Language of document : ECLI:EU:C:2020:931

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR

prezentate la 18 noiembrie 2020(1)

Cauza C544/19

„ЕCOTEX BULGARIA” EOOD

împotriva

Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia,

cu participarea

Prokuror ot Okrazhna prokuratura – Blagoevgrad

[cerere de decizie preliminară formulată de Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad, Bulgaria)]

„Trimitere preliminară – Articolul 63 TFUE – Libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților – Directiva (UE) 2015/849 – Stat care nu este membru al zonei euro – Reglementare națională prin care se interzice efectuarea, pe teritoriul național, a unei plăți în numerar atunci când aceasta are o valoare egală sau mai mare decât pragul stabilit și prin care se impune recurgerea la un virament sau la o plată într‑un cont de plăți – Distribuire către un acționar sau un asociat a dividendelor unei întreprinderi sub forma unei plăți în numerar care depășește pragul stabilit de reglementarea națională – Aplicarea unei sancțiuni administrative cu caracter penal – Compatibilitatea reglementării naționale – Combaterea fraudei și a evaziunii fiscale – Proporționalitate”






I.      Introducere

1.        În ce măsură este conformă cu dreptul Uniunii o reglementare națională care interzice oricărei persoane fizice sau juridice să efectueze pe teritoriul național o plată în numerar în cazul în care aceasta are o valoare egală sau mai mare decât pragul stabilit și impune acesteia din urmă să recurgă, în acest scop, la alte mijloace de plată cu riscul de a fi sancționată?

2.        Aceasta este în esență problema ridicată de Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad, Bulgaria) în prezenta cauză.

3.        Această problemă este actuală, întrucât Curtea, în complet de Mare Cameră, trebuie să se pronunțe în curând cu privire la condițiile și limitele în care Uniunea Europeană și statele membre din zona euro pot, în exercitarea competențelor respective, să adopte reglementări care prevăd restricții pentru utilizarea numerarului, cu alte cuvinte a bancnotelor și a monedelor emise de băncile centrale, ca mijloc de plată(2).

4.        Prezenta cauză se distinge totuși de cauzele conexate Hessischer Rundfunk (C‑422/19 și C‑423/19) în măsura în care reglementarea națională în discuție în litigiul principal privește Republica Bulgaria, care nu este un stat membru al zonei euro. Republica Bulgaria are statutul de „stat[…] membr[u] care fac[e] obiectul unei derogări” în temeiul articolului 139 alineatul (2) TFUE, iar dispozițiile de drept al Uniunii care reglementează emisiunea monetară și utilizarea monedei unice, în special statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor în euro, nu sunt obligatorii pentru statul respectiv. Totuși, Republica Bulgaria face parte din piața internă a Uniunii și, în acest temei, are obligația să respecte libertățile de circulație aferente acesteia.

5.        Întrebarea adresată Curții se înscrie de asemenea într‑un context care urmează Raportului Comisiei către Parlamentul European și Consiliu din 12 iunie 2018 privind restricțiile referitoare la plățile în numerar(3), precum și avizelor formulate în această privință de Banca Centrală Europeană (BCE)(4) la cererea ministerelor de finanțe ale Regatului Belgiei, Republicii Bulgaria și Regatului Țărilor de Jos(5).

6.        În prezenta cauză, se solicită Curții, pe de o parte, să precizeze dacă o reglementare precum cea în discuție în cauza principală intră în domeniul de aplicare al Directivei (UE) 2015/849(6) sau dacă trebuie examinată în lumina dispozițiilor prevăzute la articolul 63 TFUE, care garantează libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților.

7.        Pe de altă parte, se solicită Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea sistemului de sancțiuni instituit de această legislație în special în raport cu principiul proporționalității pedepselor și cu dreptul la o cale de atac jurisdicțională eficientă consacrate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

8.        În prezentele concluzii, vom expune motivele pentru care considerăm că o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2015/849. Ne vom întemeia aprecierea nu numai pe obiectivele pe care legiuitorul Uniunii tinde să le urmărească în cadrul directivei menționate, ci și pe economia și termenii acesteia. Prin urmare, vom propune Curții să examineze conformitatea unei asemenea reglementări în lumina libertății de circulație a capitalurilor și a plăților consacrate la articolul 63 TFUE.

9.        În această privință, vom explica faptul că reglementarea națională în discuție constituie, în sine, o restricție privind această libertate care poate fi justificată prin necesitățile impuse de combaterea fraudei și a evaziunii fiscale. Vom explica totuși că o astfel de reglementare poate atinge cu adevărat acest obiectiv numai în măsura în care este însoțită de măsuri care țin seama de incluziunea bancară a persoanelor cele mai vulnerabile, precum și de măsuri derogatorii în favoarea persoanelor care, din motive legitime, nu pot utiliza mijloacele de plată impuse de legiuitorul național. Vom prezenta de asemenea motivele pentru care regimul de sancțiuni instituit în cadrul acestei reglementări poate constitui o măsură contrară principiului proporționalității enunțat la articolul 49 alineatul (3) din cartă.

II.    Cadrul juridic

A.      Directiva 2015/849

10.      În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din aceasta, Directiva 2015/849 urmărește să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și finanțării terorismului.

11.      În conformitate cu articolul 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din această directivă, ea se aplică „alt[or] persoane care comercializează bunuri, numai în măsura în care plățile sunt efectuate sau încasate în numerar și au o valoare de cel puțin 10 000 [de euro], indiferent dacă tranzacția se efectuează printr‑o singură operațiune sau prin mai multe operațiuni care par a avea o legătură între ele”.

12.      Articolul 4 alineatul (1) din directiva menționată prevede:

„În conformitate cu abordarea bazată pe risc, statele membre se asigură că domeniul de aplicare al prezentei directive este extins în întregime sau parțial la profesii și categorii de întreprinderi, altele decât entitățile obligate menționate la articolul 2 alineatul (1), care desfășoară activități care sunt în mod deosebit susceptibile a fi folosite în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului.”

13.      Articolul 5 din Directiva 2015/849 prevede:

„Statele membre pot adopta sau menține în vigoare dispoziții mai stricte în domeniul reglementat de prezenta directivă pentru a preveni spălarea banilor și finanțarea terorismului, în limitele dreptului Uniunii.”

B.      Dreptul bulgar

1.      ZOPB

14.      Potrivit articolului 1 din zakon za ogranichavane na plashtaniyata v broy (Legea privind limitarea plăților în numerar)(7), această lege reglementează restricțiile privind plățile în numerar pe teritoriul bulgar(8).

15.      Sub rezerva excepțiilor enumerate în mod expres la articolul 2 din ZOPB, articolul 3 prevede:

„(1)      Plățile pe teritoriul țării se efectuează exclusiv prin virament sau prin plata într‑un cont de plăți atunci când acestea au:

1.      o valoare egală sau mai mare de 10 000 [de leva bulgărești] BGN [5 113 euro];

2.      o valoare mai mică de 10 000 BGN [5 113 euro], reprezentând o parte dintr‑o prestație pecuniară contractuală a cărei valoare este egală sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro].

(2)      Alineatul (1) se aplică și în cazul plăților în monedă străină ale căror sume convertite în BGN sunt egale sau mai mari de 10 000 BGN [5 113 euro]. Conversia în BGN se efectuează la cursul Balgarska narodna banka [Banca Națională a Bulgariei] de la data plății.”

16.      Articolul 5 din ZOPB prevede:

„(1)      Oricărei persoane care săvârșește sau care permite săvârșirea unei încălcări a articolului 3 i se poate aplica o amendă egală cu 25 % din valoarea totală a plății achitate, în cazul în care este vorba despre o persoană fizică, sau o sancțiune pecuniară care se ridică la 50 % din valoarea totală a plății achitate, în cazul în care este vorba despre o persoană juridică.

(2)      În cazul repetării încălcării prevăzute la alineatul (1), cuantumul amenzii se ridică la 50 % din valoarea plății achitate, iar cuantumul sancțiunii pecuniare se va ridica la 100 % din valoarea plății achitate.”

17.      Articolul 6 din ZOPB prevede:

„(1)      Actele de constatare a încălcărilor vizate de prezenta lege sunt stabilite de autoritățile Natsionalna agentsia za prihodite [Agenția Națională a Impozitelor, Bulgaria]. Deciziile prin care se aplică sancțiuni administrative sunt adoptate de directorul executiv al Agenției Naționale a Impozitelor sau de funcționarii împuterniciți de acesta.

(2)      Zakon za administrativnite narushenia i nakazania [Legea privind contravențiile și sancțiunile administrative(9)] prevede stabilirea deciziilor prin care se aplică sancțiuni administrative, adoptarea lor, căile de atac la care sunt supuse, precum și executarea acestora.”

2.      ZANN

18.      Potrivit articolului 27 din ZANN:

„(1)      Sancțiunea administrativă se stabilește în conformitate cu dispozițiile prezentei legi în limitele sancțiunii prevăzute în cazul săvârșirii contravenției.

(2)      La stabilirea sancțiunii, se ține seama de gravitatea contravenției, de motivele săvârșirii acesteia și de celelalte circumstanțe atenuante și agravante, precum și de situația patrimonială a autorului.

(3)      Circumstanțele atenuante presupun aplicarea unei sancțiuni mai ușoare, iar circumstanțele agravante a unei sancțiuni mai severe.

[…]

(5)      Nu este […] permisă stabilirea sancțiunii sub cuantumul minim prevăzut al sancțiunilor reprezentate de amendă și de privarea temporară de dreptul de a exercita o anumită profesie sau activitate.”

19.      Articolul 28 litera a) din ZANN prevede că, în cazul unor încălcări administrative minore, autoritatea învestită cu competența de sancționare poate să nu aplice sancțiuni, avertizându‑l în același timp pe autorul încălcării, oral sau în scris, că, în cazul repetării încălcării, îi va fi aplicată o sancțiune administrativă.

20.      În temeiul articolului 63 alineatul (1) din ZANN, Rayonen sad (Tribunalul de Raion, Bulgaria), în complet de judecător unic, soluționează fondul cauzei și se pronunță printr‑o hotărâre care poate confirma, modifica sau infirma fie decizia prin care se aplică o sancțiune administrativă, fie procesul‑verbal în format electronic. Hotărârea poate fi atacată cu recurs la Administrativen sad (Tribunalul Administrativ, Bulgaria) pentru motivele prevăzute de nakazatelno‑protsesualen kodeks (Codul de procedură penală) și potrivit normelor prevăzute în capitolul 12 din administrativnoprotsesualen kodeks (Codul de procedură administrativă).

III. Litigiul principal și întrebările preliminare

21.      „ECOTEX BULGARIA” EOOD(10) este o societate cu asociat unic de drept bulgar, al cărei capital este deținut de KS, resortisant grec. La data de 14 martie 2018, în cursul adunării generale a Ecotex, s‑a decis că KS va obține, sub formă de dividende, suma de 100 000 BGN (51 130 de euro) plătită în numerar prin ordine de plată.

A.      Procedura administrativă inițiată împotriva Ecotex

22.      În urma unei inspecții solicitate la 8 decembrie 2017 de autoritatea competentă în materie de impozite din cadrul Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia (Direcția Teritorială a Agenției Naționale a Impozitelor – Sofia, Bulgaria), s‑a stabilit că operațiunile financiare cu clienții societății, care provin în special din Grecia și din Cipru, fuseseră efectuate prin bancă. S‑a stabilit de asemenea că, în temeiul deciziei din 14 martie 2018 și în perioada cuprinsă între 14 martie 2018 și 22 martie 2018, o sumă de 95 000 BGN (aproximativ 48 573,50 euro) a fost plătită în numerar lui KS, prin nouă plăți în valoare de 10 000 BGN (5 113 euro) fiecare și o plată de 5 000 BGN (2 556,50 euro). Direcția Teritorială a Agenției Naționale a Impozitelor – Sofia, biroul din Blagoevgrad, a anunțat, la 5 iunie 2018, declanșarea unei proceduri penale cu caracter administrativ, iar la 26 iunie 2018 a adoptat un act de constatare a existenței unei încălcări a dispozițiilor prevăzute de ZOPB.

23.      La 10 iulie 2018, Ecotex a formulat obiecții împotriva acestui act pentru motivul că încălcarea putea fi considerată minoră în sensul articolului 28 din ZANN, întrucât plata sumei de 10 000 BGN (5 113 euro) efectuată la 14 martie 2018 depășea limita referitoare la plățile în numerar prevăzută de ZOPB numai cu 0,01 BGN (aproximativ 0,005 euro).

24.      La 3 septembrie 2018, directorul adjunct al Direcției Teritoriale a Agenției Naționale a Impozitelor – Sofia a aplicat Ecotex, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din ZOPB, o sancțiune pecuniară pentru fiecare dintre încălcările constatate. Din decizia de trimitere reiese că fiecare dintre plățile în valoare de 10 000 BGN (5 113 euro) a fost calificată drept „încălcare” și că, prin urmare, au fost adoptate nouă sancțiuni administrative. În conformitate cu dispozițiile naționale, fiecare sancțiune se ridica la 5 000 BGN (2 556,50 euro), și anume 50 % din suma plătită în numerar.

25.      Ecotex a introdus o acțiune în anulare împotriva deciziei din 3 septembrie 2018 a vicedirectorului Direcției Teritoriale a Agenției Naționale a Impozitelor – Sofia la Rayonen sad Petrich (Tribunalul de Raion din Petritch, Bulgaria), care a confirmat respectiva decizie. Ecotex a formulat recurs la instanța de trimitere.

B.      Recursul introdus la instanța de trimitere

26.      În fața instanței de trimitere, Ecotex a subliniat din nou că, având în vedere importanța minoră a încălcării, sancțiunea în cuantum de 50 % din valoarea totală a plății efectuate în numerar este disproporționată. Ecotex a susținut de asemenea că dreptul la dividendele societății nu reprezenta o tranzacție sau un contract și nu ar intra, așadar, sub incidența noțiunii de „plată” în sensul articolului 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB.

27.      Direcția Teritorială a Agenției Naționale a Impozitelor – Sofia a arătat, la rândul ei, că noțiunea de „plată” prevăzută la articolul 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB înseamnă, fără excepție, orice plată sau orice operațiune financiară, indiferent de natura acestora din urmă.

28.      În ceea ce privește instanța de trimitere, aceasta arată cu titlu preliminar că ZOPB a transpus în dreptul intern Directiva 2005/60/CE(11), care a fost abrogată de la data de 26 iunie 2017 prin Directiva 2015/849(12). În consecință, aceasta apreciază că articolul 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB trebuie interpretat în lumina articolului 63 TFUE și a dispozițiilor relevante din Directiva 2015/849.

29.      În primul rând, instanța de trimitere amintește că noțiunea de „circulație a capitalurilor” cuprinde și primirea dividendelor provenite din acțiuni și participații la societățile comerciale. Ea ridică astfel problema dacă articolul 63 TFUE, care interzice printre altele măsurile de natură să descurajeze nerezidenții să facă investiții într‑un stat membru sau să mențină asemenea investiții, se opune unei dispoziții precum cea prevăzută la articolul 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB, care impune o limitare a plăților în numerar.

30.      În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă limitarea plăților în numerar, prevăzută la articolul 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB, intră în domeniul de aplicare material al Directivei 2015/849 și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă statele membre sunt libere să stabilească un prag de plată în numerar mai mic de 10 000 de euro.

31.      În al treilea rând, instanța de trimitere solicită să se stabilească în ce măsură modalitățile referitoare, pe de o parte, la stabilirea cuantumului amenzii prevăzute în cazul încălcării limitării plăților în numerar și, pe de altă parte, la controlul jurisdicțional care se exercită asupra unei decizii de obligare nu aduc atingere principiului proporționalității pedepselor și dreptului la o cale de atac jurisdicțională eficientă consacrate în cartă.

C.      Întrebările preliminare

32.      Ținând seama de considerațiile prezentate mai sus, Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Articolul 63 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că plățile la nivel național al căror cuantum este egal sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro] trebuie efectuate numai prin virament sau prin plata într‑un cont de plăți și care limitează plățile în numerar ale dividendelor din profiturile nedistribuite în cuantum egal sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro]? Dacă articolul 63 TFUE nu se opune acestei reglementări, o asemenea restricție este justificată de obiectivele Directivei […] 2015/849?

2)      Ținând seama de considerentul (6), precum și de articolele 4 și 5 din Directiva […] 2015/849, articolul 2 alineatul (1) din aceasta trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale generale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că plățile la nivel național al căror cuantum este egal sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro] trebuie efectuate numai prin virament sau prin plata într‑un cont de plăți și în temeiul căreia nu prezintă relevanță persoana sau motivul plății în numerar, incluzând în același timp toate plățile în numerar efectuate de persoanele fizice și juridice?

a)      În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, ținând seama de considerentul (6), precum și de articolele 4 și 5 din Directiva […] 2015/849, articolul 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din aceasta permite statelor membre să prevadă restricții generale suplimentare privind plățile în numerar la nivel național într‑o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că plățile în numerar la nivel național în cuantum egal sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro] trebuie efectuate numai prin virament sau prin plata într‑un cont de plăți, în cazul în care motivul plății în numerar este reprezentat de «profituri nedistribuite» (dividende)?

b)      În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, ținând seama de considerentul (6) și de articolul 5 din Directiva […] 2015/849, articolul 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din aceasta trebuie interpretat în sensul că permite statelor membre să prevadă restricții privind plățile în numerar într‑o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că plățile la nivel național în cuantum egal sau mai mare de 10 000 BGN [5 113 euro] trebuie efectuate numai prin virament sau prin plata într‑un cont de plăți, în cazul în care pragul se află sub 10 000 de euro?

3)      a)      Având în vedere articolul 49 alineatul (3) din [cartă], articolul 58 alineatul (1) și articolul 60 alineatul (4) din Directiva […] 2015/849 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care stabilește un cuantum fix al sancțiunilor administrative pentru încălcarea limitelor privind plățile în numerar și care nu permite nicio apreciere diferențiată care să ia în considerare circumstanțele relevante specifice?

b)      În cazul în care răspunsul este că articolul 58 alineatul (1) și articolul 60 alineatul (4) din Directiva […] 2015/849, în coroborare cu articolul 49 alineatul (3) din [cartă], nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede un cuantum fix al sancțiunilor administrative ca urmare a încălcărilor restricției privind plățile în numerar, dispozițiile articolului 58 și ale articolului 60 alineatul (4) din Directiva […] 2015/849, ținând seama de principiul efectivității și de dreptul la o cale de atac eficientă prevăzut la articolul 47 din [cartă], trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care restrânge controlul judiciar, în ipoteza în care această reglementare nu permite, în cazul unei plângeri [împotriva sancțiunii aplicate], ca instanța să stabilească o sancțiune administrativă adecvată circumstanțelor relevante specifice, situată sub cuantumul minim fix prevăzut?”

33.      Guvernele bulgar, ceh, spaniol, italian și maghiar, precum și Comisia au depus observații scrise.

34.      În acord cu judecătorul raportor, s‑a decis, în temeiul articolului 62 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, să se adreseze întrebări guvernului bulgar și, în temeiul articolului 101 alineatul (1) din acest regulament, a fost adresată o cerere de lămuriri instanței de trimitere, la care acestea au răspuns în scris în termenul acordat.

IV.    Analiză

35.      Înainte de a proceda la analiza întrebărilor preliminare, ne pare util să facem o observație introductivă referitoare la ordinea în care trebuie examinate aceste întrebări.

36.      În speță, prima și a doua întrebare privesc conformitatea cu dispozițiile Tratatului FUE referitoare la libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților, precum și cu articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2015/849 coroborat cu considerentul (6) și cu articolele 4 și 5 din această directivă a unei reglementări naționale care, la fel ca reglementarea bulgară, prevede o limitare generală a plăților în numerar efectuate pe teritoriul național, care include distribuirea dividendelor.

37.      Or, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, orice măsură națională referitoare la un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu cu prevederile dreptului primar(13).

38.      În aceste împrejurări, propunem inversarea ordinii primei și a celei de a doua întrebări preliminare.

39.      În primul rând, vom examina a doua întrebare pentru a stabili dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal intră efectiv în domeniul armonizat de Directiva 2015/849. Pentru motivele pe care le vom prezenta în continuare, această situație nu se regăsește, întrucât, în opinia noastră, reglementarea respectivă nu intră în domeniul de aplicare al directivei menționate.

40.      Ulterior, în al doilea rând, vom analiza prima și a treia întrebare adresate de instanța de trimitere numai din perspectiva dreptului primar și a drepturilor fundamentale.

41.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să examineze conformitatea reglementării naționale în discuție în litigiul principal cu normele referitoare la libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților consacrată la articolul 63 TFUE. Întrucât această reglementare națională constituie, pentru motivele pe care le vom dezvolta, o restricție privind libertatea menționată, vom stabili dacă aceasta poate fi justificată printr‑un motiv legitim și, eventual, în ce măsură este de natură să garanteze realizarea obiectivelor pe care le urmărește și este proporțională. Acesta este contextul în care vom examina problematica ridicată în cea de a treia întrebare preliminară. Astfel, prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să stabilească dacă articolul 47 din cartă, care garantează dreptul la o cale de atac jurisdicțională eficientă, și articolul 49 alineatul (3) din aceasta, care consacră principiul proporționalității pedepselor, se opun unui regim de sancțiuni precum cel introdus de articolul 5 din ZOPB, de vreme ce nu ar permite nici autorității naționale însărcinate cu sancționarea săvârșirii încălcării [prima parte a întrebării litera a)], nici instanței naționale sesizate cu acțiunea împotriva deciziei adoptate de aceasta [a doua parte a întrebării litera b)] să efectueze o individualizare a amenzii.

A.      Examinarea reglementării naționale în discuție în litigiul principal în raport cu dispozițiile Directivei 2015/849

42.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă, în temeiul articolului 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din Directiva 2015/849 coroborat cu considerentul (6) și cu articolele 4 și 5 din această directivă, un stat membru poate, pentru toate plățile efectuate pe teritoriul național în cuantum egal sau mai mare decât pragul stabilit, să interzică particularilor și întreprinderilor să plătească în numerar și să le solicite acestora din urmă să efectueze un virament sau o plată într‑un cont de plăți.

43.      Instanța de trimitere adresează Curții această întrebare în măsura în care Directiva 2015/849 se aplică, în temeiul articolului 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din aceasta, plăților efectuate în numerar de persoane care negociază bunuri sau în favoarea acestora din urmă, în cuantum egal sau mai mare de 10 000 de euro. În plus, această directivă prevede, la articolul 4, că statele membre pot extinde acest domeniu de aplicare la profesii și categorii de întreprinderi care desfășoară activități care sunt susceptibile a fi folosite în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului. În sfârșit, directiva menționată prevede, la articolul 5, că statele membre pot de asemenea adopta dispoziții mai stricte în domeniul reglementat de aceeași directivă pentru a preveni aceste activități infracționale. Pe de altă parte, din considerentul (6) al Directivei 2015/849 reiese că statele membre trebuie „să fie în măsură să adopte praguri inferioare, limitări generale suplimentare ale utilizării numerarului și alte dispoziții mai stricte”.

44.      Întrebarea la care Curtea trebuie să răspundă este, așadar, aceea dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal poate intra sub incidența uneia dintre dispozițiile menționate.

45.      Nu credem acest lucru, ținând seama de obiectivele pe care legiuitorul Uniunii pare să le urmărească în cadrul Directivei 2015/849, de economia acesteia și de termenii articolelor 2, 4 și 5 din directiva menționată, la care se referă instanța de trimitere.

46.      În ceea ce privește, în primul rând, obiectivele Directivei 2015/849, aceasta urmărește să prevină amenințările care pot afecta integritatea, buna funcționare, reputația și stabilitatea sistemului financiar care rezultă din utilizarea sistemului respectiv în scopul spălării banilor și finanțării terorismului(14). În acest scop, directiva menționată efectuează o armonizare a măsurilor de precauție și de control pe care statele membre trebuie să le instituie față de categoriile profesionale cele mai expuse la manipularea banilor obținuți în urma unor infracțiuni grave și la colectarea de bani sau de bunuri în scopuri teroriste. Deși infracțiunile fiscale legate de impozitele directe și indirecte figurează printre activitățile infracționale care intră în domeniul de aplicare al directivei menționate(15), acest lucru se întâmplă însă cu condiția ca aceste infracțiuni să fie pedepsite cu privarea de libertate sau cu o măsură privativă de libertate(16). În consecință, legiuitorul Uniunii tinde să prevină săvârșirea unor infracțiuni privind reglementarea fiscală mult mai grave decât cele rezultate din încălcarea unei limitări a plăților în numerar.

47.      Reglementarea națională în discuție în litigiul principal urmărește combaterea fraudei și evaziunii fiscale, impunând ca plățile în cuantum egal sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro) să fie efectuate nu în numerar, ci prin virament sau plată într‑un cont de plăți, astfel încât să garanteze trasabilitatea operațiunilor financiare. Astfel cum arată guvernul bulgar în observațiile sale, obiectivul ZOPB, așa cum este prezentat în expunerea de motive a proiectului de lege, este de a limita economia subterană și în special situațiile în care fluxurile de bani nu sunt înregistrate în documentele contabile și, prin urmare, nu sunt supuse nici impozitului, nici contribuțiilor sociale. În această privință, guvernul menționat arată că ZOPB nu prevede nicio măsură privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului. Ea nu ar constitui o măsură de transpunere a Directivei 2015/849 și nu ar cuprinde nicio trimitere la aceasta, directiva menționată fiind transpusă în dreptul național, pe de o parte, prin zakon za merkite sreshtu izpiraneto na pari (Legea privind măsurile de combatere a spălării banilor)(17) și, pe de altă parte, prin zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (Legea privind măsurile de combatere a finanțării terorismului)(18).

48.      Trebuie să se constate că obiectivele urmărite de legiuitorul Uniunii în cadrul Directivei 2015/849 și de legiuitorul bulgar în cadrul ZOPB diferă în mod clar.

49.      În ceea ce privește, în al doilea rând, economia Directivei 2015/849, aceasta urmărește să stabilească măsuri care, ținând seama de obiectivul pe care îl urmăresc, se disting, prin natura și prin destinatarii cărora li se adresează, de cele instituite de reglementarea națională în discuție în litigiul principal.

50.      Măsurile adoptate în cadrul acestei directive se întemeiază pe o abordare bazată pe riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului(19).

51.      În ceea ce privește natura acestor măsuri, ele sunt alcătuite din obligații de precauție, de control, de informare, de raportare și de păstrare a evidențelor ale căror conținut și domeniu de aplicare sunt descrise cu precizie în capitolele II-V din Directiva 2015/849(20).

52.      În schimb, ZOPB se limitează să reglementeze utilizarea de către persoanele fizice sau juridice a mijloacelor de plată pe teritoriul național. Niciuna dintre măsurile prevăzute de această directivă nu impune statelor membre să reglementeze utilizarea mijloacelor de plată pe teritoriul lor. Deși este adevărat că, în temeiul articolului 5 din directiva menționată, acestea din urmă „pot adopta sau menține […] dispoziții mai stricte […] pentru a preveni spălarea banilor și finanțarea terorismului”, numai în măsura strictă, subliniată în mod expres de legiuitorul Uniunii la acest articol, dispozițiile menționate intră „în domeniul reglementat de [aceeași] directivă” și se înscriu „în limitele dreptului Uniunii”. Or, pentru motivele pe care le prezentăm, o reglementare precum cea în discuție, care prevede o limitare generală a plăților în numerar pe teritoriu în scopul combaterii fraudei și a evaziunii fiscale, nu intră în domeniul reglementat de Directiva 2015/849.

53.      În ceea ce privește, în prezent, domeniul de aplicare ratione personae al acestor două reglementări, legislația națională în discuție în litigiul principal se aplică oricărei persoane fizice sau juridice, indiferent de calitatea în care aceasta efectuează o plată, precum și de existența și, eventual, de natura tranzacției de care aceasta din urmă este legată.

54.      Or, trebuie să se constate că măsurile de precauție, de control, de informare, de raportare și de păstrare a evidențelor instituite prin Directiva 2015/849 se adresează unei sfere limitate de entități care pot fi identificate fie ca urmare a gradului lor de expunere la riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului, fie ca urmare a gradului de vulnerabilitate a tranzacțiilor lor. Este adevărat că, în cadrul acestei sfere, figurează, la articolul 2 alineatul (1) punctul 3 litera (e) din directiva menționată, „alte persoane care comercializează bunuri, numai în măsura în care plățile sunt efectuate sau încasate în numerar și au o valoare de cel puțin 10 000 de euro”. Este de asemenea adevărat că, în considerentul (6) al directivei menționate, legiuitorul Uniunii enunță că „[s]tatele membre ar trebui să fie în măsură să adopte praguri inferioare, limitări generale suplimentare ale utilizării numerarului și alte dispoziții mai stricte”. Totuși, această din urmă mențiune nu poate determina includerea unei reglementări precum cea în discuție în domeniul de aplicare al Directivei 2015/849, atât din cauza impreciziei sale, cât și din cauza lipsei forței obligatorii a dispozițiilor conținute în considerentele unei directive.

55.      În plus, legiuitorul Uniunii permite, la articolul 4 din Directiva 2015/849, statelor membre să extindă domeniul de aplicare al acesteia, însă numai în măsura, pe care o precizează în mod expres, în care acea extindere este conformă cu abordarea bazată pe risc și privește profesii sau categorii de întreprinderi „care desfășoară activități care sunt în mod deosebit susceptibile a fi folosite în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului”. Cu alte cuvinte, această dispoziție permite unui stat membru să impună măsuri de precauție și de control unei categorii mai largi de întreprinderi, pe baza propriei analize a riscurilor pe care o poate efectua în temeiul articolului 7 din această directivă, însă nu permite, în opinia noastră, fundamentarea unei legislații precum cea în discuție în cauza principală, care reglementează, pentru toate persoanele fizice sau juridice, utilizarea mijloacelor de plată pe teritoriul național pentru a combate frauda și evaziunea fiscală.

56.      Având în vedere aceste elemente, considerăm, în consecință, că o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal, care, pentru a combate frauda și evaziunea fiscală, interzice persoanelor fizice sau juridice să efectueze, pe teritoriul național, o plată în numerar atunci când aceasta are o valoare egală sau mai mare decât pragul stabilit și le impune acestora din urmă să efectueze un virament sau o plată într‑un cont de plăți, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2015/849.

57.      În măsura în care nu există în prezent, în dreptul Uniunii, acte legislative cu privire la condițiile și modalitățile potrivit cărora statele care nu sunt membre ale zonei euro, precum Republica Bulgaria, pot limita plățile în numerar pe teritoriul lor național(21), reglementarea națională în discuție trebuie examinată doar în lumina dreptului primar și, în special, a normelor referitoare la libertățile de circulație.

B.      Examinarea reglementării naționale în discuție în litigiul principal în raport cu articolul 63 TFUE

58.      Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 63 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune reglementării unui stat membru care interzice efectuarea pe teritoriul național a unei plăți în numerar atunci când aceasta are o valoare egală sau mai mare decât pragul stabilit și care impune, în acest scop, să se efectueze un virament sau o plată într‑un cont de plăți, inclusiv atunci când este vorba despre distribuirea dividendelor unei societăți.

59.      În lipsa unor norme comune sau armonizate, statele care nu sunt membre ale zonei euro, precum Republica Bulgaria, sunt libere să limiteze plățile în numerar pe teritoriul lor. Acestea sunt însă obligate, la fel ca orice stat membru, să respecte normele pieței interne și în special normele tratatului referitoare la libertățile de circulație(22).

60.      În cadrul cauzei principale, trebuie să se aprecieze compatibilitatea reglementării naționale în raport cu libertatea de circulație obstrucționată în mod direct(23).

61.      În speță, autoritățile naționale competente au aplicat legislația în discuție cu ocazia distribuirii de dividende, care constituie un venit al capitalului avut în vedere, potrivit unei jurisprudențe constante, în lumina normelor referitoare la libera circulație a capitalurilor(24). În consecință, propunem Curții să își efectueze analiza în lumina normelor referitoare la libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților enunțate la articolul 63 TFUE.

62.      Astfel cum instanța de trimitere invită Curtea, este necesar, așadar, să se stabilească dacă reglementarea în cauză trebuie analizată ca o restricție privind libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților, în sensul articolului 63 TFUE, și, eventual, dacă o asemenea restricție poate fi justificată.

1.      Cu privire la existența unei restricții privind libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților

63.      În temeiul articolului 63 TFUE, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor și a plăților între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.

64.      Astfel cum rezultă din termenii dispoziției menționate, încălcarea acesteia presupune atât existența unor capitaluri și a unor plăți care au o dimensiune transfrontalieră, cât și existența unei restricții aduse acestora din urmă.

65.      În primul rând, considerăm că reglementarea națională în discuție în litigiul principal poate privi capitaluri și plăți care au o dimensiune transfrontalieră, iar aceasta din cauza generalității sale.

66.      Desigur, astfel cum arată guvernele bulgar și ceh în observațiile lor, legislația națională în discuție în litigiul principal se limitează să reglementeze modalitățile plăților efectuate pe teritoriul unui stat membru. Subliniem totuși că această reglementare se aplică tuturor persoanelor fizice sau juridice care efectuează o plată pe acest teritoriu, indiferent de cetățenie sau naționalitate, de reședința primelor sau de sediul celorlalte ori chiar de calitatea în care acționează acestea din urmă. În consecință, legislația menționată este aplicabilă chiar și în ipoteza în care plata este efectuată de o persoană fizică sau juridică cu reședința sau sediul într‑un alt stat membru decât Bulgaria sau în favoarea acesteia, în cadrul unei prestări de servicii transfrontaliere, de exemplu.

67.      În plus, articolul 3 din ZOPB privește plățile efectuate atât în leva bulgărești, cât și în monedă străină și se aplică indiferent de tipul și de natura tranzacției de care este legată plata(25). Astfel, în conformitate cu instrucțiunile referitoare la aplicarea ZOPB(26), această legislație a fost aplicată în speță distribuirii dividendelor unei societăți stabilite în mod legal pe teritoriul național către asociatul unic al acesteia, care are, în speță, cetățenie elenă. Or, considerăm că nu se poate contesta în mod serios că distribuirea, sub forma unei plăți în numerar, de dividende provenite de la o întreprindere stabilită în Bulgaria către un asociat care este cetățean al unui alt stat membru constituie o circulație a capitalurilor și o plată care are o dimensiune transfrontalieră în sensul articolului 63 TFUE(27).

68.      În al doilea rând, nu se poate contesta, în opinia noastră, că reglementarea națională în discuție constituie o restricție privind libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților, iar aceasta în pofida inexistenței unei discriminări legate de cetățenia persoanelor fizice sau de naționalitatea persoanelor juridice în cauză.

69.      Astfel, o legislație care reglementează, în general, utilizarea mijloacelor de plată, interzicând particularilor și întreprinderilor să efectueze o plată în numerar atunci când cuantumul acesteia este egal sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro) și impunând, în acest scop, ca aceștia să utilizeze mijloacele de plată indicate în mod expres de legiuitor, cu riscul de a fi sancționați în caz contrar, restrânge în sine libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților.

70.      Pe de o parte, arătăm că statutul de mijloc legal de plată al monedelor și al bancnotelor implică, în principiu, acceptarea obligatorie a plăților în numerar. Utilizarea monedelor și a bancnotelor este recunoscută astfel ca un mijloc la care poate recurge în mod liber orice persoană debitoare a unei obligații de plată.

71.      Astfel, în zona euro, potrivit textului Recomandării Comisiei din 22 martie 2010 privind domeniul de aplicare și efectele statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro(28), această caracteristică a bancnotelor și a monedelor euro de mijloc legal de plată implică, în cazul unei obligații de plată, că creditorul nu poate refuza o plată efectuată în numerar și că debitorul poate să stingă această obligație oferind bancnote și monede euro(29). În consecință, Comisia arată că „[a]cceptarea bancnotelor și monedelor euro în cadrul tranzacțiilor cu amănuntul trebuie să fie regula”(30).

72.      În această privință, potrivit concluziilor unei studiu efectuat în anul 2016 de BCE(31), tranzacțiile în numerar rămân mijlocul de plată cel mai accesibil, dar și cel mai răspândit, în special în anumite sectoare economice și pentru numeroase întreprinderi mici și mijlocii(32). În zona euro, aproximativ 79 % dintre plățile la punctele de vânzare erau efectuate în numerar, în timp ce acestea reprezentau aproximativ 19 % prin card bancar și aproximativ 2 % prin alte mijloace de plată. În ceea ce privește valorile, cota de piață a plăților în numerar era de aproximativ 54 %, în timp ce aceasta se ridica la 39 % pentru cardurile bancare și la aproximativ 7 % pentru celelalte instrumente de plată(33). Conform acestui studiu, 10 % dintre tranzacțiile în numerar analizate priveau bunurile sau serviciile cu o valoare mai mare de 100 de euro(34).

73.      Pe de altă parte, o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal are ca efect nu numai excluderea plăților în numerar, precum și a altor mijloace legale de plată, precum cardul bancar, ci și obligarea particularilor și a întreprinderilor să efectueze un virament sau o plată într‑un cont de plăți.

74.      Trebuie să se constate că gama de soluții de plată reținute de legiuitorul bulgar nu este largă și impune printre altele particularului să dețină un cont bancar și să plătească prin utilizarea acestui cont. Or, plafonul de 10 000 BGN (5 113 euro) nu exclude în sine posibilitatea ca acesta să prefere să efectueze o plată într‑un asemenea cuantum în numerar sau cu card bancar, pentru motive care țin de caracterul imediat, facil sau gratuit al mijlocului de plată, în loc să efectueze un virament. Prin urmare, considerăm că reglementarea națională în discuție este de natură să descurajeze un particular, care are reședința, de exemplu, într‑o zonă de frontieră, să se deplaseze în statul membru vecin pentru a cumpăra mărfuri de la comercianți sau să recurgă la prestatori care vor impune, în vederea plății, recurgerea la un virament sau la o plată într‑un cont de plăți.

75.      De asemenea, din punctul de vedere al unei societăți, amintim că, în conformitate cu libertatea contractuală de care dispun acționarii sau asociații, aceștia sunt în principiu liberi să stabilească modalitățile de plată a dividendelor și în special forma acestora. Or, o normă de drept precum articolul 3 din ZOPB are ca efect restrângerea libertății de care beneficiază aceștia din urmă de a plăti aceste dividende în numerar, cu riscul de a expune societatea unei amenzi de o severitate deosebită.

76.      Nu se poate contesta că viramentul bancar prezintă avantaje pentru efectuarea plăților transfrontaliere, permițând printre altele particularilor și societăților să evite să transporte sume importante în numerar. Totuși, nu este mai puțin adevărat că acestor operațiuni de plată li se pot aplica diverse comisioane bancare. Deși Republica Bulgaria este în prezent un stat membru al spațiului unic de plată în euro [Single Euro Payments Area (SEPA)](35), amintim că ea nu este un stat membru al zonei euro. În aceste împrejurări, avantajele prevăzute în cadrul SEPA precum executarea viramentului transfrontalier într‑o zi lucrătoare de la momentul primirii ordinului de transfer de către banca emitentului sau aplicarea unor prețuri concurențiale sunt aplicabile numai plăților exprimate în euro. În ceea ce privește plățile exprimate în leva bulgărești, legislația bulgară care reglementează comisioanele aferente viramentelor transfrontaliere rămâne, așadar, aplicabilă. Or, este rezonabil să se considere că legislația în cauză va avea, așadar, ca efect grevarea dividendelor distribuite acționarilor sau asociaților care nu dispun de un cont bancar pe teritoriul național cu comisioane suplimentare legate de executarea unui virament transfrontalier în monedă națională.

77.      Având în vedere aceste elemente, considerăm că o reglementare precum cea în discuție în cauza principală este, așadar, de natură să restrângă libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților garantată la articolul 63 TFUE.

78.      Reiese totuși dintr‑o jurisprudență constantă că o asemenea restricție poate fi conformă cu acest articol dacă este justificată de un motiv legitim sau de un motiv imperativ de interes general și, dacă aceasta este situația, în măsura în care este de natură să asigure realizarea obiectivului pe care îl urmărește, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv și este conformă cu drepturile fundamentale(36), aspecte care trebuie verificate în prezent.

79.      În această privință, iată cele câteva precizări pe care le putem formula în ceea ce privește îndeplinirea acestor condiții în cadrul litigiului principal, întrucât este de competența instanței de trimitere să efectueze, în acest scop, verificările necesare.

2.      Justificarea restricției

80.      Din modul de redactare a articolului 65 alineatul (1) litera (b) TFUE(37), precum și din jurisprudența Curții reiese că necesitatea de a preveni frauda și evaziunea fiscală constituie un motiv legitim care poate justifica o restricție privind libera circulație a capitalurilor.

81.      În Hotărârea din 30 aprilie 2020, Société Générale(38), Curtea a statuat astfel că necesitatea de a garanta o recuperare eficientă a impozitului constituie un obiectiv legitim care poate justifica o restricție privind libertățile fundamentale. În opinia Curții, un stat membru este, așadar, autorizat să aplice măsuri care permit verificarea, în mod clar și precis, a cuantumului impozitului datorat, sub rezerva însă ca aceste măsuri să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(39).

82.      În Hotărârea din 26 februarie 2019, X (Societăți intermediare stabilite în țări terțe)(40), Curtea a statuat de asemenea că o măsură națională care restrânge libera circulație a capitalurilor poate fi justificată prin necesitatea de a preveni frauda și evaziunea fiscală atunci când vizează în mod specific aranjamentele pur artificiale, lipsite de realitate economică, create cu scopul de a eluda impozitul datorat în mod normal pe profitul generat de activități realizate pe teritoriul național al statului membru în cauză(41).

83.      În speță, dispozițiile prevăzute la articolul 3 din ZOPB trebuie să permită combaterea economiei subterane, garantând recuperarea impozitului și a contribuțiilor sociale prin trasabilitatea operațiunilor financiare. Astfel cum explică și ilustrează guvernul bulgar în observațiile sale(42), această reglementare urmărește în special să combată practicile de evaziune fiscală prin limitarea situațiilor în care în documentele contabile nu se înregistrează lichidități importante, fiind astfel excluse de la plata impozitului pe venitul persoanelor fizice și a impozitului pe profit, precum și de la plata contribuțiilor sociale obligatorii. Guvernul bulgar are în vedere cazurile în care situațiile financiare ale unui societăți sunt falsificate pentru a înșela serviciile Agenției Naționale a Impozitelor sau cazurile în care remunerațiile sunt diminuate în mod artificial în scopul raportării lor la organismele responsabile de recuperarea contribuțiilor sociale. Obligația de a efectua distribuirea dividendelor prin virament bancar sau prin plată într‑un cont de plăți ar trebui astfel să permită evitarea distribuirii „oculte” a dividendelor și să garanteze că acestea din urmă sunt impozitate o singură dată și pe teritoriul fiscal corespunzător.

84.      Având în vedere aceste elemente, considerăm că reglementarea în discuție în cauza principală poate fi justificată printr‑un motiv legitim, întemeiat pe combaterea fraudei și a evaziunii fiscale.

85.      În prezent, trebuie să se stabilească dacă această reglementare este de natură să garanteze realizarea obiectivului urmărit și dacă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia din urmă.

3.      Capacitatea reglementării naționale în discuție în litigiul principal de a atinge obiectivele pe care le urmărește

86.      Amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât dacă răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic(43).

87.      Deși, în prezent, nu există un consens cu privire la aspectul dacă restricțiile privind plățile în numerar au un impact real asupra volumului fraudei și evaziunii fiscale(44), subliniem că problema, în speță, nu este dacă legislația bulgară permite eradicarea acestor fenomene, având în vedere că originile și natura acestora din urmă sunt atât de proteiforme, ci este aceea de a aprecia capacitatea legislației menționate de a le combate. Or, considerăm că numeroase elemente sunt de natură să demonstreze că legislația în cauză a fost stabilită astfel încât să combată frauda și evaziunea fiscală în mod coerent și sistematic, potrivit jurisprudenței Curții.

88.      În ceea ce privește, în primul rând, domeniul de aplicare al acestei legislații, el permite să se aibă în vedere și, după caz, să se sancționeze cât mai larg posibil fraudele fiscale. Amintim că, sub rezerva excepțiilor prevăzute la articolul 2 din ZOPB, reglementarea menționată se aplică în mod uniform tuturor persoanelor și întreprinderilor care efectuează o plată pe teritoriul național al cărei cuantum este egal sau mai mare decât pragul de 10 000 BGN (5 113 euro). Toți actorii și sectoarele economice sunt, așadar, supuse unor obligații identice, indiferent de natura și de obiectul tranzacției de care este legată plata.

89.      Subliniem, în plus, că plafonul de 10 000 BGN (5 113 euro) este aplicabil indiferent dacă tranzacția este efectuată o singură dată sau sub forma unor operațiuni fracționate care sunt legate, ceea ce permite includerea acțiunilor celor care încearcă să eludeze reglementarea aplicabilă prin fracționarea plății sumei datorate de câte ori este necesar pentru ca aceasta să nu intre în domeniul de aplicare al ZOPB. Amintim astfel că, în cadrul cauzei principale, Ecotex a distribuit dividende ale întreprinderii în valoare totală de 100 000 BGN (51 130 de euro), din care 95 000 BGN (aproximativ 48 573,50 euro) au fost vărsați în numerar în nouă tranșe de 10 000 BGN (5 113 euro) și o tranșă de 5 000 BGN (2 556,50 euro).

90.      În ceea ce privește, în al doilea rând, modalitățile de plată instituite de reglementarea în cauză în vederea efectuării plăților în cuantum egal sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro), acestea permit efectiv garantarea identificării tranzacțiilor și a aplicării normelor fiscale.

91.      Astfel, legiuitorul bulgar impune utilizarea unor mijloace de plată care asigură trasabilitatea operațiunilor financiare(45).

92.      Pe de o parte, viramentul bancar și plata într‑un cont de plăți permit înlăturarea anonimatului tranzacțiilor financiare și asigurarea trasabilității acestora pentru a fi contabilizate și impozitate de serviciile fiscale ale statului, spre deosebire de plățile în numerar care nu permit să se determine parametrii tranzacției (părți, cuantum, obiect, dată). În această privință, guvernul bulgar arată că viramentul bancar și plata într‑un cont de plăți sunt încurajate prin lege, întrucât pot fi controlate și pot fi identificate și analizate în scopul efectuării controalelor fiscale, fără a împiedica și nici întârzia realizarea operațiunii de plată, ținând seama de rapiditatea și de confortul tranzacțiilor efectuate prin intermediul sistemului bancar bulgar.

93.      Pe de altă parte, deși legiuitorul bulgar a exclus din mecanismul pe care l‑a instituit alte mijloace de plată, de exemplu plățile prin cec sau prin card bancar, această alegere poate fi justificată în raport cu procentul foarte ridicat de fraudă pe care îl concentrează aceste două modalități de plată(46).

94.      În acest context, mecanismul instituit de legislația în discuție pare să contribuie la combaterea fraudei și a evaziunii fiscale.

95.      Totuși, o asemenea reglementare nu poate atinge cu adevărat acest obiectiv decât în măsura în care cerințele pe care le prevede pot fi respectate.

96.      Or, a interzice plățile în numerar și a impune utilizarea unui virament bancar sau a unei plăți într‑un cont de plăți în scopul combaterii fraudei și evaziunii fiscale presupune ca particularii să dispună sau să fie în măsură să își deschidă un cont bancar(47). Trebuie să se constate că anumite persoane sunt excluse de la oferta bancară sau renunță la ea(48). Cu privire la acest aspect, putem doar să fim de acord cu considerațiile expuse de avocatul general Pitruzzella în Concluziile prezentate în cauzele conexate Dietrich și Häring(49). După ce a arătat că Directiva 2014/92(50) recunoaște dreptul oricărei persoane care locuiește în mod legal în Uniune de a‑și deschide un cont de plăți cu servicii de bază (cont care trebuie să cuprindă serviciul de executare a unor operațiuni de plată precum transferuri de credit și debitări directe în cadrul Uniunii) și încurajează consumatorii vulnerabili „care nu beneficiază de servicii bancare” să participe pe piața serviciilor bancare cu amănuntul, avocatul general Pitruzzella se referă la datele recente în temeiul cărora numărul de persoane care nu au încă acces la servicii financiare de bază în Uniune și în zona euro, deși este minoritar, nu este de neglijat.

97.      În aceste împrejurări, ni se pare esențial ca instanța de trimitere să se asigure că reglementarea în discuție în litigiul principal este însoțită de măsuri care țin seama de incluziunea bancară a particularilor. Conform considerentului (46) și articolului 18 alineatul (4) din Directiva 2014/92, aceasta ar trebui printre altele să se asigure că persoanele vulnerabile „care nu beneficiază de servicii bancare” au posibilitatea de a avea acces la un cont bancar cu servicii de bază, în condiții mai favorabile decât cele aplicate oricărui alt particular, de exemplu cu titlu gratuit(51). Acest lucru este cu atât mai important cu cât sancțiunea aplicată în cazul încălcării articolului 3 din ZOPB este severă.

98.      Aceasta implică de asemenea o anumită flexibilitate a reglementării respective. Dacă arătăm că, la articolul 2 din ZOPB, legiuitorul bulgar prevede o excepție în favoarea „persoanelor care se află în incapacitate de exercițiu generală sau specială”, considerăm că ar trebui să se verifice și dacă există măsuri speciale sau derogatorii pe care le‑ar putea invoca persoanele care, din alte motive legitime cum ar fi cel menționat mai sus, întemeiate, de exemplu, pe situația lor de precaritate sau pe statutul lor (precum solicitanții de protecție internațională), nu pot efectua un virament sau o plată într‑un cont de plăți. În aceste împrejurări, luate de la caz la caz, nu ni s‑ar părea imposibil să se garanteze trasabilitatea unei plăți în numerar prin identificarea cuantumului, a motivului tranzacției și a părților vizate (de exemplu, impunând o dovadă a identității).

99.      În sfârșit, în al treilea și ultimul rând, în ceea ce privește sistemul de sancțiuni prevăzut la articolul 5 din ZOPB, trebuie să se constate că acesta urmărește să sancționeze, printr‑o amendă deosebit de severă, încălcarea reglementării privind limitarea plăților în numerar prevăzute la articolul 3 din ZOPB. Din informațiile furnizate de instanța de trimitere rezultă că amenda aplicată este, de altfel, o sancțiune administrativă cu caracter penal(52). Nu avem nicio îndoială că acest sistem de sancțiuni a fost instituit pentru a combate, prin prevenire și descurajare, riscurile de fraudă și de evaziune fiscală. Subliniem că, în Hotărârea din 19 iulie 2012, Rēdlihs(53), Curtea a statuat că este perfect legitim, pentru asigurarea perceperii exacte a taxei și evitarea fraudei, ca statele membre să prevadă în propriile legislații sancțiuni corespunzătoare care urmăresc pedepsirea nerespectării obligației de înscriere în registrul persoanelor impozabile plătitoare de TVA(54).

100. În aceste împrejurări și sub rezerva verificărilor pe care trebuie să le efectueze instanța de trimitere, considerăm că o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal, care interzice plățile în numerar în favoarea plăților prin virament sau prin plată într‑un cont de plăți atunci când cuantumul este egal sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro) și sancționează încălcarea unei asemenea interdicții, apare ca o măsură de natură să atingă, în mod efectiv și coerent, obiectivul urmărit de această reglementare.

4.      Proporționalitatea reglementării în discuție în litigiul principal

101. Trebuie să se aprecieze în continuare dacă reglementarea în discuție nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor pe care le urmărește.

102. Astfel, atunci când o reglementare națională este de natură să împiedice una sau mai multe dintre libertățile fundamentale garantate de tratat, iar statul membru în cauză invocă motive imperative de interes general pentru a justifica un astfel de obstacol, reglementarea națională respectivă nu poate, în opinia Curții, beneficia de excepțiile astfel prevăzute decât în cazul în care este conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte, printre care figurează principiul proporționalității(55).

103. Această examinare presupune, în opinia noastră, să se analizeze proporționalitatea, pe de o parte, a măsurii prin care se urmărește să se impună particularilor și întreprinderilor să dispună de un cont bancar și, pe de altă parte, a regimului de sancțiuni prevăzut la articolul 5 din ZOPB.

a)      Proporționalitatea cerinței privind deținerea unui cont bancar

104. Astfel cum am arătat, respectarea cerințelor prevăzute la articolul 3 din ZOPB implică, în special din partea particularilor, să dispună sau să deschidă un cont bancar pentru a efectua viramentul sau plata într‑un cont de plăți a unor sume egale sau mai mari de 10 000 BGN (5 113 euro)(56).

105. În primul rând, apreciem că proporționalitatea acestei cerințe trebuie examinată ținând seama de incluziunea bancară și de existența măsurilor prevăzute la punctele 97 și 98 din prezentele concluzii.

106. În al doilea rând, considerăm că proporționalitatea acestei cerințe trebuie examinată ținând seama de pragul de 10 000 BGN (5 113 euro) prevăzut la articolul 3 alineatul (1) punctul 1 din ZOPB.

107. Acest prag nu ni se pare exagerat de scăzut, întrucât nu conduce la situația în care un refuz de plată ar fi opus particularilor la momentul achiziționării de produse de primă necesitate sau de produse curente. Aceasta ar fi putut fi situația în cazul în care Republica Bulgaria ar fi decis să reducă pragul menționat la 1 000 BGN (511,30 euro), în conformitate cu proiectul de lege pe care l‑a transmis BCE, spre avizare, la data de 27 iunie 2017(57).

108. Pragul de 10 000 BGN (5 113 euro) permite persoanelor excluse de la oferta bancară sau persoanelor celor mai vulnerabile care nu au acces la serviciile financiare de bază să plătească în numerar achizițiile curente, dar și servicii mai costisitoare, fără a fi obligate să dispună de un cont bancar și fără să fie expuse riscului de a fi obligate la plata unei amenzi de o severitate deosebită.

109. Având în vedere aceste elemente și sub rezerva încă o dată a verificărilor pe care trebuie să le efectueze instanța de trimitere în ceea ce privește existența măsurilor vizate la punctele 97 și 98 din prezentele concluzii, cerința, pe care o implică legislația în cauză, de a deține un cont bancar în vederea efectuării plăților cu o valoare egală sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro) nu ni se pare disproporționată.

110. Concluzia este diferită, în schimb, în ceea ce privește proporționalitatea regimului de sancțiuni prevăzut la articolul 5 din ZOPB.

b)      Proporționalitatea regimului de sancțiuni prevăzut la articolul 5 din ZOPB

111. Întrebarea referitoare la proporționalitatea regimului de sancțiuni prevăzut la articolul 5 din ZOPB este vizată în mod expres de instanța de trimitere în cadrul primei părți a celei de a treia întrebări preliminare [litera a)].

112. Astfel, aceasta urmărește să afle dacă cerința proporționalității pedepselor prevăzută la articolul 49 alineatul (3) din cartă trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, pentru a răspunde unei încălcări a dispozițiilor care prevăd o limitare a plăților în numerar, prevede un regim de sancțiuni în cadrul căruia autoritatea națională însărcinată cu sancționarea săvârșirii încălcării nu poate ține seama de circumstanțele specifice ale speței, amenda fiind exprimată în procente din cuantumul total al plății efectuate cu încălcarea dispozițiilor menționate.

1)      Observații introductive

113. Asemenea Comisiei, nu considerăm că dispozițiile prevăzute la articolul 51 alineatul (1) din cartă se opun aprecierii de către Curte a regimului de sancțiuni în discuție în special în raport cu articolul 49 alineatul (3) din cartă.

114. Deși este adevărat că reglementarea națională în discuție în litigiul principal nu se încadrează într‑un domeniu armonizat de dreptul Uniunii, reiese din jurisprudența Curții că drepturile fundamentale garantate de cartă au vocația de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii și că trebuie să fie respectate atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al acestui drept(58). Astfel, după cum am amintit deja, atunci când o reglementare națională este de natură să împiedice una sau mai multe dintre libertățile fundamentale garantate de tratat, iar statul membru în cauză invocă motive imperative de interes general pentru a justifica un astfel de obstacol, reglementarea națională respectivă nu poate, în opinia Curții, beneficia de excepțiile astfel prevăzute decât în cazul în care este conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte(59). Or, din considerațiile consacrate la punctele 63-78 din prezentele concluzii reiese că reglementarea în discuție în litigiul principal constituie o restricție privind libertatea de circulație a capitalurilor și a plăților, în sensul articolului 63 TFUE, care poate fi justificată de necesitatea de a combate frauda și evaziunea fiscală.

115. În plus, amintim că Curtea a statuat că, în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un regim instituit prin această legislație, statele membre sunt competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate, cu condiția să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale(60). Or, amintim de asemenea că principiul proporționalității la care se referă instanța de trimitere constituie nu numai un principiu general de drept al Uniunii(61), ci și un drept fundamental care este consacrat la articolul 49 alineatul (3) din cartă din perspectiva proporționalității pedepselor.

116. În această privință, considerăm că o sancțiune precum cea prevăzută la articolul 5 din ZOPB poate fi examinată în lumina principiului proporționalității pedepselor enunțat la articolul 49 alineatul (3) din cartă. Ne întemeiem, în acest context, pe cele trei criterii pe care Curtea le consideră pertinente în vederea aprecierii naturii penale a unei sancțiuni, și anume calificarea juridică a faptei ilicite în dreptul intern, natura însăși a faptei ilicite și, în sfârșit, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte(62).

117. Mai întâi, amenda la care se expune persoana care încalcă dispozițiile prevăzute la articolul 3 din ZOPB este o sancțiune administrativă care are, în opinia noastră, un caracter penal clar. Din decizia de trimitere reiese că sancțiunea administrativă este aplicată în cadrul unei proceduri penale. Instanța de trimitere arată, astfel, că constatarea contravenției în discuție în cauza principală se află la originea unei proceduri penale cu caracter administrativ, ceea ce par să confirme și dispozițiile articolului 63 din ZANN(63). Rezultă de asemenea din instrucțiunile referitoare la aplicarea ZOPB că decizia prin care o sancțiune este aplicată este o decizie penală. În continuare, sancțiunea aplicată în temeiul articolului 5 din ZOPB nu se limitează la repararea prejudiciului cauzat prin încălcare. Deși urmărește, după cum subliniază guvernul bulgar în observațiile sale, o finalitate preventivă, considerăm că aceasta are de asemenea drept scop sancționarea încălcărilor interdicției de principiu prevăzute la articolul 3 din ZOPB. Severitatea sa o dovedește, în sfârșit. Astfel, subliniem că sancțiunea administrativă în discuție în litigiul principal ia, conform articolului 5 din ZOPB, forma unei amenzi care este egală, în cazul în care autorul încălcării este o persoană fizică, cu 25 % din valoarea totală a plății achitate și, în cazul repetării încălcării, cu 50 % din această valoare și, în cazul în care autorul încălcării este o persoană juridică, cu 50 % din valoarea totală a plății achitate și, în cazul repetării încălcării, cu 100 % din această valoare. Considerăm că sancțiunea respectivă prezintă un grad de severitate ridicat, chiar foarte ridicat, caracteristic unor sancțiuni de natură penală în opinia Curții(64).

118. Având în vedere aceste elemente, considerăm, în consecință, că regimul de sancțiuni introdus prin articolul 5 din ZOPB poate fi apreciat în lumina principiului proporționalității garantat de cartă la articolul 49 alineatul (3) din aceasta.

2)      Examinarea proporționalității regimului de sancțiuni

119. În Hotărârea din 31 mai 2018, Zheng(65), referitoare la o sancțiune aplicată ca urmare a încălcării dispozitivelor de control al numerarului la intrarea sau la ieșirea din Uniune, Curtea a statuat că principiul proporționalității se impune în ceea ce privește determinarea nu numai a elementelor constitutive ale unei încălcări, ci și a regulilor referitoare la intensitatea amenzilor și la aprecierea elementelor care pot fi luate în considerare în vederea fixării acestora(66).

120. Pentru a aprecia dacă sistemul de sancțiuni în cauză este conform cu principiul proporționalității, trebuie să se țină seama în special de natura și de gravitatea încălcării pe care aceste sancțiuni urmăresc să o pedepsească, precum și de modalitățile de stabilire a cuantumului acesteia.

121. În ceea ce privește, în primul rând, natura și gravitatea încălcării pe care sancțiunea aplicată în temeiul articolului 5 din ZOPB urmărește să o pedepsească, subliniem că aceasta are ca obiect să sancționeze numai încălcarea reglementării privind limitarea plăților în numerar, care impune să se recurgă la un virament sau la o plată într‑un cont de plăți, atunci când suma care trebuie plătită are o valoare egală sau mai mare de 10 000 BGN (5 113 euro). Nu reiese din niciun element din dosar și nici din termenii articolului 5 din ZOPB că această sancțiune ar depinde de constatarea existenței unei fraude fiscale. Nu pare nici că sancțiunea în cauză are ca obiect asigurarea recuperării impozitului sau a contribuțiilor sociale de la persoana obligată la plata acestora. Niciun element din dosar nu permite nici să se stabilească dacă autoritățile competente pot recupera impozitul și contribuțiile sociale datorate, independent de impunerea sancțiunii în cauză.

122. În ceea ce privește, în al doilea rând, modalitățile de stabilire a cuantumului sancțiunii în cauză, amintim că această sancțiune constituie un procent fix al cărui cuantum este egal, pentru persoanele fizice, cu 25 % din valoarea totală a plății achitate cu încălcarea articolului 3 din ZOPB și, în cazul repetării încălcării, cu 50 % din această valoare și, pentru persoanele juridice, cu 50 % din valoarea totală a plății achitate cu încălcarea articolului 3 din ZOPB și, în cazul repetării încălcării, cu 100 % din această valoare.

123. Cuantumul sancțiunii pare să fie aici rezultatul unui calcul simplu întemeiat pe valoarea totală a plății care a fost efectuată cu încălcarea modalităților de plată definite la articolul 3 din ZOPB, fără să fie, pe de altă parte, posibil să se țină seama de elemente de natură să intre în aprecierea gravității încălcării și a împrejurărilor speței.

124. Astfel, pare să reiasă din lămuririle instanței de trimitere, precum și din răspunsurile furnizate de guvernul bulgar la întrebările adresate de Curte că numai în cadrul aprecierii caracterului neglijabil al încălcării săvârșite, prevăzută la articolul 28 litera a) din ZANN(67), autoritatea națională însărcinată cu sancționarea încălcării și autoritatea judiciară sesizată cu o cale de atac împotriva unei decizii de obligare pot ține seama de toate elementele și împrejurările speței prevăzute la articolul 27 alineatele (2) și (3) din ZANN(68).

125. Cu alte cuvinte, cu excepția cazului în care încălcarea săvârșită ar fi minoră, calculul cuantumului amenzii ar fi un exercițiu pur mecanic care nu ar permite nici autorității naționale însărcinate cu sancționarea săvârșirii încălcării, nici autorității judiciare, în cadrul controlului său jurisdicțional, să ajusteze cuantumul acesteia și să limiteze severitatea sa la ceea ce este strict necesar în raport cu gravitatea încălcării săvârșite.

126. Or, amintim că principiul proporționalității impune să se efectueze individualizarea sancțiunii și în special să se evalueze caracterul adecvat al amenzii având în vedere toate împrejurările cauzei. Acest principiu impune nu numai legiuitorului național, ci și tuturor actorilor procedurii să își structureze acțiunile în concordanță cu principiul menționat. Acest lucru se desprinde din Hotărârea din 20 martie 2018, Menci(69), în care Curtea a statuat că, deși o reglementare națională pare în principiu susceptibilă să asigure concilierea necesară a diferitor interese prezente în cauză, ea trebuie să fie aplicată de autoritățile și de instanțele naționale de așa manieră încât sancțiunea, în speță și pentru persoana vizată, să nu fie excesivă în raport cu gravitatea infracțiunii săvârșite(70).

127. Astfel, principiul proporționalității prevăzut la articolul 49 alineatul (3) din cartă impune, pe de o parte, ca legiuitorul național, atunci când enunță o normă, să nu sancționeze încălcarea acesteia printr‑o amendă disproporționată și, pe de altă parte, ca instanța națională, atunci când este sesizată cu o cale de atac împotriva deciziei de obligare, să nu pronunțe o sancțiune disproporționată în raport cu încălcarea săvârșită.

128. În sfârșit, considerăm că o amendă care corespunde cu 100 % din valoarea plății achitate cu încălcarea dispozițiilor prevăzute la articolul 3 din ZOPB este vădit excesivă. O asemenea amendă are un efect de confiscare ce depășește ceea ce ne pare necesar pentru a sancționa încălcarea unei reglementări referitoare la limitarea plăților în numerar, indiferent de problema dacă această încălcare constituie o fraudă fiscală. Sancțiunea respectivă s‑ar putea dovedi chiar suficientă pentru a pune în pericol finanțele unei întreprinderi mici. În Hotărârea din 31 mai 2018, Zheng(71), Curtea a statuat astfel că, „chiar dacă o asemenea amendă este calculată ținând seama de anumite circumstanțe agravante, cu condiția ca acestea să respecte principiul proporționalității, faptul că cuantumul maxim al acesteia poate atinge dublul sumei în numerar nedeclarate și că, în orice caz, precum în speță, amenda poate fi stabilită la o valoare care corespunde cu aproape 100 % din această sumă depășește limitele a ceea ce este necesar pentru a garanta respectarea unei obligații de declarare”(72).

129. Având în vedere aceste elemente, înclinăm, așadar, să considerăm că o normă de drept național care permite aplicarea unei amenzi, calculată pe baza unui procent fix aplicabil valorii totale a plății care a fost efectuată cu încălcarea interdicției plăților în numerar și care exclude orice ajustare a cuantumului acesteia în funcție de circumstanțele specifice ale speței, este contrară principiului proporționalității.

130. Având în vedere toate aceste elemente, propunem în prezent Curții să declare că, sub rezerva verificărilor efectuate de instanța națională, articolul 63 TFUE nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție, justificată de necesitatea de a combate frauda și evaziunea fiscală, dacă aceasta este de natură să garanteze realizarea acestui obiectiv și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea lui.

131. Va reveni instanței naționale obligația de a verifica dacă aceste condiții sunt îndeplinite, ținând seama de următoarele considerații:

–        o asemenea reglementare nu poate atinge cu adevărat obiectivul menționat decât în măsura în care aceasta este însoțită, pe de o parte, de măsuri care țin seama de incluziunea bancară a particularilor. În această privință, instanța națională ar trebui să se asigure în special că persoanele vulnerabile care nu beneficiază de servicii bancare au posibilitatea de a avea acces la un cont bancar cu servicii de bază, în condiții mai favorabile decât cele aplicate celorlalți consumatori, în conformitate cu articolul 18 alineatul (4) din Directiva 2014/92. Pe de altă parte, instanța națională ar trebui să verifice dacă această reglementare este însoțită de măsuri speciale sau derogatorii în favoarea persoanelor care, din alte motive legitime decât cel întemeiat pe o incapacitate, nu pot efectua un virament sau o plată într‑un cont de plăți;

–        o asemenea reglementare poate constitui o măsură contrară principiului proporționalității în măsura în care prevede că cuantumul amenzii la care se expun persoanele fizice sau juridice în cazul încălcării reglementării privind limitarea plăților în numerar se calculează pe baza unui procent fix aplicabil valorii totale a plății care a fost efectuată cu încălcarea acestei reglementări și în măsura în care exclude orice ajustare a cuantumului amenzii respective în funcție de circumstanțele specifice ale speței.

V.      Concluzie

132. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad, Bulgaria) după cum urmează:

1)      O reglementare națională precum cea în discuție în cauza principală, care, în scopul combaterii fraudei și evaziunii fiscale, interzice persoanelor fizice sau juridice să efectueze, pe teritoriul național, o plată în numerar atunci când aceasta are o valoare egală sau mai mare decât pragul stabilit și le impune acestora din urmă să efectueze un virament sau o plată într‑un cont de plăți, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei.

2)      Articolul 63 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție, justificată de necesitatea de a combate frauda și evaziunea fiscală, în cazul în care este de natură să garanteze realizarea acestui obiectiv și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea lui.

Va reveni instanței naționale obligația de a verifica dacă aceste condiții sunt îndeplinite, ținând seama de următoarele considerații:

–        o asemenea reglementare nu poate atinge cu adevărat obiectivul menționat decât în măsura în care este însoțită, pe de o parte, de măsuri care țin seama de incluziunea bancară a particularilor. În această privință, instanța națională ar trebui să se asigure în special că persoanele vulnerabile care nu beneficiază de servicii bancare au posibilitatea de a avea acces la un cont bancar cu servicii de bază, în condiții mai favorabile decât cele aplicate celorlalți consumatori, în conformitate cu articolul 18 alineatul (4) din Directiva 2014/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 iulie 2014 privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază. Pe de altă parte, instanța națională ar trebui să verifice dacă această reglementare este însoțită de măsuri speciale sau derogatorii în favoarea persoanelor care, din alte motive legitime decât cel întemeiat pe o incapacitate, nu pot efectua un virament sau o plată într‑un cont de plăți;

–        o asemenea reglementare poate constitui o măsură contrară principiului proporționalității în măsura în care prevede că cuantumul amenzii la care se expun persoanele fizice sau juridice în cazul încălcării reglementării privind limitarea plăților în numerar se calculează pe baza unui procent fix aplicabil valorii totale a plății care a fost efectuată cu încălcarea reglementării menționate și în măsura în care exclude orice ajustare a cuantumului acestei amenzi în funcție de circumstanțele specifice ale speței.


1      Limba originală: franceza.


2      Este vorba despre cauzele conexate Hessischer Rundfunk (C‑422/19 și C‑423/19), pendinte în prezent în fața Curții, care privesc compatibilitatea în raport cu articolul 2 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (1) TFUE, cu articolul 128 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, cu articolul 16 primul paragraf din Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene și cu articolul 10 a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 974/98 al Consiliului din 3 mai 1998 privind introducerea euro (JO 1998, L 139, p. 1, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 112), a legislației germane care prevede că debitorul contribuțiilor audiovizuale nu le poate plăti în numerar, ci doar printr‑o autorizare de debit prin debitare directă sau prin transfer individual ori printr‑un ordin de transfer permanent.


3      COM(2018) 483 final, denumit în continuare „Raportul privind restricțiile referitoare la plățile în numerar”. În acest raport, Comisia Europeană arată că numeroase state membre, majoritatea membre ale zonei euro, au adoptat reglementări privind limitarea plăților efectuate în numerar. Aceste măsuri ar fi destul de eterogene, atât în ceea ce privește natura lor, cât și domeniul lor de aplicare, pragurile de limitare a plăților în numerar variind între 500 de euro și 15 000 de euro (punctul 2.2.2 din acest raport). A se vedea în special Studiul de impact al Ecorys intitulat „Study on an EU initiative for a restriction on payments in cash” din 15 decembrie 2017, disponibil la următoarea adresă de internet: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy‑finance/final_report_study_on_an_eu_initative_ecorys_180206.pdf (p. 67), și la care se referă Comisia.


4      Statele membre din zona euro sunt obligate să consulte BCE în legătură cu orice proiect de reglementare referitor la mijloacele de plată în temeiul articolului 2 alineatul (1) a doua liniuță din Decizia 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autoritățile naționale cu privire la proiectele de reglementare (JO 1998, L 189, p. 42, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 63).


5      A se vedea, în ceea ce privește Regatul Belgiei, Avizul Băncii Centrale Europene din 30 mai 2017 privind limitarea utilizării numerarului (CON/2017/20), în ceea ce privește Republica Bulgaria, opinion of the European Central Bank, of 11 July 2017, on limitation of cash payments (CON/2017/27) și, în sfârșit, în ceea ce privește Regatul Țărilor de Jos, opinion of the European Central Bank, of 30 December 2019, on limitation to cash payments (CON/2019/46).


6      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO 2015, L 141, p. 73).


7      DV nr. 16 din 22 februarie 2011, denumită în continuare „ZOPB”.


8      A se vedea de asemenea Instrucțiunile Ministerstvo na finansite (Ministerul Finanțelor, Bulgaria) din 4 aprilie 2011 privind aplicarea ZOPB (denumite în continuare „instrucțiunile privind aplicarea ZOPB”), disponibile la următoarea adresă de internet: https://www.minfin.bg/upload/9272/Ukazanie.PDF


9      DV nr. 92 din 28 noiembrie 1969, denumită în continuare „ZANN”.


10      Denumită în continuare „Ecotex”.


11      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului (JO 2005, L 309, p. 15, Ediție specială, 09/vol. 2, p. 214), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2010/78/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 (JO 2010, L 331, p. 120).


12      A se vedea articolul 66 din Directiva 2015/849.


13      A se vedea Hotărârea din 18 septembrie 2019, VIPA (C‑222/18, EU:C:2019:751, punctul 52 și jurisprudența citată).


14      Articolul 1 și considerentul (5) al Directivei 2015/849.


15      Activitățile infracționale sunt definite la articolul 3 punctul 4 din Directiva 2015/849.


16      A se vedea articolul 3 punctul 4 litera (f), precum și considerentul (11) al Directivei 2015/849.


17      DV nr. 27 din 27 martie 2018.


18      DV nr. 16 din 18 februarie 2003.


19      A se vedea considerentele (23) și (30), precum și articolul 1 din Directiva 2015/849.


20      Comisia și statele membre sunt astfel obligate să identifice, să evalueze și să înțeleagă riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului, astfel încât să le atenueze și, dacă este cazul, să înghețe, să pună sub sechestru și să confiște produsele infracțiunii. În acest scop, statele membre trebuie să impună instituțiilor de credit, primo, să aplice, în funcție de aprecierea riscurilor, măsuri de precauție privind clientela (capitolul II), secundo, să comunice informațiile privind beneficiarii reali ai tranzacțiilor (capitolul III) și, tertio, să raporteze tranzacțiile financiare suspecte unei unități de informații financiare pe care statele membre sunt obligate în mod special să o instituie (capitolul IV). Pentru a asigura respectarea acestor obligații, legiuitorul Uniunii recunoaște autorităților naționale competente puteri de supraveghere și de control sporite față de instituțiile de credit, statele membre fiind, în plus, obligate să prevadă sancțiuni în cazul neîndeplinirii obligațiilor menționate.


21      A se vedea Raportul privind restricțiile referitoare la plățile în numerar (punctul 2.2.1).


22      A se vedea prin analogie Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, punctul 27 și jurisprudența citată).


23      A se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2017, Eqiom și Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, punctul 44, precum și jurisprudența citată).


24      A se vedea în această privință Hotărârea din 6 iunie 2000, Verkooijen (C‑35/98, EU:C:2000:294, punctul 26 și urm.), în care Curtea a statuat că o asemenea operațiune este indisolubil legată de circulația capitalurilor.


25      Partea III punctul 1 din instrucțiunile referitoare la aplicarea ZOPB precizează că ZOPB reglementează limitarea tuturor plăților la raporturile civile și economice de pe teritoriul țării, astfel încât tipul de tranzacții, de contract sau de operațiuni nu este, în principiu, relevant în raport cu domeniul de aplicare al legii, fiind relevant în drept doar cuantumul plății prevăzut, determinabil sau efectuat.


26      A se vedea partea IV punctul 6 din aceste instrucțiuni.


27      Sub rezerva unei greșeli din partea noastră, înscrisurile prezentate Curții de instanța de trimitere nu permit să se stabilească locul reședinței lui KS.


28      JO 2010, L 83, p. 70.


29      Punctul 1 literele (a) și (c) din această recomandare.


30      Punctul 2 din recomandarea menționată.


31      Regrupate în Raportul BCE intitulat „The use of cash by households in the euro area”, disponibil la următoarea adresă de internet: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf


32      A se vedea punctul 4 din Raportul privind restricțiile referitoare la plățile în numerar, în care se pare de asemenea că „numerarul rămâne mijlocul de plată cel mai obișnuit din zona euro și reprezintă încă o rezervă importantă de valoare” (punctul 2.1, care se referă la Raportul BCE intitulat „The use of cash by households in the euro area”).


33      A se vedea Raportul BCE „The use of cash by households in the euro area”, p. 19.


34      A se vedea Raportul BCE „The use of cash by households in the euro area”, p. 25.


35      A se vedea Regulamentul (UE) nr. 260/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 martie 2012 de stabilire a cerințelor tehnice și comerciale aplicabile operațiunilor de transfer de credit și de debitare directă în euro și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 924/2009 (JO 2012, L 94, p. 22), modificat prin Regulamentul nr. 248/2014 din 26 februarie 2014 (JO 2014, L 84, p. 1). Astfel cum a arătat Curtea în Hotărârea din 5 septembrie 2019, Verein für Konsumenteninformation (C‑28/18, EU:C:2019:673, punctul 18), SEPA este destinat să instituie, pentru plățile în euro, servicii de plată comune la nivelul Uniunii, care urmează să înlocuiască serviciile naționale de plată.


36      A se vedea Hotărârea din 26 februarie 2019, X (Societăți intermediare stabilite în țări terțe) (C‑135/17, EU:C:2019:136, punctul 70 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 8 mai 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 64 și jurisprudența citată).


37      Articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE prevede că articolul 63 TFUE nu aduce atingere dreptului statelor membre „de a adopta toate măsurile necesare pentru a combate încălcarea actelor lor cu putere de lege și a normelor lor administrative, în special în domeniul fiscal sau al supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare, de a stabili proceduri de declarare a circulației capitalurilor în scopul informării administrative sau statistice ori de a adopta măsuri justificate de motive de ordine publică sau siguranță publică”.


38      C‑565/18, EU:C:2020:318.


39      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2020, Société Générale (C‑565/18, EU:C:2020:318, punctul 38 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 23 februarie 1995, Bordessa și alții (C‑358/93 și C‑416/93, EU:C:1995:54, punctele 19-21).


40      C‑135/17, EU:C:2019:136.


41      A se vedea Hotărârea din 26 februarie 2019, X (Societăți intermediare stabilite în țări terțe) (C‑135/17, EU:C:2019:136, punctul 73 și jurisprudența citată).


42      Motivele expuse de guvernul bulgar la punctul 53 și următoarele din observații sunt identice cu cele pe care le‑a prezentat în fața BCE în cererea de aviz (a se vedea nota de subsol 5 din prezentele concluzii).


43      A se vedea Hotărârea din 25 aprilie 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punctul 66 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctul 51 și jurisprudența citată).


44      În Raportul privind restricțiile referitoare la plățile în numerar, Comisia arată că astfel de restricții nu ar avea decât un impact limitat asupra fraudei fiscale (punctul 5.2) în măsura în care, în primul rând, aceasta ar depinde de alți factori sociali, economici și politici, în al doilea rând, o parte importantă a fraudei fiscale s‑ar opune nu prin tranzacții efectuate în numerar, ci prin intermediul unor structuri și al unor operațiuni juridice sofisticate care au adesea o dimensiune internațională și, în al treilea rând, o limitare a plăților în numerar nu ar fi în mod necesar disuasivă. În schimb, în Rezoluția din 26 martie 2019 privind infracționalitatea financiară, frauda fiscală și evaziunea fiscală [2018/2121/(INI), punctul 13], Parlamentul European a recunoscut că, „în pofida avantajelor lor cum ar fi rapiditatea și accesibilitatea, tranzacțiile în numerar constituie încă un risc foarte ridicat în materie de spălare a banilor și de evaziune fiscală, inclusiv de fraudă privind [taxa pe valoarea adăugată (TVA)]”. În Avizul privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind informațiile care însoțesc transferurile de fonduri și privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului (JO 2013, C 271, p. 31, punctul 4.3), Comitetul Economic și Social European subliniase deja, la rândul său, că plata în numerar înlesnea economia subterană, în timp ce celelalte modalități de plată erau mai transparente din punct de vedere fiscal și economic, mai puțin împovărătoare pentru ansamblul societății, practice, sigure și inovatoare.


45      A se vedea în această privință dispozițiile prevăzute de legiuitorul Uniunii în cadrul Regulamentului (UE) 2015/847 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 mai 2015 privind informațiile care însoțesc transferurile de fonduri și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1781/2006 (JO 2015, L 141, p. 1). În Franța, potrivit Raportului din anul 2018 al Observatoire de la sécurité des moyens de paiement de la Banque de France [Observatorul pentru Siguranța Mijloacelor de Plată al Băncii Franței] (disponibil la următoarea adresă de internet: https://www.banque‑france.fr/sites/default/files/medias/documents/819172_osmp2018_web_3.pdf), viramentul rămâne mijlocul scriptural cel mai puțin fraudat, deși implică cele mai mari sume (p. 35).


46      Potrivit Raportului din anul 2018 al Observatoire de la sécurité des moyens de paiement de la Banque de France (a se vedea nota de subsol anterioară), cecul constituie primul mijloc de plată cel mai fraudat înaintea cardului de plată pentru o utilizare însă mult mai puțin intensivă (p. 33, precum și p. 19 și 48 din acest raport).


47      Orice întreprindere constituită legal dispune, în principiu, de un cont bancar. Astfel, este vorba despre o obligație în vederea înscrierii în registrele comerciale și în scopuri de TVA.


48      A se vedea în această privință Directiva 2014/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 iulie 2014 privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază (JO 2014, L 257, p. 214), în care legiuitorul Uniunii subliniază că unii consumatori nu își deschid conturi de plăți, fie pentru că acest lucru le este refuzat, fie pentru că nu le sunt oferite produse adecvate [considerentul (7)]. A se vedea de asemenea, cu titlu de exemplu în Franța, Raportul din anul 2019 al Observatoire de l’inclusion bancaire de la Banque de France [Observatorul pentru Incluziune Bancară al Băncii Franței], disponibil la următoarea adresă de internet: https://publications.banque‑france.fr/sites/default/files/medias/documents/oibwebvf.pdf („L’accès au compte et à des services bancaires adaptés”, p. 9).


49      C‑422/19 și C‑423/19, EU:C:2020:756, în special punctele 136-138.


50      A se vedea în special articolul 2 alineatul (2), articolul 16, precum și considerentele (9), (46) și (48) ale acestei directive.


51      În temeiul articolului 18 alineatul (4) din această directivă, statele membre pot solicita instituțiilor de credit să pună în aplicare diverse scheme tarifare în funcție de nivelul de incluziune bancară a consumatorului, permițând în special condiții mai avantajoase pentru consumatorii vulnerabili care nu beneficiază de servicii bancare. În considerentul (46) al directivei menționate, legiuitorul Uniunii precizează că, „[p]entru a asigura disponibilitatea conturilor de plăți cu servicii de bază unei game cât mai vaste de consumatori, acestea ar trebui oferite gratuit sau în schimbul unui comision rezonabil. Pentru a încuraja consumatorii vulnerabili care nu beneficiază de servicii bancare să participe pe piața serviciilor bancare cu amănuntul, statele membre pot prevedea ca aceste conturi de plăți cu servicii de bază să fie oferite acestor consumatori în condiții deosebit de avantajoase, de exemplu gratuit”.


52      A se vedea în această privință Hotărârea din 20 martie 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punctul 31).


53      C‑263/11, EU:C:2012:497.


54      A se vedea Hotărârea din 19 iulie 2012, Rēdlihs (C‑263/11, EU:C:2012:497, punctul 45).


55      A se vedea Hotărârea din 8 mai 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 64 și jurisprudența citată).


56      Astfel cum am indicat, orice întreprindere constituită în mod legal dispune, în principiu, de un cont bancar, întrucât este vorba despre o obligație în vederea înscrierii în registre comerciale și în scopuri de TVA.


57      A se vedea nota de subsol 5 din prezentele concluzii. BCE a considerat această reducere ca fiind disproporționată, ținând seama de impactul potențial negativ asupra sistemului de plată în numerar (punctul 2.11 din acest aviz).


58      A se vedea Hotărârea din 8 mai 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 63 și jurisprudența citată).


59      A se vedea Hotărârea din 8 mai 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, punctul 64 și jurisprudența citată).


60      A se vedea Hotărârea din 2 iunie 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, punctul 48 și jurisprudența citată).


61      A se vedea Hotărârea din 21 februarie 2008, Netto Supermarkt (C‑271/06, EU:C:2008:105, punctul 18 și jurisprudența citată).


62      A se vedea în această privință analiza efectuată de Curte în Hotărârea din 20 martie 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punctele 26-33).


63      În temeiul acestui articol, Rayonen sad (tribunalul de raion), în complet de judecător unic, soluționează fondul cauzei și se pronunță printr‑o hotărâre care poate confirma, modifica sau infirma fie decizia prin care se aplică o sancțiune administrativă, fie procesul‑verbal în format electronic. Hotărârea poate fi atacată cu recurs la Administrativen sad (Tribunalul Administrativ) pentru motivele prevăzute de Codul de procedură penală și potrivit modalităților prevăzute în capitolul 12 din Codul de procedură administrativă.


64      A se vedea Hotărârea din 20 martie 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punctul 32).


65      C‑190/17, EU:C:2018:357.


66      A se vedea Hotărârea din 31 mai 2018, Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357, punctul 40 și jurisprudența citată).


67      Amintim că, în temeiul articolului 28 litera a) din ZANN, autoritatea națională însărcinată cu sancționarea săvârșirii încălcării este autorizată să nu aplice o sancțiune în ipoteza în care încălcarea este minoră, aceasta putând să se limiteze să formuleze un avertisment.


68      Din modul de redactare a articolului 27 alineatul (2) din ZANN, astfel cum a fost clarificat de instanța de trimitere, rezultă că autoritatea națională însărcinată cu sancționarea săvârșirii încălcării trebuie să țină seama de pericolul reprezentat de actul săvârșit (natura, gravitatea, precum și durata încălcării) și de autor, de natura faptei săvârșite (cu intenție sau din neglijență), de motivele acesteia, de orice alte circumstanțe atenuante și agravante, precum și de situația patrimonială a autorului. În clarificările sale, instanța de trimitere arată că reglementarea națională în discuție nu enumeră în mod exhaustiv circumstanțele atenuante și agravante.


69      C‑524/15, EU:C:2018:197.


70      A se vedea Hotărârea din 20 martie 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punctul 58).


71      C‑190/17, EU:C:2018:357.


72      Punctul 45 din această hotărâre.