UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
4 päivänä toukokuuta 2023 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Päätös 2006/928/EY – Yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskeva järjestelmä tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 15 artiklan 1 kohta – 47 artikla – 49 artiklan 3 kohta – Julkiset tehtävät, joihin valitaan vaalilla – Eturistiriita – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään ennalta määritetyn ajanjakson käsittävästä kiellosta hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla – Toimikauden päättymisen ohella määrättävä täydentävä seuraamus – Suhteellisuusperiaate
Asiassa C‑40/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Curtea de Apel Timișoara (Timișoaran ylioikeus, Romania) on esittänyt 12.11.2020 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 26.1.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
T.A.C.
vastaan
Agenția Națională de Integritate (ANI),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev sekä tuomarit P. G. Xuereb, T. von Danwitz (esittelevä tuomari), A. Kumin ja I. Ziemele,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– T.A.C., edustajanaan T. Chiuariu, avocat,
– Agenția Națională de Integritate (ANI), asiamiehinään D. Chiurtu, O. Iacob ja F.-I. Moise,
– Romanian hallitus, asiamiehinään E. Gane ja L. Lițu,
– Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Nicolae, P. J. O. Van Nuffel ja M. Wasmeier,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.11.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehdyn komission päätöksen 2006/928/EY (EUVL 2006, L 354, s. 56) sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 15 artiklan 1 kohdan, 47 artiklan ja 49 artiklan 3 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat T.A.C ja Agenția Națională de Integritate (ANI) (Romanian kansallinen viranomaisten lahjomattomuutta valvova virasto) ja jossa on kyse kyseisen viraston arviointikertomuksesta, jossa todetaan, että T.A.C ei ole noudattanut sääntöjä, jotka koskevat eturistiriitoja hallinnollisissa asioissa hänen toimiessaan kunnanjohtajana.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Päätös 2006/928 tehtiin Romanian 1.1.2007 Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä muun muassa Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan (EUVL 2005, L 157, s. 203; jäljempänä liittymisasiakirja), joka tuli voimaan 1.1.2007, 37 ja 38 artiklan perusteella. Kyseisen päätöksen johdanto-osan ensimmäisestä kuudenteen ja yhdeksännen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(1) Euroopan unioni perustuu kaikille jäsenvaltioille yhteiseen oikeusvaltioperiaatteeseen.
(2) Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksella luodut vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue sekä sisämarkkinat perustuvat keskinäiseen luottamukseen siitä, että kaikkien jäsenvaltioiden hallinnolliset ja oikeuden päätökset ja käytänteet ovat täysin oikeusvaltioperiaatteen mukaisia.
(3) Tämä merkitsee sitä, että kaikilla jäsenvaltioilla on puolueeton, riippumaton ja tehokas oikeus- ja hallintojärjestelmä, jolla on muun muassa asianmukaiset voimavarat torjua korruptiota.
(4) Romania liittyy Euroopan unioniin 1 päivänä tammikuuta 2007. [Euroopan] komissio panee merkille suuren työn, jonka Romania on tehnyt jäsenyysvalmistelujen loppuunsaattamiseksi, mutta samalla se on 26 päivänä syyskuuta 2006 antamassaan kertomuksessa todennut vielä jäljellä olevat ongelmakohdat; ne koskevat erityisesti oikeuslaitoksen ja lainvalvontaelinten vastuuvelvollisuutta ja tehokkuutta, joita on vielä parannettava sen varmistamiseksi, että niillä on riittävät valmiudet toteuttaa ja soveltaa sisämarkkinoiden sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomiseksi hyväksyttyjä toimenpiteitä.
(5) Liittymisasiakirjan 37 artiklassa komissio valtuutetaan toteuttamaan asiaankuuluvia toimenpiteitä, jos on olemassa välitön riski siitä, että Romania aiheuttaisi häiriön sisämarkkinoiden toiminnalle sen vuoksi, ettei se ole onnistunut täyttämään antamiaan sitoumuksia. Liittymisasiakirjan 38 artiklassa komissio valtuutetaan toteuttamaan asiaankuuluvia toimenpiteitä, jos Romaniassa on välitön riski vakavien puutteiden syntymisestä EU-sopimuksen VI osaston ja EY:n perustamissopimuksen IV osaston mukaisesti annettujen säädösten saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä, niiden täytäntöönpanossa tai soveltamisessa.
(6) Koska oikeuslaitoksen ja lainvalvontaelinten vastuuvelvollisuuden ja tehokkuuden alalla on vielä ongelmia, on perusteltua perustaa yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskeva järjestelmä tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla.
– –
(9) Tätä päätöstä olisi muutettava, jos komission tekemä arviointi viittaa tarpeeseen mukauttaa arviointiperusteita. Tämä päätös olisi kumottava, kun kaikki arviointiperusteet on täytetty tyydyttävällä tavalla.”
4 Päätöksen 2006/928 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Romanian on annettava komissiolle kertomus vuosittain 31 päivään maaliskuuta mennessä, ensimmäisen kerran 31 päivään maaliskuuta 2007 mennessä, kunkin liitteessä säädetyn arviointiperusteen osalta saavuttamastaan edistyksestä.
Komissio voi milloin tahansa antaa teknistä apua eri toimintojen kautta tai kerätä ja vaihtaa tietoa arviointiperusteista. Lisäksi komissio voi milloin tahansa järjestää asiantuntijakäyntejä Romaniaan tässä tarkoituksessa. Romanian viranomaisten on annettava tätä varten tarvittavaa tukea.”
5 Päätöksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Komission on toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle omat huomautuksensa ja päätelmänsä Romanian kertomuksesta ensimmäistä kertaa kesäkuussa 2007.
Komission on tämän jälkeen esitettävä kertomus tarvittaessa ja vähintään kuuden kuukauden välein.”
6 Mainitun päätöksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämä päätös on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.”
7 Päätöksen liitteen sanamuoto on seuraava:
”Edellä 1 artiklassa tarkoitetut arviointiperusteet, jotka Romanian on täytettävä:
1) oikeudellisen menettelyn muuttaminen aiempaa avoimempaan ja tehokkaampaan suuntaan parantamalla ylimmän tuomarineuvoston valmiuksia ja vastuuvelvollisuutta; raportoiminen uuden siviiliprosessilain ja rikosprosessilain vaikutuksista ja vaikutusten seuranta;
2) viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen suunnitelmien mukaisesti; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia;
3) ammattimaisten, puolueettomien tutkimusten jatkaminen korkean tason korruptiotapauksissa tähän asti saavutetun edistyksen pohjalta;
4) lisätoimien toteuttaminen korruption estämiseksi ja torjumiseksi erityisesti paikallishallinnossa.”
Romanian oikeus
8 Lahjomattomuudesta julkista tehtävää tai tointa hoitavien henkilöiden toiminnassa annetun lain nro 176/2010, jolla muutetaan ja täydennetään Agenția Națională de Integritaten (kansallinen viranomaisten lahjomattomuutta valvova virasto) perustamisesta, järjestämisestä ja toiminnasta annettua lakia nro 144/2007 ja jolla muutetaan ja täydennetään eräitä muita säädöksiä (Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative) (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 621, 2.9.2010), 25 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Jos henkilön todetaan tehneen hallinnollisen tai oikeudellisen toimen tai päätöksen tai osallistuneen päätöksentekoon eturistiriitoihin tai esteellisyyteen liittyvien lakisääteisten velvoitteiden vastaisesti, tekoa pidetään kurinpitorikkomuksena ja siitä määrätään asianomaiseen toimeen, tehtävään tai toimintaan sovellettavien säännösten mukainen seuraamus, ellei tässä laissa säädetä siitä poikkeusta ja ellei rikoksen tunnusmerkistö täyty.
(2) Henkilö, joka on vapautettu tai erotettu tehtävästään 1 momentin mukaisesti tai jonka osalta on todettu olevan eturistiriita tai jonka on todettu olevan esteellinen, menettää oikeutensa hoitaa tässä laissa tarkoitettua julkista tehtävää tai tointa, lukuun ottamatta niitä, joihin valitaan vaalilla, kunnes on kulunut kolme vuotta siitä, kun kyseinen henkilö vapautettiin tai erotettiin asianomaisesta julkisesta tehtävästä tai toimesta, tai siitä, kun hänen toimikautensa on suoraan lain nojalla päättynyt. Jos henkilö on toiminut tehtävässä, johon valitaan vaalilla, hän menettää oikeutensa toimia kyseisessä tehtävässä, kunnes hänen toimikautensa päättymisestä on kulunut kolme vuotta. Jos asianomainen henkilö ei enää hoida julkista tehtävää tai tointa silloin, kun esteellisyys tai eturistiriita todetaan, kolmen vuoden kieltoaika alkaa kulua lain mukaan siitä, kun arviointikertomuksesta on tullut lopullinen, tai siitä, kun eturistiriidan tai esteellisyyden olemassaolon vahvistavasta oikeuden päätöksestä on tullut lopullinen ja peruuttamaton.
– –”
9 Rikoskoodeksista 17.7.2009 annetun lain nro 286/2009 (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal) (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 510, 24.7.2009), sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan (jäljempänä rikoskoodeksi), 66 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Täydentävä seuraamus, jolla kielletään tiettyjen oikeuksien käyttäminen, muodostuu kiellosta käyttää yhtä tai useampaa seuraavista oikeuksista 1–5 vuoden ajan:
a) oikeus asettua ehdolle viranomaistehtävään tai muuhun julkiseen tehtävään
b) oikeus hoitaa tehtäviä, joihin liittyy julkisen vallan käyttäminen.”
10 Rikoskoodeksin 301 §:n, jonka otsikko on ”Eturistiriita”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Siitä, että virkamies tehtäviään hoitaessaan tekee sellaisen teon tai osallistuu sellaisen päätöksen tekemiseen, jonka avulla hän saa suoraan tai välillisesti taloudellista etua itselleen, puolisolleen, vanhemmalleen tai sukulaiselleen toisen asteen sukulaiset mukaan lukien – – tuomitaan vähintään yhden ja enintään viiden vuoden vankeusrangaistukseen ja täydentävään seuraamukseen, jolla kielletään oikeus hoitaa julkista tehtävää.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11 Pääasian kantaja valittiin 22.6.2016 MN:n kunnan (Romania) kunnanjohtajaksi vuosiksi 2016–2020.
12 ANI totesi 25.11.2019 päivätyssä arviointikertomuksessa, ettei kantaja ollut noudattanut eturistiriitoja hallintoasioissa koskevia sääntöjä. Toimikautensa aikana hän oli nimittäin tehnyt sellaisen yhdistyksen kanssa, jonka perustajajäsen ja varapuheenjohtaja hänen vaimonsa oli, käyttöä koskevan sopimuksen, jolla yhdistykselle annettiin viideksi vuodeksi oikeus käyttää maksutta eräitä kunnalle kuuluvia tiloja kulttuuritoiminnan harjoittamista varten.
13 Siinä tapauksessa, että tästä kertomuksesta, jossa todetaan pääasian kantajan osalta eturistiriita, tulisi lopullinen erityisesti, jos hän ei riitauttaisi sitä, hänen toimikautensa lakkaisi suoraan lain nojalla ja hänelle määrättäisiin kansallisen oikeuden mukaisesti täydentävä seuraamus, joka merkitsee kolmen vuoden mittaista kieltoa hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla.
14 Pääasian kantaja nosti 19.12.2019 Tribunalul Bucureștissa (Bukarestin alioikeus, Romania) kanteen arviointikertomuksen kumoamiseksi, ja väitti muun muassa, että unionin oikeus oli esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla henkilölle, jonka toiminnassa on todettu eturistiriita, määrätään automaattisesti seuraamus, kuten kielto hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, kolmen vuoden ajan ilman, että seuraamusta voitaisiin mukauttaa rikkomisen vakavuuden mukaan.
15 Koska kyseinen tuomioistuin totesi, ettei sillä ollut toimivaltaa käsitellä tätä kannetta, asia siirrettiin ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Curtea de Apel Timișoaraan (Timișoaran ylioikeus, Romania).
16 Mainittu tuomioistuin toteaa aluksi, että pääasia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan siltä osin kuin lailla nro 176/2010 pannaan täytäntöön päätöksen 2006/928 liitteessä oleva toinen arviointiperuste. Myös ANI on perustettu tämän arviointiperusteen täyttämiseksi.
17 Tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseisen lain 25 §:ssä säädetään, että jos sellaisen henkilön osalta, joka hoitaa julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, on olemassa eturistiriita, joka on todettu lopullisesti, hänen toimikautensa päätyy suoraan lain nojalla. Lisäksi kyseisen pykälän 2 momentissa säädetty täydentävä kielto hoitaa näitä tehtäviä kolmen vuoden ajan toteutuu automaattisesti ilman, että arvioitaisiin tämän kiellon tarpeellisuutta tai sovellettaisiin sitä suhteutettuna laiminlyönnin vakavuuden mukaan. Curtea Constituționalăn (perustuslakituomioistuin, Romania) oikeuskäytännön mukaan mainittu kielto koskee kaikkia kyseisen lain 1 §:ssä tarkoitettuja julkishallinnon tehtäviä, joihin valitaan vaaleilla, säännöksessä käytetystä ilmaisusta ”kyseinen tehtävä” huolimatta. Tuomioistuimessa ei myöskään voida riitauttaa toimikauden päättymistä eikä kieltoa hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, koska tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu ANIn arviointikertomuksen lainmukaisuus, voi ainoastaan tarkistaa, muodostavatko teot, joista asianomaista henkilöä moititaan, eturistiriidan, eikä lausua siitä aiheutuvista seuraamuksista.
18 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa vielä, että vaikka käsiteltävässä asiassa pääasian kantajan osalta ei ole todettu mitään rikosta, rikoskoodeksin 301 §:n 1 momentissa säädetään eturistiriitarikoksesta, josta voidaan määrätä myös kyseisen koodeksin 66 §:n 1 momentissa tarkoitettu oheisseuraamus, jolla kielletään julkisen tehtävän hoitaminen. Kyseinen tuomioistuin katsoo näin ollen tarpeelliseksi määrittää, onko lain nro 176/2010 25 §:n 2 momentissa säädettyä julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitamista koskevaa kieltoa arvioitava viimeksi mainitun rangaistuksen tavoin perusoikeuskirjan 49 artiklassa taatun rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatteen kannalta, ja jos näin on, onko tämä periaate esteenä tällaiselle seuraamukselle.
19 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lopuksi, että on tarkistettava, ovatko perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta ja 47 artikla esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan tämä seuraamus tulee automaattisesti sovellettavaksi ennalta määritetyksi kolmen vuoden ajanjaksoksi, antamatta tuomioistuimelle mahdollisuutta arvioida sen tarpeellisuutta tai laajuutta käsiteltävän asian konkreettisten olosuhteiden valossa.
20 Näissä olosuhteissa Curtea de Apel Timișoara on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [perusoikeuskirjan] 49 artiklassa vahvistettua rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatetta tulkittava niin, että sitä sovelletaan myös sellaisiin muihin kuin kansallisessa lainsäädännössä muodollisesti rikoksiksi määriteltyihin tekoihin, joita voidaan kuitenkin pitää [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus)] 6 artiklassa tarkoitettuina rikossyytteinä, kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vahvistamat arviointiperusteet, erityisesti seuraamuksen vakavuus, kuten pääasiaa koskevassa menettelyssä siltä osin kuin siinä on kyse eturistiriidan arvioinnista, jonka seurauksena voidaan soveltaa täydentävää seuraamusta, joka merkitsee kolmen vuoden mittaista kieltoa hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko perusoikeuskirjan 49 artiklassa vahvistettua rangaistusten oikeasuhteisuuden periaatetta tulkittava niin, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle täytäntöönpanosäännökselle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että eturistiriita todetaan sellaisen henkilön osalta, joka hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, sovellettavaksi tulee automaattisesti lain nojalla (ope legis) täydentävä seuraamus, joka koostuu kiellosta hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn kolmen vuoden jakson aikana, ilman että olisi mahdollista määrätä seuraamus, joka olisi suhteutettu tehtyyn rikkomukseen?
3) Onko perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa vahvistettua oikeutta tehdä työtä sekä sen 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen tulkittava niin, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle täytäntöönpanosäännökselle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että eturistiriita todetaan sellaisen henkilön osalta, joka hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, sovellettavaksi tulee automaattisesti lain nojalla (ope legis) täydentävä seuraamus, joka koostuu kiellosta hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn kolmen vuoden jakson aikana, ilman että olisi mahdollista määrätä seuraamus, joka olisi suhteutettu tehtyyn rikkomukseen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
21 ANI ja Romanian hallitus katsovat, ettei ennakkoratkaisukysymyksiä voida ottaa tutkittavaksi. Ne väittävät yhtäältä, ettei perusoikeuskirjaa voida soveltaa pääasiassa, koska kyse ei ole perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta unionin oikeuden soveltamisesta. Ne lisäävät toisaalta, että esitetyillä kysymyksillä ei ole merkitystä ja että esitetty ongelma on luonteeltaan puhtaasti hypoteettinen, koska pääasian oikeudenkäynnin kohteena on ainoastaan sellaisen arviointikertomuksen kumoaminen, jossa pääasian kantajan osalta on todettu eturistiriita, eikä seuraamuksia koskeva kysymys.
22 On huomautettava, että perusoikeuskirjan soveltamisala on jäsenvaltioiden toimenpiteiden osalta määritelty sen 51 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Mainitulla 51 artiklan 1 kohdalla vahvistetaan unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taatut perusoikeudet on tarkoitettu sovellettaviksi kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin (tuomio 19.11.2019, A. K. ym. (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaoston riippumattomuus) (C‑585/18, C‑624/18 ja C‑625/18, EU:C:2019:982, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamista tiedoista ja lain nro 176/2010 perusteluista ilmenee, että sillä pannaan täytäntöön päätöksen 2006/928 liitteessä oleva toinen arviointiperuste eli viranomaisten lahjomattomuutta valvovan viraston perustaminen; virasto valvoo viranomaisten varojen käyttöä sekä toiminnan ristiriitaisuuksia ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden pohjalta voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia.
24 Kuten unionin tuomioistuin on katsonut, kyseisen päätöksen liitteessä olevissa arviointiperusteissa asetetut tavoitteet sitovat Romaniaa, joten tällä jäsenvaltiolla on erityinen velvollisuus saavuttaa ne ja toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet niiden saavuttamiseksi. Kyseisen jäsenvaltion on myös pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka saattaisivat vaarantaa näiden tavoitteiden saavuttamisen (ks. vastaavasti tuomio 18.5.2021, Asociația ”Forumul Judecătorilor din România” ym., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, EU:C:2021:393, 172 kohta).
25 Lisäksi kyseisellä päätöksellä asetetaan Romanialle velvollisuus torjua korruptiota ja erityisesti korkean tason korruptiota tehokkaasti ja riippumatta mahdollisesta unionin taloudellisten etujen vahingoittamisesta ja säätää yleisiä korruptiorikoksia koskevia tehokkaita ja ennalta ehkäiseviä seuraamuksia (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 189 ja 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26 Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tässä yhteydessä myös, että Romanialla on vapaus valita sovellettavat seuraamukset, jotka voivat olla hallinnollisia seuraamuksia, rikosoikeudellisia seuraamuksia tai niiden molempien yhdistelmiä, ja tätä toimivaltaa rajoittavat suhteellisuusperiaate, vastaavuusperiaate ja tehokkuusperiaate (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 191 ja 192 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 21 kohdassa, näistä seikoista seuraa, että laki nro 176/2010 ja erityisesti sen 25 § on perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin oikeuden soveltamista koskeva toimenpide, joten perusoikeuskirjaa sovelletaan pääasiassa.
28 Pääasian oikeusriidan kohteesta on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä, jotka kansallinen tuomioistuin on esittänyt sen säännöstön ja niiden tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei kuulu unionin tuomioistuimelle, on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 13.11.2018, Levola Hengelo, C‑310/17, EU:C:2018:899 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on selittänyt ennakkoratkaisupyynnössä, että jos tämän tuomion 12 kohdassa mainitun arviointikertomuksen lainmukaisuus olisi vahvistettava hylkäämällä kyseisen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettu kanne, pääasian kantajalta kiellettäisiin lain nro 176/2010 25 §:n 2 momentin nojalla automaattisesti julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen kolmen vuoden ajan ilman, että hän voisi riitauttaa tätä kieltoa toisessa oikeusmenettelyssä.
30 Ei siis ole ilmeistä, että perusoikeuskirjan määräysten tulkinnalla ei olisi mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai että ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen.
31 Tästä seuraa, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.
Asiakysymys
Ensimmäinen kysymys
32 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään, onko perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan kansalliseen lainsäädäntöön, jonka nojalla hallinnollisen menettelyn päätteeksi määrätään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa.
33 Perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohta, jossa määrätään, että rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen, koskee luonteeltaan rikosoikeudellisia seuraamuksia. Niinpä on ratkaistava ensin, onko tällainen kielto luonteeltaan rikosoikeudellinen (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 90 kohta).
34 Perusoikeuskirjan 50 artiklan tulkintaa koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön, joka on saatettu osaksi perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa, mukaan seuraamuksen rikosoikeudellisen luonteen arvioinnissa on merkitystä kolmella kriteerillä. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 91 kohta ja tuomio 22.3.2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 On nimittäin niin, että jopa rikkomusten, joita ei kansallisessa oikeudessa pidetä ”rikosoikeudellisina”, osalta tällainen ominaislaatu voi kuitenkin seurata itse kyseessä olevan rikkomuksen luonteesta ja niiden seuraamusten ankaruudesta, joita siitä voi aiheutua (tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet), C‑439/19, EU:C:2021:504, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Vaikka onkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida näiden kriteerien valossa, onko pääasiassa kyseessä oleva toimenpide luonteeltaan rikosoikeudellinen perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, unionin tuomioistuin voi ennakkoratkaisun antaessaan kuitenkin tarvittaessa tehdä täsmennyksiä ohjatakseen kansallista tuomioistuinta tulkinnassa (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Ensimmäisestä kriteeristä, joka koskee rikkomisen luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, on todettava, että sekä lain nro 176/2010 25 §:n 1 momentin, jossa viitataan ”kurinpitorikkomukseen”, sanamuodosta että ennakkoratkaisupyynnössä mainitusta kansallisesta oikeuskäytännöstä, erityisesti Curtea Constituționalăn (perustuslakituomioistuin) oikeuskäytännöstä, ilmenee, että Romanian oikeudessa ei pidetä rikosoikeudellisina seuraamuksina toimikauden päättymistä suoraan lain nojalla, kun eturistiriita on todettu, eikä tähän päättymiseen täydentävänä seuraamuksena liittyvää kieltoa hoitaa kaikkia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla. Lisäksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että nämä toimenpiteet määrätään hallinnollisessa menettelyssä. Vaikka on totta, että Romanian oikeudessa säädetään myös eturistiriitarikoksesta, tästä aiheutuvat seuraamukset määrätään – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 31 kohdassa – erillisessä ja itsenäisessä menettelyssä.
38 Toisesta kriteeristä, joka koskee itse rikkomisen luonnetta, on todettava, että se edellyttää sen tarkastamista, onko kyseisen toimenpiteen tarkoitus olla rangaistus, mikä on luonteenomaista perusoikeuskirjan 49 artiklassa tarkoitetulle luonteeltaan rikosoikeudelliselle seuraamukselle (ks. vastaavasti tuomio 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Liikennerikkomuspisteet), C‑439/19, EU:C:2021:504, 89 kohta ja tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ja asianosaisten unionin tuomioistuimelle esittämistä huomautuksista ilmenee, että lailla nro 176/2010 pyritään takaamaan lahjomattomuus ja avoimuus julkisten tehtävien ja toimien hoitamisessa sekä ehkäisemään institutionaalista korruptiota ja että pääasiassa mahdollisesti määrättävän kaltainen kolmen vuoden pituinen kielto hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, on osa laajempaa sellaisten toimenpiteiden kokonaisuutta, joilla kaikilla pyritään toisiaan täydentävästi tähän tavoitteeseen, ja sillä siten edistetään päätöksessä 2006/928 säädetyissä arviointiperusteissa asetettujen tavoitteiden täyttymistä. Niinpä tämän kiellon tavoitteena, samoin kuin suoraan lain nojalla tapahtuvan toimikauden päättymisen tavoitteena, on turvata valtion moitteeton toiminta ja avoimuus saamalla eturistiriidat pysyvästi loppumaan.
40 Tästä on todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut samaa tarkoitusta palvelevasta ja vaaleilla valittujen elinten vapaaseen päätöksentekoon tähtäävästä kiellosta asettua ehdokkaaksi vaaleissa ja hoitaa tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, että kielto ei ole rangaistusluontoinen, vaikka se olisi asetettu korruptiosta annetun rikostuomion perusteella (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.5.2021, Galan v. Italia, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, 85 ja 97 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.6.2021, Miniscalco v. Italia, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, 64 ja 73 kohta).
41 Kun otetaan huomioon nämä seikat ja edellisessä kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, vaikuttaa siltä, että pääasiassa mahdollisesti määrättävän kaltaisella kolmen vuoden pituisella kiellolla hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, on pääasiallisesti ennaltaehkäisevä eikä repressiivinen tavoite.
42 Kolmannen kriteerin osalta, joka koskee seuraamuksen ankaruutta, on korostettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa, että tällaisella toimenpiteellä ei määrätä vapausrangaistusta tai sakkoa vaan kielletään harjoittamasta tulevaisuudessa tiettyä toimintaa eli hoitamasta julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ja kielto kohdistuu rajattuun ryhmään henkilöitä, joilla on erityisasema. Tämä kielto on voimassa myös rajoitetun ajan eikä se koske äänioikeutta.
43 Lisäksi on todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteen kaltaisia seuraamuksia ei yleisesti ottaen pidetä riittävän vakavina, jotta ne olisivat luonteeltaan rikosoikeudellisia, varsinkaan jos ne eivät vaikuta äänioikeuteen (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.1.1997, Tapie v. Ranska, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, s. 5 ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.5.2021, Galan v. Italia, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, 96 ja 97 kohta).
44 Edellä esitetystä seuraa, että yksikään tämän tuomion 34 kohdassa mainituista kolmesta kriteeristä ei vaikuta täyttyvän ja että näin ollen pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetty kielto hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ei näytä olevan luonteeltaan rikosoikeudellinen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava.
45 Siltä osin kuin kyseinen toimenpide ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen, sitä ei voida arvioida perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan kannalta.
46 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jonka nojalla hallinnollisen menettelyn päätteeksi määrätään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, mikäli tämä toimenpide ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen.
Toinen kysymys
47 Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että toinen kysymys on esitetty siltä varalta, että lain nro 176/2010 25 §:n 2 momentissa säädettyä kieltoa hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, on pidettävä rikosoikeudellisena. Kuten tämän tuomion 32–46 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, tämä kielto ei vaikuta olevan luonteeltaan tällainen, jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, joten perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa ei voida soveltaa.
48 Koska pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä sovelletaan unionin oikeutta, kuten tämän tuomion 27 kohdassa on todettu, sen on kuitenkin joka tapauksessa oltava suhteellisuusperiaatteen, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, mukainen.
49 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joita on noudatettava kansallisessa lainsäädännössä, joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan tai jolla unionin oikeutta sovelletaan, myös silloin, kun unionin lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu sovellettavien seuraamusten osalta (ks. vastaavasti tuomio 11.4.2019, Repsol Butano ja DISA Gas, C‑473/17 ja C‑546/17, EU:C:2019:308, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus), C‑205/20, EU:C:2022:168, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että toimenpiteellä voidaan taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun hyväksyttävän päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi, koska kyseisestä toimenpiteestä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, 56 kohta ja tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51 Kansallisessa lainsäädännössä sallituilla hallinnollisilla toimenpiteillä tai repressiivisillä toimenpiteillä ei saada ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (tuomio 24.2.2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli ja Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Erityisesti määrättävän seuraamuksen on ankaruudeltaan oltava oikeassa suhteessa sillä rangaistavan rikkomuksen vakavuuteen nähden (tuomio 12.9.2019, Maksimovic ym., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 ja C‑148/18, EU:C:2019:723, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52 Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus, toinen kysymys on näin ollen muotoiltava uudelleen siten, että sillä kysytään, onko suhteellisuusperiaate esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa.
53 Nyt käsiteltävässä asiassa on huomautettava aluksi, että lailla nro 176/2010, jonka 25 §:n 2 momentissa säädetään kolmen vuoden mittaisesta kiellosta hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, pyritään takaamaan lahjomattomuus ja avoimuus julkisten tehtävien ja toimien hoitamisessa sekä ehkäisemään institutionaalista korruptiota. Tämän lain tavoitteet, jotka edistävät päätöksen 2006/928 liitteessä olevien arviointiperusteiden täyttymistä, ovat siis unionin tunnustama hyväksyttävä päämäärä.
54 Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista oikeutta, on siinä tapauksessa, että se vahvistaisi pääasiassa kyseessä olevan arviointikertomuksen lainmukaisuuden, tehtävä lopullinen arviointi siitä, onko tämä seuraamus mainitussa kertomuksessa todettuun eturistiriitaan nähden asianmukainen, tarpeellinen ja oikeasuhteinen tämän hyväksyttävän päämäärän toteuttamiseksi, unionin tuomioistuin voi kuitenkin esittää täsmennyksiä ohjatakseen kansallista tuomioistuinta tässä arvioinnissa (ks. vastaavasti tuomio 24.2.2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli ja Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Siitä, voidaanko mainitulla seuraamuksella johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti taata tavoiteltujen hyväksyttävien päämäärien toteuttaminen, on huomautettava, että seuraamus määrätään sen jälkeen, kun ANI on lainvoimaisesti todennut lainvastaisen eturistiriitatilanteen, joka johtuu henkilöstä, joka on hoitanut julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla – kuten kunnanjohtajan tehtävä pääasian kantajan tapauksessa –, hänen tehtäviensä hoitamisen aikana, täydentävänä seuraamuksena henkilön toimikauden suoraan lain nojalla tapahtuvan päättymisen lisäksi.
56 Näiden seuraamusten automaattisella määräämisellä voidaan siis saada todettu eturistiriitatilanne pysyvästi loppumaan samalla kun säilytetään valtion toiminta ja kyseessä olevien vaalilla valittujen elinten toiminta. Lisäksi se, että säädetään sekä toimikauden päättymisestä suoraan lain nojalla että automaattisesta kiellosta hoitaa kaikkia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn riittävän pitkän ajanjakson ajan, on omiaan myötävaikuttamaan siihen, että tehtävää, johon valitaan vaalilla, hoitavat henkilöt eivät aseta itseään tällaiseen tilanteeseen, ja kannustamaan heitä noudattamaan tähän liittyviä velvollisuuksiaan.
57 Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetty kolmen vuoden pituinen kielto hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, vaikuttaa asianmukaiselta kyseisellä lainsäädännöllä tavoitellun hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi.
58 Kyseisen seuraamuksen tarpeellisuudesta on todettava, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Romanian lainsäätäjä on säätänyt kyseisestä kiellosta ja vahvistanut sen kestoksi kolme vuotta sillä perusteella, että eturistiriitatilanteen muodostavat tosiseikat ovat luontaisesti vakavia valtion toiminnan ja yhteiskunnan kannalta. Mainittu kielto määrätään siis sen seurauksena, että pääasian kantajan tavoin julkista tehtävää, johon valitaan vaalilla, hoitava henkilö on syyllistynyt laiminlyöntiin, joka on selvästi vakava.
59 Romanian lainsäätäjä on myös säätänyt rikoskoodeksin 301 §:n 1 momentissa eturistiriitarikoksesta, josta voidaan määrätä vankeusrangaistus ja oheisseuraamus, jolla kielletään tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ajanjaksoksi, jonka kesto voi vaihdella yhdestä viiteen vuoteen.
60 On lisättävä, että kansallisella julkisella sektorilla havaittujen eturistiriitojen laajuus ja korruption aste on otettava huomioon siltä osin kuin on kyse siitä, ylitetäänkö pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä se, mikä on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi, joka koskee lahjomattomuuden ja avoimuuden takaamista julkisten tehtävien ja toimien hoitamisessa, ja institutionaalisen korruption ehkäisemiseksi. Tässä yhteydessä on huomautettava, että lailla nro 176/2010 pannaan täytäntöön päätöksen 2006/928 liitteessä oleva toinen arviointiperuste, joka sitoo Romaniaa ja jonka tarkoituksena on, että ANIn velvoittavien päätösten seurauksena voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia. Tällä päätöksellä kyseinen jäsenvaltio velvoitetaan myös torjumaan korruptiota tehokkaasti.
61 Kun otetaan huomioon kyseessä olevan toimenpiteen ennalta ehkäisevä tekijä, jolla pyritään muun muassa estämään julkisia tehtäviä hoitavia henkilöitä heikentämästä heidän tehtäviinsä liittyvää lahjomattomuutta, toimenpiteen ennalta määritetyn keston vahvistaminen on tällaisessa kansallisessa asiayhteydessä tarpeen toimenpiteen tehokkuuden varmistamiseksi.
62 Lisäksi lain nro 176/2010 25 §:n 2 momentissa säädetty kielto toimia julkisissa tehtävissä, joihin valitaan vaalilla, on ajallisesti rajoitettu, ja sitä sovelletaan vain tiettyihin erityisiä tehtäviä hoitaviin henkilöryhmiin. Erityisesti on todettava, että henkilöllä, joka pääasian kantajan tavoin toimii kunnanjohtajan tehtävässä, johon valitaan vaalilla, on merkittävää vastuuta ja toimivaltaa, ja hänen tehtävänään on edustaa maanmiehiään.
63 Tämä kielto koskee lisäksi vain rajattuja toimintoja eli julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, eikä se estä muun ammattitoiminnan harjoittamista erityisesti yksityisellä sektorilla.
64 Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon asiayhteys, johon pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö kuuluu, siinä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen sillä tavoitellun hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi siltä osin kuin siinä säädetään ennalta määritetyn kolmen vuoden pituisesta kiellosta tulla valituksi tehtävään.
65 Siltä osin kuin kyse on toimenpiteen oikeasuhteisuudesta ja erityisesti sen ankaruuden asianmukaisuudesta rikkomisen vakavuuteen nähden on muistutettava korruption torjunnan tärkeydestä julkisella sektorilla tietyissä jäsenvaltioissa ja Romanian lainsäätäjän asettamasta ensisijaisuudesta tälle tavoitteelle, joka on Romanian yhteiskunnan todellinen vaatimus, kuten lain nro 176/2010 perusteluissa todetaan, ja tästä on määrätty myös päätöksessä 2006/928.
66 Niinpä kun otetaan huomioon vaalilla valittujen henkilöiden harjoittamasta korruptiosta ja heihin liittyvistä eturistiriidoista – vaikka ne olisivat luonteeltaan vähäisiä – korkean korruptioriskin kansallisessa asiayhteydessä yleiselle edulle aiheutuvan vahingon vakavuus, tässä kansallisessa lainsäädännössä säädetty kielto hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan ei siis lähtökohtaisesti ole suhteeton siihen rikkomiseen nähden, josta sillä on tarkoitus rangaista.
67 Sen perusteella, ettei kyseisen kiellon kestoon liity mitään mukauttamismahdollisuutta, kuten Înalta Curte de Casație și Justițien oikeuskäytännössä vahvistetaan, ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että kyseinen seuraamus voi tietyissä poikkeustapauksissa osoittautua suhteettomaksi siihen rikkomiseen nähden, josta sillä rangaistaan.
68 Näin voisi nimittäin olla silloin, kun todettuun lainvastaiseen toimintaan ei poikkeuksellisesti liity tavoiteltu päämäärä huomioon ottaen vakavuustekijää, kun taas mainitun seuraamuksen vaikutus asianomaisen henkilön henkilökohtaiseen, ammatilliseen ja taloudelliseen tilanteeseen osoittautuu erityisen vakavaksi.
69 Jos siis nyt käsiteltävässä asiassa oletetaan, että pääasiassa kyseessä olevan arviointikertomuksen lainmukaisuus vahvistetaan, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa kaikkien merkityksellisten olosuhteiden perusteella, pysyykö pääasian kantajalle lain nro 176/2010 25 §:n 2 momentin nojalla määrättävä seuraamus ankaruudeltaan oikeassa suhteessa kyseisessä arviointikertomuksessa todetun eturistiriidan vakavuuteen nähden, kun otetaan huomioon kyseisellä lailla tavoiteltu päämäärä.
70 Mikäli näin ei ole, kyseisen tuomioistuimen on tulkittava tätä lainsäädäntöä mahdollisuuksien mukaan siten, että siinä sallitaan oikeasuhteisen mutta silti tehokkaan ja varoittavan seuraamuksen määrääminen päätöksen 2006/928 mukaisesti.
71 On nimittäin huomautettava, että kansallisten tuomioistuinten on mahdollisuuksien mukaan tulkittava kansallista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti, ja vaikka unionin oikeuden mukainen tulkinta ei voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle, näiden kansallisten tuomioistuinten, myös asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevien, on muutettava tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C‑566/17, EU:C:2019:390, 48 ja 49 kohta ja tuomio 4.3.2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72 Edellä esitetyn perusteella on esitettyyn kysymykseen vastattava, että suhteellisuusperiaatetta on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, mikäli kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat huomioiden tämän lainsäädännön soveltaminen johtaa sellaisen seuraamuksen määräämiseen, joka on oikeassa suhteessa sillä rangaistavan rikkomuksen vakavuuteen nähden, kun otetaan huomioon tavoite, joka koskee lahjomattomuuden ja avoimuuden takaamista julkisten tehtävien ja toimien hoitamisessa ja institutionaalisen korruption ehkäisemistä. Näin ei olisi silloin, kun todettuun lainvastaiseen toimintaan ei kyseinen päämäärä huomioon ottaen poikkeuksellisesti liity vakavuustekijää, kun taas mainitun seuraamuksen vaikutus asianomaisen henkilön henkilökohtaiseen, ammatilliseen ja taloudelliseen tilanteeseen osoittautuu erityisen vakavaksi.
Kolmas kysymys
73 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kolmannella kysymyksellään, onko perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohtaa ja 47 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa.
74 Perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan jokaisen oikeus tehdä työtä ja harjoittaa vapaasti valitsemaansa tai hyväksymäänsä ammattia. Lisäksi ammatin harjoittamisen vapaus on unionin oikeuden yleinen periaate (ks. vastaavasti tuomio 29.3.2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75 ANI ja Romanian hallitus katsovat, että oikeus hoitaa sellaisia julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ei kuulu perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska oikeus tulla valituksi on yksi poliittisista oikeuksista, mikä vahvistetaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä. Komissio väittää myös, että pääasiassa kyseessä oleva kielto hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, ei kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan, koska vaalimenettely ei merkitse sitä, että tietyllä henkilöllä olisi oikeus hoitaa tällaisia tehtäviä.
76 On totta, että perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdan sanamuoto on laaja, kuten ilmaisujen ”jokaisella”, ”tehdä työtä” ja ”ammattia” käyttö osoittaa.
77 Lisäksi perusoikeuskirjan selitysten (EUVL 2007, C 303, s. 17) mukaan kyseisessä määräyksessä vahvistettu ammatillinen vapaus on tunnustettu muun muassa 14.5.1974 annettuun tuomioon Nold v. komissio (4/73, EU:C:1974:51, 12–14 kohta), 13.12.1979 annettuun tuomioon Hauer (44/79, EU:C:1979:290, s. 3727) ja 8.10.1986 annettuun tuomioon Keller (234/85, EU:C:1986:377, 8 kohta) perustuvassa oikeuskäytännössä. Mainittu määräys pohjautuu myös Torinossa 18.10.1961 allekirjoitetun ja Strasbourgissa 3.5.1996 tarkistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan 1 artiklan 2 kohtaan, jossa edellytetään, että työntekijän oikeutta ansaita elantonsa vapaasti valitsemassaan ammatissa suojellaan tehokkaasti, sekä Strasbourgissa 9.12.1989 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa hyväksytyn työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevan yhteisön peruskirjan 4 kohtaan, jossa todetaan, että jokaisella on oikeus valita ja harjoittaa ammattiaan kutakin ammattia sääntelevien määräysten mukaisesti. Perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohta on siten laaja sekä henkilölliseltä että aineelliselta soveltamisalaltaan, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 85 kohdassa.
78 Tähän soveltamisalaan, olipa se kuinka laaja tahansa, ei kuitenkaan sisälly oikeutta hoitaa määrättynä ajanjaksona demokraattisen vaalimenettelyn kautta saatua kunnanjohtajan tehtävän kaltaista tehtävää, johon valitaan vaalilla.
79 Tätä tulkintaa tukee se, että perusoikeuskirjan 15 artikla sisältyy perusoikeuskirjan II lukuun, jonka otsikko on ”Vapaudet”, kun taas vaalikelpoisuutta vaaleissa koskevat erityiset määräykset eli perusoikeuskirjan 39 artikla, joka koskee äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa, ja 40 artikla, joka koskee äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa, ovat erillisessä luvussa eli V luvussa, jonka otsikko on ”Kansalaisten oikeudet”.
80 Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee tällaista tulkintaa, sillä kyseinen tuomioistuin on katsonut, että oikeus hoitaa vaalimenettelyn kautta saatua tehtävää, johon valitaan vaalilla, on poliittinen oikeus, josta palkkio on vain välitön seuraus (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.11.2016, Savisaar v. Viro, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, 26 ja 27 kohta).
81 Tästä seuraa, että oikeus hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, muun muassa kunnanjohtajan tehtäviä, ei kuulu perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, joten nyt käsiteltävässä asiassa pääasian kantaja ei voi tehokkaasti vedota tähän määräykseen.
82 Kuten perusoikeuskirjan 53 artiklasta ilmenee, tällainen tulkinta ei kuitenkaan vaikuta jäsenvaltioiden mahdollisuuteen soveltaa kansallisessa perustuslaissaan tunnustettua työn tekemistä koskevan oikeuden ja ammatinharjoittamisen vapauden suojan korkeampaa tasoa, sillä edellytyksellä, ettei tämä soveltaminen vaaranna perusoikeuskirjassa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, vahvistettua suojan tasoa.
83 Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa puolestaan määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa, ja sen toisessa kohdassa täsmennetään, että jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu.
84 Kyseisessä 47 artiklassa tarkoitetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden tunnustaminen tietyssä yksittäistapauksessa edellyttää, että henkilö, joka vetoaa siihen, vetoaa unionin oikeudessa taattuihin oikeuksiin tai vapauksiin tai että tämä henkilö on sellaisten syytetoimien kohteena, jotka merkitsevät perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista (ks. vastaavasti tuomio 22.2.2022, RS (Perustuslakituomioistuimen tuomioiden vaikutus), C‑430/21, EU:C:2022:99, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85 Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska pääasian kantajalle määrättävästä kiellosta hoitaa ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaalilla, mikäli ANIn laatiman arviointikertomuksen lainmukaisuus vahvistetaan, säädetään laissa nro 176/2010, jolla – kuten tämän tuomion 27 kohdasta ilmenee – sovelletaan unionin oikeutta. Perusoikeuskirjan 47 artiklaa voidaan siis soveltaa pääasiassa.
86 Kyseisen määräyksen sisällöstä on todettava, että siihen sisältyvä tehokkaan oikeussuojan periaate muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus ja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa (tuomio 30.6.2016, Toma ja Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87 Perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin merkitsee muun muassa tämän oikeuden haltijan oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, jolla on toimivalta varmistaa unionin oikeudessa hänelle taattujen oikeuksien kunnioittaminen ja tässä tarkoituksessa toimivalta tutkia kaikki sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisun kannalta merkitykselliset tosiseikka- ja oikeuskysymykset (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2020, Luxemburgin valtio (Muutoksenhakuoikeus verotietopyyntöön) C‑245/19 ja C‑246/19, EU:C:2020:795, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 Nyt käsiteltävässä asiassa perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin edellyttää, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 100 kohdassa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tutkia pääasian kantajan kannalta raskauttavan ANIn arviointikertomuksen lainmukaisuuden ja tarvittaessa kumota kyseisen kertomuksen sekä sen perusteella määrätyt seuraamukset.
89 Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että ANIn laatimat arviointikertomukset sisältävät kuvauksen tosiseikoista, asianomaisen henkilön näkemyksen ja todetun eturistiriidan muodostavien seikkojen arvioinnin. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on sen valvonnan yhteydessä, jota sen on harjoitettava pääasiassa kyseessä olevan arviointikertomuksen osalta, toimivalta tutkia kaikki merkitykselliset oikeudelliset ja tosiseikkoja koskevat kysymykset ja näin ollen tämän valvonnan päätteeksi vahvistaa eturistiriidan olemassaolo tai todeta, ettei sitä ole. Lisäksi siinä tapauksessa, että kyseinen tuomioistuin päätyy katsomaan, että mainittu arviointikertomus on lainvastainen, sillä on toimivalta kumota se ja tämän seurauksena kumota sen perusteella määrätyt toimenpiteet, jotka koskevat toimikauden päättymistä ja kieltoa hoitaa julkisia tehtäviä, joihin valitaan vaaleilla.
90 Kuten tämän tuomion 69 ja 72 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on lisäksi tarkistettava, että nyt käsiteltävässä asiassa on noudatettu unionin oikeuteen perustuvaa vaatimusta määrätä oikeasuhteinen seuraamus.
91 Lopuksi on todettava, että – kuten myös julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 102 kohdassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon ei sisälly mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin epäillä Romanian oikeudessa säädettyjen oikeussuojakeinojen tehokkuutta tai pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa.
92 Edellä esitetyn perusteella on esitettyyn kysymykseen vastattava seuraavasti:
– perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että oikeus hoitaa demokraattisen vaalimenettelyn kautta saatua kunnanjohtajan tehtävän kaltaista tehtävää, johon valitaan vaalilla, ei kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan;
– perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, kunhan kyseisellä henkilöllä on tosiasiallisesti mahdollisuus riitauttaa sen arviointikertomuksen lainmukaisuus, jossa tämä toteamus on tehty, ja kertomuksen perusteella määrätyn seuraamuksen lainmukaisuus sekä oikeasuhteisuus.
Oikeudenkäyntikulut
93 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön, jonka nojalla hallinnollisen menettelyn päätteeksi määrätään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, mikäli tämä toimenpide ei ole luonteeltaan rikosoikeudellinen.
2) Suhteellisuusperiaatetta on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään kaikkien julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määritetyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, mikäli kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat huomioiden tämän lainsäädännön soveltaminen johtaa sellaisen seuraamuksen määräämiseen, joka on oikeassa suhteessa sillä rangaistavan rikkomuksen vakavuuteen nähden, kun otetaan huomioon tavoite, joka koskee lahjomattomuuden ja avoimuuden takaamista julkisten tehtävien ja toimien hoitamisessa ja institutionaalisen korruption ehkäisemistä. Näin ei olisi silloin, kun todettuun lainvastaiseen toimintaan ei kyseinen päämäärä huomioon ottaen poikkeuksellisesti liity vakavuustekijää, kun taas mainitun seuraamuksen vaikutus asianomaisen henkilön henkilökohtaiseen, ammatilliseen ja taloudelliseen tilanteeseen osoittautuu erityisen vakavaksi.
3) Perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että oikeus hoitaa demokraattisen vaalimenettelyn kautta saatua kunnanjohtajan toimen kaltaista tehtävää, johon valitaan vaalilla, ei kuulu tämän määräyksen soveltamisalaan.
4) Perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään toimenpiteestä, jolla kielletään julkisten tehtävien, joihin valitaan vaalilla, hoitaminen ennalta määrätyn kolmen vuoden ajanjakson ajan sellaiselta henkilöltä, jonka osalta on todettu eturistiriita tällaisen tehtävän hoitamisessa, kunhan kyseisellä henkilöllä on tosiasiallisesti mahdollisuus riitauttaa sen arviointikertomuksen lainmukaisuus, jossa tämä toteamus on tehty, ja kertomuksen perusteella määrätyn seuraamuksen lainmukaisuus sekä oikeasuhteisuus.
Allekirjoitukset