Asunto T‑384/10
Reino de España
contra
Comisión Europea
«Fondo de Cohesión — Reglamento (CE) nº 1164/94 — Proyectos relativos al abastecimiento de agua a poblaciones ubicadas en la cuenca hidrográfica del río Guadiana en la comarca de Andévalo, al saneamiento y depuración en la cuenca del Guadalquivir y al abastecimiento de agua a sistemas supramunicipales de las provincias de Granada y Málaga — Supresión parcial de la ayuda financiera — Contratos públicos de obras y servicios — Concepto de obra — Fraccionamiento de los contratos — Determinación de las correcciones financieras — Artículo H, apartado 2, del anexo II del Reglamento nº 1164/94 — Proporcionalidad»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 29 de mayo de 2013
1. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras — Directiva 93/37/CEE — Obra — Concepto — Criterios — Función económica o técnica del resultado de las obras — Construcción de una red de canalizaciones conectadas a un mismo depósito central y que forman tramos destinados al suministro de agua potable a una misma área de población a partir de un solo punto de abastecimiento — Calificación como obra única
[Directiva 93/37/CEE del Consejo, arts. 1, letra c), y 6, ap. 4]
2. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras — Directiva 93/37/CEE — Obra — Fraccionamiento artificial de una obra única — Constatación que no está supeditada a la demostración de la intención de eludir la normativa de la Unión
(Directiva 93/37/CEE del Consejo, art. 6, ap. 4)
3. Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras — Contratos excluidos del ámbito de aplicación de las Directivas en materia de contratación pública pero que presentan un interés transfronterizo cierto — Obligación de respetar las normas fundamentales del Tratado
(Arts. 49 TFUE, 56 TFUE y 114 TFUE)
4. Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación por la Unión — Suspensión o reducción de una ayuda financiera debido a la existencia de irregularidades — Respeto del principio de proporcionalidad
[Art. 5 TUE, ap. 4; Reglamento (CEE) nº 1164/94 del Consejo, art. 8, ap. 1; Reglamento (CE) nº 1386/2002 de la Comisión, art. 17, ap. 1]
5. Actos de las instituciones — Reglas de conducta administrativa de alcance general — Acto destinado a producir efectos externos — Autolimitación de la facultad de apreciación de la institución de la que emana el acto — Obligación de respetar los principios de igualdad de trato, de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y las normas de la Unión de rango superior
1. En el ámbito de los contratos públicos de obras, la existencia de una «obra» en el sentido del artículo 1, letra c), de la Directiva 93/37, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, debe apreciarse a la luz de la función económica y técnica del resultado de las obras objeto de los contratos públicos correspondientes. Por otra parte, para que el resultado de distintas obras pueda ser calificado de «obra» en el sentido de dicha disposición, basta con que aquéllas cumplan o bien la misma función económica o bien la misma función técnica. La comprobación de una identidad económica y de una identidad técnica es, pues, alternativa y no acumulativa. La simultaneidad de la convocatoria de las licitaciones, la similitud de los anuncios de licitación, la unidad del marco geográfico en que se convocan las licitaciones y la existencia de una sola entidad adjudicadora constituyen otros tantos indicios adicionales que avalan la apreciación de que contratos de obras distintos corresponden en realidad a una obra única.
Por lo tanto, un proyecto que prevé la construcción de una sola red de canalizaciones conectadas a un mismo depósito central, de modo que los diferentes tramos del proyecto están destinados a cumplir, en su conjunto, la misma función económica y técnica, a saber, el suministro de agua potable a una misma área de población a partir de un solo punto de abastecimiento, constituye una obra única. Asimismo, en el caso de obras consistentes en la conducción de un bien de utilidad pública a una determinada área geográfica, la circunstancia de que esa red de canalizaciones esté destinada a abastecer de agua a diversos municipios no impide concluir que, en su conjunto, cumple una misma función económica y técnica. Por último, factores como la proximidad temporal evidente entre la adjudicación de dos contratos, el que dichos contratos se refieran a la misma comarca, y el que ambos contratos fueran adjudicados por la misma entidad adjudicadora, si bien en sí mismos no son determinantes en cuanto a la existencia de una obra única, constituyen indicios adicionales que justifican que se reconozca la existencia de una sola obra.
(véanse los apartados 67 a 69, 74, 76, 77, 80 y 81)
2. La constatación de que se ha fraccionado un contrato infringiendo el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 93/37, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, no presupone la demostración de una intención subjetiva de eludir la aplicación de las disposiciones contenidas en ella. Cuando tal constatación ha quedado probada, carece de relevancia que la infracción resulte o no de la voluntad del Estado miembro al que le sea imputable, de su negligencia o incluso de dificultades técnicas a las que haya tenido que hacer frente.
(véase el apartado 95)
3. Si bien es cierto que las normas de las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos no se aplican a los contratos cuyo valor no alcanza el umbral fijado en ellas, esto no significa sin embargo que estos últimos contratos estén excluidos del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. En efecto, en lo que respecta a la adjudicación de contratos públicos que, habida cuenta de su valor, no están sujetos a los procedimientos previstos por la normativa de la Unión en materia de adjudicación de contratos públicos, las entidades adjudicadoras están obligadas, pese a todo, a respetar las normas fundamentales y los principios generales del Tratado, en particular el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad.
No obstante, la aplicación de los principios generales de los Tratados a los procedimientos de adjudicación de los contratos cuyo valor es inferior al umbral de aplicación de las Directivas presupone que dichos contratos presenten un interés transfronterizo cierto. Pueden indicar la existencia de tal interés criterios objetivos como el valor relativamente elevado del contrato en cuestión, conjugado con el lugar de ejecución de las obras, en particular en caso de proximidad de dicho lugar con una zona fronteriza que pueda suscitar el interés de operadores establecidos en otro Estado miembro. En cambio, también puede descartarse la existencia de dicho interés en el caso, por ejemplo, de escasa trascendencia económica del contrato de que se trate.
Por otra parte, en cuanto al principio de no discriminación que se deriva del Tratado FUE, y en particular de las libertades fundamentales, dicho principio exige no sólo la eliminación de toda discriminación en contra del prestador de servicios por razón de su nacionalidad, sino también la supresión de toda restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores nacionales y a los de otros Estados miembros, que pueda impedir, obstaculizar o hacer menos atractivas las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro en el que presta legalmente servicios análogos. Por consiguiente, al aplicar el criterio de la experiencia en su propio Estado miembro para adjudicar un contrato público, las autoridades nacionales en cuestión quebrantan el principio de no discriminación.
(véanse los apartados 109 a 111, 114, 115, 119 y 121)
4. A la luz del principio de proporcionalidad, la falta de ejecución de las obligaciones cuyo cumplimiento tiene una importancia fundamental para el buen funcionamiento un sistema de la Unión puede sancionarse con la pérdida de un derecho concedido por la normativa de la Unión, como el derecho a una ayuda económica. Además, en virtud del principio de conformidad de los proyectos financiados con las disposiciones de los Tratados, con los actos adoptados en virtud de éstos y con las políticas de la Unión, expresado en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1164/94, por el que se crea el Fondo de cohesión, únicamente los gastos efectuados de conformidad con las normas de la Unión y con los actos adoptados en virtud de éstas estarán a cargo del presupuesto de la Unión. Por consiguiente, desde el momento en que la Comisión detecta la existencia de una infracción de las disposiciones de la Unión en los pagos efectuados por un Estado miembro, está obligada a proceder a la rectificación de las cuentas que presente dicho Estado y a imponer las correcciones financieras necesarias para restablecer una situación en la que la totalidad del gasto declarado para su cofinanciación con cargo al Fondo de Cohesión se ajuste a la normativa de la Unión en materia de contratación pública, y ello teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. En cuanto al método para el cálculo de las correcciones financieras, si se pone de manifiesto que, a la vista de las circunstancias de un caso concreto, la aplicación de una corrección consistente en cancelar la totalidad del gasto correspondiente a los proyectos en cuestión habría sido una penalización desproporcionada con respecto a la gravedad de las irregularidades detectadas y que no es posible ni viable cuantificar con exactitud el importe del gasto irregular, procede aplicar correcciones a tanto alzado.
(véanse los apartados 134, 136, 137, 140 y 141)
5. Al adoptar reglas de conducta administrativa que tienen por objeto producir efectos externos y al anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos contemplados en ellas, la institución en cuestión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por vulnerar principios generales del Derecho tales como el de igualdad de trato, el de seguridad jurídica o el de protección de la confianza legítima. Por lo tanto, no cabe excluir que, en determinadas circunstancias y en función de su contenido, dichas reglas de conducta de alcance general puedan producir efectos jurídicos y que, en particular, la Administración no pueda apartarse de ellas, en un determinado caso, sin dar razones que sean compatibles con los citados principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima, siempre que tal enfoque no sea contrario a otras normas de la Unión de rango superior.
(véase el apartado 144)