РЕШЕНИЕ НА ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД (четвърти състав)
9 септември 2008 година(*)
„Директива 91/414/ЕИО — Продукти за растителна защита — Активно вещество ендосулфан — Отнемане на разрешения за пускане на пазара — Процедура за оценка — Срокове — Право на защита — Принцип на пропорционалност“
По дело T‑75/06,
Bayer CropScience AG, установено в Monheim am Rhein (Германия),
Makhteshim-Agan Holding BV, установено в Ротердам (Нидерландия),
Alfa Georgika Efodia AEVE, установено в Атина (Гърция),
Aragonesas Agro, SA, установено в Мадрид (Испания),
представлявани от адв. C. Mereu и адв. K. Van Maldegem, avocats,
жалбоподатели,
подпомагани от
European Crop Protection Association (ECPA), установено в Брюксел (Белгия), за което се явяват адв. D. Waelbroeck и адв. N. Rampal, avocats,
встъпила страна,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н B. Doherty и г‑н L. Parpala, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Кралство Испания, за което се явява г‑н J. Rodríguez Cárcamo, abogado del Estado,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна на Решение 2005/864/ЕО на Комисията от 2 декември 2005 година относно невключването на веществото ендосулфан в приложение І към Директива 91/414/ЕИО на Съвета и за отнемането на разрешения за продукти за растителна защита, съдържащи това активно вещество (OВ L 317, стp. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 67, стр. 180),
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪДНА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ (четвърти състав),
състоящ се от: г‑н O. Czúcz (докладчик), председател, г‑н J. D. Cooke и г‑жа I. Labucka, съдии,
секретар: г‑жа C. Kristensen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 февруари 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
Разпоредбите на Договора
1 Член 95, параграф 3 ЕО разпорежда, че в своите предложения до Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел установяването и функционирането на вътрешния пазар в областта на здравето, сигурността, защитата на околната среда и закрилата на потребителите, Комисията приема за база високо равнище на закрила, като взема под внимание по-специално всяко ново развитие, основаващо се на научните факти.
2 Член 152, параграф 1 ЕО гласи, че при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Общността се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве.
Директива 91/414/ЕИО
3 Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30) въвежда общностния режим, приложим към разрешенията и отнемането на разрешения за пускане на пазара на продукти за растителна защита.
4 Член 4 от Директива 91/414 предвижда, че „[д]ържавите членки издават разрешение за продукти за растителна защита, само ако […] активните им вещества са включени в приложение I“.
5 Условията, които трябва да бъдат спазени, за да бъдат включени активните вещества в приложение І, се уточняват в член 5 от Директива 91/414:
„1. В съответствие с равнището на научно-техническите познания, дадено активно вещество се вписва в приложение I за първоначален срок, който не може да надхвърля 10 години, ако може да се очаква, че продукти за растителна защита, съдържащи активното вещество ще отговарят на следните условия:
а) техните остатъци, вследствие на употреба, отговаряща на добрата растителнозащитна практика, нямат никакви вредни въздействия върху човешкото здраве или здравето на животните или върху подпочвената вода, или неприемливо въздействие върху околната среда, и въпросните остатъци, доколкото са токсикологично или екологично значими, могат да се съизмерят с обичайно прилаганите методи;
б) тяхното използване съобразно изискванията на добрата растителнозащитна практика не оказва вредно въздействие върху човешкото здраве или здравето на животните или неприемливо въздействие върху околната среда, както е предвидено в член 4, параграф 1, буква б), iv) и v).
2. При включването на дадено активно вещество в приложение I, се обръща особено внимание на следното:
а) когато е приложимо, допустимата дневна доза (ДДД) за човека;
б) приемливо ниво на излагане въздействие на оператора, когато е необходимо;
в) когато е приложимо, преценка на това какво ще стане с препарата и какво разпространение ще има той в околната среда, както и преценка за неговото влияние върху видовете, срещу които не е насочен;
[…]“
6 Член 6 от Директива 91/414 гласи:
„1. Включването на активно вещество в приложение I се извършва в съответствие с процедурата, предвидена в член 19.
[…]
2. Държава членка, получаваща заявление за включване на активно вещество в приложение I, без неоснователно забавяне осигурява изпращането от заявителя на документацията, за която счита, че отговаря на изискванията на приложение II, на другите държави членки и до Комисията, заедно с документация, отговаряща на изискванията на приложение III за поне един препарат, съдържащ това активно вещество. Комисията сезира Постоянния фитосанитарен комитет, посочен в член 19, с цел разглеждане на документациите.
3. Без да се засягат разпоредбите на параграф 4, по искане на държава членка, и в срок от три до шест месеца след датата на сезиране на комитета, посочен в член 19, се установява, съгласно процедурата, предвидена в член 20, дали документацията е била изпратена в съответствие с изискванията на приложения II и III.
4. Ако при оценката на документацията, посочена в параграф 2, се установи, че е необходима допълнителна информация, Комисията може да поиска от заявителя да представи тази информация. Заявителят, или упълномощено от него лице, може да бъде поканен от Комисията да представи пред нея своите забележки, особено когато се предвижда неблагоприятно решение.
[…]“.
7 При определени условия за активните вещества, които не са включени в приложение І към Директива 91/414, може да се приложи преходен дерогационен режим. Член 8, параграф 2 от Директива 91/414 предвижда, че „държава членка може, през период от 12 години от датата на нотифициране на настоящата директива, да разреши на своята територия пускането на пазара на продукти за растителна защита, съдържащи активни вещества, които не са посочени в приложение I, които се намират вече на пазара две години след датата на нотифициране на настоящата директива“. Този период от дванадесет години, който е изтекъл на 26 юли 2003 г., е продължен за някои вещества с Регламент (ЕО) № 2076/2002 на Комисията от 20 ноември 2002 година за продължаване на срока, посочен в член 8, параграф 2 от Директива 91/414/ЕИО на Съвета и относно невключването на някои активни вещества в приложение І към същата директива, както и за оттеглянето на разрешения за продукти за растителна защита, съдържащи тези вещества (OВ L 319, стp. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 45, стр. 144), изменен с Регламент (ЕО) № 1335/2005 на Комисията от 12 август 2005 година за изменение на Регламент (ЕО) № 2076/2002 и Решения 2002/298/EО, 2004/129/EО, 2004/140/EО, 2004/247/EО и 2005/303/EО по отношение на периода, посочен в член 8, параграф 2 от Директива 91/414/ЕИО на Съвета и продължаване на употребата на някои вещества, които не са включени в приложение I към нея (OВ L 211, стp. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 65, стр. 169). Съгласно този регламент срокът от дванадесет години се удължава до 31 декември 2006 г., „освен ако не е взето решение или не бъде взето такова преди съответната дата, съответното активно вещество да бъде включено или да не бъде включено в приложение І към Директива 91/414“.
8 Съгласно член 8, параграф 2 от Директива 91/414 през този преходен период въпросните активни вещества трябва да бъдат предмет на програма за изследване, в края на която могат да бъдат включени в приложение І към Директива 91/414 или обратно, да не бъдат включени в него, ако не отговарят на изискванията за безопасност, определени в член 5 от Директива 91/414, или ако необходимите за оценяването информация или данни не са били представени в предписания срок. Уточнява се още, че изследването на активното вещество протича според процедурата, предвидена в член 19 от Директива 91/414. В редакцията след изменението му с Регламент (ЕО) № 806/2003 на Съвета от 14 април 2003 година за привеждане в съответствие с Решение 1999/468/ЕО на разпоредбите относно комитетите, които подпомагат Комисията при упражняването на нейните изпълнителни правомощия, установени в документите на Съвета, приети в съответствие с консултативната процедура (квалифицирано мнозинство) (ОВ L 122, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 4, стр. 126), този член предвижда, че Комисията се подпомага от регулаторен комитет — Постоянния комитет по хранителната верига и опазване здравето на животните (наричан по-нататък „Постоянния комитет“).
Регламент (ЕИО) № 3600/92
9 Регламент (ЕИО) № 3600/92 на Комисията от 11 декември 1992 година относно определяне на подробни правила за изпълнението на първия етап от работната програма, посочена в член 8, параграф 2 от Директива 91/414/ЕИО (ОВ L 366, стp. 10; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 11, стр. 220), организира процедурата за оценка на няколко вещества с оглед на евентуалното им включване в приложение І към Директива 91/414. Сред въпросните вещества е ендосулфанът.
10 Въведената с Регламент № 3600/92 процедура започва с нотификация на интерес, предвидена в член 4, параграф 1 от този регламент, според който „[в]секи производител, който желае да осигури включването на активното вещество, посочено в приложение І към настоящия регламент, или всякакви негови соли, естери или амини в приложение І към директива [91/414], нотифицира за това Комисията в срок от шест месеца от датата на влизане в сила на настоящия регламент.“
11 Член 5, параграф 2, буква б) от Регламент № 3600/92 предвижда, че след разглеждане на нотификациите на интерес се определя държава членка докладчик за оценката на всяко разглеждано активно вещество.
12 След като бъде определена държавата членка докладчик, всеки нотификатор трябва да ѝ предаде съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 3600/92 „обобщено досие“ и „пълно досие“, така както са определени в член 6, параграфи 2 и 3 от същия регламент. Обобщеното досие включва по-конкретно екземпляр от нотификацията, данни относно препоръчителните условия за употреба, както и обобщените данни и резултатите от опити за всяка точка от приложение ІІІ към Директива 91/414, имащи значение за оценката на критериите, посочени в член 5 от директивата. Тези данни се отнасят до един или повече препарати, които са представителни за препоръчителните условия за употреба във връзка с включването на активното вещество в приложение І към директивата. Пълното досие съдържа протоколите и пълните доклади за изследване относно цялата посочена по-горе информация. Съгласно член 6, параграф 2, буква б) от Регламент № 3600/92, допълнен с Регламент (ЕО) № 2266/2000 от 12 октомври 2000 година (ОВ L 259, стp. 27; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 35, стр. 57), „нотификаторът трябва да представи доказателството, че въз основа на информацията, подадена за един или повече препарати за ограничен набор от предложени употреби, изискванията на директива [91/414] са удовлетворени по отношение на посочените в член 5 критерии“.
13 Предаването от нотификаторите на обобщеното досие или на пълното досие на държавата членка докладчик се осъществява в определен от Комисията срок. По отношение на ендосулфана Регламент (ЕО) № 933/94 на Комисията от 27 април 1994 година относно съставяне на списъка на активните вещества в продуктите за растителна защита и за определяне на държавите членки докладчци относно прилагането на Регламент (ЕИО) № 3600/92 (OВ L 107, стp. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 14, стр. 252) определя краен срок за депозиране на тези досиета до 30 април 1995 г., след това продължен до 31 октомври 1995 г. с Регламент (ЕО) № 2230/95 на Комисията от 21 септември 1995 година за изменение на Регламент (ЕО) № 933/94 (OВ L 225, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 17, стр. 258). Въз основа на член 6, параграф 1 от Регламент № 3600/92 нотификаторите трябва също така да изпратят обобщеното досие и пълното досие на специалисти от други държави членки, които са одобрени от Комисията, с оглед на евентуална последваща консултация.
14 След това държавата членка докладчик разглежда обобщеното досие и пълното досие и въз основа на член 7, параграф 1, буква б) от Регламент № 3600/92 трябва „веднага след разглеждането на дадено досие да гарантира представянето от нотификаторите на актуализираното обобщено досие на останалите държави членки и на Комисията“. Член 7, параграф 2 от Регламент № 3600/92, изменен с Регламент (ЕО) № 1199/97 на Комисията от 27 юни 1997 година (OВ L 170, стp. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 21, стр. 229), предвижда, че от началото на своята проверка „докладващата държава членка може да изиска от нотификаторите да усъвършенстват или допълнят своите досиета“ и „може да проведе консултации с експерти от други държави членки, а също така може да изиска допълнителна техническа или научна информация от други държави членки с оглед улесняване на оценката“.
15 След това се съставя доклад за оценката на депозираните досиета и се предава на Комисията от държавата членка докладчик в срок от дванадесет месеца, считано от получаването на досиетата, въз основа на член 7, параграф 1, буква в) от Регламент № 3600/92. Този доклад трябва по-конкретно да съдържа препоръки за това дали е уместно съответното активно вещество да бъде включено в приложение І към Директива 91/414.
16 Член 7, параграф 3 от Регламент № 3600/92 предвижда в редакцията си след изменението с Регламент № 1199/97, че след получаването на посочените в параграф 1 обобщено досие и доклад Комисията възлага на комитета да ги разгледа. Преди да предаде досието и доклада на комитета, Комисията изпраща доклада на държавата членка докладчик на останалите държави членки за сведение. Освен това преди предаването на досието и доклада на комитета може да се организира консултация на експерти от държавите членки, а Комисията може да се консултира с някои или с всички засегнати нотификатори относно доклада или някои части от него във връзка със съответното активно вещество.
17 Член 7, параграф 3а от Регламент № 3600/92, добавен с Регламент № 1199/97, предвижда, че след тази проверка Комисията представя на комитета или проектодиректива за включване на активното вещество в приложение І към Директива 91/414, или проекторешение, адресирано до държавите членки, за отнемане на разрешенията за продукти за растителна защита, съдържащи активното вещество, или проекторешение, адресирано до държавите членки за такова отнемане, като същевременно се запазва възможността за преразглеждане на включването на съответното активно вещество в приложение І към директивата, след като се представят резултатите от допълнителните тестове или друга допълнителна информация, или накрая, проекторешение за отлагане на включването на активното вещество в приложение І към посочената директива до представяне на резултатите от допълнителните изпитвания или допълнителна информация.
18 Член 7, параграф 4, първа алинея, първо тире от Регламент № 3600/92, допълнен с Регламент № 2266/2000, предвижда обаче, че когато след разглеждането от комитета се окаже, че се изисква представяне на резултати от определени допълнителни опити или допълнителна информация, Комисията определя срока, в който тези резултати или информация трябва да се представят. Този член уточнява:
„Този срок изтича на 25 май 2002 г., освен ако Комисията не е определила по-ранен краен срок по отношение на конкретно активно вещество, с изключение на резултатите от дългосрочните проучвания, определени от докладващата държава членка и Комисията като необходими по време на прегледа на досието и които не се очаква на бъдат напълно завършени до установения краен срок, стига подадената информация да съдържа доказателства, че такива проучвания за били започнати и че резултатите от тях ще бъдат подадени най-късно до 25 май 2003 г. В изключителни случаи, когато докладващата държава членка и Комисията не са могли да определят тези проучвания до 25 май 2001 г., може да бъде определена алтернативна дата за завършването на тези проучвания, веднага щом нотификаторът докаже на докладващата държава членка, че такива проучвания са били финансирани в рамките на трите месеца, след заявлението за провеждане на проучванията, и представи преди 25 май 2002 г. доклад за напредъка на проучването.“
19 Член 7, параграф 4 от Регламент № 3600/92, допълнен с Регламент № 2266/2000, предвижда също:
„[…] представяне на нови проучвания няма да се допуска. Докладващата държава членка може да поиска от нотификатора, със съгласието на Комисията, да подаде допълнителни данни, необходими за изясняване на досието. Докладващата държава членка незабавно уведомява Комисията за случаите на активни вещества, за които посочените в първо тире резултати или данни не са били подадени в определения срок. Комисията решава, съгласно предвиденото в член 8, параграф 2, последна алинея от директивата, да не включва тези вещества в приложение I към директивата [91/414], като посочва основанията за това […]“.
20 Член 7, параграф 5 от Регламент № 3600/92 предвижда, че „Комисията представя на комитета проекто-решение [да се чете: „проекторешение“] за невключване в приложение I към директивата [91/414] […], когато […] държавата членка докладчик е информирала Комисията, че резултатите, посочени в първото тире на параграф 4, не са представени в определения срок“.
21 Съгласно член 8 от Регламент № 3600/92, изменен с Регламент 2266/2000, след получаване на резултатите от допълнителните опити или допълнителната информация държавата членка докладчик трябва да ги разгледа, да гарантира, че тези резултати или информация са изпратени от нотификатора на останалите държави членки, както и на Комисията, и да представи най-късно в срок от шест месеца след получаването на тези резултати или информация своята оценка на досието под формата на допълнение към вече представения на Комисията доклад за оценка, придружен от препоръка относно включването или не на активното вещество в приложение І към Директива 91/414.
22 Въз основа на член 8, параграф 3 от Регламент 3600/92, изменен с Регламент № 2266/2000, след като получи доклада, изготвен от държавата членка докладчик, Комисията го предава за разглеждане от комитета. Този член предвижда, че „[п]реди да предостави досието и доклада на Комитета, Комисията изпраща доклада на докладчика до държавите членки за информация и може да организира консултация с експерти на една или няколко държави членки“. Добавя се, че „Комисията може да консултира някои или всички нотификатори по активните вещества относно доклада или части от доклада за съответното активно вещество“, като се уточнява, че „[д]окладващата държава членка осигурява необходимото техническо или научно съдействие по време на тези консултации“. След разглеждането от комитета Комисията му представя проект за решение относно включването или не на веществото в приложение І към Директива 91/414.
Обстоятелства, предхождащи спора
Процедура за оценка
23 Ендосулфанът е активно вещество, използвано именно за производството на пестициди. Той действа като контактна отрова върху голямо разнообразие от насекоми и акари по различните култури, между които памука и много видовe плодове и зеленчуци.
24 Жалбоподателите Bayer CropScience AG, Makhteshim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE и Aragonesas Agro, SA са дружества, чиято дейност е именно производството и търговията с ендосулфан и с продукти за растителна защита на основата на ендосулфан.
25 Въз основа на Регламент № 933/94 Кралство Испания е определено за държава членка докладчик, натоварена с изследването на ендосулфана. От приложение ІІІ към него се установява, че в съответствие с член 3 от Регламент № 3600/92 тази държава членка е посочила като компетентен орган за изпълнение на тази задача испанското министерство на земеделието, рибарството и храните (наричано по-нататък „МЗРХ“). МЗРХ възлага на Instituto Nacional de Investigacíon y Tecnologia Agraria y Alimentaria (Национален институт за селскостопански и хранителни проучвания и технологии, наричан по-нататък „НИСХПТ“) да изготви доклади за оценка относно активните вещества с оглед на включването им в приложение І към Директива 91/414. Поради това на НИСХПТ се възлага да изготви проектодоклада за оценка на ендосулфана и той участва в организираните от Комисията разисквания между експерти.
26 Преди крайния срок 31 октомври 1995 г. само Makhteshim Agan International Coordination Center и AgrEvo GmbH, наричано по-нататък Bayer CropScience, депозират пред Кралство Испания досиета по смисъла на член 6 от Регламент № 3600/92 относно ендосулфана. Makhteshim Agan International Coordination Center и AgrEvo обединяват усилията си в работна група, наречена „работна група ендосулфан“ (наричана по-нататък „работната група“).
27 През февруари 2000 г. Кралство Испания изпраща на Комисията проектодоклад за оценка относно ендосулфана, който впоследствие е изпратен от Комисията на държавите членки и на AgrEvo като представител на работната група. Няколко месеца преди това на работната група е изпратен предварителен проект на този доклад. В проектодоклада за оценка Кралство Испания прави извода, че решението за включване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 трябва да се отложи до получаването и изследването на допълнителните информации, посочени в проектодоклада за оценка.
28 Между януари и юли 2001 г. се провеждат няколко срещи на специалисти от няколко държави членки с цел разглеждане на проектодоклада за оценка и коментарите, които той предизвиква в хода на процеса по оценяването от специалисти от други държави членки, така както е предвидено в член 7, параграф 2 от Регламент № 3600/92, по силата на който Комисията създава в сътрудничество с компетентните национални органи дискусионна среда за осъществяването на този вид оценяване, наречена European Commission Co-ordination (ECCO). Членовете на работната група участват в тези дискусии.
29 На 27 юни 2001 г. изготвеният в резултат на това изследване доклад е раздаден на държавите членки, а на 25 август 2001 г. — на работната група, с цел да се получат допълнителни коментари и пояснения.
30 Тъй като установява, че за изследването на ендосулфана са необходими някои допълнителни информации, на 21 ноември 2001 г. Комисията приема Решение 2001/810/ЕО относно решението за евентуално включване на някои активни вещества в приложение І към Директива 91/414 (OВ L 305, стp. 32), като продължава крайния срок за представяне на нови данни относно ендосулфана до 25 май 2002 г., а за проучвания, определени в дългосрочен план, до 31 май 2003 г. — срокове, аналогични на определените в член 7, параграф 4 от Регламент № 3600/92.
31 През май 2002 г. работната група представя нови данни в съответствие с графика, предвиден в Решение 2001/810. През юли 2002 г. тя започва обсъждания с Кралство Испания относно възможността за нотифициране на проучвания относно различна формулировка на ендосулфана. Първоначално нотифицираната формулировка е под формата на намокрим прах (WP) или на емулсионен концентрат (ЕС), докато новият продукт се явява под формата на суспензия от капсули (СS). Според работната група тази нова формулировка може да разсее някои от съмненията, които Кралство Испания вече е изразило. По време на проведена на 17 юли 2002 г. среща представителите на Кралство Испания заявяват, че не могат да приемат новото досие, като същевременно предлагат на жалбоподателите да поискат неофициалното съгласие на Комисията по този въпрос. Жалбоподателите не получават такова съгласие.
32 През май 2003 г. жалбоподателите депозират посочените в Решение 2001/810 дългосрочни проучвания, като добавят към тях някои нови данни, а именно ново досие, съобразено с приложение ІІІ към Директива 91/414 (вж. точка 6 по-горе), относно формулировката „СS“ (наричано по-нататък „досие „СS“).
33 На 22 януари 2004 г. се провежда срещу между работната група и испанските власти, по време на която специалист в областта на околната среда и на екотоксикологията споделя някои от тревогите си относно ендосулфана.
34 На 26 януари 2004 г. работната група получава от Кралство Испания доклада относно оценката на представените от работната група през май 2002 г. и май 2003 г. данни под формата на допълнение към доклада за оценка и осъвременена версия на таблиците за оценяване.
35 На 17 май 2004 г. се провежда тристранна среща, в която участват Комисията, Кралство Испания и работната група, въз основа на член 6, параграф 4 от Директива 91/414. По време на тази среща Комисията съобщава проблемите, които поставя ендосулфанът, и указва, че тя смята да предложи на комитета да не вписва ендосулфана в приложение І към Директива 91/414. Освен това тя приканва работната група да съобщи становището си до 21 юни 2004 г., като същевременно уточнява, че не би могло да се приеме никакво ново проучване в подкрепа на нейните доводи, тъй като крайният срок 31 май 2003 г. вече е изтекъл.
36 На 25 юни 2004 г. представителите на работната група изпращат на Комисията писмо, за да оспорят начина, по който е била направена оценката на ендосулфана, и за да получат разрешение да представят някои допълнителни технически обяснения, и излагат допълнителни доводи, а също и нови проучвания.
37 С писмо от 12 юли 2004 г. Комисията иска от държавата членка докладчик да не взема предвид представените от работната група нови проучвания. Копие от това писмо е предадено на работната група.
38 На 24 септември 2004 г. работната група изпраща на Комисията писмо, с което по същество иска да препрати изследването на ендосулфана на държавата членка докладчик с указания да изследва всички относими сведения и с което официално я поканва да вземе становище в срок от 60 дни.
39 С писмо от 26 ноември 2004 г. Комисията отговаря, че подготвя предложение за решение за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 и че има намерение да представи този проект на комитета по време на първата му среща за 2005 година. Комисията сочи също, че в писмото си от 12 юли 2004 г. тя е припомнила предвидената в Регламент № 3600/92 процедура, както и сроковете, предвидени за приключване на изследването на посочените в този регламент вещества.
40 С молба, заведена в секретариата на Първоинстанционния съд на 31 януари 2005 г., жалбоподателите подават иск за установяване на неправомерно бездействие (дело Т‑34/05, Bayer CropScience и др./Комисия).
41 С отделна молба, подадена в секретариата на Първоинстанционния съд на 31 януари 2005 г., Мakhteshim-Agan Holding, Aragonesas Agro и Alfa Georgika Efodia правят искане да бъдат разпоредени някои временни мерки относно оценката на ендосулфана с оглед неговото евентуално включване в приложение І към Директива 91/414.
42 С определение от 27 април 2005 г. председателят на Първоинстанционния съд отхвърля искането за допускане на обезпечение.
43 С определение от 6 септември 2006 г. трети състав на Първоинстанционния съд решава, че предвид приемането от Комисията на Решение 2005/864/ЕО от 2 декември 2005 година относно невключването на веществото ендосулфан в приложение І към Директива 91/414/ЕИО на Съвета и за отнемането на разрешения за продукти за растителна защита, съдържащи това активно вещество (ОВ L 317, стp. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 67, стр. 180, наричано по-нататък „обжалваното решение“), липсва основание за постановяване на решение по същество по иска за установяване на неправомерно бездействие.
Обжалваното решение
44 В обжалваното решение Комисията прави извода, че критериите за включване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 не са спазени. При това положение тя уточнява в член 1 от посоченото решение, че ендосулфан не се включва като активно вещество в приложение I към Директива 91/414/ЕИО. В съображение 8 от обжалваното решение Комисията обобщава мотивите за това невключване:
„По време на оценката на това активно вещество са идентифицирани редица области за безпокойство. В частност, такъв бе случаят с неговата предопределеност и поведение в околната среда, тъй като пътят на разграждане на активното вещество не е напълно ясен и са били открити неизвестни метаболити при изследвания за разграждането в почвата, разграждането във вода/седименти и в проучвания на мезокозма. При екотоксилогията остават много проблеми, тъй като с наличната информация не може да се проучи дългосрочния риск, по-конкретно дължащ се на наличието на гореспоменатите метаболити. В допълнение, не се счита, че с наличната информация е обърнато достатъчно внимание на излагането на операторите на въздействието на това вещество при външни условия. Още повече, ендосулфанът е бързо изпаряващ се, метаболитите му са устойчиви и е бил открит при резултати от наблюдение на райони, където веществото не е било използвано. Следователно, тъй като тези тревожни проблеми остават неразрешени, оценките направени въз основа на подадената информация, не са показали, че би могло да се очаква, при предложените условия на употреба, продукти за растителна защита, съдържащи ендосулфан, да отговарят като цяло на изискванията, определени в член 5, параграф 1, буква а) и буква б) от Директива 91/414 […].“
45 По силата на член 2 от обжалваното решение държавите членки гарантират, че до 2 юни 2006 г. разрешенията за продукти за растителна защита, съдържащи ендосулфан, ще са отменени, че считано от 3 декември 2005 г. няма да се издават или подновяват разрешения за продукти за растителна защита, съдържащи ендосулфан, и че ще бъдат посочени условията, при които във връзка с някои специфични употреби някои държави членки могат да поддържат в сила до 30 юни 2007 г. разрешения за продукти за растителна защита, съдържащи ендосулфан.
46 По силата на член 3 от обжалваното решение държава членка може да даде на притежателя на разрешение, чийто срок изтича, период на отсрочка за употребите, за които разрешението следва да бъде отменено към 2 юни 2006 г., най-късно до 2 юни 2007 г., а за употребите, за които разрешението следва да бъде отменено до 30 юни 2007 г., най-късно до 31 декември 2007 г.
47 В съображение 14 от обжалваното решение Комисията указва, че това решение не засяга подаването на заявления за ендосулфан в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директива 91/414/ЕИО, с оглед на евентуално включване в приложение I към нея.
48 Член 4 от обжалваното решение разпорежда, че негови адресати са държавите членки.
Производство и искания на страните
49 Жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Първоинстанционния съд на 27 февруари 2006 г.
50 С молба, подадена в секретариата на Първоинстанционния съд на 18 май 2006 г., Кралство Испания прави искане за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С определение от 30 юни 2006 г. председателят на трети състав на Първоинстанционния съд допуска встъпването.
51 С молба, подадена в секретариата на 12 юни 2006 г., European Crop Protection Association (ECPA) прави искане за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателите. Тази молба е уважена с определение от 19 октомври 2006 г. на председателя на трети състав на Първоинстанционния съд. ECPA е депозирало писменото си становище и другите страни са депозирали писмените си становища в дадените им срокове.
52 На 14 юни 2006 г. жалбоподателите подават молба за постановяване на процесуално-организационни действия, засягащи по същество явяването и изслушването като свидетели на някои лица, участвали в процедурата за оценката за държавата членка докладчик, и определянето на експерт, който да отговори на някои поставени от тях въпроси. Другите страни са депозирали становищата си по това искане в дадения им срок.
53 Въз основа на доклад на съдията докладчик Първоинстанционният съд решава да открие устната фаза на производството. На 24 октомври 2007 г., в рамките на процесуално-организационните действия Първоинстанционният съд приканва жалбоподателите, Комисията и Кралство Испания да отговорят на писмени въпроси, което те са направили в дадения им срок.
54 Пледоариите на страните са изслушани в проведеното на 12 февруари 2008 г. съдебно заседание.
55 Жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, искат от Първоинстанционния съд:
– да приеме жалбата за допустима и основателна или при условията на евентуалност да се произнесе по въпроса за допустимостта с решението по същество,
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
56 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, иска от Първоинстанционния съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима или неоснователна,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
По допустимостта
57 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, изразява, от една страна, съмнения относно правния интерес на жалбоподателите, а от друга страна, оспорва процесуалната дееспособност на някои от тях, без обаче да прави възражение за недопустимост.
Относно правния интерес
Доводи на страните
58 Според Комисията отмяната на обжалваното решение не би поставила непременно жалбоподателите в по-благоприятно положение. Разрешението за пускане на пазара на ендосулфан би било поддържано в сила в очакване на неговата оценка по силата на преходните разпоредби на член 8, параграф 2 от Директива 91/414. Този период на изследване изтичал на 31 декември 2006 г. В случай че обжалваното решение бъде отменено, съдебното решение би било постановено след тази дата. В тази хипотеза Комисията би трябвало да вземе мерките, които предполага изпълнението на съдебното решение в съответствие с член 233 ЕО, но в резултат на изтичането на преходния период вече не би имало очевидно правно основание да се разреши оставянето на ендосулфана на пазара в очакване на нова оценка. При това положение досието на жалбоподателите би трябвало да бъде по-скоро подложено на оценка в съответствие с член 6 от Директива 91/414, вместо в рамките на програмата за изследване. Като се има предвид, че жалбоподателите могат свободно да нотифицират ендосулфана въз основа на споменатия член 6, независимо от това че настоящото дело е висящо, Комисията смята, че отмяната на обжалваното решение не би подобрила тяхното положение, освен доколкото съдебното решение би могло да даде указания относно процедурите и критериите за оценка.
59 Жалбоподателите оспорват доводите на Комисията.
Преценка на Първоинстанционния съд
60 Следва да се отбележи, че Комисията оспорва правния интерес на жалбоподателите. Най-малкото изглежда, че тя изтъква, че в хода на производството правният им интерес е отпаднал, по-специално след 31 декември 2006 г. — крайният срок на преходния период, предвиден в член 8, параграф 2 от Директива 91/414, в редакцията му след изменението. Изглежда, че Комисията твърди, че считано от тази дата, от една страна, продуктите на жалбоподателите вече не се ползвали от разрешение за пускане на пазара, но тогава последните можели да нотифицират техните активни вещества въз основа на член 6 от Директива 91/414, който описва процедурата на нотифициране и на включване на активните вещества след преходния режим по член 8, параграф 2 от посочената директива, предвидена за активните вещества, за които продукти за растителна защита са били вече на пазара две години след датата на нотифицирането на директивата, а от друга страна, че вече нямало очевидна правна основа, освен посочения член 6, за оценка на ендосулфана, тъй като периодът за оценяване по преходния режим, предвиден в член 8, параграф 2 от Директива 91/414, бил изтекъл. Следователно жалбоподателите могли да постигнат същия краен резултат, а именно изследването на техните допълнителни данни както въз основа на член 6 от Директива 91/414, така и чрез жалбата си за отмяна.
61 Първоинстанционният съд установява, че като предвижда невключването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 и като налага отнемането от държавите членки на разрешенията за продукти за растителна защита, съдържащи ендосулфан, обжалваното решение е увреждащ акт, чиято отмяна би била от полза за жалбоподателите, за производителите и за продавачите на продукти за растителна защита на основата на ендосулфан. Следователно към момента на подаване на жалбата е съществувал актуален правен интерес от страна на жалбоподателите.
62 Впрочем противно на това, което Комисията изглежда се опитва да обоснове, нито изтичането на преходния период за изследване, нито съществуването на предвидената в член 6 от Директива 91/414 процедура за нотификация се отразяват на продължаващото съществуване на споменатия правен интерес.
63 Що се отнася до твърдяната невъзможност Комисията да вземе ново решение въз основа на член 8, параграф 2 от Директива 91/414 в изпълнение на евентуално съдебно решение за отмяна, тя не засяга правния интерес на жалбоподателите. Действително съобразно член 233, първа алинея ЕО Комисията е длъжна да вземе мерките, които предполага изпълнението на решение за отмяна. При наличие на такава отмяна заедно със свързаното с нея обратно действие Комисията трябвало отново да вземе решение въз основа на засегнатото от тази отмяна нотифицирано досие и да се произнесе, като се съобрази с обстоятелствата към датата на нотифицирането (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Първоинстанционния съд от 2 май 2006 г. по дело O2 (Германия)/Комисия, T‑328/03, Recueil, стp. II‑1231, точка 48). Обстоятелството, че след приемането на обжалваното решение е имало някакво изменение на правната уредба, въз основа на която то е взето, следователно е ирелевантно с оглед на преценяване на възможността на жалбоподателите да изложат оплакванията си относно проведената процедура и постигнатия резултат при действието на правния режим, в сила по време на разглежданите събития.
64 От това следва, че доводът, изведен от обстоятелството, че Комисията би трябвало след съдебно решение за отмяна да оцени ендосулфана по реда на процедурата по член 6 от Директива 91/414, е неоснователен. При всички случаи не може да се отрече, че възможността за жалбоподателите да направят нова нотификация на ендосулфана въз основа на член 6 от Директива 91/414 — възможност, която обжалваното решение сочи изрично в съображение 14, за тях е по-малко благоприятно разрешение в сравнение с евентуално подновяване след съдебно решение за отмяна на първата процедура за оценка, на етапа, на който евентуално е била допусната незаконосъобразност, така че посочената възможност за жалбоподателите да постигнат ново изследване на ендосулфана чрез откриването на нова процедура, на друго правно основание, не се отразява на интереса им от постановяване на решение от страна на Първоинстанционния съд по действителността на първата процедура.
65 Следователно жалбоподателите имат интерес да бъде постановено решение на Първоинстанционния съд въз основа на изложените срещу обжалваното решение правни основания.
Относно процесуалната правоспособност
Доводи на страните
66 Комисията приема, че Bayer CropScience е лично засегнато от обжалваното решение, тъй като то е участвало в административната процедура. Тя оспорва обаче, че другите жалбоподатели са участвали в посочената процедура и следователно, че те могат да се смятат за лично засегнати от обжалваното решение.
67 Според жалбоподателите, всеки от тях е лично засегнат от обжалваното решение.
Преценка на Първоинстанционния съд
68 Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика, когато става въпрос за установяване на допустимостта на една и съща жалба, подадена от няколко жалбоподатели, и когато жалбата е допустима по отношение на един от тях, не е необходимо да се изследва правният интерес на останалите жалбоподатели (вж. в този смисъл Решение на Съда от 24 март 1993 г. по дело CIRFS и др./Комисия, C‑313/90, Recueil, стp. I‑1125, точка 31, Решение на Първоинстанционния съд от 6 март 2002 г. по дело Diputación Foral de Álava и др./Комисия, T‑127/99, T‑129/99 и T‑148/99, Recueil, стp. II‑1275, точка 52 и Решение на Първоинстанционния съд от 8 юли 2003 г. по дело Verband der freien Rohrwerke и др./Комисия, T‑374/00, Recueil, стp. II‑2275, точка 57).
69 С оглед на обстоятелството, че първият жалбоподател — Bayer Cropscience, както признава самата Комисия, е пряко и лично засегнат от обжалваното решение, следователно не е необходимо да се изследва правният интерес на останалите жалбоподатели, за да бъде направен изводът за допустимостта на жалбата.
70 От изложеното дотук следва, че жалбата е допустима.
По съществото на спора
71 В подкрепа на жалбата жалбоподателите излагат три правни основания. Първото правно основание е изведено от процесуални нарушения, от несправедливия характер на процедурата за оценка, както и от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Второто правно основание е изведено от нарушението, от една страна, на член 95, параграф 3 ЕО (първа част), а от друга страна, на член 5, параграф 1 от Директива 91/414 (втора част). Третото правно основание е изведено от нарушението на някои общи принципи на общностното право. Първоинстанционният съд намира за полезно да разгледа едновременно първото правно основание и втората част от второто правно основание.
По първото правно основание, изведено от процесуални нарушения, от несправедливия характер на процедурата за оценката и от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания, и по втората част от второто правно основание, изведена от нарушението на член 5, параграф 1 от Директива 91/414
72 В рамките на първото правно основание жалбоподателите изтъкват няколко оплаквания, засягащи по-конкретно обстоятелството, че обжалваното решение се основава на критерии, различни от конкретизираните в Директива 91/414, обстоятелството, че преценката на ендосулфана е непълна и се основава на избирателно използване на представените от тях данни, прилагане с обратна сила на нови насоки и нови критерии, изработени от Комисията след нотифицирането и представянето на данните, отказа на Комисията да ги посъветва и да съгласува с тях действията си в контекста на промяната на критериите и на политиката на оценяване и отказа, противопоставен в края на процедурата за оценка, да изследва нови данни, предадени като пряк отговор на прилагането от страна на Комисията на нови критерии и/или на нови насоки относно оценяването.
73 Тези оплаквания се отнасят по същество до седем проблематики, засягащи, първо, непознатия метаболит, второ, досието „CS“, трето, излагането на оператора на закрито, четвърто, преразгледаните добри селскостопански практики (ДСП), пето, класифицирането на ендосулфана като устойчив органичен замърсител (УОЗ) и устойчиво биоакумулиращо и токсично вещество (УБТ), шесто, използването в парник и седмо, значението на предизвиканото от държавата членка докладчик и от Комисията закъснение в процедурата за оценка. Тези проблематики ще бъдат разгледани по-долу в точки 96—206.
74 Някои от седемте посочени по-горе проблематики, както и оплакванията, изложени в рамките на втората част от второто правно основание, изведено от нарушението на член 5, параграф 1 от Директива 91/414, засягат въпроса дали Комисията е имала право да откаже да изследва някои данни или проучвания, за които се твърди, че са били представени след изтичане на срока. Първоинстанционният съд смята за полезно да разгледа най-напред въпроса за приложимостта на процесуалните срокове по отношение на представянето на проучвания, предвид обстоятелството, че член 5, параграф 1 от Директива 91/414 обявява, че решението за включване на активно вещество в приложение І към посочената директива трябва да бъде прието „в съответствие с равнището на научно-техническите познания“, тъй като то засяга общата рамка на преценка в конкретния случай.
По предварителния въпрос за прилагането на процесуалните срокове и член 5, параграф 1 от Директива 91/414
– Доводи на страните
75 Жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, по същество упрекват Комисията в това, че е взела решението за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 поради съмнения относно неговата безвредност, основани на липсата на достатъчно сведения в даден момент преди края на преходния период. Според жалбоподателите обаче, член 5, параграф 1 от Директива 91/414, според който посочените решения трябва да са в съответствие с равнището на научно-техническите познания, предполага, че всички предоставени от тях преди края на процеса по оценка данни трябва да бъдат взети предвид. Непродължаването на сроковете за представяне на проучвания в случая представлявало явна грешка в преценката с оглед на обстоятелството, че именно поведението на Комисията и на Кралство Испания било попречило на жалбоподателите да спазят законните срокове. В подкрепа на доводите си те се позовават на Решение на Съда от 18 юли 2007 г. по дело Industrias Químicas del Vallés/Комисия (C‑326/05 P, Сборник, стр. I‑6557, наричано по-нататък „Решение по дело IQV“).
76 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, смята, че член 5, параграф 1 от Директива 91/414 трябва да се чете в светлината на общата цел за пускането на пазара на продуктите за растителна защита и на създадената за тази цел система. Оценяването на продуктите за растителна защита служело за подобряване на селскостопанската продукция, но също и за опазване на здравето и на околната среда. Според Комисията процедурите за оценка трябва да позволяват много задълбочено изследване, като същевременно гарантират, че решенията ще бъдат вземани в разумен срок. Накрая, те трябвало да гарантират равно третиране на предприятията, нотифицирали активни вещества, като същевременно отчитат присъщите на различните вещества характерни свойства. Разширителното тълкуване на посочения член, което правели жалбоподателите, би довело до сценарий, при който щяла да се парализира цялата система на пускане на пазара на продуктите за растителна защита, което би противоречало на целите на Директива 91/414. Освен това Решение по дело IQV, точка 75 по-горе, се отнасяло до особен случай и било ирелевантно за разрешаването на спора в конкретния случай.
– Преценка на Първоинстанционния съд
77 Жалбоподателите твърдят, че Комисията има задължението да вземе предвид някои данни и проучвания, представени от тях след изтичане на срока, което означава да се поддържа по същество, че те е трябвало да се ползват от продължаване на процедурните срокове или че е трябвало да им бъдат предоставени нови срокове.
78 Следва да се припомни, че съществуват точни правни разпоредби относно продължителността на общата процедура по оценка на активните вещества и сроковете за представяне на пълно досие и на допълнителната информация. Така Регламент № 3600/92, изменен с Регламент № 2266/2000, както и Решение 2001/810 предвиждали, че посочените по-горе срокове изтичали за ендосулфана на 25 май 2002 г., що се отнася до представянето на допълнителните проучвания и данни, и на 31 май 2003 г. — за изследванията, определени като дългосрочни. В случая не се оспорва законосъобразността на тези разпоредби.
79 Следва също да се отбележи, че от член 7, параграф 4 от Регламент № 3600/92 (вж. точка 18 по-горе) произтича, че Комисията има възможност да продължи срока за дългосрочните проучвания само в изключителни случаи, а именно когато държавата членка докладчик и Комисията не са могли да идентифицират преди 25 май 2001 г. дългосрочните изследвания, счетени за необходими за разглеждането на досието. Освен това нотификаторът трябва да докаже на държавата членка докладчик, че такива проучвания са били поръчани в срок от три месеца след искането за тяхното извършване, и трябва да представи протокол, както и доклад за напредъка на проучването до 25 май 2002 г. В настоящия случай обаче не е така, тъй като спорните данни и проучвания не се отнасят до дългосрочни проучвания, поискани от оценителите.
80 Независимо от тази ясна правна рамка, с оглед на конкретния случай трябва да се изследват обстоятелствата, при които е могло да съществува задължение за Комисията да разреши удължаване на срокове, преди всичко с оглед на факта, че преходният период за разрешението за пускане на пазара на ендосулфана трябвало по принцип да приключи през юли 2003 г., но през 2002 г. е бил продължен до 31 декември 2005 г., а в крайна сметка, през 2005 г. — до 31 декември 2006 г. (вж. точка 7 по-горе), освен ако решение за включване или невключване на активното вещество в приложение І към Директива 91/414 не е било взето преди тази дата.
81 В това отношение следва да се припомни, че както следва от пето, шесто и девето съображение от Директива 91/414, тя цели премахването на пречките за вътреобщностния търговски обмен на продукти за растителна защита, като в същото време се запазва високо ниво на защита на околната среда и на здравето на хората и животните (Решение на Съда от 14 септември 2006 г. по дело Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, Recueil, стр. I‑8339, точка 43).
82 В този контекст, за да може ефективно да преследва възложената ѝ цел и предвид комплексните техническите оценки, които трябва да извършва, на Комисията трябва да бъде признато широко право на преценка (Решение по дело IQV, точка 75 по-горе, точка 75). Правото да разрешава удължаване на срокове прилича на широко право на преценка, което зависи от обстоятелствата по конкретния случай.
83 Упражняването на това право обаче не е освободено от съдебен контрол. Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че в рамките на този контрол общностният съд трябва да провери дали процедурните правила са били спазени, дали възприетите от Комисията факти са точни по същество, както и дали не е налице явна грешка в преценката на тези факти или злоупотреба с власт (Решение на Съда от 25 януари 1979 г. по дело Racke, 98/78, Recueil, стр. 69, точка 5 и Решение на Съда от 22 октомври 1991 г. по дело Nölle, C‑16/90, Recueil, стр. I‑5163, точка 12).
84 В частност, когато страна изтъква явна грешка в преценката, допусната от компетентната институция, общностният съд трябва да провери дали тази институция е разгледала внимателно и безпристрастно всички релевантни елементи на конкретния случай, елементи, които подкрепят изведените от тях заключения (Решение на Съда от 21 ноември 1991 г. по дело Technische Universität München, C‑269/90, Recueil, стр. I‑5469, точка 14).
85 Трябва също да се припомни, че от член 6, параграф 2, буква б) от Регламент № 3600/92, допълнен с Регламент № 2266/2000, следва, че нотификаторът е този, който трябва да представи доказателството, въз основа на информацията, подадена за един или повече препарати за ограничен набор от предложени употреби, че изискванията на Директива 91/414 са удовлетворени по отношение на посочените в член 5 от тази директива критерии. Следователно в тежест на нотификатора е да докаже безвредността на активното вещество, което впрочем жалбоподателите не оспорват.
86 Очевидно е освен това, че неопределено продължаване на срока за оценка на дадено активно вещество би противоречало на преследваната от Директива 91/414 цел, състояща се в гарантирането на високо ниво на защита на здравето на хората и на животните.
87 Колкото до позоваването на Решение по дело IQV, точка 75 по-горе, следва да се уточни, че случаят, дал повод за това решение, се отнася до много специфична фактическа обстановка, различна от тази по настоящия случай, доколкото решението да бъде отказано включването в приложение І към Директива 91/414 на активното вещество, предмет на това дело, е било взето по причина на пълната липса на оценка поради непредставяне на първоначално пълно досие. Спорът следователно се е отнасял до въпроса за срока, приложим за представянето на пълно досие за нотификация. В настоящия случай обаче решението за невключване е взето в края на процес на оценка, основаващ се по-конкретно на първоначална нотификация, оценена като пълна, проектодоклад за оценка, допитване до специалисти от държавите членки и на възможностите за работната група да предостави допълнителни доводи и проучвания, за да отговори на съмненията, изразени от държавата членка докладчик в проектодоклада за оценка и в хода на процеса на допитване до специалисти от държавите членки.
88 Независимо от много различната в сравнение с настоящия случай фактическа обстановка по делото, дало повод за Решение по дело IQV, точка 75 по-горе, следва да се отбележи, че след като признава на Комисията съществуването на широко право на преценка при упражняването на нейните правомощия по Директива 91/414, Съдът прави извода, че Комисията е допуснала очевидна грешка в преценката, като е отказала да предостави на Industrias Químicas del Vallés SA (наричано по-нататък „IQV“) продължаване на дадения за представяне на първоначално пълно досие срок, защото, от една страна, невъзможността за IQV да спази посочените срокове се е дължала, поне отчасти, на противоречивото поведение на компетентните органи, а от друга страна, продължаване на спорните срокове е било възможно въз основа на разглежданата правна уредба (Решение по дело IQV, точка 75 по-горе, точки 84—88).
89 Въз основа на цитираната по-горе съдебна практика може да бъде направен изводът, че в рамките на решение относно включване в приложение І към Директива 91/414 на вещество, предмет на процедурата, предвидена в член 8, параграф 2 от същата директива, мораториумът е задължителен, ако от една страна, не е невъзможно да бъде допуснато отклонение от определените с разглежданата правна уредба процедурни срокове, и от друга страна, нотифициралите активното вещество страни са изпаднали във форсмажорна ситуация, която им е попречила да спазят процедурните срокове — обстоятелство, което би могло да съществува, ако невъзможността да бъдат спазени въпросните срокове поне отчасти се е дължала на противоречивото поведение на компетентните органи.
90 Що се отнася до въпроса дали в случая за Комисията е било невъзможно да допусне изключение от въпросните процедурни срокове, трябва да се приеме, че Комисията не представя убедителни доводи в тази насока. Тя се позовава на практически и политически задължения, произтичащи от факта, че през 2001 г. тя е поела ангажимент пред Съвета и пред Парламента да приеме възможно най-голям брой решения до юли 2003 г., като е подчертала, че всякакво продължаване ще бъде изключително и ограничено. Освен това тя твърди, че всички предприятия, нотифициращи активни вещества, трябва да спазват процедурните срокове и че проявата на специално отношение към жалбоподателите би породила проблеми, свързани с нарушаване на равенството, особено по отношение на предприятията, които са се оттеглили от процедурата поради изтичането на процедурните срокове, смятайки ги за задължителни. Също така според Комисията, ако беше позволено на жалбоподателите да добавят непрекъснато нови елементи към досието си, би трябвало да се отделят допълнителни ресурси за ендосулфана в ущърб на други вещества, чието оценяване би било забавено.
91 Трябва да се отбележи, че политически или практически съображения не представляват достатъчна причина, за да бъде отказано продължаване на сроковете в конкретен случай, при положение че такова продължаване е необходимо, за да се гарантира точна и справедлива процедура по оценка. Освен това доводът на Комисията, изведен от нарушаването на равенството, не би могъл да се приеме, щом като продължаването е станало необходимо поради особените обстоятелства, свързани с определена процедура по оценка и с участниците в нея. Действително според постоянната съдебна практика принципът на равно третиране не е пречка за всяко диференцирано третиране, а забранява да се третират по различен начин сравними положения, което води до поставяне в по-неблагоприятно положение на някои оператори по отношение на други, освен ако такова третиране е обективно оправдано (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 5 април 2006 г. по дело Deutsche Bahn/Комисия, T‑351/02, Recueil, стp. II‑1047, точка 137 и цитираната съдебна практика).
92 При всяко положение следва да се отбележи, че самото Решение 2001/810 предвижда срокове за представяне на различни данни и изследвания за някои вещества. Така например срокът за представяне на проучвания, който за повечето посочени в това решение вещества е 25 май 2002 г., независимо от това за хлоротолурон е определен за 30 ноември 2002 г., за динокап — за 31 декември 2002 г., а за беналаксил — за 31 януари 2003 г. Що се отнася до сроковете за представяне на проучвания, определени в дългосрочен план, този за ендосулфана е определен за 31 май 2003 г. За повечето от останалите посочени в споменатото решение вещества той е определен за 25 май 2003 г. Срокът за беномил, хлоротолирон и динокап обаче все пак е определен за 31 декември 2003 г. В решение 2001/810 Комисията посочва, че тези вещества спадат към изключителните случаи. Трябва да се отбележи обаче, че член 7, параграф 4 от Регламент № 3600/92, допълнен с Регламент № 2266/2000, предвижда продължаване на срокове само в „изключителни случаи“ за дългосрочните проучвания. Решение 2001/810 обаче допуска и изключения от общия срок 25 май 2002 г., за който Регламент № 3600/92 не предвижда възможност за продължаване (вж. точка 18 по-горе). От това следва, че Комисията не е доказала, че в конкретния случай е било невъзможно да се продължат процедурните срокове.
93 Важно е все пак да се уточни и това, че от позоваването в член 5, параграф 1 от Директива 91/414 на „равнището на научно-технически познания“ не би могъл да се направи изводът, че предприятия, нотифицирали активно вещество и изправени пред вероятност за решение за невключване на това вещество в приложение І към Директива 91/414, би трябвало да се ползват от възможността да представят нови данни, докато продължават да съществуват съмнения относно безвредността на това активно вещество. Такова тълкуване на посочената разпоредба би противоречало на целта за високо ниво на защита на околната среда и на здравето на хората и на животните, която е в основата на член 5, параграф 1 от Директива 91/414, доколкото би означавало да се предостави на страната, нотифицирала активното вещество, в тежест на която, от една страна, е да докаже неговата безвредност и която, от друга страна, най-добре познава разглежданото вещество, право на вето по отношение на евентуално решение за невключване на разглежданото вещество в приложение І към Директива 91/414.
94 Впрочем такова право на вето е още по-немислимо от гледна точка на съществуването, както това е посочено в съображение 14 от обжалваното решение, на възможността за (ново) нотифициране на активното вещество с оглед на евентуалното му включване в приложение І към Директива 91/414 въз основа на член 6, параграф 2 от същата.
95 Именно от гледна точка на изложените по-горе съображения следва да се разгледат изложените от жалбоподателите оплаквания, за да се провери дали в случая те са били поставени, поради противоречивото поведение на оценителите, във форсмажорна ситуация, която им е попречила да спазят законните срокове.
По първата проблематика, свързана с непознатия метаболит
– Доводи на страните
96 Жалбоподателите твърдят по същество, че съдържащият се в съображение 8 от обжалваното решение извод, според който пътят на разграждане на активното вещество не е напълно ясен и са били открити неизвестни метаболити при изследвания за разграждането в почвата, разграждането във вода/седименти и в проучвания на мезокозма, както и изводът, според който при екотоксикологията остават много проблеми, тъй като с наличната информация не може да се проучи дългосрочният риск, по-конкретно дължащ се на наличието на гореспоменатите метаболити, се основават на явни грешки в преценката и нарушават тяхното право на защита и техните оправдани правни очаквания, така че процедурата по оценката е била несправедлива.
97 Жалбоподателите твърдят, на първо място, че са били уведомени късно, т.е. едва през януари 2004 г., за проблематиката на неизвестния метаболит, и по-специално за нейното ключово значение за процедурата по оценката, така че им е било невъзможно да отговорят на оценителите във връзка с тези проблеми в законните срокове. През май 2002 г. обаче те били сигнализирали за наличието на неизвестен метаболит при процеса на разграждането на ендосулфана.
98 На второ място, те трябвало да се съобразяват с постоянно развиващи се насоки, включващи променливи критерии за значението на метаболитите, които били прилагани с обратна сила. Използваният от оценителите критерий за значението на метаболитите, които съществуват само в по-малко от 10 % от първоначалното активно вещество, бил въведен именно с насоките от 2002 г., които се очаквало да се прилагат само за активни вещества, нотифицирани по време на третия етап на програмата за изследване, но били прилагани с обратна сила, при положение че ендосулфанът бил част от първия етап.
99 На трето място, наличието на неизвестен метаболит било отбелязано в проучване относно пътищата на разграждане, а не на скоростта на разграждане, което жалбоподателите дори не били длъжни да извършат, тъй като то се отнасяло до тестове въз основа на метаболита сулфат на ендосулфана, а не на самия ендосулфан. Следователно оценителите били взели предвид неподходящо проучване, за да повдигнат този проблем, който всъщност не бил проблем.
100 На четвърто място, вземането предвид на критерия праг на значимост от 10 % за „метаболити на метаболити“ (т.е. за метаболити на ендосулфан сулфата, самият той метаболит на ендосулфана) противоречало на насоките, които не предвиждали анализ въз основа на метаболитите на активните вещества, а само проучвания въз основа на самото активно вещество. Впрочем като оценявала различните аспекти на тяхното активно вещество и получените от него продукти, Комисията се опитвала да достигне „нулев риск“, което по същество означавало да се иска от жалбоподателите probatio diabolica, признато за незаконно във всички правни системи на държавите членки и в съдебната практика.
101 На пето място, постоянно липсвало взаимодействие с държавата членка докладчик по проблематиката на неизвестния метаболит, тъй като нямало обратно подаване на информация по въпросите на околната среда — проблем, който бил най-явен в периода 2001—2004 г.
102 Шесто, жалбоподателите при всички случаи били представили научни доказателства, според които дори прагът на значимост от 10 % за метаболита на метаболита не бил достигнат, така че разглежданият метаболит на сулфата на ендосулфан бил незначителен и следователно не можел да представлява риск за околната среда. Това се установявало именно от екстраполиране, направено въз основа на проучването относно пътищата на разграждане в почвата, представено в срок, през май 2002 г. Освен това жалбоподателите били представили проучвания, доказващи, че откритият в почвата метаболит на метаболит бил без значение за оценяването на екотоксикологията и на поведението на ендосулфана в околната среда, тъй като той бил по-малко токсичен от самото активно вещество.
103 Седмо, проблемът с неизвестния метаболит бил разрешен с преразгледаните ДСП, с формулировката „CS“ и с използването в парник, като всички се отнасяли до проучвания и доводи, които Комисията е отказала да вземе предвид, защото били представени след изтичане на срока.
104 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, оспорва доводите на жалбоподателите.
105 На първо място, Комисията изтъква, че още от проектодоклада за оценка се установявало, че пътят на разграждане на ендосулфана създава проблеми и че въпросът е бил повдигнат и по време на среща на 20 януари 2000 г.
106 На второ място, насоките били лишени от всякаква правна стойност, така че не съществувала никаква норма на позитивното право, предписваща, ако е възможно, под определен праг, да не се държи сметка за свързаните с околната среда проблеми.
107 На трето място, държавата членка докладчик и Комисията имали право да основат изводите си на всякакъв вид представени от жалбоподателите проучвания, независимо от това на какъв вид въпрос отговаряло съответното проучване.
108 На четвърто място, що се отнася до въпроса за прага на значимост на метаболитите на метаболити, Комисията се пита дали доводите на жалбоподателите са допустими, тъй като не били достатъчно ясни, за да отговарят на изискванията на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд. За да бъде изчерпателна, Комисията отговаря все пак на посочените доводи, като се позовава на становище на научния комитет по пестицидите от 30 ноември 2000 г., което подкрепяло извода, според който не може да се изключи рискът от заразяване на подпочвените води от получените метаболити с ниво, по-ниско от прага от 10 %. Впрочем от приложение ІІ към Директива 91/414 следвало, че трябва да бъдат представени също и данни относно метаболити в пропорция, по-ниска от 10 %. При всички случаи въпросът за прага на значимост на метаболитите спадал към широкото право на преценка на Комисията.
109 На пето място, що се отнася до твърдяната липса на взаимодействие, Комисията и Кралство Испания твърдят по същество, че жалбоподателите са се ползвали от многобройни възможности в хода на процеса по оценка, за да изложат гледната си точка и да представят допълнителни данни. Приложимата правна уредба впрочем не съдържала никакво указание относно изискуемата степен на взаимодействие или на обратно подаване на информация.
110 Шесто, що се отнася до довода, че жалбоподателите били представили доказателства, според които метаболитът на метаболит не достигал прага на значимост от 10 %, не бил устойчив и при всяко положение бил по-малко токсичен от ендосулфана, същият бил недопустим. Жалбоподателите били оспорили само научните изводи от процеса на оценка във фазата на репликата, докато жалбата се ограничавала до критика на начина, по който е била проведена процедурата. При всички случаи доводите на жалбоподателите, според които на проблема с неизвестния метаболит могло да не се обръща внимание, били грешни. Кралство Испания от своя страна оспорва и научните изводи от представените от жалбоподателите проучвания в тази насока.
111 Седмо, що се отнася до това дали проблемът с метаболита е бил решен с предложените от жалбоподателите в края на процедурата разрешения, засягащи в частност преразгледаните ДСП, формулировката „CS“ и използването в парник, Комисията и държавата членка докладчик имали право да откажат да се съобразят с разглежданите проучвания, тъй като те били представени след изтичането на срока.
– Преценка на Първоинстанционния съд
112 В самото начало следва да се уточни, че проблематиката на неизвестния метаболит се отнася основно до въпроса дали Комисията е могла законосъобразно да основе отказа за включване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 на липсата на достатъчно данни относно някои получени в резултат на процеса на разграждане на ендосулфана вещества, по-конкретно относно метаболитите или остатъците, които се появяват едва на един втори етап на разграждането, а именно на етапа на разграждането на първичния метаболит — ендосулфан сулфат.
113 На първо място, що се отнася до това дали жалбоподателите са били уведомени в подходящ срок за проблематиката на неизвестния метаболит, както и за нейното съществено значение за анализите на свързаните с ендосулфана рискове за околната среда, а именно преди срещата през януари 2004 г., по време на която според тях е бил поставен за първи път проблемът за неизвестния метаболит, следва най-напред да се отбележи, че от досието се установява, че различни коментари и искания на сведения, направени преди 2004 г., споменават за проблемите на оценителите да разберат пътя на разграждане на ендосулфана и на неговите метаболити, както и скоростта на разграждане.
114 Действително в проектодоклада за оценка от декември 1999 г. се твърди, че „е необходимо по-широко проучване на пътищата на разграждане в почвата и във водата“ и че „трябва да бъде предложена правилна скорост на реакцията на разграждане (път и ниво)“. В него се сочи също, че „повечето продукти от разграждането на ендосулфана са органохлорни съединения, които биха могли да бъдат устойчиви и да създадат проблем за околната среда“.
115 Освен това изводите в посочения проектодоклад за оценка се позовават на „повишена устойчивост на образуван от няколко хлорни метаболита остатък в почвата, които поотделно могат да не надвишават нивото от 10 % от приложената доза, но всички заедно могат да образуват голямо количество остатък“. Прави се също и изложеното по-долу уточнение:
„Като се изхожда от техния химически състав, може да се очаква, че физико-химичните свойства на тези съставни продукти ще бъдат подобни и по правило устойчиви и бионатрупващи се. Следователно задълбоченото изследване на пътя на разграждане на този съставен продукт би трябвало да бъде задължително, а неговото осъществяване — абсолютно необходимо“.
116 По-нататък, съставеният от жалбоподателите протокол за посещение в НИСХПТ през декември 1999 г. посочва, че „трябва да бъде доказано ясно, че хлорното ядро се разгражда, и да се идентифицират получените при разграждането продукти“.
117 Може още да се посочи протоколът от проведена на 25 август 2001 г. среща, който указва изложеното по-долу:
„Въпросът за значението на други метаболити, освен ендосулфан сулфат, в почвата и тяхното екотоксикологично въздействие беше повдигнат и става много важен предвид ясното послание на д-р Т., според което представените неотдавна екотоксикологични изследвания за другите метаболити водят ясно до извода, че те са значими от гледна точка на токсичността. По тази причина тяхното значение в крайна сметка трябва да се основе на резултатите от провежданите в момента проучвания от гледна точка на химията на околната среда в почвата и седиментите. Ако те се явяват само в малки количества, тяхното значение ще бъде изключено. В противен случай може да се очакват сериозни екотоксикологични последици за програмата за изследване.“
118 От направения по-горе преглед на писмените доказателства следва, че жалбоподателите не биха могли да отрекат, че са били уведомени за необходимостта да изяснят пътя на разграждане на ендосулфана на ранен етап на процедурата, тъй като искания в това отношение са били направени най-късно в началото на 2000 г. От това следва също, че по същото време и най-късно през август 2001 г. те са били уведомени за проблемите на оценителите по повод устойчивостта на някои метаболити и че ако последните се счетат за значими, това би имало значителни последици за токсикологичните анализи. Поради това жалбоподателите са имали възможност да изяснят начина, по който ендосулфанът се разгражда — въпрос, съществен за анализа на рисковете за околната среда. Въз основа на представените до май 2003 г. проучвания обаче впоследствие е бил направен изводът, че пътят на разграждане не бил достатъчно ясен — извод, който жалбоподателите оспорват и по отношение на който впрочем те са могли да представят допълнителни доводи. Такова несъгласие по същество обаче не трябва да се смесва с въпроса дали по време на процеса на оценяване жалбоподателите са имали реална възможност да изяснят пътя на разграждане на ендосулфана, нито с този дали оценителите са разкрили значението на този въпрос за анализа на рисковете.
119 Второ, що се отнася до въпроса дали в хода на процеса по оценяване на жалбоподателите са били противопоставени неколкократно изменяни насоки, направили невъзможно спазването на процедурните срокове май 2002 г. и май 2003 г., следва да се уточни най-напред, че Комисията е овластена да си налага насоки за упражняването на правото си на преценка с непредвидени в член 249 ЕО актове, доколкото тези актове съдържат указателни правила относно насоката, която трябва да се следва, и не се отклоняват от нормите на Договора. Общностният съд проверява дали обжалваният акт е в съответствие с тези насоки. Все пак текстове, които представляват само проекти, не биха могли да доведат до самоограничаване на споменатото право на преценка (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г. по дело Alpharma/Съвет, T‑70/99, Recueil, стp. II‑3495, точки 140—142). Поради това законосъобразността на обжалваното решение трябва да се преценява не от гледна точка на посочените по-горе насоки, а на разпоредбите на Директива 91/414 (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Alpharma/Съвет, посочено по-горе, точка 146).
120 По-нататък, разглеждането на това оплакване, формулирано в жалбата много широко, трябва да се ограничи до изложените в нея от жалбоподателите конкретни примери на случаи, в които са им били противопоставени правила, изведени от претърпели няколко изменения насоки, защото съгласно член 21, първа алинея от Статута на Съда, приложим по отношение на процедурата пред Първоинстанционния съд съобразно член 53, първа алинея от същия статут, и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник жалбата трябва да съдържа по-конкретно кратко изложение на изложените правни основания. Поради това тя трябва да посочва изрично в какво се изразява правното основание на жалбата, така че само неговото абстрактно обявяване не отговаря на изискванията на статута на Съда и на Процедурния правилник (Решение на Първоинстанционния съд от 12 януари 1995 г. по дело Viho/Комисия, T‑102/92, Recueil, стp. II‑17, точка 68).
121 Оплакването, изведено от факта, че на жалбоподателите са били противопоставени претърпели няколко изменения насоки, така както е изразено в жалбата, се отнася, на първо място, до проект за насоки относно значението на метаболитите на регламентираните вещества в повърхностна вода, който в редакцията си от ноември 2001 г. бил въвел нов критерий за значимост, а именно абсолютна стойност, по-висока от 10μg/l в повърхностна вода, за всички метаболити, независимо от тяхната токсичност. Тези насоки били довършени едва през февруари 2003 г. В това отношение следва да се отбележи, че жалбоподателите не обясняват защо през ноември 2001 г. е било твърде късно да бъдат представени още проучвания, включващи този критерий. При всички случаи следва да се приеме, че те твърдят, че са представили съобразени с него проучвания в срок, през май 2003 г. Впрочем както изтъква Комисията, съществува становище на научния комитет по пестицидите от ноември 2000 г., което е било достъпно чрез Интернет, показващо, че идентифицирането на метаболитите трябва да се задълбочи, колкото е възможно повече. Освен това, от приложение ІІ към Директива 91/414, изменена през 1995 г. с Директива 95/36/ЕО на Комисията от 14 юли 1995 година (OВ L 172, стp. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 17, стр. 164), следва, че предприятията, които нотифицират активно вещество с оглед на включването му в приложение І към Директива 91/414, трябва да „уточнят, доколкото е възможно, съединенията, представляващи по-малко от 10 % от количеството активно вещество“. Следователно жалбоподателите не биха могли да твърдят, че този критерий е бил „нов“ през 2001 г. или че е бил приложен с обратна сила.
122 Оплакването, изведено от факта, че на жалбоподателите са били противопоставени неколкократно изменяни насоки, се отнася, на второ място, до насоките относно водната и земната екотоксичност, приети през октомври 2002 г., които за първи път изисквали да бъде направено разграничение между „малките количества“ (< 10 %) метаболити в почвата и „големите количества“ (> 10 %) метаболити в почвата, за да се прецени тяхното значение за оценяването на вредното въздействие на активното вещество. От изложеното по-горе обаче следва, че този критерий не е бил нов, понеже още от 1995 г. е бил включен в приложение ІІ към Директива 91/414.
123 При всички случаи становището на оценителите, изразяващо се в това да се вземат предвид метаболити, ненадвишаващи поотделно прага от 10 %, но надвищаващи го потенциално с други метаболити, е разкрито в заключението на проектодоклада за оценка (вж. точка 115 по-горе).
124 Накрая следва още да се отбележи, че жалбоподателите оспорват в действителност значението на този праг за метаболитите на метаболити. Това оплакване обаче, изведено от оспорването на прага и от неговото прилагане в случая, ще бъдат разгледани по-нататък (вж. точки 133 и сл. по-долу).
125 Трето, що се отнася до въпроса дали оценителите са могли законосъобразно да поставят проблема за метаболита на метаболит и за риска от неговото запазване в почвата, доколкото той се установявал от осъществено от жалбоподателите с друга цел изследване, следва да се отбележи, че очевидно е ирелевантно с оглед на включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 в какво проучване е бил поставен даден потенциален проблем за околната среда, стига да става въпрос за документ, по който жалбоподателите са могли да вземат становище. В случая от досието се установява, че именно проучване на самите жалбоподатели е потвърдило за оценителите съществуването на проблема за метаболита на метаболит. Трябва да се приеме, че жалбоподателите не представят никакъв основателен довод, поради който Комисията да не вземе предвид резултатите от подобно проучване.
126 Четвърто, що се отнася до въпроса дали вземането предвид на прага на значимост от 10 % за метаболитите на метаболити противоречало на насоките и следователно почивало на критерий, който не произтича от приложимата правна уредба, следва да се констатира, че формулировката на посоченото оплакване, според която „не съществува никакво изискване или общностна насока по въпросите на оценката на метаболита, когато изходното вещество не е веществото, от което той произхожда“, има много абстрактен характер. Това оплакване е свързано с оспорването от жалбоподателите на съдържащо се в проектодоклада за оценка твърдение, според което проучванията относно разграждането на ендосулфана давали основание да се предполага „увеличена устойчивост на остатък в почвата, състоящ се от няколко хлорни метаболита, които поотделно могат да не надвишават нивото от 10 % от прилаганата доза, но [които взети заедно] могат да представляват голямо количество остатък“. За да се отговори на това оплакване, трябва да се изследва дали употребените в Директива 91/414 и приложенията към нея понятия са определени по достатъчно широк начин, за да позволят на оценителите да вземат предвид потенциално вредните ефекти на метаболитите на метаболити.
127 В рамките на това изследване е уместно да се отбележи, че член 5, параграф 1, буква а) от Директива 91/414 предвижда, че дадено активно вещество се включва в приложение I, ако може да се очаква, че продуктите за растителна защита, съдържащи това активно вещество, ще отговарят по-конкретно на следното условие: „техните остатъци […] нямат никакви вредни въздействия върху човешкото здраве или здравето на животните или върху подпочвената вода, или неприемливо въздействие върху околната среда, и въпросните остатъци, доколкото са токсикологично или екологично значими, могат да се съизмерят с обичайно прилаганите методи“. Член 2, параграф 2 от посочената директива определя широко израза „остатъци от продукти за растителна защита“ като „едно или повече вещества, присъстващи в или върху растения или продукти от растителен произход, хранителни продукти от животински произход или другаде в околната среда, получени в резултат от използването на продукти за растителна защита, включително техни метаболити и продукти, получени в резултат на тяхното разграждане или реакция“. Впрочем приложения ІІ и ІІІ към Директива 91/414, отнасящи се до документацията за оценяване, съдържат няколко посочвания на искания на данни относно продуктите от разграждането на активните вещества в широк смисъл. От това следва, че самата Директива 91/414 разрешава на оценителите да изследват поведението на производните продукти. При тези обстоятелства и при липсата на конкретни доказателства, установяващи противното, не би могло да се приеме, че оценителите са допуснали очевидна грешка в преценката, като са поискали да изяснят пътя на разграждане на метаболита на ендосулфан сулфат и като са приложили разглеждания праг на значимост по отношение на производните продукти. Следователно оплакването, изведено от факта, че такова изследване би било в противоречие с насоките, е неоснователно. От това следва, че жалбоподателите не са доказали, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката или е нарушила правото им на защита, като е приела в конкретния случай за значими производни на ендосулфана продукти, представляващи поотделно по-малко от 10 % от активното вещество ендосулфан, но повече от 10 % от метаболита ендосулфан сулфат.
128 Накрая трябва да се отхвърли и доводът, според който по този начин оценителите са искали да достигнат „нулев риск“ и са наложили на жалбоподателите probatio diabolica, като са основали решението за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 по-скоро на липсата на информация, отколкото на идентифицирани рискове, тъй като от направения по-горе анализ се установява, че Комисията е искала да има доказателство за безопасно използване, но за нея това е предполагало да разбере поведението на метаболита на ендосулфан сулфат. Не беше доказано обаче, че това становище е било явно погрешно. При всички случаи жалбоподателите твърдят, че са установили безопасно използване и са доказали приемливо за посочения метаболит ниво на устойчивост и на токсичност, така че доводът, според който Комисията ги е задължила да представят невъзможни от научна гледна точка доказателства, е неоснователен.
129 Пето, що се отнася до оплакването изведено от твърдяната липса на взаимодействие с държавата членка докладчик по проблематиката на неизвестния метаболит, и по-специално твърдяната липса на обратно подаване на информация по въпроси на околната среда в периода 2001—2004 г., следва да се припомни, както отбелязват Комисията и Кралство Испания, че приложимата правна уредба не съдържа задължение за съобщаване или за обратно подаване на информация, от гледна точка на които многобройните контакти и обмен на информация между държавата членка докладчик и жалбоподателите биха могли да бъдат оценени като недостатъчни. Що се отнася до коментара в споменатия от жалбоподателите доклад „ECCO 106“, според който те били помолени да „работят в много тясна връзка с испанския докладчик, за да не създават недоразумения относно данните, които [трябвало] да бъдат предоставени, или сроковете, които трябвало да бъдат спазени“, трябва да се отбележи, че с оглед на толкова общо формулирано изискване е трудно да се прецени дали взаимодействието с държавата членка докладчик е било достатъчно.
130 Уместно е да се припомни обаче, че зачитането на правото на защита във всяко започнало срещу дадено лице производство, което може да завърши с увреждащ акт, представлява основен принцип на общностното право, който трябва да бъде гарантиран дори при липсата на каквато и да е правна уредба относно процедурата. Този принцип изисква адресатите на решения, които засягат чувствително техните интереси, да бъдат поставени в състояние да изложат по полезен начин своята гледна точка (вж. в този смисъл Решение на Съда от 15 юни 2006 г. по дело Dokter и др. C‑28/05, Recueil, стp. I‑5431, точка 74 и посочената съдебна практика).
131 Що се отнася до въпроса дали предвид тази съдебна практика по отношение на спорния период от август 2001 г. до януари 2004 г., през който жалбоподателите не се били ползвали от обратно подаване на информация относно развитието и поведението в околната среда и екотоксикологията и били страдали от недостатъчно обратно подаване на информация от страна на едно лице в частност — г‑н Т., договорно нает експерт, специалист в тези области, тези обстоятелства биха могли да доведат до нарушение на правото на защита на жалбоподателите, трябва да се констатира, че техните доводи са противоречиви, тъй като те твърдят, че през май 2002 г. са представили проучвания, които според тях са дали отговор на въпроса за неизвестния метаболит. Следователно е трудно да се разбере как по-голям брой срещи би могъл да доведе до друг краен резултат в обжалваното решение. Дадена нередовност обаче би могла да доведе до отмяна на обжалваното решение само доколкото тя е от естество да засегне конкретно правото на защита на жалбоподателя и по този начин — съдържанието на посоченото решение (вж. в този смисъл Решение на Съда от 10 юли 1980 г. по дело Distillers Company/Комисия, 30/78, Recueil, стp. 2229, точка 26). Поради това оплакването е неоснователно.
132 При всички случаи оплакването засяга поне отчасти вече разгледания по-горе въпрос дали проблематиката на неизвестния метаболит, и по-конкретно неговото съществено значение за анализа на рисковете за околната среда от ендосулфана, е била повдигната едва на срещата от януари 2004 г. Както беше отбелязано по-горе обаче, много преди тази среща жалбоподателите са били уведомени за необходимостта да идентифицират пътя на разграждане на ендосулфана и за значението на този въпрос за анализа на рисковете. Те са имали също възможност да представят проучвания, изясняващи пътя на разграждане, но не са съгласни с оценителите относно изводите от тези изследвания, специално що се отнася до значимостта на метаболита на ендосулфан сулфат, неговата устойчивост и неговата токсичност. Съществуването на несъгласие по същество обаче относно изводите, които следва да бъдат направени въз основа на дадено проучване, не представлява доказателство за липсата на възможност за излагане на собственото становище и не би могло да се окачестви като нарушение на правото на защита на жалбоподателите.
133 Шесто, що се отнася до оплакването на жалбоподателите, според което те били предоставили научни доказателства, установяващи, от една страна, че метаболитът на ендосулфан сулфат не достигал най-ограничителния критерий за значимост от 10 % за метаболита на метаболит, a от друга страна, че този метаболит на метаболит, открит в почвата, нямал значение за оценката на екотоксикологията и поведението на ендосулфана в околната среда, тъй като не бил устойчив и бил по-малко токсичен от самото активно вещество, следва да се отбележи, че по същество жалбоподателите твърдят, че ендосулфанът е трябвало да бъде включен в приложение І към Директива 91/414, тъй като изводите на оценителите относно значимостта на метаболита на метаболит на ендосулфана били погрешни. Настоящото оплакване се отнася следователно до оспорването на научните изводи, на които се основава обжалваното решение. Трябва да се отбележи същевременно, че посоченото оплакване е направено за първи път в репликата.
134 От разпоредбите на член 44, параграф 1, буква в) във връзка с член 48, параграф 2 от Процедурния правилник обаче следва, че исковата молба или жалбата трябва да съдържа по-конкретно предмета на спора и кратко изложение на изложените правни основания, като в хода на производството не могат да се въвеждат нови правни основания, освен ако те не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството. Правно основание, което представлява разгръщане на правно основание, изтъкнато преди това изрично или имплицитно в исковата молба или жалбата, и което се намира в тясна връзка с последното, трябва да бъде допуснато. Обратно, правно основание, за което не би могло да се счита, че почива на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството, не следва да бъде допуснато. Действително при тези обстоятелства нищо не е пречело на жалбоподателите да повдигнат това правно основание в жалбата (вж. в този смисъл Определение на Съда от 13 ноември 2001 г. по дело Dürbeck/Комисия, C‑430/00 P, Recueil, стp. I‑8547, точки 17—19).
135 В отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд, приканващ ги да отговорят на довода на Комисията, според който оспорването на научната оценка в основата на обжалваното решение е нов довод, който не се съдържа в жалбата, и на това основание би трябвало да бъде обявен за недопустим, жалбоподателите твърдят, че посочените в жалбата правни мотиви, а именно нарушението на член 95, параграф 3 ЕО, на член 5, параграф 1 от Директива 91/414 и на принципа на превъзходството и независимостта на научните съветници, дават ясно да се разбере, че те смятали, че научната оценка в основата на обжалваното решение била неточна, по-специално защото не отчитала всички налични данни, които те били предоставили. Жалбоподателите смятат впрочем, че като разглеждат по-подробно в репликата спорните научни въпроси, те само оспорват представените от Комисията фактически доводи, без да въвеждат нови правни основания за отмяна.
136 В това отношение следва да се отбележи, що се отнася до позоваването в жалбата на член 95, параграф 3 ЕО, на член 5, параграф 1 от Директива 91/414 и на принципа на превъзходството и независимостта на научните съветници, че от доводите, развити в рамките на посочените в жалбата правни основания, по безспорен начин се установява, че те се отнасят до въпроса дали Комисията е била длъжна да вземе предвид в анализа си проучвания, представени от жалбоподателите след определена като краен срок дата, което е въпрос относно начина, по който Комисията е провела процедурата по оценка, а не засяга оспорване по същество на нейните изводи, дори ако вземането предвид на отказаните документи хипотетично би могло да доведе до различно окончателно решение по същество. Колкото до довода, според който оплакването на жалбоподателите се ограничава до оспорване на представените в хода на производството фактически доводи, той също не би могъл да се приеме, тъй като от репликата ясно личи, че чрез това оплакване жалбоподателите смятат, че изводът на Комисията, според който пътищата на разграждане на активното вещество не са ясни и неизвестни метаболити са били открити при изследванията на разграждането в почвата, на разграждането във водата или седиментите и на мезокозма, се основава на материално и научно погрешна предпоставка. Както беше отбелязано по-горе обаче, изложените в жалбата правни основания имат за ясна цел да оспорят начина, по който Комисията е стигнала до този извод, по-конкретно нейния отказ да вземе предвид някои доказателства, а не съдържанието на извода.
137 При тези обстоятелства не би могло да се приеме, че това оплакване се ограничава до разширяване на изложено по-рано правно основание. Нещо повече, не беше доказано, че не е било възможно за жалбоподателите да посочат това правно основание в жалбата. Следователно оплакването, изведено от погрешността на изводите в обжалваното решение относно значението на метаболитите на метаболити, е недопустимо.
138 Във всеки случай има явно несъгласие между страните относно научните изводи в проучванията на жалбоподателите.
139 Що се отнася до въпроса дали метаболитът на ендосулфан сулфат достига прага на значимост, жалбоподателите твърдят, че непознатият вторичен метаболит представлява 17 % от първичния метаболит ендосулфан сулфат, който пък представлява 13,4 % от ендосулфана, на който е производен, така че вторичният метаболит представлява само 2,3 % от ендосулфана, на който е производен. Комисията и Кралство Испания не оспорват тези изчисления, но смятат, че имат право, както това бе обяснено по-горе, да смятат за значими метаболитите под прага от 10 % по отношение на веществото майка ендосулфан.
140 Колкото до устойчивостта на метаболита на ендосулфан сулфат, тя е измерена главно по отношение на неговата способност да се превръща в СО2 (минерализация) и установяването на неговото ниво на разпадане от 50 % и от 90 %. Според жалбоподателите от представеното през май 2002 г. проучване се установява, че ендосулфан сулфатът се разгражда с 35 % за една година, което отговаря на ниво на разграждане от 9,5 % за 100 дни. Жалбоподателите изтъкват, че релевантните насоки на Комисията изискват ниво на минерализация по-високо от 5 % за период от 100 дни и че следователно е ясно, че този критерий е изпълнен. Кралство Испания обаче поддържа, че от въпросното проучване се установявало, че минерализацията на ендосулфана в почвата е вероятно под 5 %. Средният живот на сулфата на ендосулфана (ниво на разпадане от 50 %) бил в интервала от 123 до 391 дни, а минерализацията за 120 дни се колебаела между 1,01 % и 13,08 %. Средната минерализация на сулфата на ендосулфана съответствала на тази на ендосулфана. Следователно въз основа на това могло да се заключи, че ендосулфанът се разгражда на сулфат на ендосулфан и че минерализацията на сулфата на ендосулфан е в интервала от 1,01 % до 13,8 % за 120 дни и от 5 % до 35 % за 365 дни според вида почва. Нито един от откритите и разпознати метаболити при предишните опити не бил установен при това проучване. Съществувал все пак метаболит, който се появил на нива, надвишаващи 10 % от приложената радиоактивност. Всички опити, направени с оглед идентифицирането на този метаболит, се провалили, но неговата структура била аналогична на тази на метаболитите дикарбоксилова киселина или дихидродиол. Идентифицирането на този метаболит било абсолютно необходимо за установяването на пътя на разграждането на ендосулфана и определянето на остатъка, който да се използва за изследванията чрез разпръскване върху терена.
141 Уместно е в това отношение да се припомни, че както вече беше отбелязано по-горе, според постоянната съдебна практика общностните институции разполагат в областта на общата селскостопанска политика с широко право на преценка по отношение на определянето на преследваните цели и на избора на подходящите средства за действие. В такъв контекст контролът по същество на общностния съд трябва да се сведе до изследване дали упражняването на това право на преценка не е опорочено от явна грешка в преценката или от злоупотреба с власт или също дали общностните институции явно не са превишили пределите на правото си на преценка. Освен това според постоянната съдебна практика, когато общностен орган е призван в рамките на задачата си да прави сложни оценки, правото на преценка, с което той се ползва, се прилага също в известна степен спрямо установяването на фактическите елементи в основата на неговата дейност. От това следва, колкото до конкретния случай, в рамките на който общностните институции са имали задължението да осъществят научна оценка на рисковете и да преценят много сложни фактически елементи от научно и техническо естество, че съдебният контрол по отношение на изпълнението на тази задача от общностните институции трябва да бъде ограничен. Действително в такъв контекст общностният съд не може да замени със своята преценка на фактическите елементи тази на общностните институции — единствените, на които Договорът е възложил тази задача. Напротив, той трябва да се ограничи до това да провери дали упражняването от общностните институции на правото им на преценка в тези рамки не е опорочено от явна грешка или от злоупотреба с власт или също дали общностните институции не са надвишили явно пределите на правото си на преценка (вж. Решение по дело Alpharma/Съвет, точка 119 по-горе, точки 177—180 и посочената съдебна практика).
142 С оглед на тази съдебна практика следва да се констатира, че жалбоподателите не са представили доказателства, че като е приела за значим метаболита на разглеждания метаболит и като е решила предвид неговата устойчивост в почвата, че непознаването на точното поведение на посочения метаболит не позволява да се направи подходяща оценка на рисковете от ендосулфана за околната среда, Комисията е допуснала явна грешка в преценката, допуснала е злоупотреба с власт или явно е надвишила пределите на своето право на преценка.
143 Седмо, що се отнася до въпроса дали формулировката „CS“, преразгледаните ДСП или използването в парник действително биха позволили да бъдат разсеяни изразените съмнения относно наличието на неизвестен метаболит, следва да се констатира, че освен обстоятелството, че посочените в жалбата правни основания засягат само въпроса дали Комисията е могла да откаже да вземе предвид посочените данни, при всички случаи Първоинстанционният съд не би могъл да се произнесе по въздействието на формулировката „CS“, на преразгледаните ДСП и на решението на използването в парник, доколкото Комисията е отказала да ги вземе предвид поради късно депозиране и поради това че той не може да замени със своя анализ в това отношение анализа на Комисията. Колкото до въпроса дали Комисията е имала право да откаже да вземе предвид проучванията относно тези проблематики, той ще бъде разгледан по-долу.
144 От всичко изложено дотук следва, че оплакванията на жалбоподателите относно проблематиката на неизвестния метаболит трябва да бъдат отхвърлени изцяло.
По втората проблематика относно досието „CS“
– Доводи на страните
145 Според жалбоподателите изследването на ендосулфана е било непълно, тъй като досието „CS“, представено в срок, не е било взето предвид. Все пак дори признавайки, че досието „CS“ не е било представено в срок, Комисията е трябвало да го вземе предвид, тъй като жалбоподателите не са могли да го представят преди това. Освен това, обратно на твърдяното от Комисията и от Кралство Испания, тъй като досието „CS“ допълва първоначално нотифицираното досие относно формулировката „ЕС“, разглеждането му не би отнело много време (най-много три месеца), преди всичко като се има предвид фактът, че държавата членка докладчик вече е била запозната с формулировката „CS“ чрез нейното национално нотифициране. Съобразяването с досието „CS“ би дало възможност за идентифициране на безопасно използване на открито и поради това би дало възможност за включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414, тъй като оценителите вече са дали основание на жалбоподателите да вярват, че е било установено безопасно използване на закрито с формулировката „ЕС“.
146 Според Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, досието „CS“ е било депозирано след изтичане на срока и следователно тя е имала право да откаже да го вземе предвид. Освен това, разглеждане на досието „CS“ би принудило държавата членка докладчик да преразгледа цялостната оценка на ендосулфана.
– Преценка на Първоинстанционния съд
147 От досието се установява, че жалбоподателите представят за първи път формулировката „CS“ на държавата членка докладчик по време на срещата на 17 юли 2002 г., след като съобщават тази тема за разискване с писмо по електронната поща от 31 май 2002 г. От протокола за тази среща е видно, че жалбоподателите не са искали да заменят първоначално нотифицираната формулировка „ЕС“ на ендосулфана, а да добавят технологията „CS“ към досието, за да получат безопасно използване на ендосулфана на открито. От този протокол се установява също, че на споменатата среща НИСХПТ и МЗРХ са съобщили, че представянето на ново досие въз основа на приложение ІІІ към Директива 91/414 не би било разумно поради обема на работата и трудното получаване на съгласието за такава процедура от страна на Комисията. Жалбоподателите все пак са представили досие „CS“ въз основа на приложение ІІІ към Директива 91/414 през май 2003 г.
148 На първо място, жалбоподателите твърдят по същество, че досието „CS“ е представено в срок. Това твърдение обаче не е точно. Срокът за представянето на данните, определен в Регламент № 2266/2000, с който е изменен член 7, параграф 4 от Регламент № 3600/92, е 25 май 2002 г., освен за резултатите от дългосрочни проучвания, финансирани и счетени за необходими от държавата членка докладчик и от Комисията при разглеждането на досието, които не били довършени до тази дата. Такива проучвания трябвало да бъдат идентифицирани най-късно до 25 май 2001 г. и тогава можело да бъдат представени до 25 май 2003 г. В изключителни случаи като този, в който държавата членка докладчик и Комисията не са могли да идентифицират такива проучвания до 25 май 2001 г., е можело да се определи друга дата за приключването на тези проучвания, при положение че нотификаторът докаже на държавата членка докладчик, че такива проучвания са били финансирани в тримесечния период след искането за извършване на проучванията, и представи протокол и доклад за напредъка на проучването до 25 май 2002 г. Жалбоподателите твърдят, че те все още са можели да представят споменатото досие през май 2003 г., но е ясно, че приложимото законодателство предвиждало тази възможност в точно определени случаи, различни от разглеждания случай.
149 На второ място, в отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд жалбоподателите потвърждават, че са представили досието „CS“, за да отговорят на специфичното опасение на оценителите относно водната токсичност на ендосулфана, за която те са били уведомени през октомври 2001 г.
150 Трябва да се приеме обаче, че жалбоподателите не дават никакво обяснение, позволяващо да се разбере защо не са представили досието „CS“ преди крайния срок 25 май 2002 г. или поне не са направили постъпки пред Комисията, за да бъде формално признато, че досието „CS“ е могло да бъде представено като дългосрочно проучване до 31 май 2003 г., в съответствие с Решение 2001/810, а се ограничават до неясни твърдения, според които подготовката на такова досие отнема време и през октомври 2001 г. не е имало на разположение научни изследвания за разглеждането на проблема за водната екотоксикология поради твърдяните изменения в насоките относно водната екотоксикология, които те впрочем не идентифицират.
151 На трето място, от съдържащите се в досието документи се установява, че жалбоподателите работели върху тази формулировка от много години. Следователно при тези обстоятелства е трудно разбираемо, че те са чакали края на процедурата, за да представят досието „CS“ като крайно решение за доказване на безопасно използване на ендосулфана. В крайна сметка не представлява правдоподобен аргумент в това отношение и обстоятелството, че възможността за ограничаване на доказателствата до безопасно използване е била въведена едва през 2000 г. с Регламент № 2266/2000, защото тогава все още е имало достатъчно време за подготвяне на досие, което да бъде представено в процесуалните срокове.
152 От изложеното дотук следва, че отказът на Комисията да вземе предвид досието „CS“ не е опорочен от явна грешка в преценката, тъй като жалбоподателите не са доказали, че им е било невъзможно да представят досието „CS“ преди 25 май 2002 г. Следователно отговорът на въпроса дали преразглеждането на досието „CS“ би отнело няколко месеца или повече е ирелевантен за решаването на настоящия спор и следователно не е необходимо и да се уважава искането на жалбоподателите за назначаване на експерти или за разпит на НИСХПТ в това отношение.
153 Освен това, що се отнася до обстоятелството, че по време на срещата от юли 2002 г. държавата членка докладчик била предложила да поиска национални регистрации в някои държави членки, за да получи там подкрепа за формулировката „CS“ и че представители на МЗРХ дали на жалбоподателите основание да смятат, че последното ще оцени досието „CS“ въз основа на досието за националната регистрация — обстоятелство, единственото доказателство за което впрочем е писмо, изпратено по вътрешната електронна поща на жалбоподателите, трябва да се отбележи, че дори независимо от евентуално вземане на различно становище от страна на МЗРХ и на НИСХПТ в това отношение, въз основа на фактическите обстоятелства не би могъл да бъде направен изводът, че у жалбоподателите са могли да се породят оправдани правни очаквания относно вземането предвид на досието „CS“ в процедурата по оценка. Действително от протокола за проведена на 24 септември 2002 г. среща между жалбоподателите и МЗРХ се установява, че досие „Приложение ІІІ“ за втора формулировка е трябвало според МЗРХ да бъде представено най-късно през май 2003 г., но при условие че има съгласие от страна на Комисията. Жалбоподателите обаче не оспорват, че не са получили това неформално съгласие. Следователно оправданите правни очаквания на жалбоподателите не са били нарушени, тъй като не се установи, че те са разполагали с точни, безусловни и съвпадащи уверения, изхождащи от оправомощени и надеждни източници, които са могли да породят в съзнанието им основателни надежди относно вземането предвид на досието „CS“ и в резултат на това относно включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 14 декември 2006 г. по дело Branco/Комисия, T‑162/04, Recueil, 2006, стp. II‑102*, резюме, точка 119 и посочената съдебна практика).
154 Накрая, що се отнася до въпроса по същество дали формулировката „CS“ би позволила идентифицирането на безопасно използване на ендосулфана на открито, което Комисията и Кралство Испания оспорват, трябва да се констатира, че с оглед на това, че досието „CS“ не е било взето предвид в процеса на оценка, довел до обжалваното решение, отговорът на този въпрос излиза извън предмета на спора, както е бил представен на Първоинстанционния съд.
155 Вследствие на това оплакванията на жалбоподателите относно проблематиката на досието „CS“ трябва да бъдат отхвърлени изцяло.
По третата проблематика относно излагането на оператора на закрито
– Доводи на страните
156 Жалбоподателите твърдят по същество, че проблематиката на излагането на оператора е била поставена в проектодоклада за оценка но впоследствие е била разрешена. В това отношение, те се позовават по-конкретно на допълнението към доклада за оценка от ноември 2003 г., в който държавата членка докладчик твърди, че представеното от тях изследване относно защитата на оператора било „добре подкрепено с документи“ и че предложеният за приложението на ендосулфана сценарий, предполагащ използването на защитна екипировка, включваща в частност ръкавици, защитни дрехи и маска, е „приемлив“. Те се позовават също на таблици за оценка ЕССО от март 2004 г., както и на протокола от тристранната среща, от който произтичало, че държавата членка докладчик била идентифицирала безопасно за операторите използване. Следователно новата поява на проблематиката за излагането на оператора след тристранната среща през 2004 г. и вземането ѝ предвид като определящ мотив за невключването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 нарушавали оправданите правни очаквания и правото на защита на жалбоподателите. Впрочем жалбоподателите искат от Първоинстанционния съд като процесуално-организационно действие да изиска от Комисията да представи становищата на държавите членки, предизвикали този обрат.
157 При всички случаи проблемът бил разрешен с предложените след изтичането на процесуалните срокове намалени ДСП и с новите изследвания относно използването на ендосулфана в парник, които Комисията не била взела предвид.
158 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, твърди, че работната група „Оценяване“, която е подчинена на комитета, е изследвала въпроса за излагането на оператора на 11 март 2004 г., т.е. много преди тристранната среща, и че жалбоподателите са имали възможността да представят становищата си по този въпрос. Първоначално положителната реакция на държавата членка докладчик се основавала на екстраполиране, осъществено въз основа на данни, събрани на място в овощни градини. След по-задълбочено разискване обаче се появили съмнения относно надеждността на тази екстраполация. Именно по тази причина работната група „Оценяване“ в крайна сметка направила извода, че проблемът за излагането на оператора не е разрешен.
– Преценка на Първоинстанционния съд
159 В самото начало следва да се уточни, че оплакванията на жалбоподателите по отношение на тази проблематика се отнасят до съдържащия се в съображение 8 от обжалваното решение извод, според който „изследването на излагането на операторите на закрито с помощта на съществуващата информация не е счетено за достатъчно“.
160 Следва да се отбележи най-напред, че жалбоподателите не оспорват, че въпросът, че първоначално представените от тях данни относно тази проблематика са недостатъчни, е бил повдигнат в началото на 2000 г. в проектодоклада за оценка, в който се посочва по-специално, че понеже първоначално представените проучвания на токсичността не са позволили да се определи правилна доза без наблюдавано вредно въздействие (ДБНВВ) за изчисляването на приемливото ниво на излагане на оператора (ПНИО), краткосрочните проучвания на токсичността при проникване през кожата и при вдишване не са счетени за приемливи. Следователно жалбоподателите са имали възможността да представят допълнителни проучвания за доказване на безвредността на ендосулфана в това отношение, след изразените съмнения по този въпрос в проектодоклада за оценка.
161 Следва по-нататък да се отбележи, че от писмото на жалбоподателите до Комисията от 24 септември 2004 г. се установява, че след срещата на работната група „Оценяване“ на 11 март 2004 г., те са били наясно, че са необходими допълнителни данни по въпроса за излагането на оператора. Що се отнася до тристранната среща от 17 май 2004 г., от протокола е видно, че макар и в него се говори за идентифициране на безопасно използване от държавата членка докладчик, трябвало е да бъдат представени още допълнителни данни, по-специално що се отнася до работниците в парници и минувачите. Тогава жалбоподателите са представили нови изчисления, но така представената информация в крайна сметка е била оценена като недостатъчна от работната група „Оценяване“.
162 Трябва все пак да се отбележи също, че Комисията и Кралство Испания не оспорват, че в определен момент от процедурата по оценка работната група „Оценяване“ е идентифицирала безопасно използване, що се отнася до излагането на оператора. Според тях обаче ставало въпрос за екстраполация на проучване на открито, въз основа на което държавата членка докладчик е приела факта, че носенето на защитно облекло осигурявало достатъчна защита на оператора също и на закрито, но експертите от другите държави членки не били на същото мнение.
163 С оглед на изложеното по-горе следва да се провери дали е трябвало да бъде разрешено на жалбоподателите да представят нови проучвания след тристранната среща, а не само доводи, което им било изрично разрешено да направят, предвид обстоятелството, че на даден етап на процедурата държавата членка докладчик им е дала основание да вярват, че е била идентифицирана безопасна употреба. Въпросът е свързан с този за отказа да бъдат разгледани преразгледаните ДСП (вж. по-долу), който според жалбоподателите би позволил да се разреши проблемът със защитата на оператора, но който не е бил взет предвид, тъй като бил представен късно.
164 Следва да се отбележи най-напред, че от нормативната уредба ясно следва, че становището на държавата членка докладчик в процеса на оценка не е решаващо. Тя събира данните и предлага решение, но Комисията е тази, която като последна инстанция решава въз основа на становището на комитета. Следователно само вземането на становище от държавата членка докладчик — на определен етап на процедурата по оценка — относно идентифицирането на безопасно използване за излагането на оператора не би могло да се смята за достатъчно, за да породи у жалбоподателите сигурността, че проблемът е бил разрешен в неговата цялост, преди всичко като се има предвид фактът, че дори на етапа на тристранната среща вземането на окончателно становище е било отложено до получаването на допълнителни данни.
165 Не може да се приеме и че правото на защита на жалбоподателите, и по-конкретно правото им да бъдат изслушани, е било нарушено по въпроса за оператора изобщо и в частност за неговата защита на закрито, тъй като от изложените по-горе факти следва, че те са имали няколко повода да представят проучвания и даже са могли да изложат доводи след тристранната среща, така че са имали възможност ефективно да изложат своята гледна точка (вж. в този смисъл Решение по дело Dokter и др., точка 130 по-горе, точка 74 и цитираната съдебна практика). Според жалбоподателите обаче, техните проучвания доказали липсата на риск за оператора на закрито, но комитетът и Комисията били на друго мнение. Несъгласие по същество в това отношение обаче не би могло да се приравни на нарушение на тяхното право да бъдат изслушани. Действително жалбоподателите са имали възможност да оспорят изводите, които Комисията е направила в обжалваното решение въз основа на оспорваните пред Първоинстанционния съд проучвания, което те не са направили, тъй като са съсредоточили жалбата си върху задължението на Комисията да им даде нови срокове, и по-специално да приеме преразглеждане на въпроса въз основа на намалените ДСП. Във всеки случай следва още да се уточни, че както отбелязват Комисията и Кралство Испания, от съображение 8 от обжалваното решение ясно личи, че решението за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 почива главно на съмненията, свързани с липса на идентифициране на пътя на разграждане на ендосулфана и с наличието на непознат метаболит. От това следва, че при тези обстоятелства е немислимо възможността за жалбоподателите да изяснят впоследствие въпроса за оператора на открито да е могла да доведе до различен краен резултат в обжалваното решение, така че евентуална нередност в това отношение не би могла сама по себе си да доведе до отмяната на посоченото решение (вж. в този смисъл Решение по дело Distillers Company/Комисия, точка 131 по-горе, точка 26).
166 От изложеното по-горе следва, че фактът, че един от мотивите на обжалваното решение е недостатъчност на проучването относно излагането на оператора на закрито, по повод на което на жалбоподателите е могло да бъде дадено основание да вярват, че по-рано е било идентифицирано безопасно използване от държавата членка докладчик, не е достатъчна основа, за да се направи изводът за нарушение на тяхното право на защита, и не представлява също така явна грешка в преценката при прилагането на член 5, параграф 1 от Директива 91/414.
167 Накрая, що се отнася до направеното от жалбоподателите в репликата искане за представяне на документи, приканващо Първоинстанционния съд да поиска от Комисията да представи становищата на държавите членки след тристранната среща на 17 май 2004 г., по време на която били изразени съмнения относно предпазването на оператора на закрито, Комисията твърди в дупликата си и в съдебното заседание, че не разполага с такива писмени документи. Във всеки случай от изложеното по-горе следва, че Първоинстанционнитят съд смята, че е достатъчно информиран от доказателствата по делото, така че не е необходимо да уважава това искане.
168 От всичко изложено по-горе се установява, че оплакванията на жалбоподателите относно проблематиката за излагането на оператора на закрито трябва да бъдат отхвърлени изцяло.
По четвъртата проблематика относно преразгледаните ДСП
– Доводи на страните
169 Според жалбоподателите, независимо че на тристранната среща Комисията е приела представянето на нови ДСП, обжалваното решение не взема предвид техните доводи относно преразгледаните ДСП, които засягат предложението да се изследва ендосулфанът във форма, по-разредена от тази, която е била предмет на оценката, и само за едно прилагане на сезон.
170 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, твърди, че преразгледаните ДСП са били предложени след изтичане на срока и следователно тя не е била длъжна да ги вземе предвид преди всичко от гледна точка на факта, че вземането им предвид би предполагало преразглеждането на цялата оценка или на част от нея.
– Преценка на Първоинстанционния съд
171 В самото начало трябва да се уточни, че, общо взето, ДСП представляват правилата, които трябва да се спазват при въвеждането и управлението на културите, така че да се оптимизира селскостопанската продукция, като същевременно се намалят рисковете по отношение на човека и на околната среда. Що се отнася до продуктите за растителна защита, такива правила се наричат също „добри растителнозащитни практики“. От нормативната уредба и от преписката се установява, че за нуждите на процедурата по оценка по смисъла на Директива 91/414, дадено активно вещество се изследва според определени правила за приложение от гледна точка по-конкретно на дозировка и на честота на прилагане на продуктите за растителна защита, в които то се съдържа.
172 В случая проблематиката на намалените ДСП засяга представеното след тристранната среща, а именно в писмото от 25 юни 2004 г., предложение на жалбоподателите ендосулфанът да се изследва в по-разредена форма от тази, която е била предмет на оценката, и само за едно прилагане на сезон. Комисията изтъква, че на този етап на процедурата тя все още е приемала нови доводи, но представянето на нови ДСП би означавало да се преразгледа една цяла част от оценката.
173 Следва да се отбележи най-напред, че доводите на жалбоподателите относно този аспект на процедурата по оценка са недоразвити, тъй като жалбоподателите се ограничават до споменаване в жалбата на факта, че Комисията не е изследвала посочените намалени ДСП, въпреки че по време на тристранната среща се с съгласила да го направи. В това отношение следва да се отбележи, че от протоколите от тристранната среща не се установява Комисията да е приела представянето на нови ДСП. По-нататък, твърдението на Комисията, че съобразяването с намалените ДСП би означавало поставянето под въпрос на една цяла част от оценката, не е в противоречие с бележките на самите жалбоподатели в писмото от 25 юни 2004 г., с което те са представили на оценителите новите ДСП, тъй като в него те сочат, че преразгледаните ДСП ще улеснят анализа на рисковете, по-специално що се отнася до екотоксикологията и оценката на развитието на ендосулфана, което ясно предполага оспорване на важни аспекти от процеса на оценка и не засяга само нови доводи по отношение на съществуващата оценка. Уместно е впрочем да се отбележи, че жалбоподателите не са установили, че преразгледаните ДСП не са могли да бъдат представени по-рано в хода на процедурата, тъй като от данните в досието се установява, че преразглеждане на ДСП вече е било направено на по-ранни етапи на процедурата, а именно през 2001 г., за да бъде изпълнено изискването да се представи безопасна употреба, както е въведено с Регламент № 2266/2000 г.
174 Поради това следва да се направи изводът, че жалбоподателите не са установили каквато и да е форсмажорна ситуация, така че невземането предвид от оценителите на преразгледаните ДСП през юли 2004 г. да е било опорочено от явна грешка в преценката.
175 Накрая, що се отнася до твърдението на жалбоподателите, според което преразгледаните ДСП били представени, за да се разреши въпросът с риска от излагане за оператора, освен факта, че доводите на жалбоподателите са противоречиви, доколкото те твърдят, че на тристранната среща са разбрали, че въпросът за излагането на оператора е разрешен изцяло, следва да се напомни, както беше отбелязано по-горе, че тъй като въпросът за излагането на оператора е бил от второстепенно естество спрямо изразените от оценителите съмнения относно съществуването на неизвестен метаболит, евентуална нередовност по този въпрос не би могла да доведе до отмяната на обжалваното решение, защото дори проблемът за излагането на оператора да беше разрешен, този за неизвестния метаболит би довел до същото решение за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414.
176 От всичко изложено по-горе следва, че оплакванията на жалбоподателите относно преразгледаните ДСП трябва да бъдат отхвърлени.
По петата проблематика относно твърдяната класификация на едносулфана като POP и PBT
– Доводи на страните
177 Жалбоподателите изтъкват по същество, че в основата на обжалваното решение и на оценката, която го обосновава, има два научни критерия, които не са конкретизирани в Директива 91/414. Ставало въпрос в частност за класификацията на дадено вещество като POP или PBT, което имало значение в рамките на Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (OВ L 327, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193), но не и в рамките на Директива 91/414. Така Комисията обяснявала в съображение 8 от обжалваното решение, че ендосулфанът предизвиква безпокойство поради своята устойчивост и летливост, които са били открити в трансгранични резултати от наблюдение — извод, направен в резултат на прилагането на критерия РОР. По-нататък, терминът „РОР“ бил използван изрично в протокола от тристранната среща, който посвещавал цяла глава на този въпрос, а изводите от среща на работната група „Оценяване“ от 11 март 2004 г. показвали много ясно, че безпокойствата, които оставали във връзка с тази молекула, били резултат именно от факта, че „веществото би могло да бъде също и РОР“. Следователно обжалваното решение нарушавало член 5, параграф 1 от Директива 91/414, както и оправданите правни очаквания на жалбоподателите относно факта, че оценката ще бъде основана единствено на научни критерии, попадащи в рамките на посочената директива.
178 Във всеки случай проблемът би бил разрешен, ако Комисията била взела предвид данните относно използването в парник.
179 Освен това за разлика от член 5 от Директива 91/414, критериите РОР и РВТ и Директива 2000/60 се основавали на понятието за опасност, а не за риск.
180 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, оспорва тезата, според която обжалваното решение се основавало на критерии, различни от посочените в член 5, параграф 1 от Директива 91/414.
– Преценка на Първоинстанционния съд
181 Проблематиката за твърдяната класификация на ендосулфана като РОР и РВТ засяга съдържащия се в съображение 8 от обжалваното решение извод, според който ендосулфанът е летлив, главният му метаболит е устойчив и е бил открит в резултати от наблюдение в райони, в които веществото не е било използвано.
182 В самото начало следва да се отбележи, че в рамките на това оплакване жалбоподателите твърдят по същество, че посоченият извод почива върху анализ, който не се вписва в рамката на Директива 91/414, а спада към Директива 2000/60. Последната директива цели подобряване на качеството на водата чрез установяване и постепенно отстраняване на редица вещества, считани за опасни, и на някои замърсители във водите в Европейския съюз. Дефинициите на опасните вещества и на замърсителите в Директива 2000/60 съдържат препращане към понятията РОР и РВТ. Според жалбоподателите Директива 2000/60 се основава на оценка на опасността за водната среда, докато Директива 91/414 изисква прилагнето на по-ограничителния критерий риск за околната среда.
183 В началото е уместно да се констатира, че както отбелязват жалбоподателите, критериите РОР и РВТ са били предмет на разисквания през периода на оценка и класификацията на ендосулфана като РОР или РВТ е била взета предвид в хода на процедурата по оценяване. Съставеният от Комисията протокол за проведената на 17 май 2004 г. тристранна среща ѝ посвещава специална глава, в която се споменава представянето на заключението на държавата членка докладчик относно класификацията на ендосулфана като РОР и РВТ и относно класификацията на ендосулфана като опасно вещество от гледна точка на Директива 2000/60. В него е посочено и че в рамките на тази директива трябва да бъде доказана пълната минерализация на веществото. Същият протокол съобщава за възражения на жалбоподателите относно използването на критериите РОР и РВТ при прилагането на Директива 91/414 и за техните доводи, според които пълната минерализация на едно вещество не е цел на Директива 91/414. Твърдението на Комисията, според което тя е приела обжалваното решение независимо от разискванията по въпроса дали ендосулфанът е РОР или РВТ или на каквато и да е квалификация на еносулфана въз основа на Директива 2000/60, трябва да бъде отхвърлено.
184 Все пак въз основа на факта, че класификацията на ендосулфана като РОР или РВТ или неговата класификация по Директива 2000/60 е била предмет на разглеждане в хода на процедурата по оценка, не би могъл да се направи изводът, че обжалваното решение нарушава член 5, параграф 1 от Директива 91/414. Напротив, трябва да се отбележи, че въпросният извод в обжалваното решение (вж. точка 44 по-горе) на пръв поглед не изглежда несъвместим с критериите на посочения член 5, параграф 1, които са формулирани широко и се основават на анализ на рисковете от вредни последици за здравето на хората или на животните или за подпочвените води, или на неприемливото въздействие върху околната среда (вж. точка 5 по-горе).
185 Трябва също да се припомни, че независимо от това дали ендосулфанът може да се класифицира като РОР или като РВТ в рамките на Директива 2000/60, жалбоподателите е трябвало да установят в хода на процедурата по оценка, че условията по член 5, параграф 1 от Директива 91/414 са изпълнени. Жалбоподателите обаче не обясняват по какъв начин класифицирането на едно вещество като РОР или РВТ би изключило съществуването на посочените в член 5, параграф 1 от Директива 91/414 вредни последици. Следователно само фактът, че класификацията на ендосулфана като ОР или РВТ или неговата класификация въз основа на Директива 2000/60 е била разгледана по време на процедурата по оценка, не би могъл да бъде достатъчна причина за отмяна на обжалваното решение при липсата на убедителни доводи, доказващи, че изводите в посоченото решение противоречат на член 5, параграф 1 от Директива 91/414. Следователно това оплакване е неоснователно.
186 Впрочем от изложеното по-горе следва, че доводите, изведени от факта, че Директива 2000/60 се основава на анализ на опасността, а Директива 91/414 — на анализ на риска, както и доводът, изведен от накърняването на оправданите правни очаквания на жалбоподателите за прилагане единствено на критериите, попадащи в рамките на Директива 91/414, са неоснователни.
187 При тези обстоятелства оплакванията относно проблематиката за твърдяната класификация на ендосулфана като РОР или РВТ трябва да бъдат отхвърлени изцяло.
188 Що се отнася до въпроса дали предложено от жалбоподателите в края на процедурата по оценката решение за използването в парник би премахнало при всички случаи съмненията, свързани с възможна класификация на ендосулфана като РОР или РВТ, уместно е да се препрати към направения по-долу анализ на проблематиката за използването в парник.
По шестата проблематика относно използването в парник
– Доводи на страните
189 Жалбоподателите изтъкват, че обжалваното решение не отчита крайното решение, което те са предложили, състоящо се в ограничаване на използването на ендосулфана в парник с ограничени ДСП, което е нарушение на член 5, параграф 1 от Директива 91/414 и на правото им на защита. Освен това използването в парник би разрешило проблема за неизвестния метаболит, тъй като ендосулфанът не би могъл да проникне в почвата или във водата извън парника.
190 В репликата си жалбоподателите добавят, че невключването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 за ограничено използване в парник нарушава принципа на пропорционалност и принципа на равно третиране.
191 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, твърди, че е имала право да откаже да изследва решението за използване в парник, тъй като то е било представено след изтичане на определения срок. При всяко положение то не би премахнало съмненията, породени от неизвестния метаболит, тъй като парникът не бил напълно затворена среда.
– Преценка на Първоинстанционния съд
192 Проблематиката за използването в парник се отнася до предложение, което жалбоподателите са направили след тристранната среща, в адресирано до Комисията писмо от 25 юни 2004 г., според което те посочвали, че са готови да понесат като „най-песимистичен сценарий“ използването на ендосулфана за домати в парник.
193 В отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд, който ги пита за причините за това закъсняло представяне, жалбоподателите отговарят, че не са могли да го представят по-рано, тъй като свързаните с излагането на оператора опасения са били съобщени едва по време на тристранната среща, а преди това у тях е било създадено впечатлението, че този въпрос е разрешен. В това отношение следва все пак да се отбележи, че от писмото от 25 юни 2004 г., както и от доводите на жалбоподателите в репликата, се установява, че решението за използването на ендосулфан в парник за отглеждането на домати е било предложено, за да се даде отговор на оставащите опасения на оценителите по-специално за неизвестния метаболит, за който беше установено по-горе, че жалбоподателите са могли да го идентифицират не по-късно от 2000 г.
194 Жалбоподателите твърдят също, че Комисията не би могла да обоснове отказа да разгледа това последно възможно решение с твърдяната непълнота на анализа за парниковите домати, тъй като това използване е част от първоначалната нотификация. Те твърдят още, че между 2001 г. и 2004 г. дори им е било дадено основание да смятат, че прилагането на ендосулфана за доматите в парник оправдавало включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414. Това оплакване също трябва да бъде отхвърлено, тъй като както беше обяснено от Кралство Испания в съдебното заседание, без това да бъде оспорено от жалбоподателите, ендосулфанът е бил нотифициран за десет използвания на полето и едно използване в парник. Следователно изследването на ендосулфана очевидно е било съсредоточено върху въздействието върху околната среда на потенциално най-проблематичното използване, т.е. използването на ендосулфана на открито. Следователно от факта, че изводите от процедурата по оценка се отнасяли по същество до риска от вредни последици от ендосулфана на открито, не би могъл да се направи извод, че използването в парник е трябвало да се смята за съвместимо с член 5, параграф 1 от Директива 91/414. Впрочем жалбоподателите са продължили да искат разрешение за всички нотифицирани приложения до края на процедурата по оценка.
195 От изложеното по-горе следва, че жалбоподателите не са представили убедителни аргументи по въпроса защо не са могли да представят това решение по-рано в хода на процедурата по оценка. Впрочем трябва да се констатира, че представяйки го толкова късно и продължавайки да искат да постигнат включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 за възможно най-широко използване, жалбоподателите съзнателно поемат риска да не могат да докажат в процесуалните срокове, че ендосулфанът отговаря на критериите по член 5, параграф 1 от Директива 91/414. Накрая, що се отнася до доводите, изведени от твърдяното нарушение на принципите на пропорционалност и на равно третиране, те са разгледани по-долу, при разглеждането на третото правно основание.
196 При всички случаи следва още да се отбележи, че има явно несъгласие между страните по въпроса дали парникът представлява затворена среда. Жалбоподателите твърдят, че Комисията е направила неотносими възражения в това отношение относно токсичността за птиците, тъй като в парниците нямало птици. От досието по процедурата и от коментарите на Кралство Испания в съдебно заседание е видно обаче, че става въпрос и за други опасения, засягащи например възможното проникване на водата в почвата. Следователно е ясно, че Комисията и Кралство Испания не приемат тезата на жалбоподателите, според която решението за използването в парник позволява да се отстрани проблемът с неизвестния метаболит. Освен факта, че както беше отбелязано по-горе, следва да се признае широко право на преценка на Комисията по отношение на този вид сложни научни оценки, тази дискусия показва също, че дори Първоинстанционният съд да смяташе, че невземането предвид на представеното след изтичане на определения срок решение за използване в парник представлява порок в процедурата, довел до нарушаване на правото на защита на жалбоподателите, изобщо не било установено, че неговото вземане предвид би могло да доведе до различно решение. При това положение тази нередовност не би могла да доведе до незаконосъобразност и оттам до отмяна на обжалваното решение.
197 От това следва, че трябва да се отхвърлят оплакванията относно проблематиката на използването в парник.
По седмата проблематика относно значението на предизвиканото от държавата членка докладчик и от Комисията закъснение в процедурата по оценка
– Доводи на страните
198 Според жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, държавата членка докладчик е представила проекта си за оценка едва през февруари 2000 г., в нарушение на член 7, параграф 1, буква в) от Регламент № 3600/92, който предвижда срок от дванадесет месеца, считано от получаването на пълното досие. В случая актуализираният вариант на досието на жалбоподателите е бил депозиран в края на 1996 г. Следователно не било възможно на жалбоподателите да се противопоставят срокове за представянето на данни в края на процедурата по оценка, тъй като държавата членка докладчик била най-малкото съотговорна за допуснатото закъснение. Впрочем жалбоподателите отхвърлят становището на Комисията и на Кралство Испания, според което те били частично отговорни за допуснатото по време на процедурата по оценка закъснение.
199 Според Комисията, самите жалбоподатели са допринесли отчасти за закъснението, което понастоящем критикуват. Тя приема, че процедурите, водени въз основа на Директива 91/414, особено за първата фаза на програмата на изследване, са отнели повече време от предвиденото, но това се отнася за всички вещества и за всички нотификатори. Било обаче несправедливо от страна на жалбоподателите да приписват на държавата членка докладчик и/или на Комисията всички закъснения. Освен това всички закъснения в процедурите не са били непременно неблагоприятни за жалбоподателите, тъй като ендосулфанът е могъл да остане по-дълго на пазара. Впрочем, ако процедурата е била по-кратка, не би имало причина да се предполага, че резултатът би бил различен.
200 Кралство Испания поддържа доводите на Комисията и изтъква също, че по-голямата част от закъсненията в процедурата са били предизвикани от самите жалбоподатели, което явно показва безспорно намерение процедурата да не бъде доведена до край.
– Преценка на Първоинстанционния съд
201 В самото начало следва да се уточни, че настоящата проблематика засяга по същество въпроса за потенциалното влияние на първоначалното закъснение, допуснато в процедурата по оценка в периода на подготовка на проектодоклада за оценка, върху възможността за жалбоподателите да спазят процесуалните срокове май 2002 г. и май 2003 г.
202 Следва да се отбележи най-напред, че представянето на проектодоклад за оценка от държавата членка докладчик е станало със значително закъснение спрямо сроковете, предвидени в член 7, параграф 1, буква в) от Регламент № 3600/92, в редакцията му след изменение, според който този доклад се предава на Комисията в срок от дванадесет месеца, считано от получаването на досиетата. В случая обаче пълното досие е било депозирано през април 1995 г., а осъвремененият вариант е бил депозиран една година по-късно, но докладът за оценка е бил представен на Комисията едва на 22 февруари 2000 г. Трябва да се отбележи обаче, че в писмените си становища нито Комисията, нито Кралство Испания дават обяснение за това значително закъснение спрямо предвидения в регламента срок, а се ограничават до посочване на някои закъснения в хода на процедурата по изследване, които били причинени от жалбоподателите, което последните оспорват. В отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд Кралство Испания привлича вниманието върху организационните затруднения, срещнати в началото на процедурата по оценка, като се има предвид новостта на процедурата и броят вещества, за които то е било определено като държава членка докладчик. Кралство Испания уточнява, че до 10 май 1996 г. не е съществувал никакъв акредитиран орган, който да осъществи оценките, и че от 1996 г. до 1998 г. акредитираният орган е осъществил оценката на активното вещество ендосулфан, като е държал жалбоподателите в течение на развитието на своите изводи. Кралство Испания сочи също, че от юли 1998 г. жалбоподателите са представили допълнителни документи, като са изменили дори ДСП, което е забавило още повече представянето на проектодоклада за оценка.
203 Ясно е, че доводите на Комисията и на Кралство Испания обясняват само отчасти значителното закъснение, с което е бил представен проектодокладът за оценка. Все пак следва да се припомни, че процедурна нередовност довежда до пълна или частична отмяна на решение само ако бъде установено, че без тази нередовност посоченото решение би могло да има различно съдържание (Решение на Съда от 23 април 1986 г. по дело Bernardi/Парламент, 150/84, Recueil, стp. 1375, точка 28, Решение на Първоинстанционния съд от 6 юли 2000 г. по дело Volkswagen/Комисия, T‑62/98, Recueil, стp. II‑2707, точка 283 и Решение на Първоинстанционния съд от 5 април 2006 г. по дело Degussa/Комисия, T‑279/02, Recueil, стp. II‑897, точка 416; вж. също в този смисъл Решение на Съда от 29 октомври 1980 г. по дело van Landewyck и др./Комисия, 209/78—215/78 и 218/78, Recueil, стp. 3125, точка 47).
204 Предвид тази съдебна практика следва да се отбележи, че доводите на жалбоподателите са противоречиви. Първо, те не биха могли правдоподобно да се позовават на закъснението при представянето на проектодоклада за оценка като причина за невъзможността им да представят данни в определен срок, когато цялата им аргументация се основава на факта, че невзетите предвид данни отговарят на опасенията, изразени със закъснение в процедурата по оценка. Всъщност късното представяне на проектодоклада би могло да попречи на жалбоподателите да спазят посочените срокове и следователно да има реално влияние върху обжалваното решение само в случай че необходимостта от представяне на допълнително проучване беше видна от проектодоклада. Второ, жалбоподателите се оплакват от липса на взаимодействие с държавата членка докладчик преди 2000 г. Ясно е обаче, че взаимодействие, още по-интензивно от това, което показват доказателствата за контактите между жалбоподателите и държавата членка докладчик, представени с документите по делото и посочени в отговора на последната на писмен въпрос на Първоинстанционния съд, би могло само да забави представянето на проектодоклада за оценка. Нещо повече, споменатите писмени доказателства сочат по-скоро, че жалбоподателите са били тясно свързани с изготвянето на проектодоклада за оценка, което е трябвало да им позволи да подобрят оценката. Трето, от доказателствата по делото е видно, че самите жалбоподатели понякога са допринасяли за закъснението, представяйки нови данни или параметри или — през втората фаза на изследване — като не винаги са спазвали уговорените за представянето на проучвания дати, така че би било рисковано да се установява до каква степен представянето на проектодоклада за оценка на по-ранна дата би дало възможност да се идентифицират по-рано някои съмнения на оценителите.
205 Поради това оплакването относно проблематиката за значението на закъснението, предизвикано от държавата членка докладчик и от Комисията, трябва да бъде отхвърлено.
206 От всичко изложено по-горе следва, че разглеждането поотделно на седемте проблематики не дава възможност да се установи наличие на явна грешка в преценката от страна на Комисията при прилагането на член 5, параграф 1 от Директива 91/414 или на нарушение на правото на защита или на каквото и да е оправдано правно очакване на жалбоподателите. При тези обстоятелства не би могло да се приеме и че съчетаното въздействие на различните аспекти на процедурата по оценка, оспорена в рамките на посочените проблематики, може да представлява достатъчна основа за отмяната на обжалваното решение, тъй като от това не следва, че жалбоподателите са се оказали във форсмажорна ситуация, попречила им да спазят процедурните срокове. Поради това следва, от една страна, да се отхвърли изцяло първото правно основание, а от друга страна — втората част от второто правно основание.
По първата част от второто правно основание, изведена от нарушението на член 95, параграф 3 EО
Доводи на страните
207 Жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, твърдят, че като не е изследвала всички представени данни, включително тези, представени преди сроковете май 2002 г. и май 2003 г. и като е основала оценката на ендосулфана на ограничена и непълна поредица от данни, Комисията е нарушила член 95, параграф 3 ЕО. Всъщност докато Директива 91/414 формално се основавала на член 43 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 37 ЕО), въвеждащ обща селскостопанска политика, от нейните съображения следвало, че тя преследва свързани с вътрешния пазар цели и при това положение бил приложим член 95 ЕО. По този начин член 4 от Директива 91/414 гарантирал свободното движение на продуктите за растителна защита, като забранявал на държавите членки да препятстват по причини, свързани с въпросите, хармонизирани с тази директива, вноса, продажбата или разрешението за продукти за растителна защита, които отговарят на хармонизираните разпоредби. Впрочем въпросът за правното основание на Директива 91/414 бил ирелевантен.
208 По силата на член 95, параграф 3 ЕО, когато приемала мерки в областта на здравето или на опазването на околната среда, Комисията трябвало да се съобразява с най-новите данни, включително всяко ново развитие, основано на научни факти. Освен това член 152, параграф 1, първа алинея ЕО предвиждал, че при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Общността се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве. Резултатът от тези разпоредби, взети заедно, бил, че всички решения, приети по силата на Директива 91/414, би трябвало да позволят достигането на високо ниво на защита, оценено с оглед на най-новите данни.
209 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, изтъква, че член 95, параграф 3 ЕО не е приложим, тъй като той служи единствено за правно основание на актовете, приемани от Съвета в рамките на процедурата за съвместно вземане на решения, предвидена в член 251 ЕО, които имат за предмет създаването и функционирането на вътрешния пазар. Директива 91/414 обаче, която е правната основа на обжалваното решение и на процедурите за оценка, на които то се основава, била приета въз основа на член 43 от Договора за ЕО, по който не се прилага процедурата за съвместно вземане на решения.
210 Освен това селскостопанска правна уредба като Директива 91/414 би могла да съдържа хармонизиране на национални разпоредби, без да е необходимо да се прибягва до използването на член 100 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 94 ЕО), доколкото член 38, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 32, параграф 2 ЕО) гарантира предимството на специалните разпоредби от селскостопанската област по отношение на общите разпоредби относно установяването на общия пазар. Обстоятелството, че селскостопанска мярка е съобразена и с въпросите на околната среда или на здравето, не означава, че тя спада към нормите на Договора относно околната среда. По подобни причини член 152 ЕО също не бил относим.
211 Комисията припомня впрочем, че тя има широко право на преценка по въпросите на селското стопанство и че Първоинстанционният съд, както и Съдът са заявили изрично, че това правило се прилага по отношение на предвидените в Директива 91/414 процедури.
212 Накрая, Комисията посочва, че не разбира защо задължението за съобразяване с най-новите налични научни данни да е различно за правилата, на които се основава законодателството за вътрешния пазар.
Преценка на Първоинстанционния съд
213 Член 95, параграф 3 ЕО, чиято приложимост в случая Комисията оспорва, гласи, че в своите предложения до Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването и функционирането на вътрешния пазар, в областта на здравето, сигурността, защитата на околната среда и закрилата на потребителите, Комисията приема за база високо равнище на закрила, като взема под внимание по-специално всяко ново развитие, основаващо се на научни факти.
214 Следва в това отношение да се отбележи, че в писмените си становища жалбоподателите потвърждават, че не оспорват законосъобразността на Директива 91/414 от гледна точка на член 95, параграф 3 ЕО, а тази на приетите въз основа на посочената директива актове на Комисията. Те признават, че Директива 91/414 сама по себе си не противоречи на условията, изложени в член 95, параграф 3 ЕО, но смятат, че тя прави тези условия по-строги, като се има предвид, че член 5 от Директива 91/414 възпроизвежда текста на член 95, параграф 3 ЕО, като изисква решенията да бъдат вземани „в съответствие с равнището на научно-техническите познания“. Поради това трябва да се приеме, че доводите, които жалбоподателите развиват в рамките на тази част, се смесват с тези, развити в рамките на първото правно основание и на втората част от второто правно основание, за които беше решено, че са неоснователни. Следователно оплакванията, изведени от твърдяното нарушение на член 95, параграф 3 ЕО трябва също да бъдат отхвърлени, без да е необходимо Първоинстанционният съд да се произнася по приложимостта на посочената разпоредба.
215 Колкото до член 152, параграф 1 ЕО, на който жалбоподателите се позовават при условията на евентуалност и според който при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Общността се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве, трябва да се отбележи, че не са развити никакви самостоятелни доводи, а жалбоподателите се ограничават до това да повторят позоваването на задължението на Комисията да вземе предвид най новите данни. Следователно това оплакване трябва също да бъде отхвърлено.
216 От изложеното по-горе следва, че първата част от второто правно основание трябва да се отхвърли.
По третото правно основание, изведено от нарушението на някои общи принципи на общностното право
217 В рамките на третото правно основание жалбоподателите сочат по-специално нарушението на принципа на пропорционалност (първа част), на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност (втора част), на забраната да се действа ultra vires (липса на компетентност) (трета част), на задължението за извършване на старателна и безпристрастна оценка (четвърта част), на забраната за злоупотреба с власт (пета част), на правото на защита и на правото да бъдат изслушани (шеста част), на принципа на превъзходство и независимост на научните становища (седма част), на принципа на равно третиране (осма част), на принципа на предимството на специалните норми пред общите (девета част) и на принципа на estoppel (десета част). Първоинстанционният съд намира за полезно да изследва най-напред отделно първата част, изведена от нарушението на принципа на пропорционалност, и осмата част, изведена от нарушението на принципа на равно третиране, преди да изследва едновременно другите части от третото правно основание.
По първата част, изведена от нарушение на принципа на пропорционалност
– Доводи на страните
218 Според жалбоподателите от съдебната практика следва, че за да се установи дали решението на дадена общностна институция спазва принципа на пропорционалност, следва да се провери дали средствата, които тя използва, са подходящи за постигането на желаната цел и дали не излизат извън това, което е необходимо, за да бъде постигната. В конкретния случай решението да не бъдат изследвани всички представени от жалбоподателите данни противоречало на целта, която преследва Директива 91/414 — да се оцени безопасността на продуктите за растителна защита и на техните активни съставки от гледна точка на посочените в тази директива критерии и „в светлината на най-новите научно-технически познания“ — и не представлявало най-малко ограничителното средство за постигането на тази цел, доколкото решението за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 имало за последица изтеглянето на ендосулфана от пазара в Европейския съюз, с непоправими търговски последици за жалбоподателите. Такъв резултат бил напълно непропорционален, по-специално когато произтичал единствено от волята за спазване на изкуствено определени срокове, както в конкретния случай.
219 Жалбоподателите се позовават на Определение на председателя на Съда от 21 октомври 2003 г. по дело Industrias Químicas del Vallés/Комисия, (C‑365/03 P(R), Recueil, стp. I‑12389) и на Определение на председателя на Първоинстанционния съд от 5 август 2003 г. по дело Industrias Químicas del Vallés/Комисия, (T‑158/03 R, Recueil, стp. II‑3041), от които следвало, че Комисията не можела да се позовава на сроковете като единствено основание за отказ да изследва новите данни, които те са представили. При това положение малкото закъснение, което изследването на тези данни предполагало, би било много по-малко от допълнителния срок, даден на IQV за представянето на нови данни, свързани с металаксил, и със сигурност пренебрежимо малко в рамките на общия период на оценка на ендосулфана, забавена от късната оценка на държавата членка докладчик, който при всяко положение не бил изтекъл до 31 декември 2005 г. и бил продължен още до 31 декември 2006 г.
220 В репликата жалбоподателите добавят, че ендосулфанът е трябвало поне да бъде включен в приложение І към Директива 91/414 за използване в парник и че това разрешение би било пропорционално на целите на посочената директива и също така би гарантирало, че ендосулфанът ще бъде третиран по същия начин като други активни вещества. Действително Комисията приела включването на бета-сифлутрин в приложение І към Директива 91/414, с мотива че „използването, освен за украса в парник или свързани с обработка на семената, не е достатъчно документирано и не се е оказало приемливо от гледна точка на критериите, посочени в приложение VІ“, и че „[з]а да бъде подкрепено разрешението на това използване, на държавите членки трябва да бъдат представени данни и информация, доказващи неговата приемливост от гледна точка на потребителите и на околната среда“. Същата логика била използвана относно активното вещество сифлутрин и могла да бъде използвана за ендосулфана.
221 ECPA подкрепя доводите на жалбоподателите и добавя, че отказът на Комисията да вземе предвид всички налични данни е особено непропорционален в случая, тъй като ендосулфанът и продуктите, в които се съдържа, не представляват нито непосредствена или установена опасност, нито такъв риск. Накрая ECPA твърди, че поне съществуват по-малко ограничителни средства за постигане на целения резултат от това просто да бъде отказано включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414. В това отношение, наличните възможности за отстраняване на съмненията, които остават, били съкращаването на периода на включване в приложение І към посочената директива, подобряването на факторите на безопасност, на допълнителните предписания в областта на данните, както и поемането на задължение от нотификатора да извърши допълнителни тестове.
222 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, се противопоставя на доводите на жалбоподателите. Тя оспорва освен това допустимостта на оплакването, изведено от непропорционалността на невключването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 единствено за използване в парник, тъй като според нея жалбата се позовава на принципа на пропорционалност само по въпроса, свързан със сроковете.
– Преценка на Първоинстанционния съд
223 Уместно е да се припомни, че общият принцип на пропорционалност изисква актовете на общностните институции да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (Вж. Решение на Съда от 9 март 2006 г. по дело Zuid-Hollandse Milieufederatie и Natuur en Milieu, C‑174/05, Recueil, стр. I‑2443, точка 28 и цитираната съдебна практика).
224 От това следва, че в рамките на съдебния контрол на прилагането на такъв принцип с оглед на широкото право на преценка, с което разполага Комисията при приемане на решения относно включването на активни вещества в приложение І към Директива 91/414, само явно неподходящият характер на мярка, приета в тази област, с оглед на целта, която тя е предназначена да преследва, може да се отрази на нейната законосъобразност (вж. в този смисъл Решение по дело Zuid-Hollandse Milieufederatie и Natuur en Milieu, точка 223 по-горе, точка 29).
225 Освен това, както беше отбелязано в точка 81 по-горе, от съображенията на Директива 91/414 е видно, че последната има за цел, от една страна, премахването на пречките пред вътреобщностния търговски обмен на продукти за растителна защита, както и подобряването на растителната продукция, а от друга страна, защитата на здравето на хората и на животните, както и на околната среда.
226 Колкото до прилагането на принципа на пропорционалност към решението на Комисията да не вземе предвид данните, представени след изтичане на процедурните срокове, следва да се припомни, че от прегледа на нормативната уредба и на Решение по дело IQV, който Първоинстанционният съд е направил при разглеждането на първото правно основание и на втората част от второто правно основание, се установява, че в рамките на процедурата, водеща до приемането на решение относно включване в приложение І към Директива 91/414 на вещество, предмет на предвидената в член 8, параграф 2 от посочената директива процедура, се налага мораториум, ако нотифициралите активното вещество страни са изпаднали във форсмажорна ситуация, която им е попречила да спазят процедурните срокове за представяне на допълнителна информация, за да докажат безопасно използване на разглежданото активно вещество.
227 От направения по-горе преглед на различните проблематики обаче се следва, че жалбоподателите не са доказали, че са изпаднали във форсмажорна ситуация, която им е попречила да представят в процедурните срокове данните, които Комисията е отказала да вземе предвид. При това положение не би могло да се направи изводът, че решението на Комисията да не вземе предвид въпросните данни и проучвания нарушава принципа на пропорционалност.
228 Освен това при тези обстоятелства не е непропорционално и решението за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414, поради това че се основава на липсата на достатъчно информация, позволяваща да се направи извод за липсата на рискове като определените в член 5, параграф 1 от Директива 91/414, предвид факта, че от една страна, целите за защита на здравето на хората и на животните, както и на околната среда, преследвани от Директива 91/414, не допускат отлагане на решението за включване или за невключване на разглежданото активно вещество в приложение І към Директива 91/414 да бъде поставено в зависимост от волята на производителите на разглежданото активно вещество, а от друга страна, споменатите производители при всички случаи имат възможност да поискат ново изследване на активното вещество чрез предвидената в член 6, параграф 2 от Директива 91/414 процедура.
229 Накрая, що се отнася до оплакването на жалбоподателите, изведено от обстоятелството, че в обжалваното решение Комисията е трябвало да предвиди включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 за използване в парник, следва да се уточни, че оплакванията, изложени в жалбата в рамките на тази част, се отнасят до решението на Комисията да не продължи нормативно определените срокове за представянето на данни. Следователно тези оплаквания не се отнасят до твърдяната непропорционалност на обжалваното решение, произтичаща от това, че то е наложило изтеглянето от пазара на ендосулфана, след като е трябвало да бъде възприето по-малко ограничително решение. При тези обстоятелства оплакването на жалбоподателите, изведено от факта, че Комисията е могла да предвиди включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 за използване в парник, направено за първи път в репликата, трябва да бъде обявено за недопустимо въз основа на посочената в точка 134 по-горе съдебна практика. Впрочем обстоятелството, че ECPA споменава посоченото оплакване в молбата си за встъпване не оборва извода, според който в действителност става въпрос за ново правно основание, което жалбоподателите са могли да повдигнат в жалбата (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 3 април 2003 г. по дело BaByliss/Комисия, T‑114/02, Recueil, стp. II‑1279, точка 417). Във всеки случай от направеното по-горе изследване на първото правно основание и на втората част от второто правно основание се установява, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като е отказала да вземе предвид решението за използването в парник, което жалбоподателите са представили след изтичането на процедурните срокове. При тези обстоятелства не би могла Комисията да бъде упреквана за това, че не е разрешила включването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414 за използване в парник.
230 От всичко изложено по-горе следва, че първата част от третото правно основание е неоснователна.
По осмата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
– Доводи на страните
231 Жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, твърдят, че оценката на ендосулфана е била предмет на по-малко благосклонно третиране от това на други молекули, подчинени на същите изисквания за изследване, например металаксил и хлорпирифос, които са се ползвали от допълнителни периоди за представянето и оценката на нови относими данни.
232 Освен това Комисията била решила да продължи срока за включване в приложение І към Директива 91/414 за осем активни вещества до 31 декември 2006 г. Поради продължаването на приложимия срок до края на 2006 г., осем вещества, принадлежащи към първата фаза на изследване, включително фенаримол и винклозолин, се ползвали от по-дълги периоди на пускане на пазара и нотификаторите имали възможност да представят нови данни. Така винклозолинът се ползвал от продължаване на срока от 1998 г. до 2006 г., а фенаримолът — от 1997 г. до 2006 г., докато ендосулфанът се ползвал от продължаване само от 2001 г. до 2005 г. Жалбоподателите представят таблица, показваща ефекта от закъснението на първоначалната оценка от държавата членка докладчик върху броя срещи за оценка на данните и за обратното предоставяне на информация между нотификаторите и оценяващите органи. По този начин фенаримолът и винклозолинът се ползвали от по-чести срещи и от няколко допълнителни години за разработването на нови данни, съобразени с оценката и с развитието на техническия прогрес по силата на Директива 91/414. От това следвало, че Комисията е третирала по различен начин, поне в някои случаи, сходни положения, като по този начин е нарушила принципа на равно третиране и член 40, параграф 3 ЕО.
233 Впрочем неравното третиране обхващало не само по-дългия период на оценка, предоставен за другите вещества, спадащи към същия списък като ендосулфана, но също и разлика, що се отнася до използваните за общата оценка и в крайния резултат от оценката на ендосулфана критерии.
234 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, оспорва доводите на жалбоподателите.
– Преценка на Първоинстанционния съд
235 Следва да се уточни най-напред, че член 40 ЕО се отнася до обхвата на правомощията на Съвета в областта на свободно движение на работниците и следователно няма никаква връзка с изложените в рамките на настоящата част оплаквания. Жалбоподателите впрочем не изясняват по никакъв начин неговата относимост. При това положение следва въз основа на посочената в точка 120 по-горе съдебна практика изведените от нарушението на посочената разпоредба оплаквания да се обявят за недопустими.
236 След това трябва да се припомни, че принципът на равно третиране е нарушен само когато сравними положения се третират по различен начин или различни положения се третират еднакво, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 29 ноември 2005 г. по дело SNCZ/Комисия, T‑52/02, Recueil, стp. II‑5005, точка 109 и цитираната съдебна практика).
237 В това отношение следва първо да се констатира, както сочи Комисията, че доводите на жалбоподателите относно възприетото решение за други активни вещества се ограничават до изброяване на примери на други вещества, за които решението е било различно, без да се обяснява защо ендосулфанът е трябвало да бъде третиран по същия начин. Поради това тези оплаквания следва да се обявят за недопустими въз основа на посочената в точка 120 по-горе съдебна практика. Освен това, и при всички случаи, същественият въпрос, който се поставя в рамките на тази част, отново е този за невземането предвид на късно представените данни, тъй като Комисията е могла да приеме решение, различно от това за невключване в приложение І към Директива 91/414 на ендосулфана за всички негови приложения, само в случай че би приела да изследва доводите относно намалените ДСП, формулировката „CS“ или използването в парник.
238 След това, що се отнася до техните доводи, изведени от сравнението на протичането на процедурите по оценка на ендосулфана и на други вещества, трябва да се констатира, че жалбоподателите сочат конкретни данни за сравнение само за фенаримола и винклозолина. По-конкретно, в жалбата те представят сравнителна таблица, чийто източник била Комисията и от която според тях следвало, че тези други активни вещества са се ползвали от по-чести срещи и от по-дълъг процес на оценка, даващ допълнителни възможности за представяне на нови данни. Те твърдят, че ендосулфанът е бил предмет на по-малко срещи за оценка и на последващи възможности за разискване поради първоначалното закъснение в процедурата на оценка. Освен това за фенаримола и винклозолина Комисията не била определила крайна дата за представянето на нови данни. Впрочем за тези две вещества решението относно включването в приложение І към Директива 91/414 все още не е било прието към момента на подаване на жалбата, т.е. през април 2006 г.
239 В отговор на писмен въпрос на Първоинстанционния съд Комисията сочи, че е имало по-голям брой разисквания за вещества, за които е било трудно да се вземат решения във връзка с оценяването и управлението на рисковете. Освен това, що се отнася до факта, че сроковете за представяне на данни са били различни за тези вещества, Комисията оспорва, че предприятията, нотифицирали тези вещества, са могли да представят нови данни до декември 2003 г. или до април 2004 г. Тези предприятия впрочем също били изправени пред законови срокове и не са могли да продължат да представят нови данни. Нещо повече, не било правилно и да се предполага, че по-късно представяне на проектодоклада за оценка имало неблагоприятни последици за разглежданото вещество, тъй като например проектодокладът за оценка на веществото MCPB бил представен едва през декември 2001 г., но то било включено в приложение І към Директива 91/414 по реда на Директива 2005/57/ЕО на Комисията от 21 септември 2005 година за изменение на Директива 91/414 с цел включване на MCPA и MCPB като активни вещества (OВ L 246, стp. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 65, стр. 266).
240 Що се отнася до фенаримола, Комисията обяснява, че става въпрос за оспорвано вещество, по отношение на което било трудно да се вземе решение. Комитетът не бил дал никакво становище по проект за директива, одобряваща веществото, и Комисията била предложила два различни акта през юни и през септември 2006 г. Фенаримолът в крайна сметка бил включен в приложение І към Директива 91/414 през 2006 г., при условие че бъдат спазени строги условия, по-специално оценка след 18 месеца, докато в това отношение за ендосулфана бил предоставен двегодишен срок за прогресивно изтегляне от пазара.
241 Що се отнася до винклозолина, комитетът също не бил дал становище и Комисията предложила директива с оглед неговото включване в приложение І към Директива 91/414 през юни 2006 г. Комисията посочва, че Съветът е отхвърлил това предложение и че тя не е предложила друг текст. Тя уточнява, че в резултат на това, считано от 1 януари 2007 г. това вещество вече не се ползва от преходните разпоредби на член 8, параграф 2 от Директива 91/414 и че то е трябвало да бъде изтеглено от пазара.
242 Първоинстанционният съд смята, че от тези обяснения, които жалбоподателите впрочем не са се опитали да оспорят в съдебно заседание, следва, че не е било установено, че фенаримолът и винклозолинът са се ползвали от по-благоприятно третиране от ендосулфана. Поради това следва да се приеме, че с оглед именно на спецификата на всяка процедура по изследване, която прави сравненията изключително трудни, както и на свободата на преценка на Комисията относно начина, по който тя провежда толкова технически и толкова сложни разследвания, за които беше споменато на няколко пъти по-горе, жалбоподателите не са установили, че разликите в провеждането на подложените на сравнение процедури по оценка не са били обективно оправдани.
243 От изложеното по-горе следва, че осмата част от третото правно основание е неоснователна.
По другите части от третото правно основание
244 Както беше отбелязано по-горе, в рамките на втората, третата, четвъртата, петата, шестата, седмата, деветата и десетата част жалбоподателите се позовават съответно на нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, на забраната да се действа ultra vires, на задължението да се осъществи старателна и безпристрастна оценка, на забраната за злоупотреба с власт, на правото на защита и на правото да бъдат изслушани, на принципа за превъзходство и независимост на научните съветници, на принципа за предимство на специалните норми пред общите норми и на принципа на estoppel.
– Доводи на страните
245 Най-напред, що се отнася до твърдяното нарушение на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, твърдят, че решението на Комисията да оцени ендосулфана от гледна точка на критерии, които не са включени в Директива 91/414, като критериите PBT и POP, или на правила, които са били изменяни в хода на оценяването, като насоките относно метаболитите, нарушава оправданите правни очаквания и принципа на правна сигурност относно преценката на тяхното активно вещество само в рамките на посочената директива. Съдът постоянно бил препотвърждавал принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, по силата на които последиците от общностното законодателство трябвало да бъдат ясни и предвидими за тези, които са му подчинени (Решение на Съда от 12 ноември 1981 г. по дело Meridionale Industria Salumi и др., 212/80—217/80, Reсueil, стp. 2735, точка 10). Тъй като Комисията била променила критериите за оценка на няколко пъти, тя е трябвало поне да даде на жалбоподателите срок и достатъчно възможности да приспособят нотификацията си към новите критерии. Освен това общностният законодател бил този, който трябвало да включи всеки нов критерий за оценка в директивата въз основа на предложение на Комисията и в съответствие със съответните законодателни процедури, а не Комисията да установява нова правна уредба по своя собствена инициатива. Използването на критерии за оценка, които не са изрично предвидени в Директива 91/414, водело до нищожност на основаните на тези нови критерии решения, какъвто бил случаят с ендосулфана.
246 След това, що се отнася до забраната да се действа ultra vires жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, твърдят, че Комисията не е компетентна да преценява ендосулфана от гледна точка на критериите PBT и POP или по отношение на правила относно метаболитите, които не са изрично посочени в Директива 91/414. Според постоянната съдебна практика мярка по прилагане, приета в съответствие с разпоредбите на основна директива, трябва да бъде отменена, когато „изменя обхвата на наложените […] с основната директива задължения, без да спазва предписаната от Договора законодателна процедура“ (Решение на Съда от 18 юни 1996 г. по дело Парламент/Съвет, С‑303/94, Recueil, стр. І‑2943). При всяко положение проведеното от Комисията оценяване на характеристиките POP и PBT било повърхностно и осъществено без техническа или правна компетентност.
247 Що се отнася по-нататък до твърдяното нарушение на задължението за извършване на старателна и безпристрастна оценка, жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, твърдят, че Комисията не би могла да прецени безвредността на ендосулфана въз основа на резултатите, получени от данните относно друго вещество, сулфата на ендосулфан и/или на други неизвестни метаболити, които са резултат на направена от гледна точка на основания на опасността критерий PBT оценка, осъществена единствено на нивото на работната група и несъпроводена от заключение въз основа на Директива 2000/60. Комисията била длъжна да оцени ендосулфана от гледна точка на неговите собствени свойства, въз основа на пълна оценка на риска, а не от гледна точка на твърдяни опасни свойства на различни по химичния си състав вещества като метаболити, като използва непълна поредица от данни. Освен това според жалбоподателите от протокола от тристранната среща от 17 май 2004 г. се установява, че държавата членка докладчик и Комисията изглежда са избрали произволно някои резултати, получени от данните относно ендосулфана, които потвърждават един конкретен извод, а умишлено пренебрегват други резултати и осъвременяванията, които жалбоподателите са направили, за да отговорят на оставащите опасения на оценителите относно безопасното използване, свързано с формулировката „CS“. По този начин Комисията не била осъществила старателна и безпристрастна оценка на ендосулфана.
248 Освен това, що се отнася до твърдяното наличие на злоупотреба с власт, жалбоподателите, подкрепяни от ECPA, твърдят, че Комисията е злоупотребила с правомощията си, като не е включила ендосулфана в приложение І към Директива 91/414, от гледна точка на критерии, невключени в посочената директива, и въз основа на поредица от произволно подбрани данни, която не съдържат най-новите представени от тях данни. Изводите на Комисията относно ендосулфана били основани на непълни и ограничени резултати или на резултати, получени чрез прилагане на методология, съсредоточена върху опасността, по силата на въведените с Директива 2000/60 принципи, а не по силата на процеса на оценка, предвиден в Директива 91/414, което създавало впечатление за произволно решение с единствената цел да бъдат подкрепени изводите РВТ и/или РОР, за да се обоснове решение за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414. По-нататък, Комисията и докладчикът били поискали представянето на някои изследвания, които не спадали към определената с Директива 91/414 рамка и които не били свързани с условия на реално използване. При всички случаи ендосулфанът и неговите метаболити трябвало да бъдат оценени поотделно. При това положение твърдяните свойства РВТ или други свързани с метаболитите на ендосулфана опасения не би трябвало според жалбоподателите да засегнат негативно оценката на самия ендосулфан въз основа на Директива 91/414, но изискват отделно оценяване, което държавата членка докладчик е избрала да не осъществи. Като използвала резултатите на метаболитите на ендосулфана (или липсата на резултати) за невключването на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414, Комисията е злоупотребила с правомощията, които са ѝ предоставени от посочената директива.
249 Що се отнася, освен това, до твърдяното нарушение на правото на защита и на правото на изслушване, жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, изтъкват, че като не е разгледала техните нови данни и представените в тяхна подкрепа доводи, като е изменила критериите за оценка на няколко пъти, без да им даде достатъчно време, за да се приспособят към тях и като е приложила критерии, които не са включени в Директива 91/414, Комисията ги е лишила от възможността да представят по ефективен начин своята защита. Държавата членка докладчик не била оценила ендосулфана съобразно критериите на Директива 91/414, не поддържала връзка с нотификаторите, поискала представянето на проучвания, които били неотносими или които излизали извън пределите на Директива 91/414, и отказала да разгледа някои представени данни, които обаче били определящи за извършването на добра преценка на ендосулфана. При такива явни грешки и нарушения, Комисията трябвало да се намеси въз основа на задължението си за добра администрация, за да следи, първо, преценката да бъде направена по разумен от научна и правна гледна точка начин и, второ, жалбоподателите да разполагат с достатъчно време и възможности, за да защитят ефективно становищата си и да се приспособят към правилата, които са били изменяни неколкократно.
250 След това, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на превъзходството и независимостта на научните съветници, жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, се позовават на Известие на Комисията от 30 април 1997 г. относно здравето на потребителите и безопасността на храните, в което се сочело, че за съставянето и изменението на общностните норми за защита на потребителите изобщо, и по-специално на здравето на потребителите, научни данни с високо качество са от най-голямо значение. По-нататък, въз основа на Решение 97/579/ЕО на Комисията от 23 юли 1997 година за създаване на научни комитети в областта на здравето на потребителите и на безопасността на хранителните продукти (OВ L 237, стp. 18), научни становища по въпросите, имащи връзка със здравето на потребителите, трябвало в интерес на потребителите и на промишлеността да бъдат основани на принципите на съвършенството и на независимостта. Първоинстанционният съд впрочем вече се бил произнесъл, че „осъществяването на възможно най-изчерпателна научна оценка на рисковете въз основа на научни становища, основани на принципите на съвършенството, на прозрачността и на независимостта, представлява важна процесуална гаранция с оглед гарантирането на научната обективност на мерките и избягване на приемането на произволни мерки“ (Решение на Първоинстанционния съд от 11 септември 2002 г. по дело Pfizer Animal Health/Съвет, T‑13/99, Recueil, стp. II‑3305, точка 172). В случая на ендосулфана обаче държавата членка докладчик била препоръчала невключването в приложение І към Директива 91/414 в голяма степен въз основа на опасения относно метаболитите и твърдяни свойства PBT и POP, непредвидени в Директива 91/414, които не били използвани за оценка на други молекули. Между другото, постоянно изменяните насоки били направили оценката на досието на жалбоподателите изцяло непредвидимо. Оценката била при това положение напълно субективна и не предоставяла изискваните обективни и с високо научно ниво мнения.
251 По-нататък, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на предимство на специалните норми пред общите, жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, твърдят, че Комисията не можела да стигне до решение за невключване на ендосулфана в приложение І към Директива 91/414, използвайки критерии като критериите РВТ и РОР, които се основавали на опасността и които били предвидени в рамките на оценката не въз основа на Директива 91/414, а въз основа на Директива 2000/60. Директива 91/414 била по-специфична и следователно била законодателството, което имало предимство. Следователно в случай на конфликт между Директива 2000/60 и Директива 91/414 последната имала предимство пред първата (lex specialis).
252 Накрая, според жалбоподателите, подкрепяни от ЕСРА, по силата на принципа на estoppel не е възможно да се прави позоваване на факт или на нередовност, която e могла да бъде последица от собственото поведение. В случая жалбоподателите смятат, че прилагането на този принцип е пречка Комисията да откаже да разгледа новите данни, които те са ѝ представили, поради това че някои изкуствено определени срокове трябва да бъдат спазени, щом като такова решение е ясно и единствено водено от общо закъснение при оценяването на продуктите за растителна защита изобщо, и на ендосулфана в частност, което се дължи на факта, че самата Комисия не е изразила бързо опасенията си относно ендосулфана, че не им е дала достатъчен срок, за да отговорят на нейните опасения, и че не е разгледала техните писмени становища в срок. Също така, когато даден срок не може да бъде спазен поради въвеждането на нови, непредвидени по време на процеса на оценка критерии за оценка, срокът за вземане на решение вече не бил валиден по силата на принципа на estoppel. В случая Комисията била въвела нови критерии и насоки в хода на процеса на оценка, като по този начин самата тя създала пречка за спазване на въпросните срокове.
253 Комисията, подкрепяна от Кралство Испания, оспорва доводите на жалбоподателите.
– Преценка на Първоинстанционния съд
254 Най-напред, що се отнася до твърдяното наличие на злоупотреба с власт, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика понятието за злоупотреба с власт има точен обхват в общностното право и означава положение, при което административен орган използва свои правомощия за цел, различна от тази, с оглед на която те са му предоставени. Дадено решение е опорочено от злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и съвпадащи улики изглежда, че то е било взето, за да бъдат постигнати цели, различни от заявените. (Решение на Съда от 25 юни 1997 г. по дело Италия/Комисия, C‑285/94, Recueil, стp. I‑3519, точка 52; Решение на Първоинстанционния съд от 28 септември 1999 г. по дело Fruchthandelsgesellschaft Chemnitz/Комисия, T‑254/97, Recueil, стp. II‑2743, точка 76 и Решение на Първоинстанционния съд 28 септември 1999 г. по дело Cordis/Комисия, T‑612/97, Recueil, стp. II‑2771, точка 41).
255 Трябва да се отбележи, че за да бъде установено наличието на злоупотреба с власт, жалбоподателите не представят обективни, относими и съвпадащи улики, позволяващи да се заключи, че решението да се поиска едно или друго изследване в хода на процедурата по оценка или самото обжалвано решение е взето за цели, различни от заявените, по-конкретно — постигането на целите на Директива 91/414, а именно, от една страна, премахването на пречките за вътреобщностния търговски обмен на продукти за растителна защита, както и подобряването на растителното производство, а от друга страна, опазването на здравето на хората и на животните, както и на околната среда.
256 След това, що се отнася до принципа на съвършенството и на независимостта на научните съветници, от точки 170—172 от Решение по дело Pfizer Animal Health/Съвет, точка 250 по-горе, на което се позовават жалбоподателите, следва изложеното по-долу:
„[П]ринципът на предпазливостта позволява на общностните институции да приемат в интерес на здравето на хората, но въз основа на все още непълни научни познания, мерки за защита, които могат да накърнят, дори и съществено, защитени правни положения, и дава в това отношение на институциите голяма свобода на преценка. В съответствие с постоянната съдебна практика на Съда и на Първоинстанционния съд обаче при такива обстоятелства спазването на предоставените от общностния правов ред гаранции в административните производства има още по-съществено значение. Сред тези гаранции е именно задължението за компетентната институция да разгледа с грижа и безпристрастност всички относими доказателства по конкретния случай […]. От това следва, че извършването на възможно най-изчерпателна научна оценка на рисковете въз основа на научни мнения, основани на принципите на съвършенство, на прозрачност и на независимост, представлява важна процесуална гаранция с оглед осигуряването на научната обективност на мерките и за избягване на приемането на произволни мерки.“
257 Въз основа на тази съдебна практика и противно на становището на Комисията, позоваването от страна на жалбоподателите на необходимостта обжалваното решение да бъде основано на превъзходни и независими научни становища не е неотносимо. Следва все пак да се отбележи, че някои особености на процедурата по оценка, като допитването до експерти от държавите членки и възможността за предприятията нотификатори да представят допълнителни данни и проучвания въз основа на срещи и разисквания с различните участници в процедурата по оценка, отговарят ясно на грижата за спазване на процесуалните гаранции, за които става въпрос в Решение по дело Pfizer Animal Health/Съвет, точка 250 по-горе. По-горе обаче беше направен изводът, че в рамките на процедурата Комисията не е извършила никаква нередовност от естество да доведе до отмяната на обжалваното решение. Впрочем следва да се отбележи, че жалбоподателите смесват спазването на процесуалните гаранции с възможността за разминаване на становища по същество.
258 В останалата част, следва да се констатира, че жалбоподателите не развиват различни доводи от тези, представени в рамките на първото и на второто правно основание, които бяха отхвърлени. Следователно доводите, развити в подкрепа на другите части от настоящото правно основание, трябва да се отхвърлят.
259 Предвид всичко изложено по-горе настоящото правно основание следва да бъде отхвърлено и въз основа на това жалбата да бъде изцяло отхвърлена.
По процесуално-организационните действия и събирането на доказателствата
260 Освен отхвърлените в точки 152 и 167 по-горе искания, жалбоподателите са поискали от Първоинстанционния съд и да изиска явяването на някои експерти или да ги разпита писмено по точни въпроси, свързани с относимостта на данните, които те са представили, но които не са били взети предвид от Комисията, и с необходимото за тяхното разглеждане време, както и относно експертно заключение по техническите въпроси, поставени по настоящото дело. Първоинстанционният съд смята, че тези мерки са безполезни именно предвид констатациите, направени при изследването на първото правно основание и на втората част от второто правно основание, и че следователно тези искания трябва да бъдат отхвърлени.
По съдебните разноски
261 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на жалбоподателите и последните са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски, както и тези, направени от Комисията.
262 Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Кралство Испания трябва да понесе направените от него съдебни разноски.
263 Въз основа на член 87, параграф 4, трета алинея от Процедурния правилник ЕСРА, встъпила страна, също трябва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Bayer CropScience AG, Makhteshim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE и Aragonesas Agro, SA понасят направените от тях съдебни разноски, както и тези, направени от Комисията.
3) Кралство Испания и European Crop Protection Association (ЕСРА) понасят направените от тях съдебни разноски.
Постановено в публично съдебно заседание в Люксембург на 9 септември 2008 година.
Съдържание
Правна уредба
Разпоредбите на Договора
Директива 91/414/ЕИО
Регламент (ЕИО) № 3600/92
Обстоятелства, предхождащи спора
Процедура за оценка
Обжалваното решение
Производство и искания на страните
По допустимостта
Относно правния интерес
Доводи на страните
Преценка на Първоинстанционния съд
Относно процесуалната правоспособност
Доводи на страните
Преценка на Първоинстанционния съд
По съществото на спора
По първото правно основание, изведено от процесуални нарушения, от несправедливия характер на процедурата за оценката и от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания, и по втората част от второто правно основание, изведена от нарушението на член 5, параграф 1 от Директива 91/414
По предварителния въпрос за прилагането на процесуалните срокове и член 5, параграф 1 от Директива 91/414
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По първата проблематика, свързана с непознатия метаболит
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По втората проблематика относно досието „CS“
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По третата проблематика относно излагането на оператора на закрито
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По четвъртата проблематика относно преразгледаните ДСП
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По петата проблематика относно твърдяната класификация на едносулфана като POP и PBT
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По шестата проблематика относно използването в парник
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По седмата проблематика относно значението на предизвиканото от държавата членка докладчик и от Комисията закъснение в процедурата по оценка
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По първата част от второто правно основание, изведена от нарушението на член 95, параграф 3 EО
Доводи на страните
Преценка на Първоинстанционния съд
По третото правно основание, изведено от нарушението на някои общи принципи на общностното право
По първата част, изведена от нарушение на принципа на пропорционалност
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По осмата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По другите части от третото правно основание
– Доводи на страните
– Преценка на Първоинстанционния съд
По процесуално-организационните действия и събирането на доказателствата
По съдебните разноски