Language of document : ECLI:EU:C:2021:803

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 6. oktobra 2021(*)

„Predhodno odločanje – Člen 63 PDEU – Prosti pretok kapitala – Direktiva (EU) 2015/849 – Področje uporabe – Nacionalna ureditev, s katero se zahteva, da se plačila, ki presegajo določen znesek, opravijo izključno z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun – Člen 65 PDEU – Upravičenost – Boj proti davčni utaji in izogibanju davkom – Sorazmernost – Upravne sankcije kazenske narave – Člen 49 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni“

V zadevi C‑544/19,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Administrativen sad Blagoevgrad (upravno sodišče v Blagoevgradu, Bolgarija) z odločbo z dne 5. julija 2019, ki je na Sodišče prispela 17. julija 2019, v postopku

„ECOTEX BULGARIA“ EOOD

proti

Teritorialna direktsia na Natsionalnata agentsia za prihodite – Sofija,

ob udeležbi

Prokuror ot Okrazhna prokuratura – Blagoevgrad,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi J.‑C. Bonichot, predsednik senata, L. Bay Larsen, sodnik, C. Toader, sodnica, M. Safjan in N. Jääskinen (poročevalec), sodnika,

generalni pravobranilec: J. Richard de la Tour,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        za bolgarsko vlado L. Zaharieva in E. Petranova, agentki,

–        za češko vlado M. Smolek, O. Serdula in J. Vláčil, agenti,

–        za špansko vlado S. Jiménez García, agent,

–        za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s F. Meloncellijem, avvocato dello Stato,

–        za madžarsko vlado M. Z. Fehér in R. Kissné Berta, agenta,

–        za Evropsko komisijo H. Tserepa‑Lacombe, Y. Marinova in T. Scharf, agenti,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. novembra 2020

izreka naslednjo

Sodbo

1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 63 PDEU, člena 2(1) Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (UL 2015, L 141, str. 73) v povezavi z uvodno izjavo 6 in členoma 4 in 5 te direktive ter člena 58(1) in člena 60(4) navedene direktive v povezavi s členom 47 in členom 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo „ECOTEX BULGARIA“ EOOD (v nadaljevanju: Ecotex) in Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Sofia (področna direkcija nacionalne agencije za prihodke – Sofija, Bolgarija; v nadaljevanju: pristojni davčni organ) glede zakonitosti upravne denarne sankcije, ki je bila tej družbi izrečena zaradi kršitve nacionalne zakonodaje o omejitvi plačil v gotovini.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

3        V uvodni izjavi 1 Direktive 2015/849 je navedeno:

„Tokovi nezakonitega denarja lahko škodujejo integriteti, stabilnosti in ugledu finančnega sektorja ter ogrozijo notranji trg Unije in mednarodni razvoj. Pranje denarja, financiranje terorizma in organizirani kriminal ostajajo velike težave, ki bi jih bilo treba obravnavati na ravni Unije. Poleg nadaljnjega razvoja kazenskopravnega pristopa na ravni Unije je nujno in lahko prinese dodatne rezultate tudi usmerjeno in sorazmerno preprečevanje uporabe finančnega sistema za namene pranja denarja in financiranja terorizma.“

4        V uvodni izjavi 6 te direktive je navedeno:

„Višji zneski pri plačilih v gotovini predstavljajo visoko tveganje pranja denarja in financiranja terorizma. Za boljši nadzor in manjša tveganja, ki jih prinašajo takšna plačila v gotovini, bi morale biti osebe, ki trgujejo z blagom, zajete s to direktivo, kolikor opravljajo ali prejemajo plačila v gotovini v višini 10000 EUR ali več. Države članice bi morale imeti možnost sprejeti nižje mejne vrednosti, dodatne splošne omejitve uporabe gotovine in druge strožje določbe.“

5        Uvodna izjava 11 navedene direktive določa:

„Pomembno je izrecno poudariti, da so ‚davčna kazniva dejanja‘, povezana z neposrednimi in posrednimi davki, vključena v široko opredelitev pojma ‚kaznivo dejanje‘ iz te direktive v skladu z revidiranimi priporočili [Projektne skupine za finančno ukrepanje (FATF)]. Glede na to, da so lahko v posamezni državi članici različne davčne kršitve opredeljene kot ‚kaznivo dejanje‘, ki se kaznuje s sankcijami iz točke 4(f) člena 3 te direktive, se lahko opredelitve davčnih kaznivih dejanj v nacionalnem pravu razlikujejo. Čeprav prizadevanja niso usmerjena v harmonizacijo opredelitev davčnih kaznivih dejanj v nacionalnem pravu držav članic, bi države članice morale v največji možni meri, ki jo nacionalno pravo še dovoljuje, omogočati izmenjavo informacij oziroma pomoč med finančnimi obveščevalnimi enotami EU (FIU).“

6        V skladu s členom 1(1) Direktive 2015/849 je njen cilj preprečiti uporabo finančnega sistema Unije za namene pranja denarja in financiranja terorizma.

7        Člen 2(1) te direktive določa:

„Ta direktiva se uporablja za naslednje pooblaščene subjekte:

1.      kreditne institucije;

2.      finančne institucije;

3.      naslednje fizične ali pravne osebe pri izvajanju njihovih poklicnih dejavnosti:

[…]

(e)      druge osebe, ki trgujejo z blagom, če so plačila izvedena ali prejeta v gotovini in znašajo 10.000 EUR ali več, bodisi da gre za transakcijo, izvedeno z enim dejanjem ali z več dejanji, za katere kaže, da so povezana;

[…]“

8        Člen 3 navedene direktive določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

4.      ‚kaznivo dejanje‘ pomeni vsako udeležbo pri storitvi naslednjih hudih kaznivih dejanj:

[…]

(f)      vseh kaznivih dejanj, vključno z davčnimi kaznivimi dejanji, ki so povezana z neposrednimi in posrednimi davki ter kot so opredeljena v nacionalnem pravu držav članic in ki se kaznujejo z odvzemom prostosti ali varnostnim ukrepom v trajanju več kot enega leta, ali v primeru držav članic, katerih pravni sistem vsebuje minimalni prag za kazniva dejanja, vseh kaznivih dejanj, ki se kaznujejo z odvzemom prostosti ali varnostnim ukrepom v trajanju najmanj šestih mesecev;

[…]“

9        Člen 4 te direktive določa:

„1.      Države članice v skladu s pristopom, ki temelji na tveganju, zagotovijo, da področje uporabe te direktive v celoti ali delno zajema poklice in kategorije podjetij, ki niso pooblaščeni subjekti iz člena 2(1), opravljajo pa dejavnosti, ki se zelo verjetno uporabljajo za pranje denarja ali financiranje terorizma.

2.      Če država članica razširi področje uporabe te direktive na poklice ali kategorije podjetij, ki niso navedeni v členu 2(1), o tem obvesti Komisijo.“

10      Člen 5 Direktive 2015/849 določa:

„Države članice lahko na področju, ki ga ureja ta direktiva, za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ob upoštevanju omejitev prava Unije sprejmejo ali v veljavi obdržijo strožje določbe.“

11      Člen 58(1) te direktive določa:

„Države članice zagotovijo, da so pooblaščeni subjekti lahko odgovorni za kršitve nacionalnih določb za prenos te direktive v skladu s tem členom in členi 59 do 61. Vse izhajajoče sankcije ali ukrepi so učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“

12      Člen 60(4) navedene direktive določa:

„Države članice zagotovijo, da pristojni organi pri določanju vrste in ravni upravnih sankcij ali ukrepov upoštevajo vse relevantne okoliščine, po potrebi tudi:

(a)      resnost in trajanje kršitve;

(b)      stopnjo odgovornosti odgovorne fizične ali pravne osebe;

(c)      finančno trdnost fizične ali pravne osebe, ki nosi odgovornost, kot jo denimo dokazuje celotni promet pravne osebe, ki nosi odgovornost, ali letni prihodek fizične osebe, ki nosi odgovornost;

(d)      korist, ki jo je fizična ali pravna oseba, ki nosi odgovornost, pridobila s kršitvijo, kolikor jo je mogoče določiti;

(e)      izgube, ki so jih zaradi kršitve imele tretje strani, če jih je mogoče določiti;

(f)      raven sodelovanja fizične ali pravne osebe, ki nosi odgovornost, s pristojnim organom;

(g)      prejšnje kršitve fizične ali pravne osebe, ki nosi odgovornost.“

13      Člen 67(1) te direktive določa:

„Države članice do 26. junija 2017 sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo. Komisiji takoj sporočijo besedila teh predpisov.

Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice.“

 Bolgarsko pravo

14      V skladu s členom 1 zakon za ogranichavane na plashtanyata v broy (zakon o omejitvi plačil v gotovini, DV št. 16, z dne 22. februarja 2011, v nadaljevanju: ZOPB) ta zakon ureja omejitve plačil v gotovini na bolgarskem ozemlju.

15      Člen 2 ZOPB določa:

„Ta zakon se ne uporablja za:

1.      dvig in nakazilo v gotovini na lasten plačilni račun;

2.      dvig in nakazilo v gotovini na račune oseb s splošno ali posebno opravilno nesposobnostjo ali na račune zakoncev ali sorodnikov v ravni črti;

3.      poslovne transakcije v gotovini v tujih valutah;

4.      transakcije z bankovci in kovanci, ki vključujejo bolgarsko centralno banko;

5.      menjavo rabljenih bolgarskih bankovcev in kovancev v bankah;

6.      izplačilo plač v smislu [Kodeks na Truda (zakon o delovnih razmerjih)];

7.      […] izplačilo zajamčenih vlog v smislu [zakon za garantirane na vlagovete v bankite (zakon o jamstvu za vloge v bankah)].“

16      Člen 3 ZOPB določa:

„(1)      Plačila na ozemlju države se izvajajo izključno z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, če:

1.      […] je znesek 10.000 [bolgarskih levov (BGN) (približno 5110 EUR)] ali več;

2.      […] je znesek nižji od 10.000 BGN in je del pogodbenega plačila v gotovini v vrednosti 10.000 BGN ali več.

(2)       […] Odstavek 1 se uporablja tudi za plačila v tujih valutah, katerih znesek, pretvorjen v BGN, je 10.000 BGN ali več. Pretvorba v BGN se izvede po dnevni tečajnici Balgarska narodna banka [(bolgarska centralna banka)].“

17      Člen 5 ZOPB določa:

„1.      Vsakdo, ki stori ali omogoči storitev prekrška iz člena 3, se kaznuje z globo v višini 25 % celotnega zneska izvedenega plačila, če gre za fizično osebo, ali z denarno sankcijo v višini 50 % celotnega zneska izvedenega plačila, če gre za pravno osebo.

2.      Pri ponovitvi prekrška iz odstavka 1 znaša globa 50 % zneska izvedenega plačila, denarna sankcija pa 100 % zneska izvedenega plačila.“

18      Člen 6 ZOPB določa:

„1.      Odločbo o prekrških iz tega zakona izda Natsionalna agentsia za prihodite [(nacionalna agencija za prihodke, Bolgarija)]. Odločbo o izreku upravne sankcije sprejme izvršni direktor nacionalne agencije za prihodke ali javni uslužbenci, ki jih je pooblastil.

2.      Zakon za administrativnite narushenia i nakazania [(zakon o prekrških in upravnih sankcijah, DV št. 92 z dne 28. novembra 1969, v nadaljevanju: ZANN)] ureja naložitev upravnih sankcij, njihovo sprejetje, pravna sredstva, ki jih je mogoče vložiti zoper te upravne sankcije, in njihovo izvršitev.“

19      Člen 27, od (1) do (5), ZANN določa:

„1.      Upravna sankcija se določi v skladu z določbami tega zakona v mejah sankcije, določene za storjeni prekršek.

2.      Pri določitvi sankcije se upoštevajo resnost prekrška, razlogi za storitev prekrška in druge olajševalne ali obteževalne okoliščine ter premoženjsko stanje storilca.

3.      Zaradi olajševalnih okoliščin se uporabi milejša sankcija, zaradi obteževalnih okoliščin pa strožja sankcija.

[…]

5.      Ravno tako ni dovoljeno določiti sankcije, ki je nižja od najnižjega določenega zneska sankcij, ki vključujejo globo in ukrep začasne prepovedi opravljanja poklica ali določene dejavnosti.“

20      Člen 28(a) ZANN določa, da ima organ, pristojen za izrekanje sankcij, v primeru prekrška neznatnega pomena možnost, da sankcije ne naloži, pri čemer storilca prekrška ustno ali pisno opozori, da mu bo ob ponovitvi prekrška naložena upravna sankcija.

21      Na podlagi člena 63 tega zakona Rayonen sad (okrožno sodišče, Bolgarija) vsebinsko preskusi zadevo po sodniku posamezniku in odloči s sodbo, s katero lahko potrdi, spremeni ali razveljavi odločbo o naložitvi upravne sankcije ali elektronski zapisnik. Sodba se lahko izpodbija s kasacijsko pritožbo pred Administrativen sad (upravno sodišče, Bolgarija) iz razlogov, določenih v nakazatelnoprotsesualen kodeks (zakon o kazenskem postopku), in v skladu s pravili iz poglavja 12 administrativnoprotsesualen kodeks (zakon o upravnem postopku).

22      Člen 83 ZANN določa:

„1.      V primerih, določenih z upoštevnim zakonom, se lahko pravnim osebam ali samostojnim podjetnikom z odlokom sveta ministrov ali s sklepom občinskega sveta, naloži denarna sankcija zaradi neizpolnjevanja obveznosti, ki jih imajo do države ali občine, pri opravljanju svoje dejavnosti.

2.      Sankcija iz prejšnjega odstavka se naloži na podlagi tega zakona, razen če v zadevnem pravnem aktu ni določeno drugače.“

 Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

23      Glavna dejavnost družbe Ecotex, gospodarske družbe bolgarskega prava, je veleprodaja naprav za proizvodnjo in njihova namestitev. KS, grški državljan, ki prebiva v Grčiji, je poslovodja in edini družbenik te družbe.

24      Na skupščini navedene družbe 14. marca 2018 je bilo odločeno, da se preneseni dobiček v višini 100.000 BGN (približno 51.110 EUR), ki je neto znesek po plačilu davka od dohodkov pravnih oseb, razdeli v obliki dividend edinemu družbeniku, KS. Odločeno je bilo tudi, da bo ta znesek KS izplačan v gotovini iz blagajne te družbe na podlagi odobritev izplačil.

25      Pri davčnem nadzoru je bilo med drugim ugotovljeno, da je bil v skladu s sklepom skupščine z dne 14. marca 2018 o razdelitvi dividend v obdobju od vključno 14. marca 2018 do 22. marca 2018 KS v gotovini izplačan znesek 95.000 BGN (približno 48.550 EUR) na podlagi devetih odobritev izplačil v gotovini po 10.000 BGN (približno 5110 EUR) in ene odobritve izplačila v znesku 5000 BGN (približno 2555 EUR).

26      Pristojni davčni organ je 5. junija 2018 napovedal začetek kazenskega postopka upravne narave zoper družbo Ecotex in 26. junija 2018 sprejel zapisnik o ugotovitvi kršitve določb ZOPB zaradi tega, ker je družba Ecotex 14. marca 2018 KS z odobritvijo izplačila plačala znesek 10.000 BGN v gotovini na podlagi sklepa skupščine z dne 14. marca 2018 o razdelitvi dividend KS v znesku 100.000 BGN.

27      Družba Ecotex je 10. julija 2018 zoper ta zapisnik vložila ugovor in trdila, da je izplačilo zneska 10.000 BGN, ki je bilo izvedeno 14. marca 2018, le za 0,01 BGN (približno 0,005 EUR) preseglo omejitev v zvezi s plačili v gotovini, določeno v ZOPB, in da je zato kršitev „neznatnega pomena“ v smislu člena 28 ZANN.

28      Pristojni davčni organ je 3. septembra 2018 na podlagi navedenega zapisnika sprejel odločbo, s katero je družbi Ecotex na podlagi člena 5(1) ZOPB naložil denarno sankcijo zaradi tega, ker je ta družba 14. marca 2018 KS plačala znesek 10.000 BGN v gotovini. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bilo vsako plačilo KS zneska 10.000 BGN v gotovini opredeljeno kot kršitev člena 3(1), točka 1, ZOPB in da je bilo na podlagi člena 5(1) ZOPB izrečenih devet upravnih denarnih sankcij. V skladu z nacionalnimi določbami je vsaka denarna sankcija znašala 5000 BGN, kar je polovica zneska, izplačanega v gotovini.

29      Rayonen sad Petrich (okrožno sodišče v Petriču, Bolgarija) je s sodbo z dne 14. decembra 2018 zavrnilo tožbo za odpravo, ki jo je zoper to odločbo pristojnega organa vložila družba Ecotex. Družba Ecotex je nato pri predložitvenem sodišču, Administrativen sad Blagoevgrad (upravno sodišče v Blagoevgradu, Bolgarija), vložila kasacijsko pritožbo.

30      Družba Ecotex pred navedenim sodiščem v bistvu ponavlja trditev iz točke 27 te sodbe, pri čemer pojasnjuje, da je glede na neznaten pomen kršitve denarna sankcija, ki znaša polovico skupnega zneska, prejetega v gotovini, nesorazmerna. Družba Ecotex poleg tega trdi, da pravica do izplačila dividend družbe ni transakcija ali pogodba in zato ni zajeta s pojmom „plačilo“ v smislu člena 3(1), točka 1, ZOPB.

31      Pristojni davčni organ trdi, da je treba pojem „plačilo“ v smislu člena 3(1), točka 1, ZOPB razumeti tako, da brez izjem označuje kakršno koli plačilo ali finančno transakcijo, ne glede na to, ali gre za razdelitev dividend, in ne glede na to, ali temelji na pogodbenem ali nepogodbenem razmerju ali na razmerju, ki izhaja iz članstva v družbi.

32      Predložitveno sodišče uvodoma navaja, da je ZOPB nacionalni instrument za prenos Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/60/ES z dne 26. oktobra 2005 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma (UL 2005, L 309, str. 15), ki je bila 26. junija 2017 razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2015/849.

33      Zato predložitveno sodišče meni, da je treba člen 3(1), točka 1, tega zakona razlagati v povezavi z upoštevnimi določbami Direktive 2015/849, pa tudi členom 63 PDEU.

34      Predložitveno sodišče se na prvem mestu sklicuje na sodbo z dne 6. junija 2000, Verkooijen (C‑35/98, EU:C:2000:294), in opozarja, da pojem „pretok kapitala“ med drugim vključuje prejem dividend od delnic in deležev v gospodarskih družbah. Tako se postavlja vprašanje, ali člen 63 PDEU, ki v skladu s sodno prakso Sodišča med drugim prepoveduje ukrepe, ki lahko nerezidente odvrnejo od naložb v državi članici ali od ohranitve takih naložb, nasprotuje zakonodaji, kot je člen 3(1), točka 1, ZOPB, ki nalaga omejitev plačila v gotovini.

35      Predložitveno sodišče na drugem mestu navaja, da je cilj Direktive 2015/849 preprečiti uporabo finančnega sistema Unije za namene pranje denarja in financiranje terorizma. V skladu s členom 5 te direktive pa lahko države članice za to uvedejo omejitve uporabe plačil v gotovini, ki so strožje od omejitev iz navedene direktive. Predložitveno sodišče se v tem okviru sprašuje, ali omejitev plačil v gotovini iz člena 3(1), točka 1, ZOPB spada na stvarno področje uporabe Direktive 2015/849 in, če je tako, ali lahko države članice prosto določijo mejno vrednost plačila v gotovini, ki je nižja od 10.000 EUR.

36      Na tretjem mestu, če bi bil odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, bi bilo treba glede na člen 58(1) in člen 60(4) Direktive 2015/849 v povezavi s členom 49(3) Listine presoditi, kako lahko nacionalna določba, kot je člen 5(1) ZOPB, za vse finančne transakcije določa denarno sankcijo za pravne osebe v fiksnem znesku, ki znaša polovico celotnega zneska, izplačanega v gotovini. Poleg tega se po mnenju predložitvenega sodišča postavlja tudi vprašanje, ali takšna nacionalna določba krši načelo učinkovitega sodnega nadzora iz člena 47 Listine, ker iz člena 27(5) ZANN izhaja, da pristojno nacionalno sodišče v primeru tožbe ne sme znižati sankcije pod najnižji znesek iz člena 5(1) ZOPB.

37      V teh okoliščinah je Administrativen sad Blagoevgrad (upravno sodišče v Blagoevgradu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      Ali je treba člen 63 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katero je treba plačila v višini 10.000 BGN ali več na ozemlju države opravljati samo z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun in s katero se omejujejo gotovinska izplačila dividend iz neizplačanega dobička v višini 10.000 BGN ali več? Če člen 63 PDEU tej ureditvi ne nasprotuje: ali je taka omejitev upravičena s cilji [Direktive 2015/849]?

2.      Ali je treba člen 2(1) [Direktive 2015/849] v povezavi z uvodno izjavo 6 ter njenih členov 4 in 5 razlagati tako, da ne nasprotuje splošnemu nacionalnemu predpisu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katerim je treba plačila v višini 10.000 BGN ali več na ozemlju države opravljati samo z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun in s katerim se ne upošteva, kdo opravi plačilo v gotovini in zakaj, pri tem pa se hkrati zajemajo vsa plačila v gotovini med fizičnimi in pravnimi osebami?

(a)      Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen: ali člen 2(1), točka 3(e), [Direktive 2015/849] v povezavi z uvodno izjavo 6 ter členoma 4 in 5 te direktive državam članicam dopušča, da določijo dodatne splošne omejitve plačil v gotovini v nacionalnem predpisu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katerim je treba plačila v višini 10.000 BGN ali več na ozemlju države opravljati samo z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, če je razlog za plačilo v gotovini ‚neizplačani dobiček‘ (dividende)?

(b)      Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen: ali člen 2(1), točka 3(e), [Direktive 2015/849] v povezavi z uvodno izjavo 6 ter njenim členom 5 državam članicam dopušča, da določijo omejitve uporabe gotovine v nacionalnim predpisu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katerim je treba plačila v višini 10.000 BGN ali več na ozemlju države opravljati samo z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, če je mejna vrednost nižja od 10.000 EUR?

3.      (a)      Ali je treba člen 58(1) in člen 60(4) [Direktive 2015/849] v povezavi s členom 49(3) [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni določbi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa znesek upravnih sankcij za kršitve omejitev plačil v gotovini, če ta določba ne dopušča odmere na podlagi razlikovanja, pri kateri bi se upoštevale konkretne relevantne okoliščine?

(b)      Ali je treba – če je treba na to odgovoriti, da člen 58(1) in člen 60(4) [Direktive 2015/849] v povezavi s členom 49(3) [Listine] ne nasprotujeta nacionalnemu predpisu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki določa višino upravnih sankcij zaradi kršitev omejitev plačil v gotovini – člen 58 in člen 60(4) [Direktive 2015/849] v povezavi z načelom učinkovitosti in pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalnemu predpisu, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki omejuje sodni nadzor, če ta predpis ne dopušča, da bi sodišče v primeru pritožbe [zoper naloženo sankcijo] določilo upravno sankcijo zaradi kršitev omejitev plačil v gotovini, ki bi ustrezala konkretnim relevantnim okoliščinam in ki bi bila nižja od določene minimalne višine?“

 Vprašanja za predhodno odločanje

 Drugo vprašanje

38      Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati najprej, v bistvu izvedeti, ali je treba člen 2(1), točka 3(e), Direktive 2015/849 v povezavi z uvodno izjavo 6 ter členoma 4 in 5 te direktive razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki fizičnim in pravnim osebam za plačilo zneska, izvedeno na nacionalnem ozemlju, katerega višina je enaka določeni mejni vrednosti ali jo presega, prepoveduje plačevanje v gotovini in od njih zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun.

39      V zvezi s tem je treba spomniti, da so v členu 2 Direktive 2015/849 našteti subjekti, za katere se – zaradi njihovega sodelovanja pri izvajanju transakcije ali finančne dejavnosti – ta direktiva uporablja.

40      Navedena direktiva se tako v skladu z njenim členom 2(1), točka 3(e), med drugim uporablja za plačila, ki jih izvedejo ali prejmejo osebe, ki trgujejo z blagom, v gotovini in znašajo 10.000 EUR ali več, bodisi da gre za transakcijo, izvedeno z enim dejanjem ali z več dejanji, za katere kaže, da so povezana.

41      Poleg tega Direktiva 2015/849 v členu 4 določa, da lahko države članice to področje uporabe razširijo na poklice in kategorije podjetij, ki opravljajo dejavnosti, ki se zelo verjetno uporabljajo za pranje denarja ali financiranje terorizma. Člen 5 te direktive ravno tako določa, da lahko države članice na področju, ki ga ureja ta direktiva, za preprečevanje teh kriminalnih dejavnosti ob upoštevanju omejitev prava Unije sprejmejo tudi strožje določbe. Poleg tega iz uvodne izjave 6 navedene direktive izhaja, da morajo države članice „imeti možnost sprejeti nižje mejne vrednosti[, kot je mejna vrednost 10.000 EUR], dodatne splošne omejitve uporabe gotovine in druge strožje določbe“.

42      Tako je treba preučiti, ali nacionalna zakonodaja, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, lahko spada na področje uporabe Direktive 2015/849 in zlasti na področje uporabe ene ali več teh določb.

43      V zvezi s tem, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 45 sklepnih predlogov, je glede na cilje in sistematiko Direktive 2015/849 razvidno, da ni tako.

44      Na prvem mestu je namreč cilj Direktive 2015/849, kot je razvidno iz njenega člena 1 v povezavi z njeno uvodno izjavo 1, preprečiti uporabo finančnega sistema za namene pranja denarja in financiranje terorizma, da bi se preprečilo, da bi tokovi nezakonitega denarja lahko škodovali integriteti, stabilnosti in ugledu finančnega sektorja Unije ter ogrozili njen notranji trg in mednarodni razvoj. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 46 sklepnih predlogov, se z navedeno direktivo harmonizirajo ukrepi skrbnega preverjanja strank in nadzora, ki jih morajo države članice vzpostaviti za določene kategorije poklicev, najbolj izpostavljene manipuliranju z denarjem, pridobljenim s hudim kaznivim dejanjem, in zbiranju denarnih sredstev ali premoženja za namene terorizma.

45      Res je sicer, da so davčne kršitve, povezane z neposrednimi in posrednimi davki, kriminalne dejavnosti, za katere se uporablja Direktiva 2015/849, vendar iz člena 3, točka 4(f), in uvodne izjave 11 te direktive izhaja, da to velja le, če se ta kazniva dejanja kaznujejo z odvzemom prostosti ali varnostnim ukrepom za določen čas. Zato se z navedeno direktivo želi preprečiti hujše kršitve davčnih predpisov kot so te, ki izhajajo iz kršitve omejitve plačil v gotovini.

46      V zvezi z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari je iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, razvidno, da se z njo prizadeva uresničiti cilje, ki so drugačni od ciljev Direktive 2015/849. Razvidno je namreč, da je namen te nacionalne zakonodaje boj proti davčni utaji in izogibanju davkom tako, da se zahteva, da se plačila zneska v višini 10.000 BGN ali več ne izvedejo v gotovini, temveč z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, zaradi česar je zagotovljena sledljivost finančnih transakcij. Bolgarska vlada meni, da je tako namen ZOPB omejiti neformalni sektor v bolgarskem gospodarstvu ter preprečiti prikrivanje plačil oziroma prihodkov in odhodkov, da bi se izognilo plačilu davkov, določenih z veljavno zakonodajo, in plačilu obveznih prispevkov za socialno varnost.

47      Bolgarska vlada je poleg tega v pisnem stališču pojasnila, da na nacionalni ravni obstajata dva zakona, ki sta bila sprejeta za prenos Direktive 2015/849, in sicer zakon za merkite srehstu izpiraneto na pari (zakon o ukrepih za boj proti pranju denarja, DV št. 27 z dne 27. marca 2018) in zakon za merkite sreshtu finantsiraneto na terorizma (zakon o ukrepih za boj proti financiranju terorizma (DV št. 16 z dne 18. februarja 2003). ZOPB pa naj ne bi vseboval nobenega ukrepa v zvezi z bojem proti pranju denarja in financiranju terorizma in naj ne bi vseboval nobenega napotila na Direktivo 2015/849.

48      V zvezi s tem pa je treba poudariti, da člen 67(1) Direktive 2015/849 določa, da se morajo države članice v sprejetih zakonih in drugih predpisih, potrebnih za uskladitev s to direktivo, sklicevati na to direktivo ali pa sklic nanjo navesti ob njihovi uradni objavi.

49      Na drugem mestu, glede sistematike Direktive 2015/849, ta določa ukrepe, ki se po svoji naravi in po tem, na koga se nanašajo, razlikujejo od ukrepov, uvedenih z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari.

50      Prvič, glede narave navedenih ukrepov, je treba osebam, ki spadajo na področje uporabe te direktive, kot je bilo določeno v Direktivi 2005/60, zaradi njihovega sodelovanja pri izvedbi transakcije ali finančne dejavnosti naložiti nekatere obveznosti, in sicer, da med drugim identificirajo in preučijo identiteto stranke in dejanskega prejemnika ter pridobijo informacije v zvezi s predmetom in naravo nameravanega poslovnega razmerja, kot tudi obveznost, da pristojnim organom poročajo o vsakem znaku pranja denarja ali financiranja terorizma (glej v tem smislu v zvezi z Direktivo 2005/60 sodbo z dne 17. januarja 2018, Corporate Companies, C‑676/16, EU:C:2018:13, točka 27).

51      Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, pa izhaja, da ZOPB ureja samo to, kako fizične ali pravne osebe uporabljajo plačilna sredstva na nacionalnem ozemlju.

52      Poudariti je treba tudi, da Direktiva 2015/849 ne vsebuje nobene določbe, ki bi omejevala višino plačil, ki se lahko opravijo v gotovini, niti od držav članic ne zahteva, da uvedejo takšne omejitve.

53      Čeprav je poleg tega zlasti iz člena 5 in uvodne izjave 6 Direktive 2015/849 razvidno, da ta direktiva državam članicam ne preprečuje, da sprejmejo ali v veljavi obdržijo strožje določbe za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, to ni cilj ureditve iz postopka v glavni stvari, kot je razvidno iz točk 46 in 47 te sodbe. Ukrepi, določeni s to ureditvijo, torej niso ukrepi za prenos te direktive.

54      Drugič, glede področja uporabe ratione personae Direktive 2015/849, kot je generalni pravobranilec pojasnil v točki 54 sklepnih predlogov, se ukrepi, uvedeni s to direktivo, v skladu s členom 2 te direktive nanašajo na omejen krog subjektov, določljivih bodisi zaradi njihove stopnje izpostavljenosti tveganjem pranja denarja in financiranja terorizma bodisi zaradi stopnje ranljivosti njihovih transakcij ali njihove finančne dejavnosti.

55      Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, pa je razvidno, da se nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari uporablja za vse fizične ali pravne osebe, ne glede na to, v kakšni vlogi izvedejo plačilo, ter ne glede na obstoj in po potrebi naravo transakcije, s katero je to plačilo povezano.

56      Poleg tega je treba glede na dejansko stanje v sporu o glavni stvari navesti, da področje uporabe člena 2(1), točka 3(e), Direktive 2015/849 vsekakor zajema izključno plačila, opravljena za dobavo blaga, in se ne nanaša na razmerja med družbo in njenimi delničarji. V teh okoliščinah možnost, ki jo državam članicam daje uvodna izjava 6 te direktive, da določijo nižje mejne vrednosti od tistih iz člena 2(1), točka 3(e), navedene direktive, ne more biti upoštevna v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari.

57      Prav tako je treba navesti, da člen 4 Direktive 2015/849 državam članicam sicer dovoljuje, da razširijo področje uporabe te direktive, vendar se lahko v skladu s to določbe področje uporabe razširi le na poklice in kategorije podjetij, ki „opravljajo […] dejavnosti, ki se zelo verjetno uporabljajo za pranje denarja ali financiranje terorizma“. Zato ta določba ne more biti pravna podlaga za ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki se, kot je razvidno iz točke 55 te sodbe, uporablja za vse fizične ali pravne osebe, ne glede na to, v kakšni vlogi izvedejo plačilo, ter ne glede na obstoj in po potrebi naravo transakcije, s katero je to plačilo povezano.

58      Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da ureditev države članice, ki fizičnim in pravnim osebam za plačilo zneska, izvedeno na nacionalnem ozemlju, katerega višina je enaka določeni mejni vrednosti ali jo presega, prepoveduje plačevanje v gotovini in od njih zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, ne spada na področje uporabe Direktive 2015/849.

 Prvo in tretje vprašanje

59      Predložitveno sodišče s prvim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 63 PDEU v povezavi s členom 49(3) Listine razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, s katero se na eni strani fizičnim in pravnim osebam prepoveduje, da na nacionalnem ozemlju izvedejo plačilo v gotovini, če je to plačilo enako določeni mejni vrednosti ali jo presega, in se zato zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, tudi če gre za razdelitev dividend družbe, in ki na drugi strani za kršitev te prepovedi določa sistem sankcij, v okviru katerega se višina globe, ki jo je treba naložiti, izračuna na podlagi določenega odstotka od celotnega zneska plačila, izvedenega v nasprotju z navedeno prepovedjo, ne da bi bilo mogoče to globo spremeniti glede na konkretne okoliščine obravnavanega primera.

60      Najprej je treba pojasniti, da države članice sicer lahko uvedejo take omejitve, če ne obstajajo skupna ali harmonizirana pravila o pogojih in pravilih, v skladu s katerimi lahko države članice omejijo plačila v gotovini na svojem ozemlju, vendar morajo to možnost vseeno izvrševati ob spoštovanju prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, točka 27 in navedena sodna praksa).

61      V skladu s členom 63(1) PDEU so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.

62      Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da pojem „omejitev“ iz člena 63 PDEU na splošno zajema vsakršno oviranje pretoka kapitala tako med državami članicami kot med državami članicami in tretjimi državami (sodba z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 52 in navedena sodna praksa).

63      Poleg tega v skladu s sodno prakso Sodišča ukrepi, ki so s členom 63(1) PDEU prepovedani, ker omejujejo pretok kapitala, obsegajo vse take ukrepe, ki bi lahko odvračali nerezidente od naložb v državi članici ali bi lahko odvračali rezidente te države članice od naložb v drugih državah članicah (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2020, Société Générale, C‑565/18, EU:C:2020:318, točka 22 in navedena sodna praksa).

64      Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari omejuje načine, s katerimi lahko družba izplača zapadle dividende delničarjem tako rezidentom kot nerezidentom, in v zvezi s tem iz zakonitih plačilnih sredstev izključuje plačilo v gotovini v Bolgariji, če to plačilo znaša določen znesek ali več. V obravnavani zadevi se ta ureditev uporablja za razdelitev dividend družbe s sedežem v Bolgariji delničarju, ki je državljan in prebiva v drugi državi članici.

65      Omejitev zakonitih plačilnih sredstev, s katerimi lahko družba s sedežem v državi članici izplača zapadle dividende svojim delničarjem, se sicer uporablja brez razlikovanja, vendar lahko nekatere vlagatelje, ki niso rezidenti, odvrne od pridobitve deleža v kapitalu družbe s sedežem v tej državi članici. V zvezi s tem pa je treba spomniti, da členi Pogodbe DEU v zvezi s prostim pretokom blaga, prostim gibanjem oseb, svobodnim opravljanjem storitev in prostim pretokom kapitala pomenijo temeljne določbe za Unijo in je vsakršno, tudi najmanjše oviranje teh svoboščin, prepovedano (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, točka 34 in navedena sodna praksa).

66      Zato ukrep prepovedi, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev prostega pretoka kapitala.

67      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča prostega pretoka kapitala ni mogoče omejiti z nacionalno ureditvijo, razen če ta ni upravičena s katerim od razlogov iz člena 65 PDEU ali s katerim od nujnih razlogov v splošnem interesu v smislu sodne prakse Sodišča, če na ravni Unije ni harmonizacije, ki bi določala ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva teh interesov (sodba z dne 13. novembra 2014, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑112/14, neobjavljena, EU:C:2014:2369, točka 23 in navedena sodna praksa).

68      Natančneje, Sodišče je že večkrat razsodilo, da se s cilji boja proti davčni utaji in izogibanju davkom lahko upraviči omejitev prostega pretoka kapitala, če je ta omejitev primerna za zagotovitev uresničitve teh ciljev in ne presega tega, kar je nujno za njihovo uresničitev (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 2014, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑112/14, neobjavljena, EU:C:2014:2369, točka 24 in navedena sodna praksa).

69      Sodišče je tudi presodilo, da je nujnost zagotovitve učinkovite izterjave davka legitimen cilj, s katerim je mogoče upravičiti omejitev temeljnih svoboščin. Tako je državi članici dovoljeno, da uporabi ukrepe, ki omogočajo jasno in natančno preveritev zneska dolgovanega davka, ponovno, le če so ti ukrepi primerni za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (sodba z dne 30. aprila 2020, Société Générale, C‑565/18, EU:C:2020:318, točka 38 in navedena sodna praksa).

70      V obravnavani zadevi pa je, kot je razvidno iz točke 46 te sodbe, namen nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari boj proti davčni utaji in izogibanju davkom tako, da se zahteva, da se plačila zneska v višini 10.000 BGN ali več ne izvedejo v gotovini, temveč z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, zaradi česar je zagotovljena sledljivost finančnih transakcij, kar prispeva tudi k boju proti sivi ekonomiji, za katero je značilna nezakonita trgovina. Bolgarska vlada meni, da je namen ZOPB omejiti prakse plačil v gotovini, ki vključujejo dejansko plačilo zneskov, ki so višji od zneskov, navedenih v računovodskih listinah, in ki so tako izvzeti iz dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb ter plačila obveznih prispevkov za socialno varnost. Zato se, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 83 sklepnih predlogov, z obveznostjo, da se izplačilo dividend izvede z bančnim nakazilom ali vplačilom na plačilni račun, prispeva k temu, da se prepreči, da je takšno izplačilo prikrito, in tako zagotovi, da te dividende obdavči država članica, v kateri ima zadevna družba sedež.

71      Iz tega sledi, da je omejitev prostega pretoka kapitala, kot je ta, ki izhaja iz nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari, mogoče upravičiti s ciljem boja proti davčni utaji in izogibanju davkom. Poleg tega mora biti ta omejitev, kot je razvidno iz točk 68 in 69 te sodbe, primerna za zagotovitev uresničitve tega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno, da se ta cilj uresniči.

72      Čeprav mora to, ali so v obravnavani zadevi te zahteve izpolnjene, nazadnje ugotoviti nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev in razlago nacionalne zakonodaje, je Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe pristojno, da na podlagi spisa v postopkih v glavni stvari ter pisnih in ustnih stališč, ki so mu predložena, predložitvenemu sodišču da koristen odgovor, ki mu omogoča, da razsodi v sporu, o katerem odloča (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth, C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2018:157, točka 79 in navedena sodna praksa).

73      V zvezi s tem je treba na prvem mestu v zvezi z vprašanjem, ali je nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev, opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča nacionalna ureditev primerna za uresničitev navedenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj uresničuje dosledno in sistematično (glej v tem smislu sodbi z dne 25. aprila 2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, točka 66, in z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 61 in navedena sodna praksa).

74      V obravnavani zadevi je, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 88 sklepnih predlogov in s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, prvič, iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, razvidno, da je namen nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari nacionalnim organom omogočiti, da odkrijejo in po potrebi sankcionirajo davčne goljufije, kolikor je to mogoče.

75      Razvidno je namreč, da se ta ureditev, kot izhaja iz točke 55 te sodbe, ob upoštevanju izjem iz člena 2 ZOPB uporablja enotno za vse fizične in pravne osebe, ki na nacionalnem ozemlju izvedejo plačilo v znesku 10.000 BGN ali več. Za vse gospodarske subjekte in sektorje torej veljajo enake obveznosti, ne glede na naravo ali predmet transakcije, na katero je vezano plačilo.

76      Poleg tega je razvidno, da se mejna vrednost 10.000 BGN uporablja ne glede na to, ali je transakcija izvedena enkrat ali je razdrobljena na manjše transakcije, s čimer so zajeta ravnanja tistih, ki poskušajo obiti navedeno ureditev z razdelitvijo dolgovanega zneska na toliko manjših plačil, kot je potrebno, da se ta znesek izogne temu, da spada na področje uporabe te ureditve.

77      Drugič, načini plačila, uvedeni z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari za plačila v višini 10.000 BGN ali več, so primerni za zagotovitev identifikacije goljufivih transakcij in uporabe davčnih pravil.

78      Z bančnim nakazilom in vplačilom na plačilni račun se namreč – drugače kot s plačili v gotovini – prispeva k odpravi anonimnosti finančnih transakcij in zagotovitvi njihove sledljivosti, da jih državne davčne službe evidentirajo in obdavčijo.

79      Nazadnje, tretjič, v zvezi s primernostjo sistema sankcij, določenega z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, glede na cilje, ki jih ta uresničuje, je treba ugotoviti, da je namen tega sistema kaznovati kršitev ureditve o omejitvi plačil v gotovini z globo v višini, ki lahko glede na primer znaša 25 %, 50 % ali 100 % zneska izvedenega plačila. Ugotoviti je treba, da se s tem takemu sistemu sankcij s preprečevanjem in odvračanjem omogoča boj proti davčni utaji in izogibanju davkom.

80      Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je razvidno, da je nacionalno ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, s katero se na nacionalnem ozemlju prepoveduje izvedbo plačila v gotovini, če je to plačilo enako določeni mejni vrednosti ali jo presega, in se zato zahteva, da se uporabi nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, sicer se izreče globa v višini od 25 % do 100 % skupnega zneska, plačanega v gotovini – s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče – mogoče šteti kot primerno za dosledno in sistematično uresničevanje cilja boja proti davčni utaji in izogibanju davkom.

81      Na drugem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne presega tega, kar je nujno za dosego ciljev, ki jih uresničuje, je treba ugotoviti, prvič, da mejna vrednost 10.000 BGN, ki vključuje obveznost nakazila ali vplačila na plačilni račun, ni pretirano nizka, saj se s to mejno vrednostjo ne povzroča položaja, v katerem bi bilo posameznikom plačilo v gotovini zavrnjeno pri njihovih vsakodnevnih nakupih oziroma transakcijah. Poleg tega je treba navesti, da se ZOPB v skladu z njegovim členom 2, točka 6, ne uporablja za izplačilo plač v smislu zakona o delovnih razmerjih.

82      Poleg tega ni razvidno, da bi plačilo zneska, ki presega mejno vrednost, določeno z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun v obravnavani zadevi preprečevalo ali odložilo izvršitev plačilne transakcije.

83      Glede na te elemente in s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, je razvidno, da to, da se z nacionalno ureditvijo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, na nacionalnem ozemlju prepoveduje izvedbo plačila v gotovini, če je to plačilo enako določeni mejni vrednosti ali jo presega, in se zato nalaga obveznost, da se uporabi nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, ne presegata tega, kar je nujno za dosego ciljev, ki jih ta ureditev uresničuje.

84      Drugič, v zvezi s sorazmernostjo sistema sankcij, ki je z navedeno ureditvijo določen za kršitev prepovedi izvedbe plačila v gotovini na nacionalnem ozemlju, če je znesek tega plačila enak mejni vrednosti, določeni z navedeno ureditvijo, ali jo presega, iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da so države članice – če ni harmonizacije zakonodaje Unije na področju sankcij, ki veljajo v primeru nespoštovanja pogojev, določenih s sistemom, uvedenim s to zakonodajo – pristojne za izbiro sankcij, ki se jim zdijo ustrezne. Vendar morajo države članice to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije in z njegovimi temeljnimi načeli, torej tudi v skladu z načelom sorazmernosti (sodbi z dne 16. julija 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, točka 21 in navedena sodna praksa, in z dne 2. junija 2016, Kapnoviomichania Karelia, C‑81/15, EU:C:2016:398, točka 48 in navedena sodna praksa).

85      V tem okviru je treba tudi spomniti, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, in da jih je torej treba spoštovati, kadar med drugim nacionalna ureditev spada na področje uporabe tega prava (glej zlasti sodbo z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 63 in navedena sodna praksa).

86      Vendar, za to gre predvsem, kadar nacionalna zakonodaja ovira uresničevanje ene ali več temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba DEU, zadevna država članica pa se sklicuje na razloge iz člena 65 PDEU ali nujne razloge v splošnem interesu, ki jih priznava pravo Unije, da bi tako oviro upravičila. V enakem primeru je mogoče zadevno nacionalno zakonodajo v skladu z ustaljeno sodno prakso uvrstiti med tako predpisane izjeme le, če je v skladu s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče (sodba z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 64 in navedena sodna praksa).

87      V zvezi s tem je treba spomniti, da ukrep države članice, ki odstopa od temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba DEU, kot je prosti pretok kapitala, spada na področje uporabe prava EU (glej po analogiji sodbo z dne 14. junija 2017, Online Games in drugi, C‑685/15, EU:C:2017:452, točka 56).

88      Sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo Unije, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja Pogodba DEU, je namreč treba šteti za „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51(1) Listine (sodba z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 65 in navedena sodna praksa).

89      V obravnavani zadevi pa, kot je razvidno iz točk 66 in 71 te sodbe, ukrep prepovedi, kot je ta, ki ga določa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, pomeni omejitev prostega pretoka kapitala, ki jo je mogoče upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu. V teh okoliščinah je treba združljivost te ureditve s pravom Unije preučiti z vidika tako izjem, ki so tako določene v sodni praksi Sodišča, kot temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino, med katerimi je načelo sorazmernosti kazni iz člena 49(3) Listine, na katero se nanaša tretje vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče (glej po analogiji sodbo z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 66 in navedena sodna praksa).

90      Ker se člen 49(3) Listine, ki določa, da kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem, nanaša na sankcije kazenske narave, je treba najprej ugotoviti, ali ima sistem sankcij iz postopka v glavni stvari kazensko naravo.

91      V zvezi s tem je treba opozoriti, da so v skladu s sodno prakso Sodišča upoštevna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je narava kršitve, tretje pa je teža sankcije, ki se lahko izreče kršitelju (sodba z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 26 in navedena sodna praksa).

92      Naloga predložitvenega sodišča je sicer, da ob upoštevanju teh meril presodi, ali imajo sankcije, določene z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, kazensko naravo v smislu člena 49(3) Listine, vendar lahko Sodišče, ki odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, poda pojasnila, ki navedeno sodišče usmerjajo pri njegovi presoji (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 27 in navedena sodna praksa).

93      V zvezi s tem je, kot je generalni pravobranilec ugotovil v točki 117 sklepnih predlogov, najprej iz predložitvene odločbe razvidno, da je globa, ki se lahko naloži osebi, ki krši prepoved, izvedbe plačila v gotovini na nacionalnem ozemlju, če je znesek tega plačila enak mejni vrednosti, določeni z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, ali jo presega, upravna sankcija kazenske narave. Tako iz te odločbe izhaja, da se upravna sankcija naloži v okviru kazenskega postopka.

94      Dalje, ta sankcija ni omejena na povrnitev škode, povzročene s kršitvijo, temveč je kaznovalna v smislu, da je njen cilj kaznovati kršitve te prepovedi. Tako je očitno, da se s takšno sankcijo uresničuje represivni cilj, kar je značilno za sankcijo kazenske narave v smislu člena 49 Listine (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 32).

95      Nazadnje, teža navedene sankcije lahko podkrepi analizo, v skladu s katero je ta sankcija kazenska v smislu člena 49 Listine, kar pa mora vseeno preveriti predložitveno sodišče (glej po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, točka 33). V zvezi s tem je iz predložitvene odločbe razvidno, da je upravna sankcija iz ZOPB v skladu s členom 5 tega zakona globa, ki za fizično osebo znaša 25 % celotnega zneska izvedenega plačila in v primeru ponovitve prekrška 50 % tega zneska, za pravno osebo pa 50 % celotnega zneska izvedenega plačila in v primeru ponovitve prekrška 100 % tega zneska.

96      Zato je očitno, da ima sistem sankcij, ki ga določa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, kazensko naravo in ga je zato mogoče presojati z vidika načela sorazmernosti, ki ga zagotavlja člen 49(3) Listine.

97      V zvezi s tem je treba spomniti, da mora strogost sankcije ustrezati teži zadevne kršitve, pri čemer taka zahteva izvira tako iz člena 52(1) Listine kot tudi iz načela sorazmernosti kazni, določenega v členu 49(3) te Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, točka 42 in navedena sodna praksa).

98      Ravno tako je treba opozoriti, da se mora načelo sorazmernosti upoštevati ne samo pri določitvi elementov kršitve, temveč tudi pri določitvi pravil o določanju višine glob in pri presoji elementov, ki se lahko upoštevajo pri določitvi globe (glej v tem smislu sodbo z dne 31. maja 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, točka 40 in navedena sodna praksa).

99      Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da upravni ali represivni ukrepi, ki jih dovoljuje nacionalna zakonodaja, ne smejo presegati tistega, kar je nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi ta zakonodaja (sodba z dne 16. julija 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, točka 22 in navedena sodna praksa).

100    V tem okviru je Sodišče pojasnilo, da mora strogost sankcije ustrezati teži kršitve, ki se z njo sankcionira, med drugim zato, da se zagotovi resničen odvračilni učinek, pri čemer pa je treba spoštovati splošno načelo sorazmernosti (glej v tem smislu sodbi z dne 16. julija 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, točka 23 in navedena sodna praksa, in z dne 15. aprila 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, točka 38).

101    V obravnavani zadevi je treba glede narave in teže kršitve navesti, da je namen nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari sankcionirati neupoštevanje omejitve plačil v gotovini in zahteve, da se uporabi nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, če je znesek, ki se plača, enak mejni vrednosti ali jo presega, ne glede na to, ali je to neupoštevanje povezano z goljufijami ali nezakonitimi dejavnostmi. Iz nobenega elementa iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni razvidno, da bi bila ta sankcija odvisna od tega, ali je ugotovljena davčna utaja.

102    V sporu o glavni stvari je treba navesti, da je sankcionirana kršitev odločitev delničarja, ki je tudi poslovodja, družbe, da v gotovini prejme dividende, katerih znesek, ne glede na pravno prepoved, bistveno presega mejno vrednost, ki jo nacionalna ureditev določa za plačilo v gotovini.

103    Glede podrobnih pravil za določitev zneska sankcije gre za določen odstotek, ki za fizične osebe znaša 25 % celotnega zneska plačila, izvedenega v nasprotju z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, in v primeru ponovitve prekrška 50 % tega zneska. Za pravne osebe ta odstotek znaša 50 % celotnega zneska plačila, ki je bil izplačan v gotovini, in v primeru ponovitve prekrška 100 % tega zneska.

104    Sistem, v skladu s katerim se višina kazni spreminja glede na znesek, plačan v nasprotju s tako ureditvijo, pa načeloma ni sam po sebi nesorazmeren. V zvezi s tem je treba navesti, da višina glob, določenih z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, ni pavšalna, temveč se linearno povečuje glede na znesek, plačan v nasprotju s to ureditvijo, in torej glede na obseg in težo storjene kršitve (glej po analogiji sodbo z dne 16. marca 2006, Emsland‑Stärke, C‑94/05, EU:C:2006:185, točki 55 in 56).

105    Ugotoviti je treba tudi, da se upošteva položaj storilca prekrška, ker ta ureditev določa določeno individualizacijo kazni, pri čemer se prvi prekršek kaznuje mileje od naslednjih.

106    Poleg tega iz pojasnil predložitvenega sodišča in odgovorov bolgarske vlade na vprašanja Sodišča izhaja, da lahko nacionalni organ, pristojen za sankcioniranje prekrška, in pravosodni organ, pri katerem je vloženo pravno sredstvo zoper obsodilno odločbo, v okviru presoje, ali je storjeni prekršek neznatnega pomena, iz člena 28(a) ZANN upoštevata vse elemente in okoliščine obravnavanega primera, navedene v členu 27(2) in (3) ZANN.

107    V zvezi z odvračilnim učinkom takih sankcij je treba tudi ugotoviti, da se neupoštevanje omejitve plačil v gotovini v obravnavani zadevi nanaša na dokaj visok denarni znesek in da je tako neupoštevanje težko odkriti, kar bi lahko upravičilo sistem strogih sankcij za boj proti davčni utaji in izogibanju davkom.

108    Kot namreč poudarja bolgarska vlada v pisnem stališču, je neupoštevanje omejitve plačil v gotovini najpogosteje povezano s prikrivanjem določenega zneska prihodkov pravne osebe ter s tem z neupoštevanjem nacionalne ureditve na področju obdavčenja in socialnih prispevkov. Višina sankcije je torej preventivna glede na ta tveganja in ima lahko odvračilen učinek na zadevne osebe.

109    Glede na navedeno je razvidno, da sistem sankcij, določen z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, ne presega tega, kar je nujno za dosego ciljev boja proti davčni utaji in izogibanju davkom, ki jih ta sistem uresničuje. Vendar mora predložitveno sodišče, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, navedene v točki 72 te sodbe, in fine opraviti konkreten preizkus sorazmernosti te ureditve, pri čemer mora upoštevati zlasti zahteve po pregonu in preprečevanju ter zadevne zneske in višino dejansko naloženih sankcij.

110    Natančneje, globa v višini 100 % celotnega zneska plačila, ki je bil izveden v gotovini, v nasprotju z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, bi presegla tisto, kar je nujno za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti izvedbe plačil z nakazilom ali vplačilom na plačilni račun (glej po analogiji sodbo z dne 31. maja 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, točka 45).

111    Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 63 PDEU v povezavi s členom 49(3) Listine razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, s katero se zaradi boja proti davčni utaji in izogibanju davkom na eni strani fizičnim in pravnim osebam prepoveduje, da na nacionalnem ozemlju izvedejo plačilo v gotovini, če je to plačilo enako določeni mejni vrednosti ali jo presega, in se zato zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, tudi če gre za razdelitev dividend družbe, in ki na drugi strani za kršitev te prepovedi določa sistem sankcij, v okviru katerega se višina globe, ki jo je treba naložiti, izračuna na podlagi določenega odstotka od celotnega zneska plačila, izvedenega v nasprotju z navedeno prepovedjo, ne da bi bilo mogoče to globo spremeniti glede na konkretne okoliščine obravnavanega primera, če je ta ureditev primerna za uresničitev navedenih ciljev in ne presega tistega, kar je nujno za uresničitev teh ciljev.

 Stroški

112    Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.      Ureditev države članice, ki fizičnim in pravnim osebam za plačilo zneska, izvedeno na nacionalnem ozemlju, katerega višina je enaka določeni mejni vrednosti ali jo presega, prepoveduje plačevanje v gotovini in od njih zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, ne spada na področje uporabe Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES.

2.      Člen 63 PDEU v povezavi s členom 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, s katero se zaradi boja proti davčni utaji in izogibanju davkom na eni strani fizičnim in pravnim osebam prepoveduje, da na nacionalnem ozemlju izvedejo plačilo v gotovini, če je to plačilo enako določeni mejni vrednosti ali jo presega, in se zato zahteva, da uporabijo nakazilo ali vplačilo na plačilni račun, tudi če gre za razdelitev dividend družbe, in ki na drugi strani za kršitev te prepovedi določa sistem sankcij, v okviru katerega se višina globe, ki jo je treba naložiti, izračuna na podlagi določenega odstotka od celotnega zneska plačila, izvedenega v nasprotju z navedeno prepovedjo, ne da bi bilo mogoče to globo spremeniti glede na konkretne okoliščine obravnavanega primera, če je ta ureditev primerna za uresničitev navedenih ciljev in ne presega tistega, kar je nujno za uresničitev teh ciljev.

Podpisi


*      Jezik postopka: bolgarščina.