TRIBUNALENS DOM (sjätte avdelningen)
den 11 juli 2019 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Beslut att låta sökandens namn kvarstå i förteckningen – Rådets skyldighet att kontrollera att beslutet av en myndighet i tredjeland har fattats med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd”
I de förenade målen T‑244/16 och T-285/17,
Viktor Fedorovytj Janukovytj, Kiev (Ukraina), företrädd av T. Beazley, QC, E. Dean och J. Marjason-Stamp, barristers,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av P. Mahnič och J.-P. Hix, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring dels av rådets beslut (Gusp) 2016/318 av den 4 mars 2016 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 60, 2016, s. 76), och av rådets genomförandeförordning (EU) 2016/311 av den 4 mars 2016 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 60, 2016, s. 1), dels av rådets beslut (Gusp) 2017/381 av den 3 mars 2017 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 58, 2017, s. 34), och av rådets genomförandeförordning (EU) 2017/374 av den 3 mars 2017 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 58, 2017, s. 1) i den del sökandens namn har behållits i förteckningen över de personer, enheter och organ som omfattas av dessa restriktiva åtgärder,
meddelar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden G. Berardis (referent) samt domarna D. Spielmann och Z. Csehi,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 3 oktober 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Målen avser de restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina till följd av att demonstrationerna på Självständighetstorget i Kiev (Ukraina) slogs ned i februari 2014.
2 Sökanden, Viktor Fedorovytj Janukovytj, är före detta president i Ukraina.
3 Europeiska unionens råd antog, den 5 mars 2014, beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 26). Rådet antog samma datum förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 1).
4 I skälen 1 och 2 i beslut 2014/119 anges följande:
”(1) Den 20 februari 2014 fördömde rådet i starkaste ordalag allt bruk av våld i Ukraina. Rådet uppmanade till ett omedelbart upphörande av våldet i Ukraina, och full respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det uppmanade Ukrainas regering att visa största möjliga återhållsamhet och oppositionsledarna att ta avstånd från dem som tillgriper radikala åtgärder, inbegripet våld.
(2) Den 3 mars 2014 enades rådet om att fokusera restriktiva åtgärder på att frysa och driva in tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, i syfte att befästa och stödja rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna i Ukraina.”
5 I artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2014/119 föreskrivs följande:
”1. Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
2. Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”
6 Villkoren för denna frysning av tillgångar fastställs i artikel 1.3–1.6 i beslut 2014/119.
7 I överensstämmelse med beslut 2014/119 föreskrivs i förordning nr 208/2014 att åtgärder för frysning av penningmedel ska vidtas och närmare bestämmelser om denna frysning återfinns i förordningen i allt väsentligt i samma ordalag som i nämnda beslut.
8 Namnen på de personer som avses i dessa rättsakter är uppförda i en identisk förteckning i bilagan till beslut 2014/119 och i bilaga I till förordning nr 208/2014 (nedan kallad förteckningen), där bland annat skälen till uppförandet i förteckningen anges.
9 Sökandens namn upptogs i förteckningen med personuppgifterna ”f.d. president i Ukraina” och följande motivering:
”Person som är föremål för utredning i Ukraina för inblandning i brott i samband med förskingring av ukrainska statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina.”
10 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 maj 2014 väckte sökanden talan om ogiltigförklaring av beslut 2014/119 och förordning nr 208/2014, i de delar dessa rättsakter rörde honom. Ansökan registrerades under målnummer T-346/14.
11 Den 29 januari 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/143 om ändring av beslut 2014/119 (EUT L 24, 2015, s. 16) och förordning (EU) 2015/138 om ändring av förordning nr 208/2014 (EUT L 24, 2015, s. 1).
12 I beslut 2015/143 förtydligades kriterierna för vilka personer som avsågs med frysningen av tillgångarna från och med den 31 januari 2015. Artikel 1.1 i beslut 2014/119 ersattes med följande:
”1. Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs av, innehas av eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
Vid tillämpningen av detta beslut innefattar personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna
a) för förskingring av ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta, eller
b) för missbruk av tjänsteställning som en offentlig tjänsteman gör sig skyldig till för att uppnå oskäliga fördelar för sig själv eller för en tredje part, vilket orsakar en förlust för ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta.”
13 Genom förordning 2015/138 ändrades förordning nr 208/2014 i överensstämmelse med beslut 2015/143.
14 Den 5 mars 2015 antog rådet beslut (Gusp) 2015/364 om ändring av beslut 2014/119 (EUT L 62, 2015, s. 25) och genomförandeförordning (EU) 2015/357 om genomförande av förordning nr 208/2014 (EUT L 62, 2015, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna från mars 2015). Beslut 2015/364 ersatte artikel 5 i beslut 2014/119 varvid de restriktiva åtgärderna förlängdes vad gäller sökanden till och med den 6 mars 2016 och ändrade bilagan till detta sistnämnda beslut. Genom genomförandeförordning 2015/357 ändrades i enlighet härmed bilaga I till förordning nr 208/2014.
15 Genom rättsakterna från 2015 beslutades att sökandens namn skulle kvarstå i förteckningen med personuppgiften ”f.d. president i Ukraina” och följande nya motivering:
”Person som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar”.
16 Den 8 april 2015 justerade sökanden sina yrkanden i mål T‑346/14 så, att dessa även kom att omfatta ogiltigförklaring av beslut 2015/143, av förordning 2015/138 och av rättsakterna från mars 2015, i den del dessa rättsakter avsåg sökanden.
17 Rådet delgav genom skrivelse av den 6 november 2015 sökanden en skrivelse av den 3 september 2015 från Ukrainas riksåklagarämbete (nedan kallat riksåklagaren) till Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Sökanden yttrade sig i en skrivelse av den 26 november 2015.
18 Genom skrivelse av den 15 december 2015 delgav rådet sökanden en skrivelse från riksåklagaren den 30 november 2015. Rådet informerade i denna skrivelse sökanden om att institutionen avsåg att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot honom och angav den fastställda frist inom vilken sökanden bereddes tillfälle att framföra sina synpunkter inför den årliga omprövningen. Sökanden lade fram sina synpunkter genom en skrivelse av den 4 januari 2016.
19 Den 4 mars 2016 antog rådet beslut (Gusp) 2016/318 om ändring av beslut 2014/119 (EUT L 60, 2016, s. 76) och genomförandeförordning (EU) 2016/311 om genomförande av förordning nr 208/2014 (EUT L 60, 2016, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna från mars 2016).
20 Genom rättsakterna från mars 2016 förlängdes tillämpningen av de restriktiva åtgärderna till och med den 6 mars 2017, utan att motiveringen till sökandens införande i förteckningen hade ändrats i förhållande till rättsakterna från mars 2015.
21 Genom skrivelse av den 7 mars 2016 informerade rådet sökanden om att de restriktiva åtgärderna skulle bibehållas gentemot honom och bemötte därefter de synpunkter han hade lämnat i den tidigare skriftväxlingen samt översände rättsakterna från mars 2016. Rådet angav vidare den frist inom vilken sökanden kunde framföra synpunkter innan beslutet om hans bibehållande i förteckningen antogs.
22 Genom dom av den 15 september 2016, Janukovytj/rådet (T-346/14, EU:T:2016:497), ogiltigförklarade tribunalen beslut 2014/119 och förordning nr 208/2014, i den del de avsåg sökanden, och ogillade yrkandet om ogiltigförklaring, som framförts i som ett led i justeringen av talan, dels av beslut 2015/143 och förordning 2015/138, dels av rättsakterna från mars 2015.
23 Den 23 november 2016 gav sökanden in ett överklagande, som registrerades med nummer C‑598/16, till Europeiska unionens domstol avseende domen av den 15 september 2016, Janukovytj/rådet (T-346/14, EU:T:2016:497).
24 Rådet informerade, genom skrivelse av den 12 december 2016, sökandens ombud om att det avsåg att förlänga de restriktiva åtgärderna gentemot honom och bifogade två skrivelser från riksåklagaren, daterade den 10 augusti respektive den 16 november 2016, varvid rådet erinrade om den frist inom vilken sökanden kunde lämna synpunkter inför den årliga översynen av de restriktiva åtgärderna. Sökanden anförde sådana synpunkter i en skrivelse till rådet av den 11 januari 2017.
25 Den 3 mars 2017 antog rådet beslut (Gusp) 2017/381 om ändring av beslut 2014/119 (EUT L 58, 2017, s. 34) och genomförandeförordning (EU) 2017/374 om genomförande av förordning nr 208/2014 (EUT L 58, 2017, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna från mars 2017).
26 Genom rättsakterna från mars 2017 förlängdes tillämpningen av de restriktiva åtgärderna till och med den 6 mars 2018 utan att motiveringen till sökandens införande i förteckningen hade ändrats i förhållande till rättsakterna från mars 2015 och mars 2016.
27 Genom skrivelse av den 6 mars 2017 underrättade rådet sökanden om att de restriktiva åtgärderna gentemot honom bibehölls. I skrivelsen bemötte rådet även de synpunkter som sökanden hade lämnat i tidigare skriftväxling samt översände rättsakterna från mars 2017 till honom. Rådet angav vidare den frist inom vilken sökanden kunde framföra synpunkter innan beslutet om hans bibehållande i förteckningen fattades.
Förfarandet och parternas yrkanden
28 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 13 maj 2016 väckte sökanden talan om ogiltigförklaring, registrerad med målnummer T-244/16, mot rättsakterna från mars 2016.
29 Den 12 september 2016 inkom rådet med svaromål i mål T‑244/16. Den 19 september 2016 framställde rådet, i detta mål, en motiverad begäran, i enlighet med artikel 66 i tribunalens rättegångsregler, i syfte att innehållet i vissa till ansökan bifogade handlingar och vissa stycken i svarsinlagan inte skulle återges i de handlingar i målet som allmänheten hade tillgång till.
30 Med hänsyn till att sammansättningen av tribunalens avdelningar hade ändrats, förordnades referenten att tjänstgöra på sjätte avdelningen. Mål T‑244/16 tilldelades följaktligen den avdelningen.
31 I mål T‑244/16 inkom repliken och dupliken till tribunalens kansli den 28 oktober 2016 respektive den 13 januari 2017.
32 Den skriftliga delen av förfarandet i mål T‑244/16 avslutades den 13 januari 2017.
33 Den 20 januari 2017 ingav rådet en begäran motsvarande den som avses i punkt 29 ovan, om att innehållet i vissa till dupliken bifogade handlingar i mål T‑244/16 inte skulle återges i de handlingar i målet som allmänheten har tillgång till.
34 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 3 februari 2017 begärde sökanden att en muntlig förhandling skulle hållas i mål T‑244/16.
35 Sökanden ingav, med stöd av artikel 85.3 i rättegångsreglerna, genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 1 mars 2017, ny bevisning i mål T‑244/16. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 3 april 2017 framförde rådet sina synpunkter avseende denna nya bevisning.
36 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 12 maj 2017 väckte sökanden talan om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2017. Ärendet registrerades under nummer T-285/17.
37 Genom dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet (C‑598/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:786), ogillade domstolen sökandens överklagande i syfte att uppnå delvis ogiltigförklaring av domen av den 15 september 2016, Yanukovych/rådet (T-346/14, EU:T:2016:497).
38 Den 27 oktober 2017 bad tribunalen parterna att ta ställning dels till den inverkan som domen av den 19 oktober 2017, Janukovytj/rådet (C‑598/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:786), kunde få på mål T‑244/16 och mål T‑285/17, dels till den eventuella föreningen av dessa mål avseende den muntliga delen av förfarandet och domen.
39 Parternas svar på dessa åtgärder för processledning inkom, beträffande sökanden, den 9 november 2017 och, beträffande rådet, den 10 november 2017. När det gäller den eventuella föreningen av målen T‑244/16 och T-285/17, anser sökanden att denna, i förekommande fall, endast kan vara berättigad avseende den muntliga delen av förfarandet. Rådet överlämnar frågan till tribunalens bedömning.
40 Den 9 november 2017 inkom rådet med svaromål i mål T‑285/17.
41 Rådet framställde i det målet, den 20 november 2017, en motsvarande begäran som den som angetts i punkt 29 ovan om att innehållet i vissa bilagor till den andra inlagan om justering av talan inte skulle återges i de handlingar i målet som allmänheten har tillgång till.
42 Den 24 november 2017 beslutade tribunalen att en andra skriftväxling i mål T‑285/17 inte var nödvändig. Sökanden ingav, genom skrivelse av den 6 december 2017, en motiverad begäran, enligt artikel 83.2 i rättegångsreglerna, i syfte att tribunalen skulle tillåta parterna att komplettera handlingarna med en replik och en duplik. Genom beslut av den 19 december 2017 beslutade tribunalen att bevilja denna begäran och fastställde det datum då repliken skulle ges in.
43 Repliken och dupliken i mål T‑285/17 inkom till tribunalens kansli den 22 januari respektive den 8 mars 2018.
44 Den 8 mars 2018 avslutades den skriftliga delen av förfarandet i mål T‑285/17.
45 Den 16 mars 2018 inkom rådet med en begäran motsvarande den som avses i punkt 29 ovan, i syfte att innehållet i vissa handlingar som bifogats dupliken i mål T‑285/17 inte skulle återges i de handlingar i detta mål som allmänheten har tillgång till.
46 Genom beslut av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning den 10 juli 2018 förenades, med stöd av artikel 68 i rättegångsreglerna, mål T‑244/16, Janukovytj/rådet, och mål T‑285/17, Janukovytj/rådet vad gäller den muntliga delen av förfarandet och domen, efter att parterna hörts i denna fråga.
47 I en skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 28 september 2018, yttrade sig sökanden över förhandlingsrapporten.
48 Parterna yttrade sig och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 3 oktober 2018, vilken, på rådets begäran och efter att sökanden hörts i denna fråga, delvis hölls inom stängda dörrar.
49 Under förhandlingen yttrade sig rådet över förhandlingsrapporten, vilket fördes till protokollet från förhandlingen.
50 Genom dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), upphävde domstolen domen av den 7 juli 2017, Azarov/rådet (T-215/15, EU:T:2017:479), och ogiltigförklarade rättsakterna från mars 2015, i den del de avsåg sökanden i målet som gav upphov till domen.
51 Tribunalen (sjätte avdelningen) beslutade, på grund av den potentiella inverkan av domstolens lösning i domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), i förevarande mål, genom beslut av den 7 januari 2019, att återuppta den muntliga delen av förfarandet med tillämpning av artikel 113.2 b i rättegångsreglerna, för att låta parterna yttra sig i denna fråga.
52 Den 10 januari 2019 anmodade tribunalen således, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, parterna att yttra sig över vilka följder domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031) skulle få i förevarande mål. Parterna efterkom tribunalens begäran inom den angivna tidsfristen.
53 Sökanden har i målen T‑244/16 och T-285/17 yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara rättsakterna från mars 2016 och mars 2017 (nedan gemensamt kallade de angripna rättsakterna) i den del de avser honom,
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
54 Rådet har, efter vissa preciseringar vid förhandlingen som svar på frågor från tribunalen, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida hänvisningen till andra handlingar ska beaktas
55 Det ska påpekas att sökanden, i sina skrivelser avseende yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2016, har hänvisat till de skrivelser som getts in till tribunalen i målet som gav upphov till domen av den 15 september 2016, Janukovytj/rådet (T-346/14, EU:T:2016:497), och, i sina skrivelser avseende yrkandet om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2017, till de skrivelser som getts in inom ramen för talan om ogiltigförklaring av rättsakterna från mars 2016, vilka han har gett in som bilaga.
56 Som rådet med rätta har påpekat, ska det erinras om att det, i syfte att garantera rättssäkerheten och en god rättsskipning, för att en talan vid tribunalen ska kunna tas upp till prövning krävs att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på framgår av innehållet i själva ansökan. Innehållet i en ansökan kan enligt fast rättspraxis visserligen understödjas och kompletteras på särskilda punkter genom hänvisning till specifika avsnitt i bifogade handlingar, men en generell hänvisning till andra handlingar kan, även om dessa handlingar bifogas ansökan, inte kompensera att sådana väsentliga delar av den rättsliga argumentationen som enligt artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 76.1 d i rättegångsreglerna ska återfinnas i själva ansökan saknas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2017, Al-Faqih m.fl./kommissionen, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, punkt 54 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 januari 2012, Djebel – SGPS/kommissionen, T‑422/07, ej publicerad, EU:T:2012:11, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
57 Följaktligen ska sökandens allmänna hänvisning till sina skrivelser som getts in antingen i tidigare mål eller i mål T‑244/16, när det gäller mål T‑285/17, inte anses kunna beaktas.
Prövning i sak
58 Sökanden har till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna anfört sju grunder. Den första grunden avser avsaknad av rättslig grund. Den andra grunden rör maktmissbruk. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att motivering saknas. Som fjärde grund har han anfört att kriterierna för upptagande i förteckningen inte har iakttagits. Den femte grunden rör en uppenbart felaktig bedömning. Den sjätte grunden gäller ett åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel. Den sjunde grunden avser åsidosättande av rätten till egendom.
59 Tribunalen ska inledningsvis pröva den fjärde grunden, vilken avser att kriterierna för upptagande av sökandens namn i förteckningen inte har iakttagits.
60 Sökanden har inom ramen för denna grund i huvudsak gjort gällande att skälen för upptagande av hans namn i förteckningen inte uppfyller de kriterier för tillämpning av restriktiva åtgärder som fastställts genom de angripna rättsakterna.
61 Sökanden har i synnerhet gjort gällande att det förhållandet att han är misstänkt eller beslutet att inleda en enkel förundersökning mot honom inte räcker för att anse att han är skyldig till det påstådda beteendet. Eftersom iakttagandet av processrättsliga bestämmelser vid förundersökningar prövas av riksåklagaren, vilken enligt sökanden inte uppvisar nödvändiga garantier avseende oberoende och opartiskhet, borde rådet även ha utfört ytterligare kontroller i detta hänseende. Vidare har sökanden påpekat att de förundersökningar som han är föremål för sedan antagandet av de aktuella restriktiva åtgärderna inte har visat några resultat och tillbakavisat rådets påstående att denna brist på resultat är en följd av hans eget beteende. Trots att det finns ett tillstånd att inleda en undersökning avseende sökanden i hans frånvaro i brottsutredningar som avser honom har nämligen inget fortskridande konstaterats och ingen bevisning har lagts fram mot honom.
62 För övrigt visar de skrivelser som rådet har grundat sig på inte heller att sökanden hör till en av de kategorier av personer som fastställdes i domen av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet (T-256/11, EU:T:2014:93). Även om det kan antas att det i förevarande fall har skett ett rättsligt ingripande på tillräcklig nivå, bland annat vad gäller beslagtagandena av sökandens egendom och godkännandet att häkta vederbörande, kan ett sådant ingripande inte anses vara tillförlitligt och lämpligt i den mening som avses i denna rättspraxis, eftersom det ukrainska rättssystemet inte innehåller nödvändiga garantier för oberoende och opartiskhet, ens mot bakgrund av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen).
63 Enligt sökanden medför inte den omständigheten att rådet inte har möjlighet att bedöma huruvida sökanden är skyldig, eller huruvida den utredning som avser honom är välgrundad, att rådet inte har en skyldighet att iaktta de rättigheter och principer som garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna vid utövandet av dess befogenheter och, följaktligen, att kontrollera huruvida och i vilken utsträckning sökandens grundläggande rättigheter har skyddats eller skyddas i Ukraina.
64 Det är av desto större vikt att rådet iakttar skyldigheten att genomföra en fullständig och noggrann kontroll och att försäkra sig om att varje beslut som innebär en restriktiv åtgärd antas på en tillräckligt solid faktagrund i förevarande fall, mot bakgrund av att Ukraina inte är en medlemsstat i Europeiska unionen, de politiska grunderna för de anklagelser som riktats mot sökanden, avsaknaden av betydande framsteg i de straffrättsliga förfaranden som upptagandet av hans namn i förteckningen grundar sig på, avsaknaden av ett balanserat eller rättvist beslutsförfarande före framförandet av anklagelserna i Ukraina, samt den tid som rådet har till sitt förfogande för att kontrollera den bevisning och de upplysningar som berättigar ett återupptagande av sökandens namn i förteckningen.
65 Sökanden har, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen (se punkt 52 ovan) preciserat att det resonemang och den lösning som domstolen fastställde i domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), är av avgörande betydelse i förevarande mål, eftersom de omständigheter som lett till rådets kontrollskyldighet i det mål som gav upphov till nämnda dom i huvudsak är identiska med dem som präglar antagandet av de angripna rättsakterna. Sökanden har således för det första klandrat rådet för att, då det inte ansåg sig ha någon sådan skyldighet, inte ha kontrollerat huruvida de ukrainska myndigheternas beslut, på vilket det avsåg att grunda sitt beslut att behålla sökandens namn i förteckningen, hade antagits med iakttagande av sökandens rätt till försvar och hans rätt till ett effektivt domstolsskydd. För det andra har han kritiserat rådet för att, i motiveringen till bibehållandet av hans namn i förteckningen, inte ha angett skälen till varför det ansåg att detta beslut av de ukrainska myndigheterna hade antagits med iakttagande av dessa rättigheter. Dessutom har rådet, i sina skrivelser av den 7 mars 2016 och den 6 mars 2017, i vilka det informerade sökanden om förlängningen av de restriktiva åtgärderna gentemot honom, underlåtit att nämna dessa skäl.
66 Rådet har genmält att beslutet att ta upp och sedan bibehålla sökandens namn i förteckningen, på grundval av upplysningar i riksåklagarens skrivelser, uppfyller kriterierna för upptagande i förteckningen och bygger på en tillräckligt solid faktagrund som gör det möjligt att fastställa att sökanden är föremål för straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av offentliga medel.
67 När det gäller påståendet att riksåklagaren inte uppfyller de rättsliga villkoren på oberoende och opartiskhet, har rådet svarat att förundersökningen, som genomförs av riksåklagaren under domstols överinseende, är en fas i det straffrättsliga förfarandet. Vidare skulle inte syftet med restriktiva åtgärder uppnås om det inte var möjligt att vidta dem gentemot personer som är föremål för en förundersökning för inblandning i brott, såsom är fallet beträffande de åtgärder som sökanden är föremål för.
68 Rådet har som svar på påståendet att det inte på ett giltigt sätt kan grunda sig på ett straffrättsligt förfarande utan att i förväg ha kontrollerat i vilken mån sökandens grundläggande rättigheter hade skyddats i Ukraina för det första gjort gällande att sökanden inte har styrkt att hans rättigheter faktiskt hade åsidosatts. För det andra följer det inte av rättspraxis att rådet har en skyldighet att kontrollera iakttagandet av rätten till ett effektivt domstolsskydd av det tredjeland i vilket den domstol som har utfärdat de intyg som rådet grundar sig på för att vidta sådana restriktiva åtgärder som är aktuella i förevarande mål befinner sig. För det tredje har sökanden fortfarande rätt att försvara sig inom ramen för de straffrättsliga förfaranden som avser honom och förfarandet vid Europadomstolen, vilket inte hindrar rådet att i väntan på utgången av dessa förfaranden grunda sig på förekomsten av pågående förfaranden när det beslutar att vidta restriktiva åtgärder.
69 Slutligen har rådet, när det gäller sökandens argument avseende avsaknaden av betydande framsteg i de straffrättsliga förfarandena gentemot honom, svarat att det som är avgörande är att förfarandena pågår vid den tidpunkt då de angripna rättsakterna antas och att denna avsaknad av framsteg för övrigt ska tillskrivas sökanden, som försöker undgå rättvisan.
70 Rådet har mer allmänt erinrat om att det, enligt rättspraxis, inte har någon skyldighet att systematiskt göra några egna utredningar, eller genomföra kontroller för att erhålla ytterligare precisioner när det grundar sig på uppgifter som myndigheterna i ett tredje land har lämnat, för att vidta restriktiva åtgärder gentemot personer som kommer från detta land och som är föremål för straffrättsliga förfaranden. Sådana kontroller är endast nödvändiga när de upplysningar som rådet har erhållit är otillräckliga eller motstridiga. I förevarande mål anser sig rådet ha kontrollerat huruvida beslutet om frysning av sökandens tillgångar var välgrundat i förhållande till de ukrainska straffrättsliga förfarandena avseende förskingring av medel.
71 Rådet har, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen (se punkt 52 ovan), gjort gällande att det, även om det inte preciserade detta i motiveringen, visste att en domstolskontroll hade utövats i Ukraina under brottsutredningen avseende sökanden. Det framgår nämligen av de ovan i punkterna 17, 18 och 24 nämnda skrivelserna från åklagarmyndigheten att flera domstolsbeslut meddelats i Ukraina avseende sökanden, såsom beslagtagande av hans egendom vilket beslutats av distriktsdomstolen i Petschersk (Kiev) och ett beslut av appellationsdomstolen i Kiev att häkta honom i förebyggande syfte. Den omständigheten att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd iakttogs och faktiskt utövades av sökanden visas dessutom av denna domstols beslut av den 27 juli 2015 enligt vilket undersökningsdomaren, inom ramen för ett av de straffrättsliga förfarandena avseende sökanden vid en offentlig förhandling och med hans advokaters medverkan, hade beslutat att bifalla chefsåklagarens begäran om att tillåta åklagaren att genomföra en särskild förundersökning i den tilltalades frånvaro. Det samma gäller samma domstols beslut av den 22 april 2016 att delvis bifalla det klagomål som framställts av sökandens ombud beträffande en påstådd underlåtenhet från riksåklagarens sida att beakta en begäran om att en åtgärd för processledning skulle vidtas i nämnda förfarande.
72 Enligt rådet visar dessa exempel att det, när det grundade sig på de beslut av de ukrainska myndigheternas som nämns i riksåklagarens skrivelser, kunde kontrollera att dessa hade antagits med iakttagande av sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
73 Det följer av fast rättspraxis att unionsdomstolarna, vid kontrollen av restriktiva åtgärder, ska säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter med avseende på de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en integrerad del av unionens rättsordning. Till dessa grundläggande rättigheter hör bland annat rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkterna 20 och 21 och där angiven rättspraxis).
74 För att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska vara effektiv krävs det att unionsdomstolen – inom ramen för sin kontroll av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppföra en person på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har angetts i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda rättsakt, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för rättsakten, är väl underbyggda (se dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
75 Antagandet och bibehållandet av restriktiva åtgärder, såsom dem som föreskrivs i beslut 2014/119 och i förordning nr 208/2014, i deras ändrade lydelse, som vidtas gentemot en person som har fastställts som ansvarig för förskingring av medel som tillhörde ett tredjeland, vilar i huvudsak på ett beslut av en behörig myndighet i detta land att inleda och genomföra en brottsutredning rörande denna person och avseende brottet förskingring av offentliga medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 25).
76 Även om det kriterium för upptagande i förteckningen som avses i punkt 12 i denna dom gör det möjligt för rådet att grunda restriktiva åtgärder på ett beslut från ett tredjeland, innebär likväl rådets skyldighet att iaktta rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd att rådet måste försäkra sig om att dessa rättigheter iakttas av myndigheterna i det tredjeland som antog beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkterna 26, 27 och 35).
77 Domstolen preciserar i detta hänseende att kravet på att rådet kontrollerar att de beslut från tredjeländer som det har för avsikt att lägga till grund för sitt beslut har fattats med iakttagande av dessa rättigheter syftar till att säkerställa att ett sådant upptagande endast beaktar faktiska omständigheter som är tillräckligt underbyggda och således till att skydda de berörda personerna eller enheterna. Rådet kan nämligen endast anse att ett beslut om upptagande i förteckningen grundar sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag efter att ha förvissat sig om att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd har iakttagits av berört tredjeland vid antagandet av det beslut som rådet har för avsikt att lägga till grund för beslutet att vidta restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkterna 28 och 34 och där angiven rättspraxis).
78 Det är vidare visserligen riktigt att den omständigheten att tredjelandet tillhör de stater som anslutit sig till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) innebär en prövning av Europadomstolen av de grundläggande rättigheter som garanteras i denna konvention, vilka, i enlighet med artikel 6.3 FEU, ingår i unionsrätten som allmänna principer. Den omständigheten innebär emellertid inte att det krav på kontroll som det erinras om i punkt 77 ovan är överflödigt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 36).
79 Domstolen har även slagit fast att rådet är skyldigt att i motiveringen av ett antagande eller bibehållande av restriktiva åtgärder gentemot en person eller enhet, om än kortfattat, ange varför det anser att det beslut från ett tredjeland som rådet grundar sig på har antagits i enlighet med rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd. Det åligger rådet, för att fullgöra sin motiveringsskyldighet, att i beslutet om vidtagande av restriktiva åtgärder visa att det har kontrollerat att beslutet från det tredjeland som rådet baserar dessa åtgärder på antogs med iakttagande av dessa rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis).
80 Således ska rådet, när det grundar antagandet eller bibehållandet av restriktiva åtgärder, såsom dem som är aktuella i förevarande mål, på ett beslut av ett tredjeland att inleda och genomföra ett straffrättsligt förfarande avseende förskingring av tillgångar eller offentliga medel av den berörda personen, dels försäkra sig om att myndigheterna i detta tredjeland vid antagandet av beslutet har iakttagit rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd för den person som avses med det aktuella straffrättsliga förfarandet, dels i beslutet om restriktiva åtgärder, ange skälen till varför det anser att detta beslut från tredjelandet antagits med iakttagande av dessa rättigheter.
81 Det är mot bakgrund av dessa principer i rättspraxis som tribunalen ska pröva huruvida rådet har iakttagit sina skyldigheter.
82 Det ska inledningsvis erinras om att sökanden är föremål för nya restriktiva åtgärder som antagits genom de angripna rättsakterna på grundval av det kriterium för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut nr 2014/119, såsom det preciserats i beslut 2015/143, och i artikel 3 i förordning nr 208/2014, såsom det preciserats i förordning 2015/138 (se punkterna 12 och 13 ovan). Detta kriterium innehåller föreskrifter om frysning av tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av offentliga medel, inbegripet personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna.
83 Det är ostridigt att rådet för att besluta om bibehållandet av sökandens namn i förteckningen grundade sig på den omständigheten att han var föremål ”för ett straffrättsligt förfarande som inletts av de ukrainska myndigheterna avseende förskingring av offentliga medel”, vilken styrktes av riksåklagarens skrivelser av den 3 september och den 30 november 2015, vad gäller rättsakterna från mars 2016, och genom skrivelser av den 10 augusti och den 16 november 2016, vad gäller rättsakterna från mars 2017.
84 Bibehållandet av de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot sökanden vilade således, liksom var fallet i målet som gav upphov till domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), på riksåklagarens beslut att inleda och genomföra straffrättsliga utredningar om ett brott bestående i förskingring av ukrainska offentliga medel.
85 För det första kan det emellertid konstateras att motiveringen till de angripna rättsakterna avseende sökanden (se punkterna 15, 20 och 26 ovan) inte innehåller minsta hänvisning till den omständigheten att rådet skulle ha kontrollerat huruvida den ukrainska domstolen hade iakttagit sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd och att denna avsaknad av motivering således utgör en första indikation på att rådet inte har gjort någon sådan kontroll.
86 För det andra ska det påpekas att ingen upplysning i de nästan identiska skrivelserna av den 7 mars 2016 (se punkt 21 ovan), beträffande mål T‑244/16, och av den 6 mars 2017 (se punkt 27 ovan), beträffande mål T‑285/17, gör det möjligt att anta att rådet förfogade över uppgifter avseende de ukrainska myndigheternas iakttagande av de aktuella rättigheterna när det gäller de straffrättsliga förfaranden som avser sökanden och än mindre att rådet bedömde dessa uppgifter, i syfte att kontrollera huruvida dessa rättigheter hade iakttagits tillräckligt av den ukrainska domstolen vid antagandet av beslutet att inleda och genomföra en utredning av ett brott bestående i förskingring av medel eller tillgångar som sökanden misstänktes ha begått. Rådet hade nämligen, i dessa skrivelser, i likhet med vad som var fallet i målet som gav upphov till domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 24), nöjt sig med att ange att riksåklagarens skrivelser, vilka tidigare hade delgetts sökanden (se punkterna 18 och 24 ovan), visade att sökanden fortfarande var föremål för straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av offentliga medel eller tillgångar. För övrigt kan inte den omständigheten att Ukraina ingår bland de stater som anslutit sig till Europakonventionen, vilket rådet uttryckligen har nämnt i sina skrivelser och inlagor, göra kontrollen av iakttagandet av sökandens rätt till försvar och till ett effektivt domstolsskydd överflödig (se punkt 78 ovan).
87 För det tredje ska det påpekas att rådet, i motsats till vad det har gjort gällande, hade en skyldighet att genomföra denna kontroll oberoende av varje bevis som sökanden lagt fram för att styrka att hans personliga situation, i förevarande mål, hade påverkats av de problem som han angett beträffande rättssystemets funktionssätt i Ukraina. Även om sökanden vid ett flertal tillfällen, genom att lägga fram specifika bevis, har gjort gällande att den ukrainska domstolen inte hade iakttagit hans rätt till försvar och till ett effektivt domstolsskydd och att den rådande situationen i Ukraina allmänt sett var oförenlig med förekomsten av tillräckliga garantier i detta hänseende, har rådet, under alla omständigheter, inte visat att det hade kontrollerat huruvida dessa rättigheter hade iakttagits. Det har tvärtom vid upprepade tillfällen i sina skrivelser påstått att det inte hade någon sådan skyldighet och att någon sådan skyldighet inte heller följde av de av sökanden åberopade principerna i rättspraxis som följer av domen av den 26 juli 2017, rådet/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583).
88 För det fjärde har rådet, i svaret på frågan som avsåg inverkan av domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), på förevarande mål, endast angett de argument som sammanfattas i punkt 71 ovan.
89 Det ska i detta hänseende inledningsvis konstateras att rådet har medgett att motiveringen till de angripna rättsakterna inte behandlar frågan om iakttagandet av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd beträffande beslutet att inleda och genomföra de straffrättsliga förfaranden som berättigade upptagandet av sökandens namn i förteckningen.
90 Vidare ska det påpekas att rådet har påstått att det tydligt framgår av handlingarna i de förevarande målen att en domstolsprövning hade gjorts i Ukraina under brottsutredningarnas gång. Rådet har närmare bestämt hävdat att flera domstolsavgöranden meddelades under brottmålsförfarandet rörande sökanden, vilket visar att rådet, när det grundade sig på det beslut av de ukrainska myndigheterna som nämns i riksåklagarens skrivelser, dels kunde kontrollera att detta hade antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, dels hade försäkrat sig om att ett visst antal rättsliga beslut som hade antagits i dessa straffrättsliga förfaranden hade fattats med iakttagande av dessa rättigheter.
91 Samtliga domstolsavgöranden som rådet har hänvisat till är ett led i de brottmålsförfaranden som legat till grund för beslutet att föra upp och bibehålla sökandens namn i förteckningen och är endast av underordnad karaktär i förhållande till detta förfarande, eftersom de avser antingen säkerhetsåtgärder eller processuella frågor. Det är riktigt att dessa beslut kan utgöra stöd för rådets ståndpunkt avseende förekomsten av faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag, det vill säga den omständigheten att sökanden, på sätt som gäller enligt kriteriet för uppförande, var föremål för en brottsutredning avseende, bland annat, förskingring av offentliga medel och tillgångar som tillhörde ukrainska staten. Besluten kan emellertid inte i sig styrka, vilket rådet har hävdat, att beslutet av Ukrainas rättsliga myndigheter om att inleda och genomföra nämnda brottsutredning, vilket i allt väsentligt ligger till grund för beslutet att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden, har fattats med iakttagande av sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
92 Rådet har i vart fall inte kunnat hänvisa till någon enda handling i det ärende som utmynnade i antagandet av de angripna rättsakterna av vilken det framgår dels att rådet har granskat de ukrainska domstolsavgöranden som det har hänvisat till i förevarande förfarande, dels att rådet därav kunde sluta sig till att sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd faktiskt hade iakttagits.
93 Således kan inte slutsatsen dras att de uppgifter som rådet förfogade över vid antagandet av de angripna rättsakterna har gjort det möjligt att kontrollera att beslutet av Ukrainas rättsliga myndigheter hade antagits med iakttagande av sökandens ovannämnda rättigheter.
94 I det avseendet ska det även påpekas, såsom domstolen preciserade i domen av den 19 december 2018, Azarov/rådet (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031), att domstolens praxis enligt vilken, vad särskilt gäller antagandet av ett beslut om frysning av tillgångar, det inte ankommer på rådet eller tribunalen att kontrollera huruvida de undersökningar som den person som omfattas av dessa åtgärder var föremål för i Ukraina var välgrundade, utan endast huruvida beslutet om frysning är välgrundat mot bakgrund av den handling eller de handlingar som ligger till grund för beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2015, Ezz m.fl./rådet, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, punkt 77, dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet, C‑599/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:785, punkt 69, och dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet, C‑598/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:786, punkt 72), inte ska tolkas så, att rådet inte är skyldigt att kontrollera att det beslut av ett tredjeland som rådet avser att lägga till grund för ett beslut om restriktiva åtgärder har antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
95 Mot denna bakgrund kan det inte anses styrkt att rådet, före antagandet av de angripna rättsakterna, kontrollerade huruvida Ukrainas rättsliga myndigheter hade iakttagit sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
96 Under dessa omständigheter ska de angripna rättsakterna ogiltigförklaras, i den del de avser sökanden, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder och argument som han har anfört eller rådets begäran om konfidentiell behandling.
Rättegångskostnader
97 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet ska yrkandet bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:
1) Rådets beslut (Gusp) 2016/318 av den 4 mars 2016 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina, och rådets genomförandeförordning (EU) 2016/311 av den 4 mars 2016 om genomförande av förordning nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina samt rådets beslut (Gusp) 2017/381 av den 3 mars 2017 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina och rådets genomförandeförordning (EU) 2017/374 av den 3 mars 2017 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina ogiltigförklaras i den del Viktor Fedorovytj Janukovytj kvarstår i förteckningen över de personer, enheter och organ som omfattas av dessa restriktiva åtgärder.
2) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Viktor Fedorovytj Janukovytjs rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 juli 2019.
Underskrifter