Causa T‑194/04

The Bavarian Lager Co. Ltd

contro

Commissione delle Comunità europee

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi a un procedimento per inadempimento — Decisione che nega l’accesso — Tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali — Regolamento (CE) n. 45/2001 — Nozione di vita privata»

Massime della sentenza

1.      Ricorso di annullamento — Competenza del giudice comunitario

(Art. 230 CE)

2.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili

[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE)]

3.      Ravvicinamento delle legislazioni — Tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali — Trattamento di tali dati da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari — Regolamento n. 45/2001

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 5, lett. a) e b), e n. 1049/2001]

4.      Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 8, lett. b), e n. 1049/2001, artt. 2 e 6, n. 1]

5.      Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 8, lett. b), e n. 1049/2001, art. 4, n. 1, lett. b)]

6.      Ravvicinamento delle legislazioni — Tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali — Trattamento di tali dati da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari — Regolamento n. 45/2001

[Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, artt. 5, lett. b), e 18, e n. 1049/2001, art. 4, n. 1, lett. b)]

7.      Ravvicinamento delle legislazioni — Tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali — Trattamento di tali dati da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari — Regolamento n. 45/2001

(Art. 6, n. 2, UE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001)

8.      Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001

[Art. 6, n. 2, UE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 10, e n. 1049/2001, art. 4, n. 1, lett. b); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 95/46]

9.      Ravvicinamento delle legislazioni — Tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali — Trattamento di tali dati da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari — Regolamento n. 45/2001

[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE); regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, art. 2, lett. a), e n. 1049/2001, art. 4, n. 1, lett. b)]

10.    Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, n. 2, terzo trattino)

11.    Comunità europee — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)

1.      Sono irricevibili le conclusioni esposte nell’ambito di un ricorso di annullamento con le quali si chiede di ordinare alla Commissione l’adozione di provvedimenti specifici. Infatti, il giudice comunitario non può rivolgere ingiunzioni alle istituzioni o sostituirsi a queste ultime nell’ambito del controllo di legittimità che esso esercita. Tale limitazione del controllo di legittimità vale per tutti i settori di contenzioso che il Tribunale è competente a conoscere, compreso quello dell’accesso ai documenti.

(v. punti 47-48)

2.      È irricevibile il ricorso di annullamento presentato da un privato avverso il diniego della Commissione di promuovere un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro.

Emerge infatti dall’art. 169 del Trattato (divenuto art. 226 CE) che la Commissione non ha l’obbligo di avviare un procedimento per inadempimento, ma dispone, a questo proposito, di un potere discrezionale che esclude il diritto dei privati di esigere dall’istituzione che essa prenda posizione in un determinato senso e di presentare un ricorso di annullamento contro il suo rifiuto di agire.

(v. punti 54-55)

3.      A norma dell’art. 5, lett. a) o b), del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, secondo il quale il trattamento deve essere necessario per l’esecuzione di una funzione di interesse pubblico o per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il responsabile del trattamento, il trattamento deve essere lecito. Il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, riconosciuto ai cittadini dell’Unione europea e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, previsto all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, costituisce un obbligo legale ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento n. 45/2001. Pertanto, se il regolamento n. 1049/2001 richiede la comunicazione dei dati, la quale costituisce un «trattamento» a norma dell’art. 2, lett. b), del regolamento n. 45/2001, l’art. 5 di questo stesso regolamento rende lecita tale comunicazione a detto riguardo.

(v. punto 106)

4.      L’accesso ai documenti contenenti dati personali rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Ai sensi dell’art. 6, n. 1, di quest’ultimo, il richiedente l’accesso non è tenuto a motivare la sua domanda e non deve quindi dimostrare un qualsivoglia interesse per avere accesso ai documenti richiesti. Quindi, nel caso in cui dati personali siano trasferiti per dare attuazione all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, che prevede il diritto di accesso ai documenti a favore di tutti i cittadini dell’Unione, la situazione rientra nel campo di applicazione di questo regolamento e, pertanto, il richiedente non ha bisogno di provare la necessità della divulgazione ai sensi dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati. Infatti, se si esigesse che il richiedente dimostri la necessità del trasferimento in quanto condizione supplementare imposta dal regolamento n. 45/2001, siffatto obbligo contrasterebbe con l’obiettivo del regolamento n. 1049/2001, cioè l’accesso più ampio possibile del pubblico ai documenti posseduti dalle istituzioni.

(v. punto 107)

5.      Poiché l’accesso a un documento è rifiutato, ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nel caso in cui la sua divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, un trasferimento di dati personali che non ricada nell’ambito di tale eccezione non può, in linea di principio, ledere gli interessi legittimi della persona di cui trattasi, ai sensi dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati.

(v. punto 108)

6.      L’art. 18 del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, prevede che l’interessato abbia il diritto di opporsi in qualsiasi momento, per motivi imperativi e legittimi connessi alla sua situazione particolare, al trattamento di dati che lo riguardano, salvo nei casi previsti, in particolare, dall’art. 5, lett. b), del detto regolamento. Pertanto, dato che il trattamento di cui al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione costituisce un obbligo legale ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento n. 45/2001, la persona interessata non gode, in linea di principio, di un diritto di opposizione. Tuttavia, dato che l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 prevede un’eccezione a detto obbligo legale, su tale base si deve tenere conto dell’incidenza della divulgazione di dati relativi alla persona interessata. A questo proposito, se la comunicazione di tali dati non pregiudica la tutela della vita privata e dell’integrità della persona interessata, come richiesto dall’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, il rifiuto della persona interessata non può impedire detta comunicazione.

(v. punti 109-110)

7.      Le disposizioni del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, nei limiti in cui disciplinano il trattamento dei dati personali che possono arrecare pregiudizio alle libertà fondamentali e, in particolare, al diritto alla vita privata, devono essere necessariamente interpretate alla luce dei diritti fondamentali che fanno parte integrante dei principi generali del diritto dei quali la Corte e il Tribunale garantiscono l’osservanza e che sono stati esplicitamente ripresi dall’art. 6, n. 2, UE in quanto principi generali del diritto comunitario.

(v. punti 111-112)

8.      Qualsiasi decisione adottata in applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve, in conformità all’art. 6, n. 2, UE, rispettare l’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. A questo proposito, il citato regolamento fissa i principi generali e le limitazioni che, per motivi di interesse pubblico o privato, disciplinano l’esercizio del diritto di accesso ai documenti conformemente all’art. 255, n. 2, CE. Pertanto, l’art. 4, n. 1, lett. b), di questo regolamento prevede un’eccezione che intende garantire la tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo. Atteso che le eccezioni al principio di accesso ai documenti devono essere interpretate in senso restrittivo, tale eccezione riguarda solo i dati personali che possono effettivamente e concretamente pregiudicare il rispetto della vita privata e l’integrità dell’individuo.

Il fatto che la nozione di «vita privata» sia ampia, in conformità alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, e che il diritto alla tutela dei dati personali possa costituire uno degli aspetti del diritto al rispetto della vita privata, non significa che tutti i dati personali rientrino necessariamente nella nozione di «vita privata».

A maggior ragione, non tutti i dati personali sono per loro natura in grado di pregiudicare la vita privata della persona interessata. Infatti, al trentatreesimo ‘considerando’ della direttiva 95/46, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, si fa riferimento ai dati che possono per loro natura ledere le libertà fondamentali o la vita privata e che non dovrebbero essere oggetto di trattamento salvo esplicito consenso della persona interessata, il che implica che non tutti i dati sono della stessa natura. Tali dati sensibili possono essere ricompresi tra quelli richiamati dall’art. 10 del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, il quale riguarda il trattamento di categorie particolari di dati quali quelli che rivelino l’origine razziale o etnica, le convinzioni religiose o filosofiche oppure i dati relativi alla salute o alla vita sessuale.

(v. punti 116-119)

9.      Un elenco dei partecipanti ad una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento ex art. 169 del Trattato (divenuto art. 226 CE) e figurante nel processo verbale, classificati in funzione degli enti in nome e per conto dei quali tali persone hanno partecipato alla detta riunione, descritti in base al loro titolo, all’iniziale del loro nome, al loro cognome e, se del caso, in base al servizio, organismo e associazione da cui dipendono nell’ambito di tali enti, contiene dati personali, ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, poiché le persone che hanno partecipato a detta riunione possono esservi identificate. Tuttavia, il mero fatto che un documento su cui verte una domanda di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, contenga dati personali non significa necessariamente che la vita privata o l’integrità delle persone interessate sia messa in discussione, malgrado le attività professionali non siano in linea di principio escluse dalla nozione di «vita privata» ai sensi dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Invero, il fatto che il processo verbale contenga il nominativo di tali rappresentanti non chiama in causa la vita privata delle persone in questione, poiché queste ultime hanno partecipato alla riunione in quanto rappresentanti dei loro enti. Inoltre, il processo verbale non contiene opinioni individuali imputabili a queste persone, bensì prese di posizione imputabili agli enti che queste persone rappresentano. Ad ogni modo, la divulgazione del nominativo dei rappresentanti non è in grado di pregiudicare concretamente ed effettivamente la tutela della vita privata e dell’integrità delle persone interessate. La sola presenza del nominativo della persona interessata nell’elenco dei partecipanti a una riunione, per conto dell’ente che questa persona rappresentava, non costituisce un tale pregiudizio e la tutela della vita privata e dell’integrità delle persone interessate, richiesta dall’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001, non è compromessa.

(v. punti 121-123, 125-126)

10.    L’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, inteso a tutelare gli «obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile», è applicabile solo se la divulgazione dei documenti di cui trattasi rischia di mettere in pericolo il completamento delle attività ispettive, di indagine o di revisione contabile. A questo proposito, tale eccezione, come emerge dalla sua formulazione, intende tutelare non le attività di indagine in quanto tali, bensì l’obiettivo di tali attività, il quale consiste, nel caso di un procedimento per inadempimento, nel far sì che lo Stato membro interessato si conformi al diritto comunitario.

Orbene, in un caso in cui la Commissione aveva già archiviato un procedimento di infrazione contro uno Stato membro sei anni prima della domanda di accesso ai documenti in quanto quest’ultimo aveva modificato la normativa in questione, l’obiettivo delle attività di indagine era stato raggiunto. Perciò, al momento dell’adozione della decisione della Commissione di diniego dell’accesso al verbale di una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento per inadempimento, non era in corso alcuna attività di indagine il cui obiettivo avrebbe potuto essere compromesso dalla divulgazione del processo verbale contenente il nominativo di alcuni rappresentanti di enti che avevano partecipato alla riunione e, pertanto, l’eccezione prevista dall’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non può essere applicata.

(v. punti 148-149)

11.    L’esame richiesto per il trattamento di una domanda di accesso a certi documenti presentata nell’ambito del procedimento predisposto dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, deve rivestire un carattere concreto. Infatti, per un verso, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a giustificare l’applicazione di quest’ultima. Per altro verso, il rischio di arrecare un pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico. Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione.

Quindi, sebbene la necessità di preservare l’anonimato delle persone che sottopongono alla Commissione informazioni relative ad eventuali violazioni del diritto comunitario costituisca un obiettivo legittimo che può giustificare la mancata concessione, da parte della Commissione, dell’accesso totale o anche parziale a determinati documenti, è pur sempre vero che, nel caso di specie, la Commissione si è pronunciata in abstracto sul pregiudizio che la divulgazione del documento interessato con i nominativi potrebbe arrecare alla sua attività di indagine senza dimostrare sufficientemente, sotto il profilo giuridico, che la divulgazione di tale documento pregiudicherebbe concretamente ed effettivamente la tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Pertanto, non è dimostrato nel caso di specie che l’obiettivo delle attività di indagine sarebbe stato concretamente ed effettivamente compromesso dalla divulgazione di dati richiesti sei anni dopo la chiusura delle dette attività.

(v. punti 151-152)