UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
1 päivänä lokakuuta 2020 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Elintarvikkeiden turvallisuus – Uuselintarvikkeet ja elintarvikkeiden uudet ainesosat – Asetus (EY) N:o 258/97 – 1 artiklan 2 kohdan e alakohta – Käsite ”elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä” – Markkinoille saattaminen – Ihmisravinnoksi tarkoitetut kokonaiset hyönteiset
Asiassa C‑526/19,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) on esittänyt 28.6.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.7.2019, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Entoma SAS
vastaan
Ministre de l’Économie et des Finances ja
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal sekä tuomarit L. S. Rossi, J. Malenovský, F. Biltgen ja N. Wahl (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Entoma SAS, edustajanaan F. Molinié, avocat,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään A.-L. Desjonquères ja C. Mosser,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan M. Russo ja G. Damiani, avvocati dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään C. Hödlmayr ja C. Valero,
kuultuaan julkisasiamiehen 9.7.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 27.1.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 258/97 (EYVL 1997, L 43, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 18.6.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 596/2009 (EUVL 2009, L 188, s. 14) (jäljempänä asetus N:o 258/97), 1 artiklan 2 kohdan e alakohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Entoma SAS ja ministre de l’Économie et des Finances (talous- ja valtiovarainministeri, Ranska) sekä ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (maatalous- ja ruokaministeri, Ranska) ja jossa on kyse prefektuurin päätöksestä, jossa määrätään yhtäältä Entoma keskeyttämään ihmisravinnoksi tarkoitettujen kokonaisten hyönteisten markkinoille saattaminen ja toisaalta vetämään kyseiset hyönteiset pois markkinoilta siihen saakka, että saadaan markkinoille saattamista koskeva lupa, joka myönnetään sellaisen arvioinnin jälkeen, joka osoittaa, ettei kyseisistä hyönteisistä ole vaaraa kuluttajan terveydelle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 258/97
3 Asetuksen N:o 258/97 johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”1) uuselintarvikkeita ja elintarvikkeiden uusia ainesosia koskevan kansallisen lainsäädännön väliset erot saattavat olla esteenä elintarvikkeiden vapaalle liikkuvuudelle [ja] nämä erot saattavat muodostua edellytyksiksi vilpilliselle kilpailulle ja siten suoranaisesti haitata sisämarkkinoiden toimintaa,
2) kansanterveyden suojelemiseksi on tarpeen varmistaa, että uuselintarvikkeille ja elintarvikkeiden uusille ainesosille suoritetaan [unionin] menettelyjen mukainen yhtenäinen vaarattomuuden arviointi ennen niiden saattamista markkinoille Euroopan [unionissa] – –”
4 Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1. Tällä asetuksella säädetään uuselintarvikkeiden tai elintarvikkeiden uusien ainesosien [unionin] markkinoille saattamista koskevat säännökset.
2. Tätä asetusta sovelletaan saatettaessa [unionin] markkinoille elintarvikkeita tai elintarvikkeiden ainesosia, joiden käyttö ihmisravintona on ollut Euroopan unionissa tähän saakka hyvin vähäistä ja jotka kuuluvat seuraaviin ryhmiin:
– –
c) elintarvikkeet ja elintarvikkeiden ainesosat, joilla on uusi tai tarkoituksellisesti muunnettu perusmolekyylirakenne;
d) mikro-organismeista, sienistä tai levistä koostuvat tai niistä peräisin olevat elintarvikkeet tai elintarvikkeiden ainesosat;
e) elintarvikkeet tai elintarvikkeiden ainesosat, jotka koostuvat tai ovat peräisin kasveista, ja elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä, lukuun ottamatta elintarvikkeita ja ainesosia, jotka on saatu perinteisillä lisäämismenetelmillä ja joiden edeltäjät ovat olleet turvallisia käyttää elintarvikkeina;
f) elintarvikkeet ja elintarvikkeiden ainesosat, joihin on sovellettu muuta kuin yleisesti käytettyä tuotantomenetelmää, kun tämä menetelmä aiheuttaa elintarvikkeiden tai elintarvikkeiden ainesosien koostumuksessa tai rakenteessa merkittäviä muutoksia niiden ravintoarvoon, aineenvaihduntaan tai ei-toivottujen aineiden pitoisuuksiin.
3. Tarvittaessa voidaan 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelytapaa noudattaen päättää, kuuluuko elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan laji tämän artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.”
5 Mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetut elintarvikkeet tai elintarvikkeiden ainesosat
– eivät saa aiheuttaa vaaraa kuluttajalle,
– – –”
6 Saman asetuksen 12 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1. Jos jollakin jäsenvaltiolla uusien tietojen tai jo olemassa olevien tietojen uudelleen arvioinnin vuoksi on perusteltua aihetta katsoa, että tämän asetuksen mukaisen elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan käyttö aiheuttaa vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle, tämä jäsenvaltio voi väliaikaisesti rajoittaa kyseisen elintarvikkeen tai elintarvikkeen ainesosan kauppaa ja käyttöä tai keskeyttää sen kaupan ja käytön alueellaan. Sen on ilmoitettava tästä välittömästi muille jäsenvaltioille ja [Euroopan] komissiolle sekä perusteltava päätöksensä.
2. Komissio tutkii niin pian kuin mahdollista 1 kohdassa tarkoitetut perustelut pysyvässä elintarvikekomiteassa ja toteuttaa 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen aiheelliset toimenpiteet kansallisen toimen vahvistamiseksi, muuttamiseksi tai kumoamiseksi. Jäsenvaltio, joka on tehnyt 1 kohdassa tarkoitetun päätöksen, voi pitää päätöksen voimassa näiden toimenpiteiden voimaantuloon saakka.”
Asetus (EU) 2015/2283
7 Asetus N:o 258/97 on kumottu ja korvattu 1.1.2018 lukien 25.11.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2015/2283 (EUVL 2015, L 327, s. 1).
8 Asetuksen 2015/2283 johdanto-osan kuudennessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6) Asetuksessa – – N:o 258/97 säädettyä uuselintarvikkeen määritelmää olisi selkeytettävä ja se olisi saatettava ajan tasalle viittaamalla [elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetussa] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 178/2002 [(EYVL 2002, L 31, s. 1)] säädettyyn elintarvikkeen yleiseen määritelmään.
– –
(8) Tämän asetuksen soveltamisalan olisi periaatteessa oltava sama kuin asetuksen – – N:o 258/97. Koska tiede ja tekniikka ovat kuitenkin kehittyneet vuodesta 1997, on aiheellista tarkastella uudelleen niiden elintarvikkeiden luokkia, joita pidetään uuselintarvikkeina, sekä selkeyttää niitä ja saattaa ne ajan tasalle. Näiden luokkien olisi katettava kokonaiset hyönteiset ja hyönteisten osat. – –”
9 Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt uuselintarvikkeiden saattamiselle unionin markkinoille.
2. Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa sisämarkkinoiden tehokas toiminta ja turvata samalla korkeatasoinen ihmisten terveyden ja kuluttajien etujen suojelu.”
10 Mainitun asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Tätä asetusta sovelletaan uuselintarvikkeiden saattamiseen unionin markkinoille.
– –”
11 Saman asetuksen 3 artiklan, joka otsikkona on ”Määritelmät”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – tässä asetuksessa tarkoitetaan
a) ’uuselintarvikkeella’ mitä tahansa elintarviketta, jota ei käytetty unionissa merkittävässä määrin ihmisravinnoksi ennen 15 päivää toukokuuta 1997 riippumatta siitä, milloin jäsenvaltiot ovat liittyneet unioniin, ja joka kuuluu vähintään yhteen seuraavista luokista:
– –
v) elintarvikkeet, jotka koostuvat, ovat peräisin tai on valmistettu eläimistä tai niiden osista, lukuun ottamatta eläimiä, jotka on saatu perinteisillä jalostusmenetelmillä, joita on käytetty elintarviketuotannossa unionissa ennen 15 päivää toukokuuta 1997, jos näistä eläimistä koostuvilla, peräisin olevilla tai valmistetuilla elintarvikkeilla on turvallinen käyttöhistoria elintarvikkeena unionissa;
– –”
12 Asetuksen 2015/2283 35 artiklan, jonka otsikko on ”Siirtymätoimenpiteet”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asetuksen – – N:o 258/97 soveltamisalaan kuulumattomia elintarvikkeita, jotka on viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2018 saatettu laillisesti markkinoille ja jotka kuuluvat tämän asetuksen soveltamisalaan, voidaan edelleen saattaa markkinoille, kunnes on tehty päätös tämän asetuksen 10–12 tai 14–19 artiklan mukaisesti uuselintarvikkeen hyväksymistä koskevan hakemuksen tai kolmannesta maasta tulevaa perinteistä elintarviketta koskevan ilmoituksen perusteella edellyttäen, että kyseinen hakemus tai ilmoitus on toimitettu tämän asetuksen 13 tai 20 artiklan mukaisesti hyväksytyissä täytäntöönpanosäännöissä vahvistettuun päivään mennessä mutta kuitenkin viimeistään 2 päivänä tammikuuta 2020.”
Ranskan oikeus
13 Kulutuskoodeksin (code de consommation) L. 218-5-4 §:ssä, sellaisena kuin se oli voimassa 27.1.2016, säädettiin seuraavaa:
”Jos osoitetaan, että tuote on saatettu markkinoille ilman lupaa, rekisteröintiä tai ilmoitusta, joka kyseiseen tuotteeseen sovellettavan säännöstön mukaan vaaditaan, prefekti tai Pariisissa poliisikomentaja voi määrätä tuotteen markkinoille saattamisen keskeytettäväksi ja tuotteen vedettäväksi pois markkinoilta siihen saakka, että voimassa olevan säännöstön vaatimuksia noudatetaan.”
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
14 Entoma myi pääasian tosiseikkojen tapahtumapäivänä jauhomadoista, kulkusirkoista ja sirkoista valmistettuja ihmisravinnoksi tarkoitettuja tuotteita kokonaisten hyönteisten muodossa.
15 Pariisin poliisikomentaja keskeytti Entoman myymien kokonaisten hyönteisten markkinoille saattamisen 27.1.2016 antamallaan päätöksellä muun muassa sillä perusteella, ettei Entomalla ollut asetuksessa N:o 258/97 säädettyä markkinoille saattamista koskevaa lupaa, ja määräsi vetämään kyseiset hyönteiset pois markkinoilta siihen saakka, että tällainen lupa myönnetään; lupa myönnetään sellaisen arvioinnin jälkeen, jonka tarkoituksena on osoittaa, että kyseiset tuotteet eivät aiheuttaneet mitään vaaraa kuluttajalle.
16 Entoma nosti kanteen kyseisen päätöksen kumoamiseksi tribunal administratif de Parisissa (Pariisin hallintotuomioistuin, Ranska). Viimeksi mainittu hylkäsi tämän kanteen 9.11.2017 antamassaan tuomiossa.
17 Cour administrative d’appel de Paris (Pariisin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska) hylkäsi Entoman tekemän valituksen 22.3.2018 antamallaan tuomiolla ja katsoi, että mainittu päätös oli laillisesti tehty kulutuskoodeksin L. 218-5-4 §:n nojalla.
18 Entoma teki sitten kassaatiovalituksen kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, Conseil d’État’han (ylin hallintotuomioistuin, Ranska). Valituksensa tueksi se toi esiin muun muassa, että cour administrative d’appel de Paris oli tehnyt oikeudellisen virheen, kun se oli katsonut, että Entoman myymät tuotteet kuuluivat asetuksen N:o 258/97 soveltamisalaan, vaikka ne eivät kuuluneet kyseisen asetuksen soveltamisalaan, koska ne koostuivat kokonaisista hyönteisistä, jotka oli tarkoitus syödä sellaisinaan. Tarkemmin sanottuna Entoma moittii cour administrative d’appel de Paris’ta siitä, että se on tulkinnut mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa virheellisesti, koska kyseisessä säännöksessä tarkoitettiin nimenomaisesti vain ”elintarvikkeiden ainesos[ia], jotka ovat peräisin eläimistä”, eikä kokonaisia eläimiä. Tältä osin Entoma tuo esiin asetuksen 2015/2283 johdanto-osan kahdeksanteen perustelukappaleeseen viitaten, että asetuksen 2015/2283 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohdasta seuraavalla kokonaisten hyönteisten sisällyttämisellä ”uuselintarvikkeiden” luokkaan ei täsmennetä aiempaa määritelmää, joka koski ainoastaan eläinten osia, vaan sillä muutetaan määritelmän ulottuvuutta aiempaan määritelmään tehdyllä lisäyksellä. Se päättelee tästä, että sen myymät elintarviketuotteet oli saatettu laillisesti markkinoille ennen 1.1.2018 ja että tällä perusteella niihin sovelletaan asetuksen 2015/2283 35 artiklan 2 kohdassa säädettyjä siirtymätoimenpiteitä, joiden nojalla tuotteita voidaan pitää markkinoilla, kunhan niistä ennen 2.1.2020 esitetään ”uuselintarvikkeiden” hyväksymistä koskeva hakemus tai kyseisessä asetuksessa määritellyn järjestelmän soveltamisalaan kuuluvaa perinteistä elintarviketta koskeva ilmoitus.
19 Ministre de l’Économie et des Finances väittää, ettei ole ollut mitään terveydellistä syytä sulkea kokonaisten hyönteisten markkinoille saattamista asetuksen N:o 258/97 soveltamisalan ulkopuolelle, kun kokonaisten hyönteisten syömiseen liittyy yhtä paljon vaaroja kuluttajan terveydelle kuin elintarvikkeiden eläinperäisten ainesosienkin syömiseen.
20 Conseil d’État katsoo, että kun otetaan huomioon mahdolliset erilaiset tulkinnat asetuksen N:o 258/97 sanamuodosta, kysymys siitä, onko kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa tulkittava niin, että sen soveltamisalaan sisältyvät elintarvikkeet, jotka koostuvat kokonaisista eläimistä, jotka on tarkoitettu syötäviksi sellaisinaan, on vaikea unionin oikeuden tulkintaa koskeva ongelma.
21 Tässä tilanteessa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [asetuksen N:o 258/97] 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että sen soveltamisalaan kuuluvat sellaisista kokonaisista eläimistä koostuvat elintarvikkeet, jotka on tarkoitettu syötäviksi sellaisinaan, vai siten, että kyseistä alakohtaa sovelletaan ainoastaan sellaisiin elintarvikkeiden ainesosiin, jotka ovat peräisin hyönteisistä?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
22 Kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että ihmisravinnoksi tarkoitetut kokonaiset hyönteiset ovat kyseisessä säännöksessä tarkoitettuja ”elintarvikkeiden ainesos[ia], jotka ovat peräisin eläimistä”, ja että ne näin ollen kuuluvat kyseisen asetuksen soveltamisalaan.
23 Aluksi on todettava, että tämä kysymys on merkityksellinen vain siltä osin kuin on kyse asetuksen N:o 258/97, jota sovellettiin ajallisesti pääasiaan, soveltamisesta. Asetuksessa 2015/2283, jolla on 1.1.2018 lukien kumottu ja korvattu asetus N:o 258/97, säädetään nimittäin nimenomaisesti, että kokonaiset eläimet, kokonaiset hyönteiset mukaan lukien, kuuluvat sen soveltamisalaan (asetuksen 2015/2283 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohta).
24 Jotta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen voidaan vastata, on aluksi muistutettava siitä, että asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisellä asetuksella säädetään uuselintarvikkeiden ja elintarvikkeiden uusien ainesosien markkinoille saattamisesta (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on rajata kyseisen asetuksen soveltamisalaa muun muassa määrittelemällä, mitä ”uuselintarvikke[illa] ja elintarvikkeiden uusilla ainesos[illa]” on katsottava tarkoitettavan. Itse kyseisen säännöksen sanamuodosta käy ilmi, että tullakseen määritellyiksi ”uusiksi” kyseisessä asetuksessa tarkoitetulla tavalla elintarvikkeiden tai elintarvikkeiden ainesosien on täytettävä kaksi kumulatiivista edellytystä. Yhtäältä kyseisten elintarvikkeiden tai elintarvikkeiden ainesosien käytön ihmisravintona on pitänyt olla unionissa ”hyvin vähäistä” ennen mainitun asetuksen voimaantulopäivää 15.5.1997 ja toisaalta niiden on kuuluttava johonkin saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdan c–f alakohdassa nimenomaisesti luetelluista ryhmistä (tuomio 9.11.2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, 18–21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kysy unionin tuomioistuimelta asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdassa asetetusta ensimmäisestä edellytyksestä ihmisravinnoksi tarkoitettujen kokonaisten hyönteisten luokittelusta ”uuselintarvikkeiksi ja elintarvikkeiden uusiksi ainesosiksi” eli siitä, että hyönteisten käyttö ihmisravinnoksi on ollut unionissa ”hyvin vähäistä” ennen 15.5.1997.
27 Sitä vastoin ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdassa säädetyn toisen edellytyksen soveltamisesta. Konkreettisemmin se pyrkii selvittämään, voitaisiinko katsoa, että mainittu edellytys täyttyy sen vuoksi, että kokonaiset hyönteiset voidaan luokitella ”uuselintarvikkeiksi tai elintarvikkeiden uusiksi ainesosiksi” sen vuoksi, että ne kuuluvat johonkin mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdan c–f alakohdassa määritellyistä ryhmistä, ja tarkemmin sanottuna viimeksi mainitun säännöksen e alakohdassa tarkoitettuun ryhmään, jossa viitataan ”elintarvikkeiden ainesos[iin], jotka ovat peräisin eläimistä”.
28 Tältä osin on aivan aluksi huomautettava, että termejä ”elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä”, ei ole määritelty asetuksessa N:o 258/97.
29 Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, niiden termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon ne kuuluvat (tuomio 9.11.2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, 26 kohta ja tuomio 26.10.2017, The English Bridge Union, C‑90/16, EU:C:2017:814, 18 kohta).
30 Ensinnäkin tavanomaisesta merkityksestä, joka ilmaisulla ”elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä”, on yleiskielessä, on todettava, että vaikka on selvää, että termi ”eläimet” olisi ymmärrettävä niin, että se kattaa hyönteiset, termien ”elintarvikkeiden ainesosat” käyttö yhdessä ilmauksen ”jotka ovat peräisin eläimistä” kanssa saa katsomaan, että kyseisen ilmauksen tavanomainen merkitys yleiskielessä on, että asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetaan vain eläinten osista, eikä siis kokonaisista eläimistä (ja näin ollen hyönteisistä), koostuvia elintarvikkeiden ainesosia.
31 Nimittäin yhtäältä, kun on kyse termeistä ”elintarvikkeiden ainesosat”, on todettava, että asetuksessa N:o 258/97 ei määritellä termiä ”ainesosa”. Mainittu termi kuitenkin viittaa käytetystä virallisesta kielestä riippumatta yleensä osatekijään, joka on osa suurempaa monesta osasta koostuvaa lopputuotetta, lähinnä ”elintarviketta”. Näin ollen ainesosa ei lähtökohtaisesti ole tuote, joka on tarkoitettu syötäväksi itsessään, vaan pikemminkin aine tai tuote, joka lisätään muihin aineisiin niin, että muodostuu elintarvike.
32 Näin ollen, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 36 kohdassa, kokonaisia eläimiä ei voida luokitella ”ainesosiksi”, koska ne ovat ”elintarvike” eivätkä ”elintarvikkeen ainesosa”. Tätä tulkintaa tukee implisiittisesti, mutta väistämättä asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohdan sanamuoto, jossa tehdään selvä ero ”elintarvikkeiden” ja ”elintarvikkeiden ainesosien” välillä käyttämällä vain termejä ”elintarvikkeiden ainesosat”, kun siinä viitataan eläimiin.
33 Muutoinkin tämä tulkinta vastaa myös olennaisilta osin termin ”ainesosa” määritelmää, joka on omaksuttu muissa unionin säännöksissä, jotka koskevat ruokaa, kuten elintarviketietojen antamisesta kuluttajille, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 1924/2006 ja (EY) N:o 1925/2006 muuttamisesta sekä komission direktiivin 87/250/ETY, neuvoston direktiivin 90/496/ETY, komission direktiivin 1999/10/EY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY, komission direktiivien 2002/67/EY ja 2008/5/EY sekä komission asetuksen (EY) N:o 608/2004 kumoamisesta 25.10.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1169/2011 (EUVL 2011, L 304, s. 18) 2 artiklan 2 kohdan f alakohdassa.
34 Toisaalta siltä osin kuin on kyse ilmauksesta ”jotka ovat peräisin” eläimistä, on todettava, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 37 ja 38 kohdassa – sillä viitataan eläimestä tapahtuvan erottamisen prosessiin. Mikään mainitun ilmauksen tulkinta ei siis voi viitata kokonaiseen eläimeen, paitsi jos luodaan tautologia, jonka mukaan kokonaiset eläimet ”ovat peräisin” kokonaisista eläimistä.
35 Mainittu ilmaus eroaa lisäksi selvästi kaikissa kieliversioissa termistä ”koostuvat”, jonka ulottuvuus on laajempi ja jota on käytetty asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan d ja e alakohdassa, kun kyseisten elintarvikkeiden ryhmät kuuluvat ”kasv[eihin]”, ”mikro-organism[eihin]”, ”sien[iin]” tai ”lev[iin]”, ja joka mahdollistaa sellaisten elintarvikkeiden sisällyttämisen, jotka koostuvat yhdestä ainoasta osasta (esimerkiksi kokonaisesta ”kasvista”). Tältä osin asetuksessa 2015/2283 sisällytetään kokonaiset eläimet sen soveltamisalaan, kun siinä viitataan ”elintarvikkeisiin, jotka koostuvat eläimistä tai niiden osista”.
36 Edellä esitetystä ilmenee, että ilmaus ”elintarvikkeiden ainesosat, jotka ovat peräisin eläimistä”, on merkitykseltään selkeä ja täsmällinen. Asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohdan sanamuoto ei nimittäin koske ”kokonaisia eläimiä”, eivätkä kokonaiset hyönteiset näin ollen sisälly siihen.
37 Toiseksi on todettava, että kyseisen säännöksen kirjaimellinen tulkinta on johdonmukainen sekä sen asiayhteyden suhteen, johon se kuuluu, että asetuksella N:o 258/97 tavoiteltujen päämäärien suhteen.
38 Tältä osin on aluksi huomautettava, että – kuten komissio on todennut huomautuksissaan – unionin lainsäätäjällä ei ole käyttäessään termiä ”eläimet” ollut aikomusta viitata erityisesti hyönteisiin eikä sillä ole ollut mielessään niiden syömisestä aiheutuvia vaaroja. Vaikuttaa nimittäin siltä, että antaessaan asetuksen N:o 258/97 unionin lainsäätäjä on päättänyt säännellä vain tuotteita, joiden markkinoille saattamista se ennakoi vuonna 1997. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 45–48 kohdassa, hyönteisten käyttö elintarviketeollisuudessa on melko uusi ilmiö, ja kuten asetuksen 2015/2283 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, juuri koska ”tiede ja tekniikka ovat kuitenkin kehittyneet vuodesta 1997” mainittu lainsäätäjä on päättänyt vuonna 2015 antamalla asetuksen 2015/2283 ”tarkastella uudelleen niiden elintarvikkeiden luokkia, joita pidetään uuselintarvikkeina, sekä selkeyttää niitä ja saattaa ne ajan tasalle”, ja sisällyttää niihin nimenomaisesti ”kokonaiset hyönteiset ja hyönteisten osat”.
39 Seuraavaksi on muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksella N:o 258/97 on kaksi tavoitetta eli tavoite varmistaa uuselintarvikkeiden sisämarkkinoiden toiminta ja tavoite suojella kansanterveyttä vaaroilta, joita uuselintarvikkeet voivat aiheuttaa (tuomio 9.11.2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Siltä osin kuin on kyse ihmisten terveyden suojelun korkean tason takaamista koskevasta tavoitteesta, voi toki – kuten Ranskan ja Italian hallitukset tuovat esiin huomautuksissaan – vaikuttaa epäloogiselta terveydenhuollon näkökulmasta se, että säännöstön soveltamisalaan halutaan kuuluvan hyönteisistä peräisin olevat elintarvikkeiden ainesosat, mutta kokonaiset hyönteiset jäävät soveltamisalan ulkopuolelle, koska kokonainen hyönteinen muodostuu kaikista sen osista ja koska kuluttaja voi panna suuhunsa kokonaisen hyönteisen aivan kuten sen osat, mistä voi näin ollen olla samoja vaaroja kansanterveyden näkökulmasta.
41 Mainittu argumentaatio, joka perustuu toiseen asetuksen N:o 258/97 kahdesta tavoitteesta, ei kuitenkaan riitä oikeuttamaan yksiselitteisten termien ”jotka ovat peräisin eläimistä” laajaa tulkintaa, josta seuraisi se, että ”kokonaiset eläimet” sisällytettäisiin kyseisen asetuksen soveltamisalaan.
42 Yhtäältä kuten tämän tuomion 30–36 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaan sisältyvien termien ”jotka ovat peräisin eläimistä”, tavanomainen yleiskielen merkitys, joka on lisäksi sama kaikissa kieliversioissa, johtaa toteamaan, että kyseiset termit eivät selvästi sisällytä kyseisen säännöksen soveltamisalaan kokonaisia eläimiä. Kuten julkisasiamies on olennaisilta osin todennut ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, mainitun säännöksen selvää sanamuotoa ei voida lähtökohtaisesti kyseenalaistaa kyseisen säännöksen teleologisella tulkinnalla, joka johtaisi kyseisen asetuksen soveltamisalan laajentamiseen, mistä päättäminen on yksinomaan unionin lainsäätäjän tehtävä.
43 Kuten julkisasiamies on myös todennut olennaisilta osin ratkaisuehdotuksensa 72 ja 73 kohdassa, tällaista tulkintaa ei nimittäin voida tehdä vastoin lakia. Tällainen rajoitus, joka vastaa ilman epäilystäkään oikeusvarmuuden ja oikeuden ennakoitavuuden pakottavaa vaatimusta, on lisäksi tunnustettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, joka koskee kansallisen oikeuden unionin oikeuden mukaisen tulkinnan periaatetta (tuomio 15.4.2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, 100 kohta ja tuomio 24.1.2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44 Toisaalta ja joka tapauksessa tulkinta, joka johtaa siihen, että kokonaiset eläimet, kuten hyönteiset, jätetään asetuksen N:o 258/97 soveltamisalan ulkopuolelle, ei sellaisenaan vaaranna ihmisten terveyden suojelua koskevaa tavoitetta. Kuten edellä esitetyistä näkökohdista nimittäin ilmenee, se, että kokonaiset hyönteiset eivät kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan, merkitsee vain sitä, että niiden markkinoille saattamisen edellytyksiä ei ole unionin tasolla yhdenmukaistettu ja että näin ollen mikään ilmoitus tai lupa ei ole tarpeen mainitun asetuksen nojalla. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun yhdenmukaistamista ei ole toteutettu, ja siltä osin kuin asiasta vallitsee epävarmuus, jäsenvaltioiden asiana on päättää ihmisten terveyden ja elämän suojelun varmistamisen tasosta sekä siitä, vaaditaanko elintarvikkeiden markkinoille saattamiseen ennakkolupa, mutta niiden on kuitenkin otettava huomioon unionin sisäisen tavaroiden vapaan liikkuvuuden vaatimukset (ks. vastaavasti tuomio 29.4.2010, Solgar Vitamin’s France ym., C‑446/08, EU:C:2010:233, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen se, että kokonaiset hyönteiset on vapautettu asetuksessa N:o 258/97 säädetystä vaarattomuusarvioinnista ei sulje pois jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää kansallisessa lainsäädännössään, että kokonaisista hyönteisistä mahdollisesti aiheutuvaa vaaraa kansanterveydelle on arvioitava tällaisessa arvioinnissa.
45 Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, esitettyyn kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 258/97 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että sellaisinaan syötäviksi tarkoitetuista kokonaisista eläimistä, kokonaiset hyönteiset mukaan lukien, koostuvat elintarvikkeet eivät kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan.
Oikeudenkäyntikulut
46 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Uuselintarvikkeista ja elintarvikkeiden uusista ainesosista 27.1.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 258/97, sellaisena kuin se on muutettuna 18.6.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 596/2009, 1 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että sellaisinaan syötäviksi tarkoitetuista kokonaisista eläimistä, kokonaiset hyönteiset mukaan lukien, koostuvat elintarvikkeet eivät kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan.
Allekirjoitukset