU:T:2020:389); z 9. septembra 2020, Crédit Agricole a i./ECB (T‑144/18, neuverejnený, EU:T:2020:390); z 9. septembra 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel a i./ECB (T‑145/18, neuverejnený, EU:T:2020:390); z 9. septembra 2020, BPCE a i./ECB (T‑146/18, neuverejnený, EU:T:2020:392); z 9. septembra 2020, Arkéa Direct Bank a i./ECB (T‑149/18, neuverejnený, EU:T:2020:393), a z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB (T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394) (ďalej len „rozsudky z roku 2020“), uložením všeobecného opatrenia, ktoré nezohľadňuje jej individuálnu prudenciálnu situáciu. ECB tým porušila článok 266 ZFEÚ, ako aj článok 4 ods. 1 písm. f), článok 16 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 2 písm. d) a j) nariadenia č. 1024/2013.
21 Žalobkyňa konkrétne vytýka ECB, že svoje rozhodnutie založila na odôvodnení, ktoré môže viesť len k úplnému odpočtu sumy záruk spojených s NPZ. Z tohto dôvodu si ECB nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 266 ZFEÚ.
22 V tejto súvislosti žalobkyňa tvrdí, že porovnanie medzi rozhodnutiami zrušenými Všeobecným súdom v rozsudkoch z roku 2020 na jednej strane a napadnutými rozhodnutiami na druhej strane preukazuje, že uvedené rozhodnutia sú v podstate založené na rovnakých dôvodoch.
23 ECB navyše nevykonala osobitné preskúmanie jej individuálnej situácie. V tejto súvislosti žalobkyňa tvrdí, že ECB mala v úmysle vytvoriť ilúziu individuálneho preskúmania tým, že sa odvolala na skutočnosti, ktoré žalobkyňa uviedla vo svojich odpovediach z 29. apríla 2021 na dotazník, ktorý jej ECB zaslala 31. marca 2021, a tým, že formálne rozšírila odôvodnenie napadnutých rozhodnutí. Časť napadnutých rozhodnutí, ktorá sa zaoberá vyčíslením rizík NPZ, je však úplne štandardizovaná a nezakladá sa na úvahách špecifických pre žalobkyňu, ale na zisteniach všeobecnej povahy, ktoré sa môžu uplatniť na ktorúkoľvek úverovú inštitúciu, ktorá sa rozhodla nezahrnúť NPZ do súvahy.
24 ECB spochybňuje tvrdenia žalobkyne.
25 V prejednávanej veci žalobkyňa v podstate vytýka ECB, že nielen porušila článok 4 ods. 1 písm. f), článok 16 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013, ako sú spresnené rozsudkami z roku 2020, ako aj článok 16 ods. 2 písm. j) nariadenia č. 1024/2013, ale aj článok 266 ZFEÚ z dôvodu údajného nedodržania výkladu tohto nariadenia vyplývajúceho z uvedených rozsudkov. ECB opäť prijala opatrenie odpočtu a v skutočnosti nevykonala individuálne preskúmanie.
26 Podľa prvého odseku článku 266 ZFEÚ inštitúcia, ktorej akt bol vyhlásený za neplatný, je povinná urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhovela zrušujúcemu rozsudku. Tieto ustanovenia upravujú rozdelenie právomocí medzi súdny orgán a správny orgán, podľa ktorého prináleží inštitúcii, ktorá vydala zrušený akt, aby určila, ktoré opatrenia sú potrebné na vyhovenie zrušujúcemu rozsudku (pozri rozsudok z 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 55 a citovanú judikatúru).
27 V tejto súvislosti má podľa ustálenej judikatúry dotknutá inštitúcia na účely toho, aby sa dosiahol súlad so zrušujúcim rozsudkom a aby bol tento rozsudok vykonaný v plnom rozsahu, povinnosť dodržať nielen výrok rozsudku, ale aj dôvody, o ktoré sa výrok bezpodmienečne opiera, v tom zmysle, že sú nevyhnutné na určenie presného zmyslu toho, o čom sa rozhodlo vo výroku. Tieto dôvody totiž jednak identifikujú konkrétne ustanovenie považované za nezákonné a jednak presne vysvetľujú dôvody nezákonnosti zistenej vo výroku, pričom dotknutá inštitúcia na ne musí prihliadnuť pri nahrádzaní zrušeného aktu (rozsudky z 26. apríla 1988, Asteris a i./Komisia, 97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, EU:C:1988:199, bod 27; zo 6. marca 2003, Interporc/Komisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 29, a z 13. septembra 2005, Recalde Langarica/Komisia, T‑283/03, EU:T:2005:315, bod 50).
28 Článok 266 ZFEÚ ukladá dotknutej inštitúcii povinnosť vyhnúť sa tomu, aby v akte, ktorý má nahradiť zrušený akt, boli tie isté nezrovnalosti, ktoré boli konštatované v zrušujúcom rozsudku (rozsudky zo 6. marca 2003, Interporc/Komisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 30, a z 13. septembra 2005, Recalde Langarica/Komisia, T‑283/03, EU:T:2005:315, bod 51).
29 Napokon treba zdôrazniť, že článok 266 ZFEÚ kladie inštitúcii, ktorá vydala zrušený akt, povinnosť len v hraniciach toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie vykonania zrušujúceho rozsudku (rozsudky zo 6. marca 2003, Interporc/Komisia, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, bod 30, a z 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 57). V konaní, ktoré má nahradiť takýto akt, tak možno pokračovať presne v bode, v ktorom došlo k protiprávnosti (pozri rozsudok z 29. novembra 2007, Taliansko/Komisia, C‑417/06 P, neuverejnený, EU:C:2007:733, bod 52 a citovanú judikatúru; rozsudok z 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 58).
30 Na úvod treba poznamenať, že ECB nepodala odvolania proti rozsudkom z roku 2020, ktorými boli čiastočne zrušené jej rozhodnutia, ktorých sa týkali uvedené rozsudky. Cieľom rozhodnutí napadnutých v prejednávanej veci však nie je nahradiť rozhodnutia, ktoré boli zrušené rozsudkom z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB (T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394). ECB totiž každoročne prijíma rozhodnutie v rámci SREP, ktoré nadobudne účinnosť v deň uvedený v tomto rozhodnutí. V ten istý deň sa prestane uplatňovať rozhodnutie o SREP z predchádzajúceho roka, pokiaľ sa v novom rozhodnutí o SREP nestanovuje inak. V rozsahu, v akom žalobkyňa tvrdí, že došlo k porušeniu článku 266 ZFEÚ, teda tomuto žalobnému dôvodu nemožno vyhovieť. Treba však posúdiť, či sa ECB dopustila prekročenia právomoci tým, že v rozpore s článkom 4 ods. 1 písm. f) a článkom 16 ods. 1 písm. c) a článkom 16 ods. 2 písm. d) a j) nariadenia č. 1024/2013, ako boli spresnené rozsudkami z roku 2020, prijala opatrenie odpočtu bez toho, aby skutočne vykonala individuálne preskúmanie.
31 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že nariadenie č. 1024/2013 zaviedlo jednotný mechanizmus dohľadu a jeho cieľom je zaistiť bezpečnosť a zdravie úverových inštitúcií. Uvedené nariadenie dáva ECB právomoc na plnenie úloh prudenciálneho dohľadu uvedených v jeho článku 4 ods. 1. Podľa článku 6 toho istého nariadenia ECB vykonáva svoje úlohy v rámci jednotného mechanizmu dohľadu zloženého z ECB a príslušných vnútroštátnych orgánov. ECB má najmä právomoc zabezpečiť prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami eurozóny označenými ako „významné“. V tejto súvislosti Komisia každoročne posudzuje významné subjekty na základe SREP, aby najmä určila, „či opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy zavedené úverovými inštitúciami a vlastné zdroje v držbe týchto inštitúcií zaisťujú riadne hospodárenie a krytie ich rizík“. ECB teda prijíma, ako už bolo uvedené v predchádzajúcom bode, každý rok alebo aspoň v pravidelných intervaloch rozhodnutie v rámci SREP, ktoré nadobudne účinnosť k dátumu stanovenému v tomto rozhodnutí.
32 Skutočnosť, že ECB nepodala odvolanie proti rozsudkom z roku 2020, znamená, že tieto rozsudky nadobudli právoplatnosť. Hoci ECB v pravom zmysle slova nenahradila zrušené rozhodnutia novými rozhodnutiami týkajúcimi sa SREP v roku, ktorého sa týkajú uvedené veci, nič to nemení na tom, že v nových cykloch rozhodnutí týkajúcich sa SREP, aby sa zabránilo tomu, že nové rozhodnutia budú postihnuté tými istými nezrovnalosťami, aké boli identifikované v rozsudkoch z roku 2020, ECB je povinná rešpektovať znenie rozsudkov Všeobecného súdu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 26. apríla 1988, Asteris a i./Komisia, 97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, EU:C:1988:199, body 27 a 29, a z 23. októbra 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Rada, T‑256/07, EU:T:2008:461, bod 62).
33 Treba tiež pripomenúť, že v rozsudkoch z roku 2020 Všeobecný súd rozhodol, že:
– článok 36 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 z 26. júna 2013 o prudenciálnych požiadavkách na úverové inštitúcie a o zmene nariadenia (EÚ) č. 648/2012 (Ú. v. EÚ L 176, 2013, s. 1), teda nariadenie obsahujúce požiadavky so všeobecnou pôsobnosťou, ktoré boli tiež v tomto kontexte identifikované ako patriace do „prvého piliera“, nebránil identifikácii rizika, ktoré mohlo byť napravené opatrením prijatým na základe nariadenia č. 1024/2013, teda v rámci právomoci ECB patriacej do „druhého piliera“,
– článok ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1024/2013 totiž stanovuje, že ECB má na plnenie úloh uvedených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1024/2013 právomoci uvedené v článku 16 ods. 2 toho istého nariadenia, ktoré ju oprávňujú požadovať od úverových inštitúcií, aby prijali opatrenia nevyhnutné na riešenie problémov vzniknutých v určitých situáciách (rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 58),
– medzi týmito situáciami sa uvádza tá, ak v rámci prudenciálneho preskúmania vykonávaného podľa článku 4 ods. 1 písm. f) nariadenia č. 1024/2013 ECB konštatuje, že opatreniami, stratégiami, procesmi a mechanizmami, ktoré uplatňuje úverová inštitúcia, ako aj vlastnými zdrojmi a likviditou, ktoré má táto inštitúcia v držbe, sa nezabezpečuje riadne hospodárenie a krytie jej rizík (rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 58),
– článok 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013 stanovoval, že ECB má najmä právomoc požadovať od inštitúcií, aby uplatňovali osobitnú politiku tvorby rezerv alebo zaobchádzania s aktívami v zmysle požiadaviek na vlastné zdroje (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, body 49 až 60),
– riziko, ktoré ECB identifikovala v uvedených veciach (ako v prejednávanej veci), bolo nadhodnotenie CET 1, ktoré malo pôvod v skutočnosti, že s NPZ sa zaobchádzalo ako s položkou mimo súvahy, a teda neboli zapísané na strane pasív súvahy úverovej inštitúcie, a že záruka spojená s NPZ nebola k dispozícii až do zaplatenia NPZ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 63),
– vzhľadom najmä na dôležitosť CET 1 vo finančnej spoľahlivosti inštitúcií a všeobecnejšie v stabilite finančného sektora nebolo možné poprieť existenciu rizika, ktoré ECB takto zistila (rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 67),
– ECB sa preto mohla bez toho, aby sa v tejto súvislosti dopustila nesprávneho právneho posúdenia, domnievať, že prudenciálne spracovanie NPZ, a teda záruky, ktorá je od nich neoddeliteľná, mohlo viesť k zavedeniu jedného z opatrení stanovených v článku 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013, a to bez ohľadu na skutočnosť, že z účtovného hľadiska sa NPZ ako také zaúčtujú ako položky mimo súvahy (rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 70),
– keďže však ECB nevykonala individuálne preskúmanie situácie žalobkýň, ako to ukladá článok 4 ods. 1 písm. f) a článok 16 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013, tieto ustanovenia boli porušené a rozhodnutia napadnuté v rámci týchto vecí boli zrušené v tomto rozsahu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, body 77 až 84).
34 Z uvedeného teda vyplýva, že ECB môže využiť svoje právomoci (patriace do „druhého piliera“), akým je opatrenie odpočtu, ak sú splnené určité podmienky, t. j. ak je úverová inštitúcia vystavená riziku a ak toto riziko nie je dostatočne pokryté. Konštatovanie existencie takéhoto rizika a otázka, či toto riziko je alebo nie je pokryté, si však vyžaduje individuálne preskúmanie od prípadu k prípadu.
35 V rozsudkoch z roku 2020 Všeobecný súd konštatoval, že napadnuté rozhodnutia neuvádzajú nijaké individuálne preskúmanie, ktoré by vykonala ECB a ktorého cieľom by bolo overiť, či žalobkyne zaviedli opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy v zmysle článku 4 ods. 1 písm. f) a článku 16 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1024/2013 s cieľom čeliť prudenciálnym rizikám spojeným so zaobchádzaním s NPZ mimo súvahy, a prípadne sa ubezpečiť o ich relevantnosti vzhľadom na takéto riziká.
36 Všeobecný súd sa preto domnieval, že z prístupu ECB vyplýva, že ECB sa domnievala, že vzhľadom na to, že inštitúcia sa rozhodla využiť NPZ a spracovanie mimo súvahu, existovalo riziko, v dôsledku ktorého bolo akékoľvek podrobnejšie preskúmanie situácie tejto inštitúcie zbytočné.
37 Treba preto konštatovať, že Všeobecný súd v rozsudkoch z roku 2020 zrušil rozhodnutia, ktoré mu boli predložené, z dôvodu, že ECB nevykonala individuálne prudenciálne preskúmanie žalobkýň, ako ho ukladá článok 4 ods. 1 písm. f) a článok 16 ods. 1 písm. c) a článok 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013.
38 Všeobecný súd nespochybnil význam CET 1 ani riziko identifikované zo strany ECB v uvedených rozhodnutiach, teda riziko nadhodnotenia CET 1, ani možnosť uložiť opatrenie odpočtu.
39 Rovnako skutočnosť, že ECB v napadnutých rozhodnutiach uložila opatrenie odpočtu, ktoré bolo takmer totožné s opatrením uloženým v rozhodnutiach zrušených rozsudkami z roku 2020, tiež neznamená, že ECB nevyhovela uvedeným rozsudkom alebo že prijala zásadné stanovisko patriace do „prvého piliera“.
40 Všeobecný súd totiž nerozhodol, že opatrenie je protiprávne ako také. Rozhodol naopak, že ECB má právomoc uložiť takéto opatrenie. Keďže napadnuté rozhodnutia, ktoré boli predmetom rozsudkov z roku 2020, boli zrušené z dôvodu neexistencie individuálneho preskúmania, Všeobecný súd nerozhodol o otázke, či opatrenie uložené žalobkyniam bolo alebo nebolo odôvodnené. Tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého ECB nedodržala povinnosť vylúčiť akékoľvek opatrenie, ktoré má rovnaký obsah ako opatrenie považované za protiprávne, preto nemôže uspieť.
41 Okrem toho Všeobecný súd tiež pripustil, že rovnaké riziká môžu byť pokryté rovnakými opatreniami (rozsudok z 9. septembra 2020, BNP Paribas/ECB, T‑150/18 a T‑345/18, EU:T:2020:394, bod 80),
42 Navyše skutočnosť, že riziko identifikované v napadnutých rozhodnutiach je rovnaké ako riziko, ktoré bolo identifikované v rozhodnutiach zrušených rozsudkami z roku 2020, sama osebe neznamená, že ECB sa neriadila závermi vyplývajúcimi z uvedených rozsudkov.
43 V dôsledku uvedeného treba overiť, či ECB vykonala individuálne preskúmanie situácie žalobkyne.
44 V tejto súvislosti treba konštatovať, že ECB v nadväznosti na zrušenie rozhodnutí, ktoré boli predmetom rozsudkov z roku 2020, vypracovala metodológiu na to, aby v rámci svojho posúdenia SREP v nasledujúcich rokoch vykonala konkrétnejšie preskúmanie situácie úverových inštitúcií, ktoré upísali NPZ.
45 V prejednávanej veci sa preskúmanie uskutočnilo v súlade s uvedenou metodikou ECB a spočívalo v dotazníku, ktorý viedol ECB k tomu, aby vzhľadom na odpovede inštitúcií podliehajúcich prudenciálnemu dohľadu a prispievajúcich na financovanie Jednotného fondu na riešenie krízových situácií (SRF) a na systémy ochrany vkladov upísaním NPZ preskúmala, či tieto inštitúcie boli vystavené riziku nadhodnotenia CET 1 a či prípadne bolo toto riziko kryté.
46 Na tento účel sa položené otázky týkali hodnôt upísaných NPZ, poskytnutých záruk, účtovného a prudenciálneho spracovania NPZ a záruk a možných scenárov vymáhania záruky alebo výzvy na zaplatenie NPZ vrátane prepojenia medzi týmito rôznymi scenármi. Okrem toho ECB s cieľom posúdiť opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy, ktoré dotknutá úverová inštitúcia zaviedla na riadenie rizika, ako aj vlastné zdroje a likviditu držané na krytie tohto rizika, požiadala o dodatočné informácie týkajúce sa najmä účtovného a prudenciálneho zaobchádzania, opatrení na zmiernenie rizika, opatrení v oblasti likvidity a kapitálu a akýchkoľvek iných opatrení použitých na zmiernenie rizika nadhodnotenia CET 1.
47 ECB v prvej etape výkonu právomocí priznaných článkom 16 ods. 1 písm. c) a článkom 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013 určila, či žalobkyni hrozí riziko nadhodnotenia CET 1, a v druhej etape preskúmala individuálnu situáciu žalobkyne s cieľom určiť, či opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy, ktoré uplatňovala, a vlastné zdroje a hotovosť, ktoré mala v držbe, zabezpečovali riadne hospodárenie a krytie rizika nadhodnotenia CET 1.
48 Po vykonaní vyčíslenia rizika tak ECB v rámci druhej etapy posúdila, či CET 1 držané žalobkyňou zabezpečoval zdravé hospodárenie a pokrytie rizika nadhodnotenia CET 1, a uplatnila prístup pozostávajúci z piatich etáp.
49 V prvom rade ECB posúdila, či žalobkyňa čiastočne pokryla riziko nadhodnotenia CET 1 prostredníctvom CET 1, ktoré už bola povinná držať v rámci uplatniteľného mechanizmu vlastných zdrojov a ktoré by mohli prispieť k pokrytiu tohto rizika. V druhom rade overila, či je úroveň CET 1 v držbe žalobkyne presahujúca celkové kapitálové požiadavky, ktoré sa na ňu vzťahujú, spôsobilá pokryť riziko nadhodnotenia CET 1. V treťom rade ECB posúdila, či z prudenciálneho hľadiska bolo možné priznať pozitívnu hospodársku hodnotu zárukám poskytnutým ako záruka NPZ, a tak mohla znížiť účinok upísania NPZ a poskytnutia zodpovedajúcich záruk, pokiaľ ide o schopnosť CET 1 znášať riziká. Vo štvrtom rade ECB posúdila, či existovali odložené daňové aktíva alebo pasíva, ktoré by mohli znížiť úroveň nadhodnotenia CET 1, a v piatom rade ECB preskúmala, či existovali iné okolnosti alebo iné osobitné opatrenia uplatnené žalobkyňou, ktoré by mohli zmierniť riziko nadhodnotenia CET 1.
50 Po preskúmaní opísanom vyššie, ktoré sa týkalo vlastných zdrojov, ECB preskúmala, či likvidita v držbe žalobkyne zabezpečovala riadne hospodárenie a krytie zisteného rizika.
51 ECB okrem toho preskúmala, či a ako opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy uplatňované žalobkyňou zabezpečovali riadne hospodárenie a pokrytie rizika nadhodnotenia CET 1.
52 ECB napokon dospela k záveru, že zavedené opatrenia, stratégie, procesy a mechanizmy, ako aj vlastné zdroje a hotovosť, ktoré mala žalobkyňa v držbe, nezabezpečovali riadne hospodárenie a krytie identifikovaného rizika, čo odôvodnilo opatrenie odpočtu.
53 Treba konštatovať, že z uvedeného vyplýva, že ECB zohľadnila relevantné skutočnosti, ako sú uvedené v článku 4 ods. 1 písm. f) a článku 16 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1024/2013, a že vykonala individuálne preskúmanie situácie žalobkyne.
54 Okrem toho treba zamietnuť tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého ECB nepredložila dôkaz o riziku, ktoré jej je vlastné, keďže identifikované riziko je „vlastné“ všetkým inštitúciám, ktoré využívajú NPZ, a tak posúdenie vykonané ECB je v skutočnosti len fasádou, ktorej cieľom je vytvoriť všeobecne záväzné pravidlo.
55 V prvom rade treba poznamenať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, ECB skutočne identifikovala riziko vlastné žalobkyni. ECB totiž vo svojej úlohe prudenciálneho dohľadu zohľadnila ako východiskový bod účtovné zaobchádzanie uplatnené žalobkyňou ako jednu zo skutkových okolností s cieľom určiť, či a ako žalobkyňa riadila a kryla prudenciálne riziká, ktoré znášala z dôvodu upísania NPZ a poskytnutia záruk.
56 ECB tak konštatovala, že žalobkyňa si zvolila kombinovaný účtovný postup, ktorý spočíval v spracovávaní NPZ mimo súvahy, pričom vo svojej súvahe uviedla na strane aktív, ako pohľadávku na vrátenie, sumy investované do záruky v ich celkovej nominálnej hodnote. Z pohľadu ECB táto voľba znamenala, že príspevok na financovanie fondov na riešenie krízových situácií a na ochranu vkladov sa neodrážal v súvahe, čo malo za následok riziko nadhodnotenia CET 1.
57 V druhom rade treba konštatovať, že ECB nevytvorila žiadne všeobecne záväzné pravidlo, keďže účtovné zaobchádzanie s NPZ a súvisiaca záruka sú vlastné každej inštitúcii a uplatniteľné účtovné pravidlá ponechávajú určitú mieru voľnej úvahy, či dokonca určitú voľbu, ktorú mala žalobkyňa.
58 V tejto súvislosti, ako uviedla ECB, existuje viacero možností voľby, a to buď s cieľom vyhnúť sa tomuto riziku, alebo s cieľom napraviť ho inými prostriedkami, čo napokon možno určiť len na základe individuálneho preskúmania.
59 Napríklad je možné vykázať platobný záväzok v súvahe ako pasívum alebo dohodu o záruke vo výkaze ziskov a strát. Inštitúcia, ktorá by uplatnila takýto prístup, by zaznamenala stratu, a tak by sa od jej CET 1 odpočítala rovnaká suma v čase prijatia záväzku. V súvahe je tiež možné nezaznamenať NPZ ako pasívum, a teda považovať ich za položku mimo súvahy, a zároveň zapísať hotovosť poskytnutú ako záruku na strane aktív súvahy ako pohľadávku na vrátenie voči SRF. Takéto účtovné zaobchádzanie sa nepremieta do zníženia položiek CET 1, hoci záruky nie sú dotknutej inštitúcii k dispozícii. Rovnako z hľadiska prudenciálneho zaobchádzania je možné vykonať dobrovoľné zníženie podľa článku 3 nariadenia č. 575/2013, alebo sa domnievať, že aktíva zaznamenané v súvahe, predstavujúce pohľadávku na vrátenie súm vložených do záruky, vytvárajú expozíciu voči riziku, ktorému treba priradiť osobitnú váhu, čo povedie k požiadavkám na vlastné zdroje, a teda bude čiastočne kryť riziko nadhodnotenia CET 1.
60 Všetky tieto možnosti sa odrážajú najmä v rozhodnutiach prijatých v rámci SREP týkajúcich sa roku 2022, ktoré ECB predložila v nadväznosti na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania a ktoré preukazujú, že preskúmanie individuálnej situácie jednotlivých inštitúcií, ktoré upísali NPZ, viedlo k odlišným záverom. Suma investovaná do záruky, ktorá sa v dôsledku toho stala nedostupnou, bola totiž predmetom čiastočného odpočtu, úplného odpočtu alebo žiadneho odpočtu v závislosti od dotknutých inštitúcií.
61 Z predchádzajúcich úvah preto vyplýva, že prvý žalobný dôvod sa musí zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnom posúdení a porušení zásady riadnej správy vecí verejných
62 Žalobkyňa vytýka ECB, že porušila zásadu riadnej správy vecí verejných a prijala zásadné rozhodnutie, ktoré v skutočnosti nezohľadňuje osobitnú situáciu inštitúcie, najmä pokiaľ ide o prudenciálnu bezpečnosť a likviditu, a tým sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia prudenciálneho zaobchádzania uplatniteľného na NPZ. ECB sa však tým, že na účely posúdenia, či žalobkyňa bola schopná reagovať na prípadné riziko NPZ, vylúčila „bezpečnostné rezervy“, dopustila zjavne nesprávneho posúdenia. ECB tiež tým, že sa domnievala, že riziko spojené s likviditou bolo neoddeliteľne spojené so zaúčtovaním NPZ mimo súvahu a že žiadna alternatíva k opatreniu odpočtu – najmä požiadavka dodatočnej likvidity – ho nemohla napraviť, zaujala zásadné stanovisko bez toho, aby posúdila existenciu rizika pre žalobkyňu. Žalobkyňa sa tiež domnieva, že ECB preniesla dôkazné bremeno a nezohľadnila odpovede na dotazník, pretože tieto odpovede neovplyvnili jej konečné stanovisko.
63 ECB zdôrazňuje, že tvrdenia žalobkyne sú založené na riziku, ktorému by čelila v prípade výzvy na zaplatenie NPZ, zatiaľ čo riziko, ktoré identifikovala, bolo riziko nadhodnotenia CET 1 žalobkyne. Domnieva sa tiež, že správne posúdila primeranosť vlastných zdrojov a likviditu žalobkyne vzhľadom na zistené riziko.
64 V prejednávanej veci z písomností žalobkyne vyplýva, že vytýka ECB, že porušila zásadu riadnej správy vecí verejných z dôvodu, že vychádzala z abstraktného uvažovania a rizík, ktorých pravdepodobnosť nebola preskúmaná. ECB nepreskúmala, či výzva na zaplatenie NPZ môže alebo nemôže dostať žalobkyňu do nestabilnej situácie, a prijala všeobecné a stereotypné odôvodnenie.
65 Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak príslušná inštitúcia disponuje diskrečnou právomocou, súdne preskúmanie, ktoré musí Všeobecný súd vykonať, pokiaľ ide o dôvodnosť odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, ho nesmie viesť k tomu, aby nahradil posúdenie príslušnej inštitúcie svojím vlastným posúdením, ale jeho cieľom je preveriť, či napadnuté rozhodnutie nevychádza z nesprávneho zistenia skutkového stavu a či nie je poznačené nesprávnym právnym posúdením alebo zjavne nesprávnym posúdením, alebo či nedošlo k zneužitiu právomoci (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 55 a citovanú judikatúru).
66 V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že súd Únie musí overiť nielen vecnú presnosť, spoľahlivosť a koherentnosť predložených dôkazov, ale tiež preskúmať, či tieto dôkazy predstavujú súbor relevantných údajov, ktoré treba zohľadniť pri posúdení komplexnej situácie, a či sú spôsobilé opodstatniť závery, ktoré sa z nich vyvodili (pozri rozsudok zo 4. mája 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 56 a citovanú judikatúru).
67 Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že ak inštitúcie disponujú takouto voľnou úvahou, rešpektovanie záruk poskytnutých právnym poriadkom Únie v správnych konaniach má ešte zásadnejšiu dôležitosť. Medzi tieto záruky priznané právnym poriadkom Únie v správnych konaniach patrí najmä zásada riadnej správy vecí verejných, ku ktorej sa viaže povinnosť príslušnej inštitúcie starostlivo a nestranne preskúmať všetky relevantné skutočnosti dotknutej veci (rozsudky z 21. novembra 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14, a z 29. marca 2012, Komisia/Estónsko, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, bod 95).
68 Treba pripomenúť, že riziko identifikované ECB je riziko nadhodnotenia CET 1 a že cieľom opatrenia odpočtu je napraviť toto riziko, a nie napraviť riziká vyvolané prípadnou výzvou na zaplatenie NPZ. Riziko nadhodnotenia CET 1 je vyvolané nedostupnosťou súm použitých ako záruka záväzku upísaného žalobkyňou. Okrem toho žalobkyňa vo svojich písomných podaniach nikdy nespochybnila nedostupnosť týchto súm ani riziko identifikované ako také. Hoci existuje súvislosť medzi zisteným rizikom a upísaním NPZ, riziko nadhodnotenia CET 1 je iné riziko než riziko výzvy na zaplatenie NPZ. Riziko vyvolané výzvou na zaplatenie NPZ predstavuje pre dotknutú inštitúciu riziko, že po výzve na zaplatenie NPZ dôjde ku stratám a podsúvahové NPZ sa stanú skutočným výdavkom, ktorý spôsobí straty, ktoré sa budú musieť zaznamenať v jej výkaze ziskov a strát.
69 Z uvedeného vyplýva, že ECB nebola povinná preskúmať, či žalobkyňa bola schopná znášať riziko, že bude vyzvaná na zaplatenie NPZ. Výhrada žalobkyne založená na zásade riadnej správy vecí verejných, podľa ktorej ECB nepreskúmala, či jej individuálna situácia zabezpečovala krytie rizika odlišného od rizika identifikovaného ECB, je preto neúčinná.
70 Pokiaľ ide o tvrdenia, podľa ktorých ECB preniesla dôkazné bremeno a nezohľadnila skutočnosti uvedené žalobkyňou v dotazníku, treba ich zamietnuť.
71 Je pravda, že ECB prináleží preukázať existenciu rizika. Môže to však urobiť len na základe konkrétnych informácií, ktoré sú „vlastné“ každej úverovej inštitúcii. Z tohto dôvodu bol zaslaný podrobný dotazník s cieľom získať informácie potrebné na posúdenie individuálnej situácie žalobkyne. Uvedený dotazník totiž patrí do rámca povinnosti spolupráce stanovenej v článku 28 ods. 3 nariadenia ECB (EÚ) č. 468/2014 zo 16. apríla 2014 o rámci pre spoluprácu v rámci jednotného mechanizmu dohľadu medzi ECB, príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a určenými vnútroštátnymi orgánmi (nariadenie o rámci JMD) (Ú. v. EÚ L 141, 2014, s. 1). Toto ustanovenie stanovuje, že žalobkyňa je v rámci postupu vo veci dohľadu, ako je to v prejednávanej veci, povinná poskytnúť ECB súčinnosť pri objasňovaní skutočností. Dotazník teda neviedol k oslobodeniu ECB od individuálneho preskúmania ani k preneseniu dôkazného bremena. Na základe získaných informácií ECB naopak vykonala svoju analýzu, identifikovala riziko a pokiaľ ide o žalobkyňu, dospela k záveru, že uvedené riziko nebolo pokryté, čím odôvodnila opatrenie odpočtu a vykazovaciu povinnosť.
72 Pokiaľ ide o vykazovaciu povinnosť, treba konštatovať, že takéto opatrenie je možné na základe článku 16 ods. 2 písm. j) nariadenia č. 1024/2013. Skutočnosť, že informácie sa musia poskytovať s použitím vzoru COREP C 01.00 riadku 0529, ID 1.1.1.28 „Prvky alebo odpočty kapitálu CET 1 – iné“, ako sa uvádza v prílohe I k vykonávaciemu nariadeniu Komisie (EÚ) 2021/451 zo 17. decembra 2020, ktorým sa stanovujú vykonávacie technické predpisy na uplatňovanie nariadenia č. 575/2013, pokiaľ ide o vykazovanie inštitúciami na účely dohľadu, a ktorým sa zrušuje vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 680/2014 (Ú. v. EÚ L 97, 2021, s. 1), neumožňuje na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, dospieť k záveru, že ide o opatrenie patriace do „prvého piliera“. Ako vyplýva z napadnutých rozhodnutí, použitie tejto prílohy sa vysvetľuje skutočnosťou, že uvedené vykonávacie nariadenie v tomto štádiu nestanovuje osobitný bod na oznamovanie informácií podľa požiadaviek stanovených ECB pri výkone právomoci uvedenej v článku 16 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1024/2013.
73 Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého sa ECB dopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že poprela význam „bezpečnostných rezerv“ pri posúdení, či bola žalobkyňa schopná reagovať na riziko, ktorému by mohla byť vystavená z dôvodu upísania NPZ a zaobchádzania s nimi mimo súvahy, treba poznamenať, že ECB tento aspekt preskúmala. Dospela k záveru, že uvedené rezervy, teda vlastné zdroje v držbe žalobkyne nad rámec minimálnych regulačných požiadaviek a odporúčania vlastných zdrojov „piliera 2“, nemožno považovať za vlastné zdroje určené na krytie rizika nadhodnotenia CET 1. V tomto ohľade, ako vyplýva z napadnutých rozhodnutí a ako to nespochybňuje ani žalobkyňa, táto má naďalej možnosť používať „bezpečnostné rezervy“ pre akékoľvek riziko, a nie osobitne pre riziko spojené s NPZ. Rovnako má voľnosť pri rozdeľovaní „bezpečnostných rezerv“ prostredníctvom povoleného rozdelenia zisku kedykoľvek predtým, ako sa riziko konkretizuje, s výnimkou prípadu, keď ECB požiada o odpočet alebo zakáže rozdeľovanie zisku. Okrem toho žalobkyňa neuviedla nijaký právne vymáhateľný záväzok, ktorý by jej bránil v tom, aby mohla disponovať svojimi „bezpečnostnými rezervami“ na iné účely, než je pokrytie rizika NPZ. Okrem toho treba uviesť, ako to urobila ECB, že sa zdá, že žalobkyňa si zamieňa riziko nadhodnotenia s jeho možnými dôsledkami. Riziko nadhodnotenia CET 1 spočíva v možnom nadhodnotení CET 1 vzhľadom na skutočnú schopnosť žalobkyne absorbovať straty, čo by jej mohlo umožniť upísať expozície, ktoré nie sú pokryté vlastnými zdrojmi. Hoci „bezpečnostné rezervy“ zložené z CET 1 môžu pokryť straty vyplývajúce z týchto expozícií, nepokrývajú riziko nadhodnotenia samotného CET 1.
74 Tvrdenie žalobkyne týkajúce sa „bezpečnostných rezerv“ a tvrdenie, že ECB ich nezohľadnila, teda nemôžu uspieť.
75 Rovnako výhrada týkajúca sa likvidity nemôže uspieť. Podľa žalobkyne ECB zaujala zásadné stanovisko bez toho, aby posúdila existenciu rizika pre ňu. ECB sa totiž domnievala, že riziko spojené s likviditou bolo neoddeliteľne spojené so zaúčtovaním NPZ mimo súvahu a že žiadna alternatíva k opatreniu odpočtu – najmä požiadavka dodatočnej likvidity – to nemôže napraviť.
76 V tejto súvislosti treba uviesť, že ECB sa v napadnutých rozhodnutiach domnievala, že likvidita žalobkyne nie je relevantná na zabezpečenie riadneho riadenia a riadneho krytia rizika spojeného s NPZ. Uviedla totiž, ako vyplýva z bodu 3.10.4 rozhodnutia z 2. februára 2022 a bodu 3.9.4 rozhodnutia z 21. decembra 2022, že v prípade výzvy na úhradu NPZ buď subjekty podliehajúce dotknutému prudenciálnemu dohľadu poskytnú hotovosť výmenou za vrátenie záruky na účely obnovenia rovnováhy, alebo SRF, vnútroštátny fond na riešenie krízových situácií alebo systém ochrany vkladov priamo zhabe záruku. To by vo všetkých prípadoch nemalo žiadny vplyv na čistú likviditu úverovej inštitúcie. V každom prípade k odlivu hotovosti dochádzalo už pri počiatočnom poskytnutí záruky a riziko spojené s hotovosťou sa teda už prejavilo, ako sa to odrazilo v riadení rizika spojeného s likviditou záruky dotknutými subjektmi.
77 Treba však konštatovať, že posúdenie, podľa ktorého k poskytnutiu záruky už došlo, žalobkyňa už zohľadnila dôsledky tejto operácie na likviditu a vplyv na ukazovatele likvidity sa už prejavil, nie je irelevantné. Okrem toho z písomností žalobkyne tiež vyplýva, že pripúšťa, že skutočnosť, že NPZ sú kryté zárukou vo forme vkladu hotovosti, znamená, že k odlivu hotovosti už došlo a že poskytnutá záruka teda nepovedie k dodatočným odlivom zo strany žalobkyne z dôvodu NPZ.
78 ECB tiež preskúmala, či by disponovanie dodatočnou likviditou zmiernilo obavy v súvislosti s rizikami spojenými s NPZ.
79 V tejto súvislosti ECB v napadnutých rozhodnutiach na základe informácií predložených žalobkyňou dospela k záveru, že dodatočná likvidita nepokrýva riziko nadhodnotenia CET 1. Držba dodatočnej likvidity by mala nepriamy vplyv na kapitálové riziko, keďže hotovosti sa zvyčajne priraďuje nízka riziková váha. Tieto pozitívne účinky však už boli automaticky zohľadnené v systémoch žalobkyne, ktoré určujú rizikovo vážený majetok. Zohľadnenie tohto vplyvu aj vo výpočte odpočtu pre riziko NPZ by viedlo k dvojitému započítaniu pozitívnych účinkov vyplývajúcich z držby dodatočnej likvidity.
80 Vzhľadom na zistené riziko uvedené odôvodnenie neobsahuje nesprávne posúdenie.
81 Skutočnosť, že toto odôvodnenie sa vzťahuje aj na iné úverové inštitúcie, ktoré upísali NPZ, neznamená, že ECB nepreskúmala individuálnu situáciu žalobkyne a že v rozpore so zásadou riadnej správy vecí verejných prijala odôvodnenie, ktoré je všeobecné a stereotypné.
82 Z vyššie uvedeného vyplýva, že druhý žalobný dôvod musí byť zamietnutý.
O treťom žalobnom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení vyplývajúcom zo zbavenia potrebného účinku právnej úpravy týkajúcej sa používania NPZ
83 Žalobkyňa tvrdí, že napadnuté rozhodnutia zbavujú NPZ akéhokoľvek potrebného účinku.
84 V prvom rade účtovné a prudenciálne zaobchádzanie s NPZ (ktoré nevedú k zaúčtovaniu do nákladov) v porovnaní s priamymi peňažnými príspevkami (ktoré vedú k zaúčtovaniu do nákladov) je v súlade s cieľom normotvorcu, ktorý spočíva v zachovaní schopnosti prispievajúcich inštitúcií financovať reálnu ekonomiku. Tým, že napadnuté rozhodnutia ukladajú povinnosť nediferencovaného prudenciálneho zaobchádzania medzi NPZ a peňažnými príspevkami, ohrozujú rovnováhu stanovenú normotvorcom medzi financovaním fondov na riešenie krízových situácií a systémov ochrany vkladov na jednej strane a financovaním reálnej ekonomiky na druhej strane, a nezohľadňujú rozdiel v povahe, ktorý existuje medzi týmito dvoma kategóriami príspevkov.
85 V druhom rade opatrenie odpočtu je v rozpore s cieľmi flexibility, rýchlosti a efektivity sledovanými normotvorcom, ako to vyplýva z genézy predpisov, na ktorých je založená banková únia, a z výkladu parlamentných diskusií, keďže by sa tým sprísnilo stanovovanie príspevkov ex ante do fondov na riešenie krízových situácií a do systémov ochrany vkladov.
86 ECB odmieta argumentáciu žalobkyne.
87 V súlade s ustálenou judikatúrou je potrebné pri výklade ustanovenia práva Únie zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (rozsudok z 26. januára 2012, ADV Allround, C‑218/84, EU:C:2012:35, bod 26; pozri tiež rozsudok z 19. júla 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, bod 27 a citovanú judikatúru).
88 Skutočnosť, že NPZ môžu byť spolu s príspevkami ex ante v hotovosti použité na prispievanie do fondov na riešenie krízových situácií a systémov ochrany vkladov, nie je predmetom diskusie vzhľadom na jasné znenie:
– nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 806/2014 z 15. júla 2014, ktorým sa stanovujú jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a jednotného fondu na riešenie krízových situácií a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1093/2010 (Ú. v. EÚ L 225, 2014, s. 1),
– smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ z 15. mája 2014, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií a investičných spoločností a ktorou sa mení smernica Rady 82/891/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EÚ, 2012/30/EÚ a 2013/36/EÚ a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 a (EÚ) č. 648/2012 (Ú. v. EÚ L 173, 2014, s. 190),
– smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/49/EÚ zo 16. apríla 2014 o systémoch ochrany vkladov (Ú. v. EÚ L 173, 2014, s. 149).
89 V tejto súvislosti článok 70 ods. 3 nariadenia č. 806/2014 spresňuje, že „dostupné finančné prostriedky, ktoré sa majú zohľadniť s cieľom dosiahnuť cieľovú úroveň stanovenú v článku 69, môžu zahŕňať aj [NPZ], ktoré sú plne zabezpečené kolaterálom vo forme aktív s nízkym rizikom nezaťažených žiadnymi právami tretích strán, ktoré sú plne k dispozícii a vyčlenené na výhradné použitie Jednotnou radou na účely uvedené v článku 76 ods. 1“ a „podiel uvedených [NPZ] nesmie presiahnuť 30 % z celkovej výšky príspevkov získaných v súlade s týmto článkom“. Znenie článku 103 ods. 3 smernice 2014/59 je z hľadiska svojho obsahu zhodné so znením článku 70 ods. 3 uvedeného nariadenia. Pokiaľ ide napokon o systémy ochrany vkladov, článok 10 ods. 3 smernice 2014/49 tiež stanovuje možnosť prispievať prostredníctvom NPZ.
90 Treba však konštatovať, že citované ustanovenia sa netýkajú a nemajú za cieľ upraviť účtovné a prudenciálne zaobchádzanie s NPZ.
91 Otázka potrebného účinku relevantných ustanovení sa teda týka vzťahu právnej úpravy, ktorou sa zriaďujú fondy na riešenie krízových situácií a systémy ochrany vkladov a povoľuje používanie NPZ na účely príspevku do nich, s nariadením č. 575/2013 a nariadením č. 1024/2013, ktoré stanovili prudenciálne požiadavky a zaviedli jednotný mechanizmus dohľadu. Ide teda o to, či uplatnenie nariadenia č. 575/2013 a nariadenia č. 1024/2013 môže viesť k tomu, že niektoré ustanovenia nariadenia č. 806/2014, vrátane článku 70 ods. 3, strácajú svoj potrebný účinok. To isté platí, pokiaľ ide o smernicu 2014/59, a najmä jej článok 103 ods. 3, a pokiaľ ide o smernicu 2014/49, a jej článok 10 ods. 3.
92 V tejto súvislosti nemožno dospieť k záveru, že normotvorca chcel, aby využívanie NPZ mohlo umožniť upisujúcim inštitúciám prevziať riziká, ktoré nie sú kryté vlastnými zdrojmi.
93 Takýto výklad by bol totiž v rozpore s prísnejšími opatreniami prijatými v reakcii na finančnú krízu v roku 2008, ktorá viedla k posilneniu regulačného rámca a prudenciálneho dohľadu. Práve v tejto súvislosti sa zaviedli aj mechanizmy riešenia krízových situácií s cieľom predchádzať nepriaznivým dôsledkom úpadkov bánk, ku ktorým došlo v minulosti, a lepšie im čeliť v budúcnosti.
94 V tejto súvislosti už bolo v rámci prvého a druhého žalobného dôvodu konštatované, že ECB mohla na základe individuálneho preskúmania odôvodnene dospieť k záveru, že žalobkyni hrozí riziko nadhodnotenia CET 1, ktoré vyplývalo zo spôsobu, akým žalobkyňa zaúčtovala NPZ a súvisiacu záruku, a z ktorého vyplývalo, že by mohla financovať činnosti, ktoré nie sú kryté jej vlastnými zdrojmi.
95 Okrem toho citácie z odôvodnení, ktoré sú súčasťou textov, na ktorých je založená banková únia, alebo parlamentné rozpravy, na ktoré sa žalobkyňa odvoláva vo svojich písomných podaniach, nie sú presvedčivé. Nepochybne ukazujú, že normotvorca sa pokúsil nájsť určitú rovnováhu medzi požiadavkami potrebnými pre zdravú bankovú úniu na jednej strane a manévrovacím priestorom ponechaným bankám pri ich obchodnej činnosti na druhej strane. Odôvodnenia, na ktoré sa odvoláva žalobkyňa, majú všeobecnú pôsobnosť a netýkajú sa NPZ. Navyše pasáže, ktoré cituje, sú selektívne a neúplné, a tak z nich nemožno vyvodiť nijaký záver, pokiaľ ide o účtovné zaobchádzanie a prípadné prudenciálne dôsledky.
96 Napríklad odkaz žalobkyne na odôvodnenie 18 nariadenia č. 1024/2013 na podporu jej tvrdení v rámci tohto žalobného dôvodu, a najmä tvrdení týkajúcich sa účtovníctva, nie je relevantný, keďže citovaný výňatok z tohto odôvodnenia ho neodráža ako celok. Je pravda, že z citovanej vety vyplýva, že ECB mala by pritom plne zohľadňovať príslušné makroekonomické podmienky v členských štátoch, najmä stabilitu poskytovania úverov a podporovanie produktívnych činností v prospech hospodárstva ako celku. Pokiaľ však ide o predchádzajúcu vetu, tá uvádza, že ECB sa musí pri plnení svojich úloh vyhnúť „morálnemu hazardu a súvisiacemu nadmernému riskovaniu zo strany úverových inštitúcií“.
97 Skutočnosť, že ECB je pri plnení svojich úloh povinná zohľadniť relevantné makroekonomické skutočnosti, však neznamená, že nemôže prijať nápravné opatrenia na individuálnej úrovni, ak je to potrebné z prudenciálneho hľadiska.
98 Pokiaľ ide o odkaz na odôvodnenie 15 znenia návrhu vykonávacieho nariadenia týkajúceho sa nariadenia č. 806/2014 [teraz vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) 2015/81 z 19. decembra 2014, ktorým sa bližšie určujú jednotné podmienky uplatňovania nariadenia č. 806/2014, pokiaľ ide o príspevky ex ante do SRF (Ú. v. EÚ L 15, 2015, s. 1)], ktorý cituje žalobkyňa vo svojich písomných podaniach, treba uviesť, že tento odkaz tiež nie je relevantný. Jeho obsah totiž nebol prevzatý do konečného znenia vykonávacieho nariadenia, čo naznačuje, že normotvorca to nepovažoval za vhodné.
99 Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého by nediferencované zaobchádzanie zmarilo potrebný účinok NPZ, treba navyše uviesť, že z rozhodnutí prijatých ECB a uvedených v bode 60 vyššie vyplýva, že iné bankové inštitúcie, ktoré tiež upisujú NPZ, prijali rozdielne účtovné zaobchádzanie so svojimi NPZ a sumami poskytnutými ako záruka, ktoré z prudenciálneho hľadiska nevyvolávajú žiadny problém. Preukazuje to skôr, že NPZ nie sú pre tieto posledné uvedené inštitúcie nezaujímavé.
100 V tejto súvislosti treba bez ohľadu na účtovné spracovanie týkajúce sa NPZ poznamenať, že sumy vložené do fondu na riešenie krízových situácií alebo systému ochrany vkladov sú úročené v prospech inštitúcií upisujúcich NPZ, čo predstavuje výhodu v porovnaní s príspevkom v hotovosti.
101 Navyše neexistencia ustanovenia v nariadení č. 575/2013, ktoré by výslovne stanovovalo osobitné účtovné a prudenciálne zaobchádzanie s NPZ, posilňuje vyššie uvedené závery.
102 Okrem toho skutočnosť, že zavedením nástroja týkajúceho sa NPZ normotvorca nemal v úmysle poskytnúť upisovateľom preferenčnú výhodu, tiež vyplýva zo stanoviska Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA).
103 V tejto súvislosti EBA dospel k záveru, ako vyplýva z jeho odpovedí na pripomienky predložené v rámci konzultácií uskutočnených k návrhu usmernení EBA k NPZ podľa smernice 2014/49, že ani odôvodnenia, ani články smernice 2014/49 nestanovujú, že cieľom sledovaným normotvorcom Únie pri zavádzaní NPZ je poskytnúť úverovým inštitúciám preferenčné účtovné zaobchádzanie. Okrem toho podľa EBA na rozdiel od priamych hotovostných príspevkov môžu inštitúcie, ktoré upísali NPZ, využívať uvedené záväzky tým, že si ponechajú výnos zo súm prevedených v rámci záruky. Okrem toho podľa EBA NPZ ponúkajú úverovým inštitúciám preferenčné zaobchádzanie s likviditou (premietnuté do tabuľky peňažných tokov).
104 Hoci výklad EBA nie je záväzný, v tomto prípade môže byť relevantný, keďže EBA je referenčným zdrojom v oblasti bankovej únie.
105 Okrem toho usmernenia týkajúce sa NPZ, ktoré stanovil EBA na základe článku 10 ods. 3 druhého pododseku smernice 2014/49 a článku 16 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje EBA a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/78/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 12), tiež potvrdzujú, že účtovné zaobchádzanie s NPZ a sumami poskytnutými v rámci záruky môže viesť k prijatiu prudenciálnych opatrení.
106 Výklad navrhovaný žalobkyňou teda treba odmietnuť a v dôsledku toho musí byť zamietnutý aj tretí žalobný dôvod ako celok.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
107 Žalobkyňa v prvom rade pripomína, že potenciálne riziko vyvolané NPZ sa môže prejaviť len v prípade výzvy na zaplatenie a že toto riziko, ktorého vznik je hypotetický, pretože pravdepodobnosť výzvy na zaplatenie NPZ je nízka, je v každom prípade pokryté prostredníctvom správneho uplatňovania prudenciálnych požiadaviek, akými sú rizikovo vážené aktíva (risk weighted assets). Z toho vyplýva, že ECB nezohľadnila jej osobitnú situáciu, že opatrenie odpočtu je neodôvodnené a že už len z tohto dôvodu porušuje zásadu proporcionality.
108 ECB ďalej odmietla akékoľvek alternatívne opatrenie k opatreniu odpočtu na základe zásadného postoja pod zámienkou, že bez odpočtu suma CET 1 oznámená účastníkom trhu neodráža skutočnú kapacitu absorbovať straty.
109 Žalobkyňa sa teda domnieva, že uloženie opatrenia odpočtu, ktoré má na ňu negatívne účinky, je zjavne nevhodné a neprimerané vo vzťahu k stanovenému cieľu získať na účely dohľadu primerané informácie o rizikách.
110 Žalobkyňa sa napokon domnieva, že ECB v rámci odpovedí na pripomienky, ktoré predložila, uznala, že primeranosť jej vlastného kapitálu, ktorá bola v prejednávanej veci posúdená ako „stredne nízke riziko“, bola nepodstatným parametrom. Na základe toho dospela k záveru, že v dôsledku toho ECB pripúšťa, že aj na inštitúciu s primeranou kapitálovou situáciou sa uplatní rovnaké opatrenie odpočtu, čo je úplne v rozpore so zásadou proporcionality.
111 ECB spochybňuje tvrdenia žalobkyne.
112 Na úvod treba pripomenúť, že článok 5 ods. 4 ZEÚ stanovuje, že podľa zásady proporcionality obsah a forma činnosti Únie neprekračujú rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov Zmlúv. Inštitúcie Únie uplatňujú zásadu proporcionality v súlade s Protokolom o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, priloženým k ZFEÚ.
113 Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality, ktorá predstavuje jednu zo všeobecných zásad práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (pozri rozsudok zo 16. mája 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, bod 67 a citovanú judikatúru).
114 Okrem toho podľa Súdneho dvora posúdenie proporcionality opatrenia musí byť v súlade s požiadavkou dodržiavania miery voľnej úvahy, ktorá sa prípadne priznáva inštitúciám Únie pri príležitosti jeho prijatia (pozri rozsudok z 8. mája 2019, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ECB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, bod 53 a citovanú judikatúru).
115 V prejednávanej veci ECB po tom, čo konštatovala, že existencia zisteného nezabezpečeného rizika spôsobila problematickú situáciu uvedenú v článku 16 ods. l písm. c) nariadenia č. 1024/2013 a že na odstránenie tohto problému mohla uplatniť právomoci, ktoré jej boli zverené článkom 16 ods. 2 písm. d) toho istého nariadenia, a požadovať od dotknutej inštitúcie, aby na svoje aktíva uplatnila osobitnú politiku tvorby rezerv alebo osobitný režim z hľadiska kapitálových požiadaviek, preskúmala primeranosť opatrenia odpočtu.
116 V prvom rade ECB určila, že požiadavka odpočtu je vhodná na odstránenie rizika nadhodnotenia CET 1, pretože osobitne rieši už vzniknutú stratu hospodárskych zdrojov. V druhom rade ECB posúdila, či je požiadavka odpočtu nevyhnutná, a najmä to, či existujú iné alternatívne opatrenia, ktoré sú menej nákladné a spôsobilé dosiahnuť rovnakým spôsobom cieľ vykázať iba CET 1 schopný znášať riziká.
117 ECB sa domnievala, že tento cieľ nemožno dosiahnuť použitím iných opatrení v rámci „druhého piliera“ podľa článku 16 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1024/2013, ktoré sa týkajú zvýšenia požiadaviek na vlastné zdroje, a článku 16 ods. 2 písm. i), ktoré sa týkajú obmedzenia vyplácania dividend.
118 Treba konštatovať, že preskúmanie proporcionality opatrenia odpočtu vykonané ECB bolo štruktúrované a správne vykonané. Toto preskúmanie nie je nezákonné a neobsahuje chyby. Okrem toho tieto úvahy ECB nie sú spochybnené tvrdeniami, ktoré uvádza žalobkyňa.
119 V prvom rade tvrdenie, podľa ktorého je uskutočnenie výzvy na zaplatenie NPZ veľmi hypotetické, nie je relevantné vzhľadom na zistené riziko.
120 V druhom rade žalobkyňa nemôže z dôvodu, že ECB preskúmala a následne vylúčila alternatívne opatrenia k opatreniu odpočtu, vyvodiť záver, že uložené opatrenie bolo nespôsobilé a neprimerané na získanie informácií o rizikách. V každom prípade žalobkyňa nevysvetlila, prečo je odôvodnenie ECB v tejto súvislosti nesprávne. Okrem toho opatrenie odpočtu má za cieľ napraviť už vzniknutú stratu hospodárskych zdrojov, pričom oznámenie presnej úrovne schopnosti žalobkyne absorbovať straty CET 1 na trhu je len nepriamym dôsledkom uloženého opatrenia, ale nie cieľom samým osebe.
121 Po tretie skutočnosť, že kapitálová primeranosť viedla k posúdeniu ako „stredne nízke riziko“, neznamená, že uložené opatrenie odpočtu je neprimerané, a v každom prípade treba uviesť, že táto kvalifikácia nerieši riziko zisteného nadhodnotenia.
122 Z vyššie uvedeného vyplýva, že štvrtý žalobný dôvod, a v dôsledku toho aj žalobu treba zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
123 Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa vo veci nemala úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhmi ECB.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia rozšírená komora)
rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. BNP Paribas je povinná nahradiť trovy konania.
Schalin | Škvařilová‑Pelzl | Nõmm |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 5. júna 2024.
Podpisy