ANTHONY MICHAEL COLLINS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. június 8.(1)
C‑178/22. sz. ügy
Ismeretlen személyek;
a Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano
részvételével
(a Tribunale di Bolzano [bolzanói bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A személyes adatok kezelése az elektronikus hírközlési ágazatban – A közlések titkossága – Elektronikus hírközlési szolgáltatók – 2002/58/EK irányelv – Az 1. cikk (3) bekezdése és a 15. cikk (1) bekezdése – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 7., 8. és 11. cikk, valamint az 52. cikk (1) bekezdése – Személyes adatokhoz mobil telefon lopása minősített esetének kivizsgálása és üldözése érdekében való hozzáférés iránti ügyészi kérelem – Az alapvető jogokba való súlyos beavatkozást igazoló »súlyos bűncselekmény« fogalma – Az előzetes felülvizsgálat hatálya a súlyos bűncselekmény elkövetésére vonatkozó követelménynek való megfelelés biztosítása érdekében – Az arányosság elve”
I. Bevezetés
1. A Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (a bolzanói bíróság [Olaszország] melletti ügyészség) (a továbbiakban: bolzanói ügyész) arra kéri a Tribunale di Bolzanót (bolzanói bíróság, Olaszország), hogy engedélyezze a hozzáférést az elektronikus hírközlési szolgáltatók által a nemzeti jog alapján megőrzött adatokhoz, amelyek többek között lehetővé teszik a mobiltelefonos közlések kezdő és végpontjának nyomon követését és azonosítását.
2. E kérelemmel összefüggésben a Tribunale di Bolzano (a bolzanói bíróság) a 2002/58/EK irányelv 15. cikke (1) bekezdésének értelmezését kéri a Bíróságtól.(2) E rendelkezés lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az elektronikus közlések titkosságának biztosítására vonatkozó, az említett irányelvben előírt kötelezettség(3) alól jogszabályi kivételeket állapítsanak meg. A Prokuratuur(4) ítéletében a Bíróság megállapította, hogy a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadott intézkedések folytán a felhasználó magánéletére vonatkozó pontos következtetések levonását lehetővé tevő adatokhoz való hozzáférés az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 7., 8. és 11. cikkében, valamint 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt alapvető jogokba és elvekbe való súlyos beavatkozást jelent.(5) Az ilyen hozzáférés nem engedélyezhető „általánosságban a bűncselekmények” megelőzése, kivizsgálása, felderítése és üldözése céljából. A hozzáférés csak a „súlyos bűncselekmények”(6) elleni küzdelemre irányuló eljárásokban adható meg, és az valamely bíróság vagy független közigazgatási szerv által végzett előzetes felülvizsgálat tárgyát kell, hogy képezze, hogy biztosítva legyen az említett követelménynek való megfelelés.(7) A Tribunale di Bolzano (bolzanói bíróság) a Prokuratuur ítélet két aspektusának tisztázását kéri a Bíróságtól: a „súlyos bűncselekmény” fogalmát, valamint a bíróság által a nemzeti jog azon rendelkezése alapján elvégzendő előzetes felülvizsgálat hatályát, amely előírja számára az elektronikus hírközlési szolgáltatók által megőrzött adatokhoz való hozzáférés engedélyezését.
II. Jogi keret
A. Uniós jog
3. A 2002/58 irányelv „A közlések titkossága” című 5. cikke úgy rendelkezik, hogy:
„(1) A tagállamok nemzeti jogszabályok révén biztosítják a nyilvános hírközlő hálózatok és a nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások segítségével történő közlések és az azokra vonatkozó forgalmi adatok titkosságát. Különösen megtiltják a közlések és az azokra vonatkozó forgalmi adatok felhasználókon kívüli személyek által történő, az érintett felhasználó hozzájárulása nélküli meghallgatását, lehallgatását, tárolását vagy más módon történő elfogását vagy megfigyelését, kivéve, ha az ilyen személy a 15. cikk (1) bekezdésével összhangban jogszerűen jár el. […]
[…]”
4. A 2002/58 irányelv „Forgalmi adatok” című 6. cikke kimondja:
„(1) E cikk (2), (3) és (5) bekezdésének, valamint a 15. cikk (1) bekezdésének sérelme nélkül, az előfizetőkre és felhasználókra vonatkozó, a nyilvános hírközlő hálózat vagy nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtója által feldolgozott [helyesen: kezelt] és tárolt forgalmi adatokat törölni kell, vagy anonimmé kell tenni, ha a közlés továbbításához ezek már nem szükségesek.
[…]
(5) A forgalmi adatoknak az (1), (2), (3), és (4) bekezdéssel összhangban történő feldolgozását [helyesen: kezelését] csak olyan személy végezheti, aki a nyilvános hírközlő hálózatokat és nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató irányítása alatt számlakezeléssel vagy forgalomirányítással foglalkozik, vagy ügyfélszolgálatot lát el, vagy csalások felderítésével, az elektronikus hírközlési szolgáltatások értékesítésével vagy értéknövelt szolgáltatások nyújtásával foglalkozik; ezt az adatfeldolgozást [helyesen: adatkezelést] az említett tevékenységek céljának megfelelő mértékre kell korlátozni.
[…]”
5. A 2002/58 irányelv „A forgalmi adatokon kívüli helymeghatározó adatok” című 9. cikke előírja:
„(1) Amennyiben nyilvános hírközlő hálózatok vagy nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások felhasználóival vagy előfizetőivel kapcsolatos, forgalmi adatokon kívüli helymeghatározó adatok kezelésére kerülhet sor, az ilyen adatok kizárólag akkor kezelhetők, ha anonimmé tették azokat, vagy a felhasználók, illetve előfizetők ehhez hozzájárultak, és csak olyan mértékben és időtartamig, amely az értéknövelt szolgáltatás nyújtásához szükséges. A szolgáltatónak a felhasználókat, illetve az előfizetőket a hozzájárulásuk megszerzése előtt tájékoztatnia kell a kezelni kívánt, forgalmi adatokon kívüli helymeghatározó adatok típusáról, az adatkezelés céljairól és időtartamáról, valamint arról, hogy az értéknövelt szolgáltatás nyújtása céljából az adatokat továbbítják‑e harmadik személynek. A felhasználóknak, illetve előfizetőknek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a forgalmi adatokon kívüli helymeghatározó adatok kezelésére vonatkozó hozzájárulásukat bármikor visszavonhassák.
[…]”
6. A 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A tagállamok jogszabályi intézkedéseket fogadhatnak el az ezen irányelv 5. és 6. cikkében, 8. cikkének (1), (2), (3) és (4) bekezdésében, valamint 9. cikkében előírt jogok és kötelezettségek hatályának korlátozására vonatkozóan, ha az ilyen jellegű korlátozás – a 95/46/EK irányelv(8) 13. cikkének (1) bekezdésében említettek szerint – egy demokratikus társadalomban szükséges, megfelelő és arányos intézkedésnek minősül a nemzetbiztonság (vagyis az állam biztonsága), a nemzetvédelem és a közbiztonság védelme érdekében, valamint a bűncselekmények, illetve az elektronikus hírközlési rendszer jogosulatlan használata megelőzésének, kivizsgálásának, felderítésének és üldözésének a biztosítása érdekében E célból a tagállamok többek között jogszabályi intézkedéseket fogadhatnak el az adatoknak az e bekezdésben megállapított indokok alapján korlátozott ideig történő visszatartására [helyesen: megőrzésére] vonatkozóan. Az e bekezdésben említett valamennyi intézkedésnek összhangban kell lennie a közösségi jog általános elveivel, beleértve az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (1) és (2) bekezdésében említetteket.”
B. A nemzeti jog
7. A közelmúltban a decreto‑legge 30 settembre 2021 n. 132 – Misure urgenti in materia di giustizia e di difesa, nonchè proroghe in tema di referendum, assegno temporaneo e IRAP, convertito con modificazioni nella legge 23 novembre 2021 n. 178 (a 2021. november 23‑i 178. sz. törvénnyel(9) módosításokkal törvénnyé alakított, egyes sürgős igazságügyi és védelmi intézkedésekről, valamint a népszavazással, az ideiglenes pótlékkal és a regionális iparűzési adóval kapcsolatos egyes intézkedések hatályának meghosszabbításáról szóló, 2021. szeptember 30‑i 132. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet(10)) 1. cikkével módosított, 2003. június 30‑i decreto legislativo n. 196/2003 recante il Codice in materia di protezione dei dati personali (a személyes adatok védelméről szóló törvénykönyv megalkotásáról szóló, 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet)(11) 132. cikkének (3) bekezdése (a továbbiakban: a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése) előírja:
(3) „A törvényben előírt megőrzési időn belül [azaz a közlés időpontjától számított 24 hónapig], ha olyan bűncselekmény elkövetésére utaló elegendő jel áll rendelkezésre, amellyel kapcsolatban a törvény életfogytig tartó vagy legalább három év – a Codice di procedura penale [(a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv)] 4. cikke szerint meghatározandó – szabadságvesztés büntetést ír elő, valamint a telefonon keresztül történő fenyegetés, zaklatás vagy zavarás bűncselekménye esetén, ha a fenyegetés és a zavarás súlyos, az adatgyűjtést – amennyiben az a tényállás megállapítása szempontjából releváns – előzetesen a bíró engedélyezi indokolt határozatában az ügyész vagy a vádlott, a gyanúsított, a sértett és más magánfelek védőjének kérelmére;
[…]
(3 quater) A (3) vagy a (3 bis) bekezdés rendelkezéseinek megsértésével gyűjtött adatok nem használhatók fel.”
8. A Codice di procedura penale „A hatáskör meghatározásának szabályai” című 4. cikke szerint:
„A hatáskör meghatározásánál a törvény által az egyes elkövetett vagy megkísérelt bűncselekmények tekintetében kiszabott büntetés az irányadó. A folytatólagos bűncselekmény, a visszaesés és az elkövetés körülményei nem relevánsak, kivéve azokat a súlyosító körülményeket, amelyek miatt a törvény a bűncselekmény elkövetéséért kiszabott rendes büntetéstől eltérő büntetést ír elő, illetve a különleges hatályú körülményeket.”
9. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az ügyész hivatalból büntetőeljárás alá vonhatja a lopás bűncselekményének minősített esetét.(12) A Codice penale (büntető törvénykönyv) 625. cikke értelmében a lopás minősített esetében az elkövető két évtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel és 927 eurótól 1 500 euróig terjedő pénzbüntetéssel büntetendő. A büntető törvénykönyv 624. cikke úgy rendelkezik, hogy a lopás bűncselekményének alapesetében, amelynek tekintetében a sértett feljelentése alapján indítható büntetőeljárás, az elkövető hat hónaptól három évig terjedő szabadságvesztéssel és 154 eurótól 516 euróig terjedő pénzbüntetéssel büntetendő.
III. Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
10. A büntető törvénykönyv 624. és 625. cikke szerinti, mobiltelefonra elkövetett lopás minősített esete miatt a bolzanói ügyész két büntetőeljárást indított ismeretlen elkövetők ellen.(13) Az elkövetők felkutatása érdekében az ügyész a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése alapján a kérdést előterjesztő bíróságtól „[…] felhatalmazást [kért] arra, hogy valamennyi telefontársaságtól bekérje az azok birtokában lévő, nyomonkövetési és helymeghatározási módszerekkel gyűjtött valamennyi adatot (különösen a felhasználók indított/fogadott hívásai és az IMEI számokhoz kapcsolódó indított/fogadott hívások, a meglátogatott/elért helyek, a hívás/csatlakozás ideje és időtartama, valamint az érintett cellák és/vagy továbbítóállomások megjelölése, a felhasználók SMS vagy MMS küldései/fogadásai és az IMEI számokhoz kapcsolódó SMS vagy MMS küldések/fogadások, valamint – amennyiben lehetséges – az érintett tulajdonosok azonosító adatai) a bejövő és kimenő telefonbeszélgetésekről/kapcsolatfelvételekről és a kezdeményezett csatlakozásokról, beleértve a roaminghívásokat is, még akkor is, ha azok a lopás elkövetésének időpontjától a kérelem feldolgozásának időpontjáig nem kerültek kiszámlázásra (nem fogadott hívások)”.
11. A kérdést előterjesztő bíróság kétségbe vonja, hogy a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése összeegyeztethető a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésével, ahogyan azt a Prokuratuur ítéletben értelmezték. Megjegyzi, hogy a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország)(14) 2021. szeptember 7‑én úgy ítélte meg, hogy mivel a nemzeti bíróságok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak meghatározásában, hogy mely bűncselekmények képeznek „a közbiztonságot fenyegető súlyos fenyegetést és más súlyos bűncselekményt”, a Prokuratuur ítélet nem alkalmazandó közvetlenül a nemzeti bíróságok által. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék) ítéletét követően az olasz jogalkotó elfogadta a 2021. szeptember 30‑i 132. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendeletet, amelynek 132. cikkének (3) bekezdése úgy határozza meg azon súlyos bűncselekményeket, amelyek esetében a telefonadatok gyűjthetők, hogy azok többek között a törvény alapján „legalább három évig terjedő szabadságvesztéssel […]” büntetendő bűncselekmények.
12. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdésében a súlyos bűncselekménynek való minősülés tekintetében előírt küszöbérték olyan bűncselekményeket foglal magában, amelyek a társadalmi rendet csak korlátozott mértékben zavarják meg, és csak magánszemély feljelentése alapján üldözhetők.(15) E rendelkezés alapján tehát a telefonadatokhoz való hozzáférés akár az olyan kis értékre elkövetett lopás esetén is engedélyezhető, mint egy mobiltelefon vagy egy kerékpár. A 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdésében meghatározott küszöbérték tehát nem tartja tiszteletben a Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti arányosság elvét, amely előírja, hogy minden esetben a vizsgált bűncselekmény súlyát kell mérlegelni az alapvető jog gyakorlásának korlátozásával szemben. Az ilyen csekélyebb jelentőségű bűncselekmények üldözése nem indokolja a magánélet tiszteletben tartásához, a személyes adatok védelméhez, valamint a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságához fűződő alapvető jogok gyakorlásának korlátozását.(16)
13. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az olasz bírók mérlegelési mozgástere a telefonadatokhoz való hozzáférésre vonatkozó engedély megtagadásakor igen korlátozott, mivel, ha „elegendő, a bűncselekmény elkövetésére utaló jel áll rendelkezésre”, az engedélyt meg kell adni, amennyiben az „a [tényállás] megállapítása szempontjából releváns”. A bírók különösen nem rendelkeznek hatáskörrel a vizsgált bűncselekmény súlyosságának értékelésére. A jogalkotó ezt az értékelést elvégezte, amikor általánosságban és a bűncselekmények különböző típusai közötti különbségtétel nélkül megállapította, hogy a telefonadatokhoz való hozzáférést minden olyan bűncselekmény nyomozása esetében engedélyezni kell, amely legalább három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
14. Ilyen körülmények között a Tribunale di Bolzano (bolzanói bíróság, Olaszország) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Ellentétes‑e a [2002/58 irányelv] 15. cikkének (1) bekezdésével a [196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdésében] foglalthoz hasonló azon nemzeti szabályozás, […] amelynek […] szövege a következő:
»A törvényben előírt megőrzési időn belül, ha olyan bűncselekmény elkövetésére utaló elegendő jel áll rendelkezésre, amellyel kapcsolatban a törvény életfogytig tartó vagy legalább három év – a [büntetőeljárásról szóló törvénykönyv] 4. cikke szerint meghatározandó – szabadságvesztés büntetést ír elő, valamint a telefonon keresztül történő fenyegetés, zaklatás vagy zavarás bűncselekménye esetén, ha a fenyegetés és a zavarás súlyos, az adatgyűjtést – amennyiben az a tényállás megállapítása szempontjából releváns – előzetesen a bíró engedélyezi indokolt határozatában az ügyész vagy a vádlott, a gyanúsított, a sértett és más magánfelek védőjének kérelmére?«”
IV. A Bíróság előtti eljárás
15. A cseh és az észt kormány, Írország, a francia, az olasz, a ciprusi, a magyar, a holland, az osztrák és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.
16. Az érdekelt felek és a bolzanói ügyész a 2023. március 21‑i tárgyaláson szóbeli érveket terjesztettek elő és válaszoltak a Bíróság által feltett kérdésekre.
V. Értékelés
A. Elfogadhatóság
17. Az olasz kormány és Írország előadja, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy része elfogadhatatlan. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben foglalt tények szerint a hozzáférés iránti kérelmet mobiltelefonokra elkövetett lopás minősített esetével összfüggésben terjesztették elő. Írország hangsúlyozza, hogy az ügyész e bűncselekményt hivatalból vonhatja büntetőeljárás alá. Ez a hatáskör azt a nézetet tükrözi, hogy a bűncselekmény jellege és hatásai a társadalom egészét érintik. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tehát hipotetikus, annyiban, amennyiben olyan bűncselekményekre is vonatkozik, amelyek csak egy magánszemély feljelentése alapján üldözhetők. Az olasz kormány megjegyzi, hogy a kérdést előterjesztő bíróság egy sor olyan bűncselekményre hivatkozik, amelyek az előtte folyamatban lévő ügyek szempontjából irrelevánsak. Az olasz kormány és a Bizottság előadja, hogy a kérelemben szereplő „legalább három év szabadságvesztés büntetésre” való hivatkozással ellentétben a büntető törvénykönyv 625. cikke szerint a lopás bűncselekményének minősített esete kettőtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A Bizottság ezért azt javasolja, hogy a Bíróság fogalmazza újra a kérdést. A francia kormány szintén azt kéri, hogy a Bíróság fogalmazza újra a kérdést. Úgy véli, hogy a Bíróság értelmezheti ugyan az uniós jog rendelkezéseit, de nem illetékes a nemzeti jog rendelkezéseinek az uniós joggal való összeegyeztethetőségét megítélni.
18. A kérdést előterjesztő bíróság kérdése szó szerint azt kéri, hogy a Bíróság foglaljon állást a nemzeti jog valamely rendelkezésének az uniós joggal való összeegyeztethetősége tárgyában. Ez önmagában nem akadálya annak, hogy a Bíróság a kérdést előterjesztő bíróság számára az uniós jog – a jelen eljárásban a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése – olyan értelmezését nyújtsa, amely lehetővé teszi számára, hogy az előtte folyó eljárásban vitatott bármely nemzeti szabályozás e rendelkezéssel való összeegyeztethetőségéről határozzon.(17)
19. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy a bolzanói ügyész többek között a büntető törvénykönyv 625. cikke szerinti mobiltelefonra elkövetett lopás bűncselekménye két minősített esetének kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása céljából kért hozzáférést az adatokhoz. Ilyen körülmények között a kérelemben szereplő más bűncselekményekre, köztük a büntető törvénykönyv 624. cikkére (lopás alapesete)(18) történő hivatkozások nem relevánsak a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő kérelmek elbírálása szempontjából.(19) Annyiban, amennyiben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a bolzanói ügyész által előterjesztett, lopás bűncselekménye minősített esete elkövetésének kivizsgálása érdekében az adatokhoz való hozzáférésre irányuló kérelemre irányul, az nem hipotetikus. Következésképpen a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikke (3) bekezdése alkalmazásának értékelését a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett, a mobiltelefonokra elkövetett lopások minősített esetével kapcsolatos tényekre korlátozom.
B. Az ügy érdeméről
1. Előzetes észrevételek
20. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a bolzanói ügyésznek az elektronikus hírközlési szolgáltatók által megőrzött adatokhoz való hozzáférésre irányuló kérelme miatt merült fel. Az ügy nem érinti ezen adatok megőrzését vagy annak jogszerűségét, többek között a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján.(20) Az adatok többek között az ellopott mobiltelefonokkal folytatott bejövő és kimenő közlések részleteiből(21) és helymeghatározó adatokból állnak.(22) Bár az adatok nem tartalmazzák a közlések tartalmát, pontos következtetések levonását teszik lehetővé azon személyek magánéletére vonatkozóan, akiknek az adatai érintettek, és az ezekhez való hozzáférés az alapvető jogaikba való „súlyos” beavatkozásnak tűnik.(23) Az ilyen adatokhoz való hozzáférésből eredő beavatkozás igazolható a 2002/58 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének első mondatában említett azon céllal,(24) amely a „súlyos bűncselekmények”, de nem általánosságban a bűncselekmények megelőzésére, kivizsgálására, felderítésére és üldözésére irányul. A 2002/58 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének értelmezése során a Bíróság a személy alapvető jogaiba való beavatkozás súlyossága és a vizsgált bűncselekmény súlyossága között kapcsolatot állapított meg.(25)
2. A tagállamok hatásköre a „súlyos bűncselekmények” meghatározására
21. A 2002/58 irányelv az elektronikus hírközlési szolgáltatóknak a személyes adatok kezelésével kapcsolatos tevékenységét szabályozza.(26) Az 1. cikk (3) bekezdése kifejezetten kizárja a 2002/58/EK irányelv hatálya alól az olyan meghatározott területeken végzett állami tevékenységeket, mint a közbiztonság, a nemzetvédelem, a nemzetbiztonság és a büntetőjog. A 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében említett tevékenységek lényegében átfedésben vannak az irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében leírtakkal, és magukban foglalják a 2002/58 irányelv hatálya alól kifejezetten kizárt, a büntetőjog területén végzett állami tevékenységeket.(27) Így egyértelmű kapcsolat áll fenn a 2002/58 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése által az irányelv hatálya alól kizárt állami tevékenységek és a tagállamok által a 15. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadható jogszabályi intézkedések között.(28)
22. Ezen egyértelmű kapcsolat ellenére a Bíróság következetesen úgy ítélte meg, hogy mivel a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése kifejezetten felhatalmazza a tagállamokat az abban leírt nemzeti jogszabályi intézkedések elfogadására, az ilyen intézkedések ezen irányelv hatálya alá tartoznak. Az említett ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a 2002/58 irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében szereplő „tevékenységek” fogalma, beleértve a „büntetőjogi szankciók végrehajtása terén kifejtett állami tevékenységeket” is, nem foglalja magában azokat a jogszabályi intézkedéseket, amelyekre az említett irányelv 15. cikkének (1) bekezdése utal.(29)
23. Sem a 2002/58 irányelv 2. cikke, amely az irányelv alkalmazása céljából számos fogalommeghatározást tartalmaz, sem a 2002/58 irányelv más rendelkezése, így a 15. cikk (1) bekezdése nem határozza meg a „bűncselekmény” fogalmát. A 2002/58 irányelv nem tartalmaz listát a „bűncselekményekről”.(30) Továbbá a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdését értelmező ítélkezési gyakorlat sem határozza meg e fogalmat.(31)
24. Az ilyen fogalommeghatározások hiánya ellenére, a 2002/58 irányelv nem írja elő, hogy minden tagállam a nemzeti jogának megfelelően határozza meg a „bűncselekmények” fogalmát.(32) A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből egyaránt az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést főszabály szerint az egész Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni. A 2002/58 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének értelmezése keretében a „bűncselekmény” fogalma – legalábbis elvben – önálló uniós jogi fogalomnak tekinthető, amelyet az összes tagállam területén egységesen kell értelmezni. (33)
25. A Bírósághoz észrevételeket benyújtó 10 tagállam és a Bizottság azonban egyöntetűen azon az állásponton van, hogy a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében említett „bűncselekmények” – ideértve a súlyos bűncselekményeket is – meghatározása nemzeti jogukra való hivatkozás útján az egyes tagállamok feladata.
26. Az alábbi okok miatt egyetértek ezekkel az érvekkel.
27. Először is, a Bíróság korábban megállapította, hogy a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben az alapvető biztonsági érdekeik meghatározása, valamint a külső és belső biztonságukat szolgáló, megfelelő intézkedések meghozatala a tagállamok feladatkörébe tartozik.(34) A Bíróság tehát – bár nem mondta ki kifejezetten – úgy tűnik, hogy úgy vélte, a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében szereplő „nemzetbiztonság” kifejezés nem egy önálló uniós jogi fogalom, annak ellenére, hogy e fogalom meghatározása vagy a tagállamok jogára való kifejezett utalás hiányzik.(35) Nem látom okát annak, hogy miért ne lehetne ugyanezt a megközelítést alkalmazni a tagállamoknak a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése szerinti „bűncselekmények” vagy „súlyos bűncselekmények” meghatározására vonatkozó hatáskörére. Az e rendelkezésben szereplő „bűncselekmények”, „közbiztonság” és „nemzetbiztonság” kifejezések noscitur a sociis‑nak tekinthetők, mivel úgy tűnik, hogy az uniós jogalkotó szándéka szerint mindegyiküket hasonló módon kell kezelni, beleértve meghatározásuk módját is.(36)
28. Másodszor, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése megköveteli az Európai Uniótól, hogy az tartsa tiszteletben a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének. A Charta preambuluma is elismeri, hogy miközben az Unió hozzájárul a közös értékek megőrzéséhez és továbbfejlesztéséhez, tiszteletben tartja többek között az európai népek kultúrájának és hagyományainak sokféleségét. A bűncselekmények és a szankciók meghatározása(37) tükrözi a nemzeti érzékenységeket és hagyományokat, amelyek nemcsak a tagállamok között, hanem a társadalmi változásokkal párhuzamosan az idők folyamán is jelentősen eltérnek.(38)
29. Ezzel összefüggésben megállapítható, hogy a bűncselekmények és büntetések meghatározásakor a tagállamok a különböző tényezőket különböző mértékben veszik figyelembe. Egy tagállamnak egy adott bűncselekmény „súlyosságára” vonatkozó értékelése gyakran, ha nem is mindig, de tükröződik a kilátásba helyezett büntetés súlyosságában. A szabadságvesztés‑büntetés hossza számos tényező elemzését tükrözheti, beleértve a bűncselekmény önmagában vett „súlyosságát” és más bűncselekményekhez viszonyított relatív „súlyosságát”. Semmilyen indok nem hangzott el arra vonatkozóan, hogy a tagállamoknak miért ne lehetne ezt a hatáskört gyakorolniuk, vagy hogy a szóban forgó konkrét összefüggésben miért kellene más megközelítést alkalmazni a „bűncselekmények”, a „súlyos bűncselekmények” vagy „általánosságban a bűncselekmények” fogalmának meghatározására.
30. A tagállamok büntetőjogi hatásköre nem sérti az Európai Uniónak azt a hatáskörét, hogy szabályozási minimumokat állapítson meg a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva több államra kiterjedő vonatkozásúak, illetve amelyek esetében különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék.(39) Az uniós jogalkotó azonban a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében nem állapított meg a bűncselekmények meghatározására vonatkozó szabályokat.(40) A 2002/58 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének szövegéből ugyanis – amint arra már utaltunk(41) – kitűnik, hogy az uniós jogalkotó ezen irányelv elfogadásával nem kívánt hatáskört gyakorolni a büntetőjog területén.
31. Ez a két ok elegendő annak magyarázatára, hogy bár a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján a bűncselekmények kivizsgálása és üldözése érdekében elfogadott nemzeti jogszabályi intézkedések az adott intézkedés hatálya alá tartoznak, a tagállamok miért jogosultak továbbra is a „bűncselekmények” – köztük a „súlyos bűncselekmények” – meghatározására és az ilyen magatartások elkövetésére vonatkozó szankciók megállapítására.(42)
3. A 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében foglalt, a bizalmas adatkezelés elvétől való eltérés lehetőségének gyakorlására vonatkozó felülvizsgálat szabályai
32. A Bíróság hangsúlyozta, hogy a 2002/58 irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében előírt, többek között a bizalmas adatkezelés elvétől való eltérés lehetőségét(43) szigorúan kell értelmezni annak érdekében, hogy az ne váljon általános szabállyá, és ezáltal az elv ne üresedjen ki.(44) E lehetőség gyakorlásának tehát tiszteletben kell tartania többek között az egyenértékűség(45) és a tényleges érvényesülés elvét.(46) Meg kell felelnie az uniós jog általános elveinek is, ideértve az arányosság elvét,(47) valamint a Charta 7., 8. és 11. cikkének(48) és 52. cikke (1) bekezdésének.(49) A súlyos bűncselekmények elleni küzdelem célját mindig össze kell egyeztetni az általa érintett alapvető jogok gyakorlásával. A Charta 7., 8. és 11. cikkében foglalt jogok nem korlátlan jogosultságként jelennek meg, és a gyakorlásukat a társadalomban betöltött szerepükre tekintettel kell megítélni.(50) A Charta 52. cikkének (1) bekezdése tehát e jogok gyakorlásának csak olyan korlátozását teszi lehetővé, amelyet a törvény ír elő, amely tiszteletben tartja a jogok lényeges tartalmát, és amely – az arányosság elvével összhangban – elengedhetetlen, és ténylegesen az Európai Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. A 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadott nemzeti jogszabályi intézkedéseknek tehát ténylegesen és szigorúan meg kell felelniük az e rendelkezésben említett célok egyikének. Objektív kritériumokon kell alapulniuk, jogilag kötelező erejűnek kell lenniük, és az anyagi jogi és eljárásjogi feltételekre vonatkozóan egyértelmű és pontos szabályokat kell megállapítaniuk, amelyek alapján az elektronikus hírközlési szolgáltatóknak lehetővé kell tenniük az illetékes nemzeti hatóságok számára az adatokhoz való hozzáférést.(51)
33. Annak érdekében, hogy e feltételek teljes körű tiszteletben tartása a gyakorlatban is biztosítható legyen, az illetékes nemzeti hatóságoknak a megőrzött adatokhoz való hozzáférésének elvileg(52) valamely bíróság vagy független közigazgatási szerv(53) által végzett előzetes felülvizsgálat tárgyát kell képeznie, az említett hatóságok indokolt kérelmét és az érintettek tájékoztatását követően.(54) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ezen előzetes felülvizsgálat lefolytatása során a bíróságnak vagy a független közigazgatási szervnek össze kell hangolnia a szóban forgó különböző érdekeket és jogokat annak érdekében, hogy megfelelő egyensúlyt teremtsen a felderítés követelményei és az érintett személyek magánéletének tiszteletben tartásához és személyes adatainak védelméhez fűződő alapvető jogok biztosítása között.(55)
34. A jelen ügyben a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése határozza meg azokat a feltételeket, amelyek alapján a nemzeti bíróságnak köteleznie kell az elektronikus hírközlési szolgáltatókat arra, hogy – kérésére – az ügyész számára hozzáférést biztosítsanak az adatokhoz. Nem vitatott,(56) hogy a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése egyértelműen és pontosan meghatározza azokat a körülményeket és feltételeket, amelyek alapján a nemzeti bíróság kötelezheti az elektronikus hírközlési szolgáltatókat e hozzáférés biztosítására. A kérdést előterjesztő bíróság azonban úgy véli, hogy a „legalább három évig terjedő szabadságvesztés” büntetés túlságosan tág, mivel olyan bűncselekményeket von a hatálya alá, mint a lopás alapesete, amely a társadalmi rendet csak kis mértékben zavarja.
35. Noha lehetséges, hogy a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése a bűncselekmények széles körére terjed ki, a jelen eljárásban a Bíróság előtt nincs semmi olyan bizonyíték, amely arra utalna, hogy az olyan nagyszámú bűncselekményt foglalna magában, hogy az adatokhoz való hozzáférés inkább szabály, mint kivétel lenne.(57) Az e rendelkezésben szereplő, legalább három évig terjedő szabadságvesztés küszöbértéke nem tűnik túlságosan alacsonynak.(58) Analógia útján a 2016/681 irányelv 3. cikkének 9. pontja(59) a „súlyos bűncselekmény” fogalmát a következőképpen határozza meg: „a II. mellékletben felsorolt bűncselekményi tényállások, amennyiben a nemzeti jog alapján kiszabható büntetési tétel felső határa legalább háromévi szabadságvesztés vagy szabadságelvonással járó intézkedés”.(60) A Bíróság ugyanakkor megállapította, hogy mivel a 2016/681 irányelv 3. cikkének 9. pontja nem az alkalmazandó legkisebb büntetésre, hanem az alkalmazandó legnagyobb büntetésre utal, nem kizárt, hogy a vonatkozó „adatok kezelésére az olyan bűncselekmények elleni küzdelem céljából is sor kerülhet, amelyek – noha megfelelnek az e rendelkezés által a súlyossági küszöbre vonatkozóan előírt kritériumnak – a nemzeti büntetőjogi rendszer sajátosságaira figyelemmel nem a súlyos bűncselekmények, hanem a közönséges bűncselekmények körébe tartoznak”.(61)
36. A 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdésében szereplő hároméves büntetés az alkalmazandó legnagyobb büntetésre vonatkozik, és így olyan bűncselekményekre is alkalmazható, mint a lopás alapesete.(62) Ezért meg kell vizsgálni, hogy a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdését hogyan alkalmazzák a gyakorlatban. Bár ez függ a kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálattól, a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése úgy tűnik, hogy a nemzeti bíróság általi előzetes felülvizsgálatra vonatkozóan két különböző szabályt állapít meg a vizsgált bűncselekmények jellegétől függően.
37. Az első felülvizsgálati szabály előírja(63) a nemzeti bíróságok számára, hogy engedélyezzék az ügyésznek az elektronikus hírközlési szolgáltatók által megőrzött adatokhoz való hozzáférést, ha ezen adatok a tényállás megállapítása szempontjából relevánsak, és elegendő bizonyíték áll rendelkezésre a telefonon keresztül történő fenyegetés, zaklatás vagy zavarás bűncselekményének elkövetésére, feltéve, hogy a fenyegetés és a zavarás súlyos. A nemzeti bíróságnak tehát egyedileg kell értékelnie a szóban forgó bűncselekmény súlyosságát, és meg kell vizsgálnia, hogy e bűncselekmény kivizsgálása és üldözése indokolttá teszi‑e a Charta 7., 8. és 11. cikkében foglalt általános jogok, valamint a 2002/58 irányelv 5., 6. és 9. cikkében foglalt különös jogok korlátozását. Ez a szabály lehetővé teszi, hogy egy adott esetben egyedileg vagy in concreto értékeljék az e jogokba való beavatkozás arányosságát a bűnözés elleni küzdelem közérdekű céljához képest.
38. Ezzel szemben e felülvizsgálati szabályok közül a második, a jelen eljárás szempontjából releváns szabály azt írja elő(64) a nemzeti bíróságok számára, hogy akkor engedélyezzék az ügyésznek az elektronikus hírközlési szolgáltatók által megőrzött adatokhoz való hozzáférést, ha ezen adatok a tényállás megállapítása szempontjából relevánsak, és elegendő bizonyíték áll rendelkezésre olyan bűncselekmény elkövetésére, amely többek között legalább három évig terjedő szabadságvesztéssel büntethető. Ebben az esetben a nemzeti bíróság szerepe annak vizsgálatára korlátozódik, hogy teljesülnek‑e ezek az objektív követelmények, anélkül, hogy lehetőséget kapna az adott ügyben az érdekek egyedi vagy in concreto arányossági vizsgálatára.(65) A nemzeti bíróság által a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdése alapján végzett felülvizsgálat tehát elszakad az előtte folyamatban lévő ügy konkrét körülményeihez való tényleges kapcsolódástól.
39. A nemzeti bíróságok ugyan nem rendelkeznek hatáskörrel a bűncselekmények jogalkotó általi meghatározásának vagy a súlyosságuk jogalkotó általi megítélésének felülvizsgálatára,(66) de e bíróságoknak mégis hatáskörrel kell rendelkezniük a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésére hivatkozva elfogadott jogszabályi intézkedések alapján az olyan érzékeny adatokhoz való hozzáférés biztosításának arányosságát érintő egyedi vagy in concreto értékelés elvégzésére, amely adatok pontos következtetések levonását teszik lehetővé a felhasználó magánéletére vonatkozóan, és ezáltal a Charta 7., 8. és 11. cikkében és 52. cikkének (1) bekezdésében biztosított alapvető jogokba való súlyos beavatkozást jelentenek.
40. Ebből következik, hogy a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján elfogadott intézkedésekkel megtagadható az érzékeny adatokhoz való hozzáférés biztosítása, kivéve ha (i) a szóban forgó bűncselekmény eléri a nemzeti jogalkotó által előzetesen meghatározott súlyossági küszöböt, és (ii) bíróság vagy más független közigazgatási szerv egyedi vagy in concreto értékelést vagy felülvizsgálatot követően úgy ítéli meg, hogy az alapvető jogokba a hozzáférés biztosítása folytán való beavatkozás az adott esetben arányos a bűnözés elleni küzdelem közérdekű céljával. Bizonyos esetekben azonban előfordulhat, hogy az ilyen adatokhoz való hozzáférés még akkor sem biztosítható, ha a bűncselekmény eléri a nemzeti jogban meghatározott súlyossági küszöböt.
41. A jelen ügyben a lopás bűncselekményének minősített esete a nemzeti jog szerint „súlyosnak” minősül, mivel többek között kettőtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, és így megfelel a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3) bekezdésében meghatározott súlyossági küszöbnek.(67) A 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésére hivatkozva elfogadott intézkedések alkalmazása során az olasz bíróságok a jelek szerint nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy megkérdőjelezzék a lopás minősített esetének nemzeti jog szerinti „súlyos bűncselekménynek” minősítését. Amennyiben a nemzeti jog által meghatározott küszöbérték nem teljesül, a kérdést előterjesztő bíróság nem adhat hozzáférést a kért adatokhoz.(68)
42. Amennyiben a nemzeti jogalkotó által meghatározott küszöbérték teljesül, a kérdést előterjesztő bíróságnak a 2002/58 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése alapján azt kell vizsgálnia, hogy az adott ügy összes körülményeire tekintettel az érzékeny adatokhoz való hozzáférés megkönnyítéséből eredő, az alapvető jogokba való beavatkozás arányos‑e az említett bűncselekmény elleni küzdelem közérdekű céljával. A kérdést előterjesztő bíróságnak e tekintetben figyelembe kell vennie és mérlegelnie kell valamennyi releváns jogot és érdeket, ideértve többek között a sértetteknek a Charta 17. cikke által védett tulajdonjogában okozott kárt, valamint azt a tényt, hogy a mobiltelefonok a tulajdonosok magán‑, szakmai és pénzügyi életére vonatkozó, rendkívül érzékeny információkat tartalmazhatnak.(69) A szóban forgó adatokhoz való hozzáférés lehet az egyetlen hatékony eszköz a szóban forgó bűncselekmények kivizsgálására és üldözésére, valamint annak biztosítására, hogy az egyelőre ismeretlen elkövetők ne maradjanak büntetlenül. A harmadik személyek jogait(70) szintén figyelembe kell venni.
43. Ami a harmadik személyek jogait illeti, a kérdést előterjesztő bíróság irataiból kiderül,(71) hogy a bolzanói ügyész az ellopott mobiltelefonokon történt közlésekre vonatkozó adatokhoz való hozzáférést a 2021. október 27‑én elkövetett első lopás tekintetében(72) 2021. október 29‑től, a 2021. november 20‑án elkövetett második lopás tekintetében pedig az elkövetés napjától kezdve kérte.(73) Ezek az időpontok azt mutatják, hogy a hozzáférési kérelmek nagyon korlátozott mértékben érintik a sértettek – többek között a Charta 7., 8. és 11. cikke által biztosított – jogait.(74) Az olasz kormány írásbeli észrevételeiben azt is kijelentette, hogy a nemzeti eljárás kizárólag olyan adatokra vonatkozik, amelyek hasznosak lehetnek a szóban forgó lopások elkövetőjének (elkövetőinek) azonosításához. Abban az esetben, ha a lopáshoz nem kapcsolódó, harmadik személyeknek szóló vagy tőlük származó hívások azonosíthatók lennének, ezeket az adatokat a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv 269. cikke értelmében meg kell semmisíteni.(75) Végül a 196/2003. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 132. cikkének (3 quater) bekezdése előírja, hogy a (3) vagy a (3 bis) bekezdés rendelkezéseinek megsértésével gyűjtött adatok nem használhatók fel.(76)
VI. Végkövetkeztetés
44. A fenti megfontolások fényében javaslom, hogy a Bíróság a Tribunale di Bolzano (bolzanói bíróság, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjeszetett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
A 2009. november 25‑i 2009/136/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az elektronikus hírközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről, feldolgozásáról [helyesen: a személyes adatok kezeléséről] és a magánélet védelméről szóló, 2002. július 12‑i 2002/58/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (elektronikus hírközlési adatvédelmi irányelv) 15. cikkének (1) bekezdését, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7., 8. és 11. cikkét, valamint 52. cikkének (1) bekezdését
úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy a bíróságnak engedélyeznie kell az ügyész számára az elektronikus hírközlési szolgáltatók által jogszerűen megőrzött olyan adatokhoz való hozzáférést, amelyek lehetővé teszik a felhasználó magánéletére vonatkozó pontos következtetések levonását, ha azok a tényállás megállapítása szempontjából relevánsak, és elegendő bizonyíték áll rendelkezésre a nemzeti jogban meghatározott, legalább három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő súlyos bűncselekmény elkövetésére. A nemzeti bíróságnak a hozzáférés engedélyezését megelőzően egyedi vagy in concreto értékelést kell végeznie a hozzáférésből eredő, az alapvető jogokba való beavatkozás arányosságáról, többek között a konkrét bűncselekmény súlyosságának és az ügy tényállásának fényében.