Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
8 päivänä kesäkuuta 2023(1)
Asia C-178/22
Tuntemattomat henkilöt,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (syyttäjä, Bolzanon alioikeus)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Bolzano (Bolzanon alioikeus, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilötietojen käsittely sähköisen viestinnän alalla – Viestinnän luottamuksellisuus – Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat – Direktiivi 2002/58/EY – 1 artiklan 3 kohta ja 15 artiklan 1 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 7, 8 ja 11 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta – Syyttäjän pyyntö saada tietoja matkapuhelimen törkeän varkauden tutkintaa ja syyteharkintaa varten – Sellaisen vakavan rikoksen määritelmä, jolla voidaan perustella vakava puuttuminen perusoikeuksiin – Ennakkovalvonnan laajuus sen varmistamiseksi, että vakavan rikoksen tekemistä koskeva vaatimus täyttyy – Suhteellisuusperiaate
I Johdanto
1. Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (Bolzanon alioikeuden syyttäjänvirasto, Italia) (jäljempänä syyttäjä), pyytää Tribunale di Bolzanoa (Bolzanon alioikeus, Italia) myöntämään luvan saada tietoja, joita sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttävät kansallisen lainsäädännön nojalla ja joiden avulla on mahdollista muun muassa jäljittää ja tunnistaa matkapuhelimesta lähetetyn viestinnän lähde ja kohde.
2. Tribunale di Bolzano pyytää tässä yhteydessä unionin tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin 2002/58/EY 15 artiklan 1 kohtaa.(2) Kyseisessä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää lainsäädännöllisistä poikkeuksista kyseisessä direktiivissä(3) säädetystä velvollisuudesta varmistaa sähköisen viestinnän luottamuksellisuus. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Prokuratuur,(4) että sellaisten tietojen saanti, joiden perusteella voidaan tehdä täsmällisiä käyttäjän yksityiselämää koskevia päätelmiä direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan nojalla toteutettujen toimenpiteiden perusteella, merkitsee vakavaa puuttumista Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7, 8 ja 11 artiklassa sekä 52 artiklan 1 kohdassa vahvistettuihin perusoikeuksiin ja periaatteisiin.(5) Tällaista tietojen saantia ei voida sallia ”rikosten ehkäisemistä, tutkintaa, selvittämistä ja syyteharkintaa [varten] yleisesti”. Oikeus tällaisten tietojen saantiin voidaan myöntää vain vakavan rikollisuuden(6) torjumista koskevissa menettelyissä, ja tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoelimen on suoritettava sitä koskeva etukäteisvalvonta, jotta voidaan varmistaa kyseisen vaatimuksen noudattaminen.(7) Tribunale di Bolzano pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään tuomion Prokuratuur kahta näkökohtaa: vakavan rikoksen käsitettä ja sen etukäteisvalvonnan laajuutta, joka tuomioistuimen on suoritettava sellaisen kansallisen oikeuden säännöksen nojalla, jonka mukaan sen on myönnettävä lupa saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämiä tietoja.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Direktiivin 2002/58 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Viestinnän luottamuksellisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on kansallisella lainsäädännöllä varmistettava yleisen viestintäverkon ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen välityksellä tapahtuvan viestinnän ja siihen liittyvien liikennetietojen luottamuksellisuus. Niiden on erityisesti kiellettävä se, että muut henkilöt kuin käyttäjät ilman kyseisten käyttäjien nimenomaista suostumusta kuuntelevat, salakuuntelevat, tallentavat tai muulla tavalla sieppaavat tai valvovat viestintää ja siihen liittyviä liikennetietoja, jollei se ole laillisesti sallittua 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti. – –
– –”
4. Direktiivin 2002/58 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Liikennetiedot”, säädetään seuraavaa:
”1. Tilaajia ja käyttäjiä koskevat liikennetiedot, jotka yleisen viestintäverkon tai yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoaja käsittelee ja tallentaa, on poistettava tai tehtävä nimettömiksi, kun niitä ei enää tarvita viestinnän välittämiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän artiklan 2, 3 ja 5 kohdan sekä 15 artiklan 1 kohdan soveltamista.
– –
5. Liikennetietojen käsittely 1, 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti on rajoitettava yleisten viestintäverkkojen ja yleisesti saatavilla olevien palvelujen tarjoajien vastuulla toimiviin henkilöihin, jotka käsittelevät laskutusta tai liikenteenhallintaa, asiakastiedusteluja, petosten paljastamista, sähköisten viestintäpalvelujen markkinoimista tai lisäarvopalvelujen tarjoamista, ja sitä voidaan suorittaa ainoastaan kyseisten toimien vaatimassa laajuudessa.
– –”
5. Direktiivin 2002/58 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Muut paikkatiedot kuin liikennetiedot”, säädetään seuraavaa:
”1. Jos yleisten viestintäverkkojen tai yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen käyttäjien tai tilaajien muita paikkatietoja kuin liikennetietoja voidaan käsitellä, näitä tietoja saa käsitellä vain silloin, kun ne on tehty nimettömiksi tai jos käyttäjät tai tilaajat ovat antaneet siihen suostumuksensa, ja tietoja saa käsitellä ainoastaan siinä määrin ja niin kauan kuin lisäarvopalvelujen tarjoaminen edellyttää. Ennen kuin käyttäjät tai tilaajat antavat suostumuksensa, palvelun tarjoajan on ilmoitettava heille, minkä tyyppisiä muita paikkatietoja kuin liikennetietoja käsitellään, mikä on käsittelyn tarkoitus ja kuinka kauan se kestää sekä siirretäänkö tiedot kolmannelle osapuolelle lisäarvopalvelun tarjoamista varten. Käyttäjille tai tilaajille on annettava mahdollisuus milloin tahansa peruuttaa suostumuksensa muiden paikkatietojen kuin liikennetietojen käsittelyyn.
– –”
6. Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla rajoitetaan tämän direktiivin 5 artiklassa, 6 artiklassa, 8 artiklan 1, 2, 3 ja 4 kohdassa sekä 9 artiklassa säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaa, jos tällaiset rajoitukset ovat välttämättömiä, asianmukaisia ja oikeasuhteisia demokraattisen yhteiskunnan toimenpiteitä kansallisen turvallisuuden (valtion turvallisuus) sekä puolustuksen, yleisen turvallisuuden tai rikosten tai sähköisen viestintäjärjestelmän luvattoman käytön torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan varmistamiseksi direktiivin 95/46/EY 13 artiklan 1 kohdan(8) mukaisesti. Tätä varten jäsenvaltiot voivat muun muassa hyväksyä lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joissa säädetään tietojen säilyttämisestä sellaiseksi rajoitetuksi ajaksi, joka on perusteltua kyseisessä kohdassa säädetyistä syistä. Kaikkien tässä kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden on oltava yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden mukaisia, mukaan lukien Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut periaatteet”.
B Kansallinen oikeus
7. Henkilötietojen suojasta 30.6.2003 annetun asetuksen nro 196/2003 (decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 – Codice in materia di protezione dei dati personali),(9) sellaisena kuin se on hiljattain muutettuna tuomioistuinlaitoksen ja puolustuksen alan kiireellisistä toimenpiteistä sekä kansanäänestysten määräajoista, tilapäisistä avustuksista ja alueellisista tuotantoveroista 30.9.2021 annetun asetuksen nro 132 (decreto-legge 30 settembre 2021 n. 132 – Misure urgenti in materia di giustizia e di difesa, nonché proroghe in tema di referendum, assegno temporaneo e IRAP),(10) josta on muutettuna tullut 23.11.2021 annettu laki nro 178,(11) 1 §:llä, 132 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
3.: ”Laissa tarkoitetun säilyttämisajan kuluessa (toisin sanoen 24 kuukauden kuluessa tietojen toimittamisen ajankohdasta) tapauksissa, joissa on riittäviä viitteitä rikoksista, joista lain mukaan langetetaan elinkautinen vankeusrangaistus tai joista määrätyn rikosprosessilain [(Codice di procedura penale)] 4 §:ssä mukaisesti määritellyn vankeusrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta, sekä vakavissa puhelimitse esitettyjä uhkauksia, ahdistelua ja häirintää koskevissa rikoksissa, tiedot, siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä tosiseikkojen selvittämisen kannalta, hankitaan sen jälkeen, kun tuomioistuin on etukäteen antanut perustellulla määräyksellä siihen luvan julkisen syyttäjän pyynnöstä tai syytetyn puolustajan, tutkinnan kohteena olevan henkilön, vahinkoa kärsineen henkilön tai muiden yksityisten osapuolten vaatimuksesta;
– –
3-quater: 3 momentissa ja 3-bis momentissa tarkoitettujen säännösten vastaisesti hankittuja tietoja ei voida käyttää”.
8. Italian rikosprosessilain 4 §:ssä, jonka otsikko on ”Toimivallan määrittämistä koskevat säännöt”, säädetään seuraavaa:
”Toimivallan määrittämiseksi on otettava huomioon laissa säädetty rangaistus kustakin rikoksesta tai sen yrityksestä. Rikoksen jatkamista, uusimista ja olosuhteita, joissa rikos on tehty, ei oteta huomioon lukuun ottamatta sellaisia raskauttavia olosuhteita, joiden osalta laissa säädetään tavanomaisesta rangaistuksesta poikkeavasta rangaistuksesta, tai olosuhteita, joilla on erityinen vaikutus”.
9. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan syyttäjä voi nostaa viran puolesta syytteen törkeästä varkaudesta.(12) Rikoslain 625 §:n mukaan törkeään varkauteen syyllistyneelle henkilölle voidaan määrätä erityinen vankeusrangaistus, jonka kesto on kahdesta kuuteen vuotta, ja 927–1 500 euron sakko). Rikoslain 624 §:ssä säädetään, että tavalliseen varkauteen, joka on asianomistajarikos, syyllistyneelle henkilölle voidaan määrätä vankeusrangaistus, jonka kesto vaihtelee kuudesta kuukaudesta kolmeen vuoteen, ja 154–516 euron sakko.
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
10. Syyttäjä käynnisti tuntemattomia tekijöitä vastaan kaksi rikosprosessia matkapuhelimen törkeästä varkaudesta rikoslain 624 ja 625 §:n(13) nojalla. Tekijöiden jäljittämiseksi syyttäjä pyysi ennakkoratkaisua pyytävältä tuomioistuimelta asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentin nojalla ”lupaa hankkia kaikilta puhelinyhtiöiltä kaikki niiden hallussa olevat tiedot jäljitys- ja paikannustietoineen (erityisesti käyttäjätiedot ja niiden puhelinten, joihin on soitettu tai joista on vastaanotettu puheluja, mahdolliset IMEI-koodit, vieraillut/avatut verkkosivut, puhelujen ja verkkoyhteyksien kellonaika ja kesto sekä tiedot asianomaisista verkon osista ja/tai tukimastoista, SMS- ja MMS-viestien lähettäjien/vastaanottajien käyttäjätiedot ja IMEI-koodit ja mikäli mahdollista vastaavia nimellishaltijoita koskevat yleiset tiedot), jotka koskevat tulevia ja lähteviä puhelinkeskusteluja ja -yhteyksiä, yhteydenottoja verkkosivuille (myös roaming-palvelut), mukaan lukien vastaamattomat puhelut (tyhjät soitot) varkauden tapahtumahetkestä pyynnön esittämisen ajankohtaan saakka”.
11. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, onko asetuksen 196/2003 132 §:n 3 momentti yhteensopiva direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan kanssa, sellaisena kuin sitä on tulkittu tuomiossa Prokuratuur. Se huomauttaa, että Corte suprema di cassazione (ylin yleinen tuomioistuin, Italia)(14) totesi 7.9.2021, että koska kansallisilla tuomioistuimilla on tulkinnallista harkintavaltaa ”yleiseen turvallisuuteen kohdistuvien vakavien uhkien ja muiden vakavan rikollisuuden muotojen” määrittelyssä, tuomio Prokuratuur ei ollut suoraan sovellettavissa kansallisissa tuomioistuimissa. Corte suprema di cassazionen tuomion jälkeen Italian lainsäätäjä antoi 30.9.2021 asetuksen nro 132, jonka 132 §:n 3 momentissa vakavat rikokset luokitellaan puhelintietojen hankkimisen osalta muun muassa rikoksiksi, joista määrätään vankeusrangaistus, jonka ”enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta – –”.
12. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentin nojalla säädetty vakavien rikosten luokittelukynnys koskee rikoksia, jotka aiheuttavat rajallista yhteiskunnallista häiriötä ja joista voidaan nostaa syyte vain yksityishenkilön tekemän rikosilmoituksen perusteella.(15) Lupa puhelutietojen saantiin voidaan näin ollen hankkia kyseisen säännöksen nojalla taloudelliselta arvoltaan hyvin vähäisen esineen, kuten matkapuhelimen tai polkupyörän, varkaustapauksissa. Asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa säädetty rangaistusasteikko ei näin ollen vastaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa vahvistettua suhteellisuusperiaatetta, jonka mukaan perusoikeuden käyttämiselle asetetun rajoituksen on kaikissa tapauksissa oltava oikeassa suhteessa tutkittavan rikoksen vakavuuteen. Näin vähäisistä rikoksista syytteeseen asettaminen ei oikeuta yksityiselämän kunnioittamista, henkilötietojen suojaa sekä sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta koskevien perusoikeuksien käyttämisen rajoittamista.(16)
13. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että italialaisten tuomioistuinten harkintavalta kieltäytyä antamasta lupaa puhelutietojen hankintaan on hyvin suppea, sillä mikäli on ”riittäviä viitteitä rikoksesta” lupa täytyy antaa, kun se on ”[merkityksellinen] tosiseikkojen selvittämisen kannalta”. Tuomioistuimilla ei etenkään ole toimivaltaa arvioida tutkittavana olevan rikoksen vakavuutta. Lainsäätäjä on tehnyt tämän arvion säätäessään yleisesti ja eri rikostyyppejä erottelematta, että oikeus saada puhelutietoja on myönnettävä muun muassa kaikkien sellaisten rikosten tutkintaa varten, joista määrättävän vankeusrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta.
14. Kyseisessä tilanteessa Tribunale di Bolzano on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – direktiivin 2002/58– – 15 artiklan 1 kohta esteenä sellaiselle – – asetuksen nro 196/2003 – – 132 §:n [3 momentin] – – kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, [jossa] – – säädetään seuraavaa:
’Laissa tarkoitetun säilyttämisajan kuluessa tapauksissa, joissa on riittäviä viitteitä rikoksista, joista lain mukaan langetetaan elinkautinen vankeusrangaistus tai joista määrättävän rikosprosessilain 4 §:ssä mukaisesti määritellyn vankeusrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta, sekä vakavissa puhelimitse esitettyjä uhkauksia, ahdistelua ja häirintää koskevissa rikoksissa tiedot, siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä tosiseikkojen selvittämisen kannalta, voidaan hankkia sen jälkeen, kun tuomioistuin on etukäteen antanut perustellulla määräyksellä siihen luvan julkisen syyttäjän pyynnöstä tai syytetyn puolustajan, tutkinnan kohteena olevan henkilön, vahinkoa kärsineen henkilön tai muiden yksityisten osapuolten vaatimuksesta’?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
15. Tšekin ja Viron hallitukset, Irlanti, Ranskan, Italian, Kyproksen, Unkarin, Alankomaiden, Itävallan ja Puolan hallitukset ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia.
16. Asianosaisten ja syyttäjän suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 21.3.2023 pidetyssä istunnossa.
V Arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
17. Italian hallitus ja Irlanti väittävät, että osa ennakkoratkaisupyynnöstä on jätettävä tutkimatta. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tosiseikkojen mukaan tietojen saantipyyntö esitettiin törkeitä matkapuhelinvarkauksia koskevan tutkinnan yhteydessä. Irlanti korostaa, että syyttäjä voi nostaa viran puolesta syytteen kyseisestä rikoksesta. Kyseinen toimivalta kuvastaa näkemystä, jonka mukaan rikoksen luonne ja vaikutukset vaikuttavat yhteiskuntaan yleisesti. Ennakkoratkaisupyyntö on näin ollen hypoteettinen siltä osin kuin siinä viitataan myös asianomistajarikoksiin. Italian hallitus huomauttaa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa useisiin rikoksiin, joilla ei ole merkitystä sen käsiteltävänä olevien asioiden kannalta. Italian hallitus ja komissio toteavat, että vaikka pyynnössä mainitaan vankeusrangaistus, jonka ”enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta”, törkeästä varkaudesta voidaan rikoslain 625 §:n mukaan määrätä kahdesta kuuteen vuotta vankeutta. Komissio ehdottaa näin ollen, että unionin tuomioistuin muotoilee kysymyksen uudelleen. Myös Ranskan hallitus pyytää unionin tuomioistuinta muotoilemaan kysymyksen uudelleen. Se katsoo, että vaikka unionin tuomioistuin voi tulkita unionin oikeuden säännöksiä, se ei ole toimivaltainen arvioimaan kansallisen oikeuden säännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
18. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymyksessä pyydetään unionin tuomioistuinta kirjaimellisesti ottamaan kantaa kansallisen oikeuden säännöksen yhteensopivuuteen unionin oikeuden kanssa. Tämä ei sinänsä ole este sille, että ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annetaan sellainen tulkinta unionin oikeudesta, kyseisessä tapauksessa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdasta, jonka perusteella se voi ratkaista, onko jokin sen käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva kansallinen säännös yhteensopiva kyseisen säännöksen kanssa.(17)
19. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että syyttäjä pyysi tietojen saantia muun muassa tutkiakseen kahta törkeää matkapuhelinvarkautta koskevaa rikosta ja ryhtyäkseen syytetoimiin rikoslain 625 §:n nojalla. Näissä olosuhteissa pyynnön viittaukset muihin rikoksiin, muun muassa rikoslain 624 §:ään (tavallinen varkaus),(18) eivät ole merkityksellisiä ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa vireillä olevien hakemusten ratkaisemisen kannalta.(19) Siltä osin kuin ennakkoratkaisukysymys koskee syyttäjän pyyntöä saada tietoja törkeän varkauden tutkimiseksi, se ei ole hypoteettinen. Rajoitan näin ollen asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentin soveltamisen arvioinnin sellaisiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaamiin tosiseikkoihin, jotka liittyvät törkeisiin matkapuhelinvarkauksiin.
B Asiakysymys
1. Alustavat toteamukset
20. Käsiteltävä pyyntö perustuu syyttäjän pyyntöön saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämiä tietoja. Se ei koske kyseisten tietojen säilyttämistä tai niiden laillisuutta muun muassa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan(20) kannalta. Tiedot koostuvat varastetuilla matkapuhelimilla harjoitetun saapuvan ja lähtevän viestinnän(21) yksityiskohdista ja sijaintitiedoista.(22) Vaikka tiedot eivät sisällä viestinnän sisältöä, niiden avulla voidaan tehdä tarkkoja päätelmiä niiden henkilöiden yksityiselämästä, joiden tiedoista on kyse, ja tietojen saaminen näyttää merkitsevän vakavaa puuttumista heidän perusoikeuksiinsa.(23) Tällaisten tietojen saamisesta aiheutuvaa puuttumista voidaan perustella direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavoitteella,(24) joka koskee vakavien rikosten, mutta ei rikosten torjuntaa, tutkintaa, selvittämistä ja syyteharkintaa yleisesti. Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa tulkitessaan unionin tuomioistuin suhteuttaa henkilön perusoikeuksiin puuttumisen vakavuuden tutkittavana olevan rikoksen vakavuuteen.(25)
2. Jäsenvaltioiden toimivalta määritellä vakavat rikokset
21. Direktiivillä 2002/58 säännellään sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien toimintaa henkilötietojen käsittelyn osalta.(26) Direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdassa jätetään nimenomaisesti kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle valtion toiminta tietyillä aloilla, kuten yleisen turvallisuuden, puolustuksen, valtion turvallisuuden ja rikosoikeuden alalla. Toiminta, johon direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa viitataan, käy pääasiallisesti yksiin kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa kuvattujen toimintojen kanssa, ja siihen sisältyy valtion toiminta rikosoikeuden alalla, joka on nimenomaisesti jätetty direktiivin 2002/58 soveltamisalan ulkopuolelle.(27) Näin ollen direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdassa direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jätetyn valtion toiminnan ja niiden lainsäädäntötoimenpiteiden, joita jäsenvaltiot voivat hyväksyä kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla, välillä on selvä yhteys.(28)
22. Tästä selvästä yhteydestä huolimatta unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että koska direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti annetaan jäsenvaltioille lupa hyväksyä siinä kuvatut kansalliset lainsäädäntötoimenpiteet, tällaiset toimenpiteet kuuluvat kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Kyseisestä oikeuskäytännöstä seuraa, että direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun toimien käsitteeseen, mukaan lukien ”valtion toimiin rikosoikeuden alalla”, ei sisälly lainsäädäntötoimenpiteitä, joihin kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa viitataan.(29)
23. Direktiivin 2002/58 2 artiklassa, jossa on useita määritelmiä kyseisen direktiivin soveltamiseksi, tai missään muussakaan direktiivin 2002/58 säännöksessä, 15 artiklan 1 kohta mukaan lukien, ei määritellä rikosten käsitettä. Direktiiviin 2002/58 ei sisälly luetteloa rikoksista.(30) Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevassa oikeuskäytännössä ei myöskään määritellä kyseistä käsitettä.(31)
24. Vaikka direktiivissä 2002/58 ei ole tällaisia määritelmiä, siinä ei säädetä, että kukin jäsenvaltio määrittelee rikokset kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.(32) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaista säännöstä, jossa ei nimenomaisesti viitata jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, tulkitaan tavallisesti koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa tulkittaessa rikosten käsitettä voidaan ainakin periaatteessa pitää unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä, jota on tulkittava yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa.(33)
25. Kymmenen jäsenvaltiota, jotka ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle huomautuksia, ja komissio ovat kuitenkin yksimielisesti sitä mieltä, että kunkin jäsenvaltion on määriteltävä suhteessa kansalliseen lainsäädäntöönsä direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut rikokset, mukaan lukien vakavat rikokset.
26. Yhdyn näihin huomautuksiin seuraavista syistä.
27. Unionin tuomioistuin on ensinnäkin aiemmin todennut, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan yhteydessä jäsenvaltioiden on määriteltävä olennaiset turvallisuusintressinsä ja hyväksyttävä asianmukaiset toimenpiteet sisäisen ja ulkoisen turvallisuutensa varmistamiseksi.(34) Vaikka unionin tuomioistuin ei ole sitä nimenomaisesti todennut, se näyttää näin ollen katsoneen, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa oleva kansallisen turvallisuuden käsite ei ole unionin oikeuden itsenäinen käsite, vaikka kyseistä termiä ei ole määritelty ja vaikka ei ole nimenomaisesti viitattu jäsenvaltioiden oikeuteen.(35) En näe mitään syytä, miksei samaa lähestymistapaa voitaisi soveltaa jäsenvaltioiden toimivaltaan määritellä rikokset tai vakavat rikokset direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kyseiseen säännökseen sisältyvien ”rikosten”, ”yleisen turvallisuuden ja ”kansallisen turvallisuuden” termejä voidaan pitää asiayhteydestään riippuvina käsitteinä, koska vaikuttaa siltä, että unionin lainsäätäjä on tarkoittanut, että kutakin niistä kohdellaan samalla tavalla myös niiden määrittelyn osalta.(36)
28. Toiseksi SEU 4 artiklan 2 kohdassa Euroopan unionia vaaditaan kunnioittamaan jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden perusluonteisia, poliittisia ja perustuslaillisia rakenteita. Perusoikeuskirjan johdanto-osassa todetaan myös, että vaikka unioni edistää yhteisten arvojen säilyttämistä ja kehittämistä, se kunnioittaa muun muassa Euroopan kansojen kulttuurien ja perinteiden monimuotoisuutta. Rikosten ja rangaistusten(37) määrittely heijastaa kansallisia arkaluonteisia näkökohtia ja perinteitä, jotka vaihtelevat huomattavasti paitsi jäsenvaltioiden välillä myös ajan myötä rinnan yhteiskunnallisen muutoksen kanssa.(38)
29. Tässä yhteydessä voidaan todeta, että rikoksia ja rangaistuksia määrittäessään jäsenvaltiot ottavat huomioon useita eri tekijöitä vaihtelevassa määrin. Jäsenvaltion arvio tietyn rikoksen vakavuudesta ilmenee usein, joskaan ei poikkeuksetta, sen seuraamuksen vakavuudessa, jonka se määrää. Vankeusrangaistuksen pituus voi perustua arviointiin, jossa on otettu huomioon useita eri tekijöitä, mukaan lukien rikoksen vakavuus ja sen suhteellista vakavuus muihin rikoksiin verrattuna. Ei ole esitetty mitään perusteita sille, miksi jäsenvaltioiden ei pitäisi käyttää tätä toimivaltaa tai miksi rikosten, vakavien rikosten tai rikosten määritelmään yleisesti pitäisi soveltaa kyseisessä erityisessä asiayhteydessä erilaista lähestymistapaa.
30. Jäsenvaltioiden toimivalta rikosoikeuden alalla ei rajoita Euroopan unionin toimivaltaa säätää tietyissä tapauksissa esimerkiksi rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajatylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen.(39) Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan ole vahvistanut rikosten määrittelyä koskevia sääntöjä direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa.(40) Kuten edellä on todettu,(41) direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdan tekstistä käy ilmi, että säätämällä kyseisen direktiivin unionin lainsäätäjän aikomuksena ei ollut käyttää toimivaltaa rikosoikeuden alalla.
31. Kyseiset kaksi syytä riittävät selittämään, miksi huolimatta siitä, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksytyt kansalliset lainsäädäntötoimenpiteet rikosten tutkintaa ja syyteharkintaa varten kuuluvat kyseisen toimenpiteen soveltamisalaan, jäsenvaltioilla säilyy toimivalta määritellä rikokset, mukaan lukien vakavat rikokset, ja vahvistaa tällaisen toiminnan seuraamukset.(42)
3. Arviointiperusteet mahdollisuudelle poiketa direktiivin 2002/58 5 artiklan 1 kohdassa säädetystä luottamuksellisuuden periaatteesta
32. Unionin tuomioistuin on korostanut, että mahdollisuutta poiketa(43) muun muassa direktiivin 2002/58 5 artiklan 1 kohdassa säädetystä luottamuksellisuuden periaatteesta on tulkittava suppeasti, jotta siitä ei tule yleistä sääntöä, jolloin periaate tehtäisiin laajalti tyhjäksi.(44) Tämän mahdollisuuden hyödyntämisessä on näin ollen noudatettava muun muassa vastaavuus-(45) ja tehokkuusperiaatteita.(46) Sen on myös oltava unionin oikeuden yleisten periaatteiden, muun muassa suhteellisuusperiaatteen,(47) sekä perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan(48) ja 52 artiklan 1 kohdan mukainen.(49) Vakavan rikollisuuden torjuntaa koskeva tavoite on aina sovitettava yhteen niiden perusoikeuksien käyttämisen kanssa, joihin se vaikuttaa. Perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklassa vahvistetut oikeudet eivät ole ehdottomia, ja niiden käyttäminen on suhteutettava siihen tehtävään, joka niillä on yhteiskunnassa.(50) Näin ollen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisten oikeuksien käytön rajoitusten, sellaisina kuin niistä on säädetty lailla, on kunnioitettava kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä, ja rajoitusten on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tarpeen ja vastattava tosiasiallisesti Euroopan unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan nojalla annettujen kansallisten lainsäädännöllisten toimenpiteiden on näin ollen oltava tosiasiallisesti ja ehdottomasti näistä tavoitteista jonkin mukainen. Niiden on perustuttava objektiivisiin kriteereihin, niiden on oltava oikeudellisesti sitovia, ja niissä on oltava selkeät ja täsmälliset säännöt, joissa ilmaistaan, millä aineellisilla ja menettelyllisillä edellytyksillä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien on myönnettävä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille oikeus saada tietoja.(51)
33. Jotta voidaan varmistaa näiden edellytysten täysimääräinen noudattaminen käytännössä, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada säilytettäviä tietoja on periaatteessa(52) saatettava etukäteen tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoelimen(53) tarkistettavaksi sen jälkeen, kun kyseiset viranomaiset ovat esittäneet perustellun pyynnön, ja asianomaiset henkilöt ovat ilmoittaneet siitä.(54) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoelimen on kyseistä etukäteisvalvontaa harjoittaessaan suorittaessaan sovitettava yhteen kyseessä olevat eri intressit ja oikeudet, jotta pystytään turvaaman oikeudenmukainen tasapaino tutkinnan vaatimusten ja asianomaisten yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojelua koskevien perusoikeuksien turvaamisen välillä.(55)
34. Käsiteltävänä olevassa asiassa asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa säädetään edellytyksistä, joiden mukaisesti kansallisen tuomioistuimen on määrättävä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat myöntämään syyttäjälle syyttäjän pyynnöstä pääsy tietoihin. Ei ole kiistetty,(56) että asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa säädetään selkeästi ja täsmällisesti niistä olosuhteista ja edellytyksistä, joiden täyttyessä kansallinen tuomioistuin voi määrätä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat myöntämään tällaisen pääsyn tietoihin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että vankeusrangaistus, jonka ”enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta” on liian laaja, koska sen soveltamisalaan kuuluvat tavallisen varkauden kaltaiset rikokset, jotka aiheuttavat vain vähän yhteiskunnallista häiriötä.
35. Vaikka asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentti kattaa potentiaalisesti laajan kirjon rikoksia, unionin tuomioistuimelle ei ole tässä kyseessä olevassa asiassa esitetty todisteita siitä, että se kattaa niin suuren määrän rikoksia, että sen nojalla tapahtuva tietojen saanti olisi pikemminkin sääntö kuin poikkeus.(57) Kyseisessä säännöksessä säädetty vähintään kolmen vuoden enimmäisvankeusrangaistusta koskeva kynnys ei vaikuta liian alhaiselta.(58) Analogisesti direktiivin 2016/681 3 artiklan 9 kohdassa(59) ”vakava rikollisuus” määritellään ”liitteessä II [luetelluiksi teoiksi], joista voidaan määrätä vapaudenmenetyksen käsittävä rangaistus tai turvaamistoimenpide, jonka enimmäiskesto on jäsenvaltion kansallisen oikeuden mukaan vähintään kolme vuotta”.(60) Unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että koska direktiivin 2016/681 3 artiklan 9 kohdassa ei kuitenkaan viitata sovellettavaan vähimmäisrangaistukseen vaan sovellettavaan enimmäisrangaistukseen, ei ole poissuljettua, että merkityksellisiä ”tietoja voidaan käsitellä sellaisten rikosten torjumiseksi, jotka tosin täyttävät kyseisessä säännöksessä säädetyn vakavuuskynnystä koskevan kriteerin mutta eivät kansallisen rikosoikeusjärjestelmän erityispiirteet huomioon ottaen kuitenkaan kuulu vakavan rikollisuuden vaan tavanomaisen rikollisuuden alaan”.(61)
36. Asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa säädetty kolmen vuoden vankeusrangaistus viittaa sovellettavaan enimmäisrangaistukseen, ja sitä voidaan siten soveltaa tavallisen varkauden kaltaisiin rikoksiin.(62) Näin ollen on tutkittava, miten asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momenttia sovelletaan käytännössä. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa näyttää olevan kaksi erilaista vaatimusta kansallisen tuomioistuimen suorittamalle etukäteisvalvonnalle tutkinnan kohteena olevien rikosten luonteen mukaan.
37. Ensimmäinen näistä valvontaa koskevista vaatimuksista edellyttää,(63) että kansalliset tuomioistuimet antavat syyttäjälle luvan saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämiä tietoja, jos tällaiset tiedot ovat merkityksellisiä tosiseikkojen selvittämiseksi ja jos on olemassa riittävät todisteet uhkailua ja ahdistelua tai häirintää koskevan rikoksen tekemisestä puhelimitse, jos uhkailu tai häirintä on vakavaa. Kansallisen tuomioistuimen on näin ollen arvioitava yksilöllisesti kyseisen rikoksen vakavuus ja tarkistettava, onko kyseisen rikoksen tutkinnassa ja syyteharkinnassa syytä rajoittaa perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklassa vahvistettuja yleisiä oikeuksia ja direktiivin 2002/58 5, 6 ja 9 artiklaan sisältyviä erityisiä oikeuksia. Kyseinen vaatimus edellyttää tietyssä tapauksessa yksilöllistä arviointia siitä, onko kyseisiin oikeuksiin puuttuminen oikeasuhteista rikollisuuden torjuntaa koskevaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden.
38. Sen sijaan toinen valvontaa koskevista vaatimuksista, joka on merkityksellinen nyt käsiteltävän asian kannalta, edellyttää,(64) että kansalliset tuomioistuimet antavat syyttäjälle luvan saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämiä tietoja, jos tällaiset tiedot ovat merkityksellisiä tosiseikkojen selvittämiseksi ja jos on olemassa riittävät todisteet sellaisen rikoksen tekemisestä, josta voi seurata muun muassa vähintään kolmen vuoden enimmäisvankeusrangaistus. Tällaisessa tapauksessa kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on ainoastaan tarkistaa, täyttyvätkö nämä objektiiviset edellytykset, eikä sillä ole mahdollisuutta suorittaa etujen yksilöllistä arviointia käsiteltävässä asiassa.(65) Kansallisen tuomioistuimen asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentin nojalla suorittama valvonta ei näin ollen ole minkäänlaisessa todellisessa yhteydessä sen käsiteltävänä olevan asian erityisten olosuhteiden kanssa.
39. Vaikka kansallisilla tuomioistuimilla ei ehkä ole toimivaltaa tarkistaa lainsäätäjän antamaa rikosten määritelmää tai tarkistaa lainsäätäjän päätöstä tällaisten rikosten vakavuudesta,(66) kyseisillä tuomioistuimilla on kuitenkin oltava toimivalta suorittaa yksilöllinen arviointi siitä, onko oikeasuhteista myöntää direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan mukaan hyväksyttyjen lainsäädäntötoimenpiteiden nojalla oikeus saada arkaluonteisia tietoja, joiden avulla voidaan tehdä tarkkoja päätelmiä käyttäjän yksityiselämästä, mikä siten merkitsee vakavaa puuttumista perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklassa sekä 52 artiklan 1 kohdassa vahvistettuihin perusoikeuksiin.
40. Tästä seuraa, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan mukaan hyväksyttyjen toimenpiteiden nojalla ei voida myöntää oikeutta saada arkaluonteisia tietoja, ellei i) kyseinen rikos saavuta kansallisen lainsäätäjän ennalta määrittelemää vakavuuskynnystä ja ii) ellei tuomioistuin tai muu riippumaton hallintoelin katso yksilöllisen arvioinnin tai valvonnan jälkeen, että tällaisen tietojensaantioikeuden myöntämisen aiheuttama puuttuminen perusoikeuksiin on tietyssä tapauksessa oikeasuhteista rikollisuuden torjuntaa koskevaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden. Tietyissä tapauksissa oikeutta saada tällaisia tietoja ei kuitenkaan välttämättä myönnetä, vaikka rikos saavuttaisi kansallisen oikeuden mukaisen vakavuuskynnyksen.
41. Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevaa törkeää varkautta pidetään kansallisen oikeuden mukaan vakavana, koska siitä voidaan määrätä muun muassa kahdesta kuuteen vuotta vankeutta, mikä vastaa asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentissa säädettyä vakavuuskynnystä.(67) Sovellettaessa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan nojalla hyväksyttyjä toimenpiteitä Italian tuomioistuimilla ei näytä olevan kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltaa kyseenalaistaa törkeän varkauden luokittelua vakavaksi rikokseksi. Mikäli kansallisessa lainsäädännössä asetettua kynnystä ei saavuteta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei voi näin ollen myöntää oikeutta saada pyydettyjä tietoja.(68)
42. Jos kansallisen lainsäätäjän asettama kynnys saavutetaan, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan nojalla tarkistettava, onko arkaluonteisten tietojen saamisen helpottamisesta aiheutuva perusoikeuksiin puuttuminen kaikkien käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvien olosuhteiden valossa oikeasuhteista kyseisen rikoksen torjuntaa koskevaan yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tältä osin otettava huomioon ja punnittava kaikki merkitykselliset oikeudet ja edut, muun muassa perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla suojatuille uhrien omistusoikeuksille aiheutunut vahinko ja se, että matkapuhelimet saattavat sisältää erittäin arkaluonteisia tietoja omistajiensa yksityis-, työ- ja talouselämästä.(69) Kyseisten tietojen saanti voi olla ainoa tehokas keino tutkia kyseisiä rikoksia ja nostaa niistä syytteet ja varmistaa, että toistaiseksi tuntemattomat rikoksentekijät eivät jää rankaisematta. Myös kolmansien osapuolten(70) oikeudet on otettava huomioon.
43. Kolmansien osapuolten oikeuksien osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiakirjoista ilmenee,(71) että syyttäjä pyysi sellaisten tietojen saantia, jotka koskevat varastettujen matkapuhelinten viestintää 29.10.2021 alkaen 27.10.2021(72) tapahtuneen ensimmäisen varkauden osalta ja 20.11.2021 alkaen kyseisenä päivänä tapahtuneen toisen varkauden osalta.(73) Kyseiset päivämäärät osoittavat, että tietojensaantipyynnöt vaikuttavat erittäin rajallisesti uhrien oikeuksiin, jotka taataan muun muassa perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklassa.(74) Italian hallitus totesi kirjallisissa huomautuksissaan myös, että kansallinen menettely koskee ainoastaan tietoja, jotka auttaisivat tunnistamaan kyseisten varkauksien tekijän tai tekijät. Mikäli tunnistetaan puheluita varkauteen liittymättömille kolmansille osapuolille tai kolmansilta osapuolilta, kyseiset tiedot tuhotaan rikosprosessilain 269 §:n mukaisesti.(75) Lopuksi asetuksen nro 196/2003 132 §:n 3 momentin 3-quater kohdassa säädetään, että asetuksen 3 tai 3‑bis kohdan vastaisesti hankittuja tietoja ei saa käyttää.(76)
VI Ratkaisuehdotus
44. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale di Bolzanon esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58/EY (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY, 15 artiklan 1 kohtaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että tuomioistuin myöntää syyttäjälle oikeuden saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien laillisesti säilyttämiä tietoja, joiden nojalla voidaan tehdään tarkkoja päätelmiä käyttäjän yksityiselämästä, jos tällaiset tiedot ovat merkityksellisiä tosiseikkojen selvittämiseksi ja jos on olemassa riittävät todisteet sellaisen kansallisessa lainsäädännössä määritellyn vakavan rikoksen tekemisestä, josta määrättävän vankeusrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta. Kansallisen tuomioistuimen on ennen tietojensaantioikeuden myöntämistä suoritettava yksilöllinen arviointi siitä, onko tällaisesta tietojensaantioikeuden myöntämisestä aiheutuva perusoikeuksiin puuttuminen oikeasuhteista muun muassa tietyn rikoksen vakavuuden ja asiaa koskevien tosiseikkojen valossa.
vankeusrangaistuksen enimmäiskesto on vähintään kolme vuotta,