HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. január 24.(1)
C‑634/17. sz. ügy
ReFood GmbH & Co. KG
kontra
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
(a Verwaltungsgericht Oldenburg [oldenburgi közigazgatási bíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – Az Unión belüli hulladékszállítások – Az 1013/2006/EK rendelet hatálya – Az 1. cikk (3) bekezdésének d) pontja – Az 1069/2009/EK rendelet hatálya – Állati melléktermékek szállítása”
1. A Verwaltungsgericht Oldenburg (oldenburgi közigazgatási bíróság, Németország) előzetes döntéshozatal iránti kérdései, amelyek hátterét hollandiai állati melléktermékek Németországba történő szállításának jogszerűsége adja, alkalmat nyújtanak a Bíróságnak arra, hogy első alkalommal értelmezze a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) 1. cikke (3) bekezdésének d) pontját, amelynek értelmében e rendelet nem alkalmazható azon „hulladékszállítások[ra], amelyekre az 1774/2002/EK rendelet[(3)] engedélyezésre vonatkozó követelményei vonatkoznak”, és ennek következtében körvonalazza az 1013/2006 rendelet hatályát.(4)
2. Amellett, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem komoly kérdéseket vet fel a másodlagos jogi szövegek kapcsolatára vonatkozóan, e bíróság arra is felkéri a Bíróságot, hogy a némileg technikai jelleg ellenére lényeges pontosításokat tegyen a hulladékszállítással, és különösen az állati melléktermékek szállításával kapcsolatban.
3. Így a Bíróság válasza egészen konkrét következményekkel jár majd a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékek valamennyi Európai Unión belüli szállítására vonatkozóan betartandó szabályokat illetően. Márpedig ez a kérdés rendkívül fontos a különösen állati eredetű melléktermékek és a hulladékok kezelését érintő politikával kapcsolatos környezetvédelmi és közegészségügyi problémák szempontjából.(5)
4. A jelen indítványban azokat az okokat ismertetem, amelyek miatt úgy vélem, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontját úgy kell értelmezni, hogy a szóban forgó 3. kategóriába tartozó állati melléktermékek szállítása ellenkező rendelkezés hiányában az 1069/2009 rendelet,(6) nem pedig az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartozik.
I. Jogi háttér
A. Az 1013/2006 rendelet
5. Az 1013/2006 rendelet (11) és (12) preambulumbekezdése a következőket írja elő:
„(11) El kell kerülni a kétszeres eljárást [az 1774/2002] rendelettel, amely rendelkezéseket tartalmaz az állati melléktermékek teljes szállítására, továbbítására és a Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő szállítására (gyűjtés, fuvarozás, kezelés, feldolgozás, felhasználás, hasznosítás vagy ártalmatlanítás, nyilvántartás, kísérődokumentumok és nyomon követhetőség).
(12) A Bizottság e rendelet hatálybalépésének időpontjáig jelentést készít az állat‑ és közegészségügy terén fennálló ágazati jogszabályok és az e rendelet közti kapcsolatról, továbbá az azonos szintű ellenőrzés megvalósítása érdekében ugyanezen időpontig az ilyen jogszabályok e rendeletnek való megfeleléséhez szükséges javaslatokat dolgoz ki.”
6. E rendelet 1. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„Az alábbiak nem tartoznak e rendelet hatálya alá:
[…]
d) azok a hulladékszállítások, amelyekre az [1774/2002] rendelet engedélyezésre vonatkozó követelményei vonatkoznak;
[…]”
7. Az említett rendelet 3. cikkének (1) bekezdése szerint az ártalmatlanítási művelet vagy hasznosítási művelet elvégzése céljából történő hulladékszállításra, az utóbbi esetben különösen a „sárga listás” hulladékok(7) esetén, az 1013/2006 rendeletben előírt előzetes írásos bejelentést és engedély beszerzést követően kerülhet sor. E rendelet 3. cikkének (2) bekezdése értelmében az említett rendelet 18. cikkében meghatározott általános információs követelményeket kell alkalmazni, ha a szállított hulladéknak, amely meghatározott hulladékok keveréke, vagy meghatározott hulladékkal szennyezett, a mennyisége meghaladja a 20 kg‑ot.
B. A 2008/98 irányelv
8. A 2008/98 irányelv (12) és (13) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(12) A[z 1774/2002] rendelet többek között arányos ellenőrzést állapít meg minden állati melléktermék – az állati eredetű hulladékot is beleértve – gyűjtése, szállítása, feldolgozása, felhasználása és ártalmatlanítása tekintetében, ily módon megelőzve az állati és az emberi egészségre jelentett kockázatot. Következésképpen egyértelművé kell tenni az említett rendelettel való kapcsolatot, és a párhuzamos szabályozás elkerülése érdekében ki kell zárni a nem hulladékkezelési műveletnek számító felhasználásra szánt állati melléktermékeket ezen irányelv hatálya alól. Következésképpen egyértelművé kell tenni az említett rendelettel való kapcsolatot, és a párhuzamos szabályozás elkerülése érdekében ki kell zárni a nem hulladékkezelési műveletnek számító felhasználásra szánt állati melléktermékeket ezen irányelv hatálya alól.
(13) Az [1774/2002] rendelet alkalmazása során szerzett tapasztalatokra figyelemmel célszerű pontosítani a hulladékkal kapcsolatos jogszabályok, valamint e jogszabályok veszélyes hulladékokkal kapcsolatos rendelkezései hatályát az [1774/2002] rendelet által szabályozott állati melléktermékek tekintetében. Amennyiben az állati melléktermékek potenciális egészségügyi kockázatot jelentenek, az e kockázatok kezelésére szolgáló megfelelő jogi eszköz az [1774/2002] rendelet, és a hulladékkal kapcsolatos jogszabályokkal való szükségtelen átfedéseket el kell kerülni.”
9. Ezen irányelv 2. cikk (2) bekezdése szerint:
„Az alábbiak nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá, amennyiben ezekre más közösségi jogszabályok vonatkoznak:
[…]
b) az [1774/2002], rendelet hatálya alá tartozó állati melléktermékek, beleértve a feldolgozott termékeket, az elégetésre, a hulladéklerakásra vagy a biogáz‑ vagy komposztálóüzemben történő felhasználásra szánt termékek kivételével;
[…]”
C. Az 1069/2009 rendelet
10. Az 1069/2009 rendelet (5), (6), (57) és (58) preambulumbekezdése a következőket állapítja meg:
„(5) Az állati melléktermék gyűjtésével, szállításával, kezelésével, megmunkálásával, átdolgozásával, feldolgozásával, tárolásával, forgalomba hozatalával, értékesítésével, ártalmatlanításával és felhasználásával kapcsolatos közösségi egészségügyi szabályokat következetes és átfogó keretben kell meghatározni.
(6) Ezeknek az általános szabályoknak arányban kell állniuk azokkal a köz‑ vagy állategészségügyi kockázatokkal, amelyek az állati melléktermékek üzemeltetők általi kezelése során a feldolgozási lánc különböző szakaszaiban az összegyűjtéstől a felhasználásig vagy ártalmatlanításig fennállnak. A szabályok meghozatalakor tekintetbe kell venni az e műveletek végrehajtása alatt fennálló környezeti kockázatokat is. A közösségi jogi keretnek adott esetben tartalmaznia kell az állati melléktermékek forgalomba hozatalára, ezen belül Közösségen belüli kereskedelemére és behozatalára vonatkozó egészségügyi szabályokat is.
[…]
(57) A közösségi jogszabályok közötti egységesség biztosítására egyértelműen meg kell határozni az e rendeletben meghatározott szabályok és a hulladékra vonatkozó közösségi jogszabályok között fennálló kapcsolatot. Különösen a [1013/2006] rendeletben meghatározott hulladékkiviteli tilalommal való összhangot kell biztosítani. Az esetleges káros környezeti hatások megelőzése érdekében az égetéssel vagy hulladéklerakással ártalmatlanítandó állati melléktermékek és a belőlük származó termékek kivitelét meg kell tiltani. Meg kell előzni továbbá az állati melléktermékek és a belőlük származó termékek kivitelét, amennyiben olyan harmadik ország biogáz‑ vagy komposztáló üzemében kerülnek felhasználásra, amely nem tagja az [OECD‑nek], megelőzve ezzel a lehetséges káros környezeti hatásokat és az esetleges köz‑ és állategészségügyi kockázatokat. A kiviteli tilalomtól eltérő rendelkezések alkalmazásakor a Bizottságnak teljes mértékben figyelembe kell vennie határozatában [a Bázeli Egyezményt] és a részes felek konferenciájának ezen egyezményt módosító III/1 határozatát, amelyet a Közösség részéről a 97/640/EK tanácsi határozat[(8)] ratifikált, és az [1013/2006] rendelet hajtott végre.
(58) .Ezenfelül biztosítani kell, hogy a hulladékjegyzéknek a hulladékokról szóló 75/442/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének a) pontja értelmében történő meghatározásáról szóló 94/3/EK határozat, valamint a veszélyes hulladékok jegyzékének a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK tanácsi irányelv[(9)] 1. cikkének(4) bekezdése értelmében történő meghatározásáról szóló 94/904/EK tanácsi határozat felváltásáról szóló, 2000. május 3‑i 2000/532/EK bizottsági határozatban felsorolt veszélyes hulladékokkal szennyezett vagy kevert állati melléktermékek tagállamok között történő be‑, illetve kivitelét, valamint szállítását az [1013/2006]. rendelettel összhangban végezzék. Meg kell határozni azt is, hogy milyen szabályok vonatkoznak ezen anyagok tagállamon belüli szállítására.”
11. E rendelet 2. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez a rendelet nem vonatkozik a következő állati melléktermékekre:
[…]
g) élelmiszer‑hulladék, kivéve, ha az(t)
[…]
iii. nyomással történő sterilizálással való feldolgozásra, vagy a 15. cikk (1) bekezdése első albekezdésének b) pontjában említett módszerekkel történő feldolgozásra, vagy biogázzá vagy komposzttá történő átalakításra szánják;
[…]”.
12. Az említett rendelet 8. cikke értelmében:
„Az 1. kategóriába tartozó anyagok közé az alábbi állati melléktermékek tartoznak:
[…]
f) a nemzetközi viszonylatban működő közlekedési eszközökről származó élelmiszer‑hulladék;
[…]”
13. Az 1069/2009 rendelet 10. cikke értelmében:
„A 3. kategóriába tartozó anyagok közé az alábbi állati melléktermékek tartoznak:
[…]
p) a 8. cikk f) pontjában említettől eltérő élelmiszer‑hulladék”.
14. E rendelet 48. cikkének (1)–(6) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha az üzemeltető 1. kategóriába tartozó anyagokat, 2. kategóriába tartozó anyagokat, és az 1. kategóriába vagy a 2. kategóriába tartozó állati anyagokból nyert hús‑ és csontlisztet vagy állati zsiradékot kíván egy másik tagállamba szállítani, tájékoztatja a származás helye szerinti és a rendeltetési hely szerinti tagállam illetékes hatóságát.
A rendeltetési hely szerinti tagállam illetékes hatósága az üzemeltető kérelmének beérkezésekor meghatározott határidőn belül dönt a következőkről:
a) a szállítmány fogadásának elutasítása;
b) a szállítmány feltétel nélküli fogadása; vagy
c) a szállítmány fogadása az alábbi feltételek mellett:
i. ha az állati melléktermékekből származó terméket nem vetették alá nyomással történő sterilizálásnak, alá kell vetni e kezelésnek; vagy
ii. az állati melléktermékeknek vagy az azokból származó termékeknek meg kell felelniük a szállítmány szállítására vonatkozó minden olyan feltételnek, amely indokolt a köz‑ és állategészség védelme érdekében annak biztosítása céljából, hogy az állati melléktermékeket és az azokból származó termékeket e rendelettel összhangban kezeljék.
(2) Az (1) bekezdésben említett, üzemeltetők általi kérelmek formátumát az 52. cikk (3) bekezdésében említett, szabályozási bizottsági eljárással összhangban lehet elfogadni.
(3) A származási tagállam szerinti illetékes hatóság a rendeltetési tagállam szerinti illetékes hatóságot [a Traces rendszer bevezetéséről és a 92/486/EGK határozat módosításáról szóló 2004. március 30‑i] 2004/292/EK [bizottsági] határozattal[(10)] összhangban a Traces rendszeren keresztül értesíti a rendeltetési hely szerinti tagállamba küldött egyes szállítmányok szállításáról az alábbiak tekintetében:
a) az (1) bekezdésben említett állati melléktermékek vagy az azokból származó termékek;
b) a 3. kategóriába tartozó anyagból származó feldolgozott állati fehérje.
A szállításról való tájékoztatásakor a rendeltetés szerinti tagállam illetékes hatósága a Traces rendszeren keresztül tájékoztatja a származás szerinti tagállam illetékes hatóságát minden egyes szállítmány megérkezéséről.
(4) Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokat, az (1) bekezdésben említett hús‑ és csontlisztet és állati zsiradékot közvetlenül a rendeltetés helye szerinti létesítménybe vagy üzembe kell szállítani, amelyet a 23., 24. és 44. cikkel összhangban vettek nyilvántartásba vagy engedélyeztek, trágya esetében pedig a rendeltetés helye szerinti gazdaságba.
(5) Ha az állati melléktermékeket vagy az azokból származó termékeket harmadik országok területén keresztül szállítják más tagállamokba, a termékeket a származás helye szerinti tagállamban lezárt szállítóeszközben kell szállítani, egészségügyi bizonyítvány kíséretében.
A lezárt szállítmányok a Közösség területére kizárólag állategészségügyi határállomáson keresztül léphetnek be újra, a ‑belső piac megvalósításának céljával a Közösségen belüli kereskedelemben alkalmazható állategészségügyi ellenőrzésekről szóló, 1989. december 11‑i 89/662/EGK [tanácsi] irányelv(11)] 6. cikkével összhangban.
(6) Az (1)–(5) bekezdéstől eltérve az ott említett állati melléktermékek vagy az azokból származó termékek, amelyek a [2000/532] határozattal összhangban veszélyes hulladéknak minősülő anyagokkal keveredtek vagy szennyeződtek, csak az [1013/2006] rendelet követelményeinek betartása mellett küldhetők más tagállamokba.”
15. Ugyanezen rendelet 54. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az [1774/2002] rendelet 2011. március 4‑én hatályát veszti.
Az [1774/2002] rendeletre történő hivatkozásokat erre a rendeletre való hivatkozásként kell értelmezni, a mellékletben található megfelelési táblázattal összhangban.”
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. 2014. április 7‑én a német rendőrség ellenőrizte az alapügy felperesének, a ReFood GmbH & Co. KG‑nek az egyik alkalmazottja által vezetett tehergépjárművét, amely az 1069/2009 rendelet szerinti 3. kategóriába tartozó, Hollandiában összegyűjtött állati melléktermékeket szállított a ReFood egyik németországi telephelyére további feldolgozásra abból a célból, hogy ezt követően ezeket egy szintén Németországban található biogázüzemben hasznosítsák.
17. Ezen ellenőrzést követően a Landwirtschaftskammer Niedersachsen (alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara, Németország), amely az alapügy alperese, a ReFooddal szemben elrendelte a szállítmány Hollandiába történő visszairányítását, mivel e hulladékok szállítása tekintetében szükséges volt az 1013/2006 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének b) pontja által előírt bejelentési eljárás.
18. A ReFood 2014. július 16‑án keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz, amelyben annak megállapítását kérte, hogy az alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara intézkedése jogellenes volt.
19. Ez a bíróság kiemeli, hogy olyan jogellenes hulladékszállítás esetén, amelyet előzetesen nem jelentettek be, az illetékes nemzeti hatóság a 2007. július 19‑i Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (az 1013/2006 rendelet és a Bázeli Egyezmény végrehajtásáról szóló törvény)(12) alapján megteheti a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy az a személy, akit az 1013/2006 rendelet 2. cikkének 15. pontja érelmében a bejelentési kötelezettség terhelt, vegye vissza a szóban forgó hulladékokat.
20. Ugyanakkor hozzáteszi, hogy ilyen intézkedésre nem kerülhetett volna sor, mivel a szóban forgó szállítás e rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontja értelmében nem tartozik a rendelet hatálya alá.
21. Noha a ReFooddal szemben alkalmazott intézkedés jogszerűsége attól függ, hogy a szóban forgó hulladékszállítás az 1013/2006 rendelet rendelkezéseinek hatálya alá tartozik‑e, és e rendelet értelmében be kellett‑e jelenteni azt, a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy sem a Bíróság ítélkezési gyakorlata, sem az ugyanezen rendeletet érintő előkészítő jogalkotási munkálatok nem teszik lehetővé a számára annak az eldöntését, hogy hogyan kell értelmezni az említett rendelet 1. cikke (3) bekezdésnek d) pontját.
22. E körülmények között a Verwaltungsgericht Oldenburg (oldenburgi közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Olyan, a hatály alóli kivételként kell‑e értelmezni [az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontját], amely valamennyi, az 1069/2009 rendelet 2. cikke szerint az 1069/2009/EK rendelet hatálya alá tartozó szállításra kiterjed?
Amennyiben az első kérdésre adott válasz nemleges:
2) Olyan, a hatály alóli kivételként kell‑e értelmezni e rendelkezést, amely olyan szállításokra vonatkozik, amelyekre az 1069/2009 rendelet alapján – a nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékekre és a belőlük származó termékekre vonatkozó egészségügyi szabályok megállapításáról szóló 1069/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtásáról, valamint a 97/78/EK tanácsi irányelvnek az egyes minták és tételek határon történő állategészségügyi ellenőrzése alóli, az irányelv szerinti mentesítése tekintetében történő végrehajtásáról szóló, 2011. február 25‑i 142/2011/EU bizottsági rendelettel (HL 2011. L 54., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 1., 13. o.) összefüggésben is értelmezve – az összegyűjtés, szállítás, azonosítás és nyomon követhetőség szabályai kiterjednek?
Amennyiben a második kérdésre adott válasz nemleges:
3) Olyan, a hatály alóli kivételként kell‑e értelmezni e rendelkezést, amely kizárólag olyan szállításokra vonatkozik, amelyek esetében az 1069/2009 rendelet 48. cikkének (1) bekezdése szerinti engedélyköteles szállításokról van szó?”
III. Elemzés
23. Előzetesen két tényező kiemelését tartom fontosnak.
24. Egyfelől nem vitatott, hogy a szóban forgó termékek olyan konyhai és étkezési maradékok, amelyeket, tekintve, hogy nem nemzetközi viszonylatban működő közlekedési eszközökről származnak, az 1069/2009 rendelet 10. cikkének p) pontja alapján a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékekként kell minősíteni. Az is bizonyos, hogy az 1069/2009 rendelet 2. cikke (2) bekezdése g) pontjának iii. alpontja értelmében e rendelet hatálya alá tartoznak azok a konyhai hulladékok, amelyek állati melléktermékekből állnak, és amelyeket biogázzá vagy komposzttá történő átalakításra, illetve sterilizálással való feldolgozásra szánnak.
25. Másfelől a három előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést nem egymást követően, hanem együttesen kell megvizsgálni.
26. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy „a hulladékszállítások, amelyekre az [1774/2002] rendelet engedélyezésre vonatkozó követelményei vonatkoznak” fordulatot, amelyet az uniós jogalkotó az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontjában alkalmazott, oly módon kell‑e értelmezni, hogy az 1013/2006 rendelet hatálya alóli kizárás az 1069/2009 rendeletben említett valamennyi szállításra kiterjed, vagy e kizárás csupán az ez utóbbiban meghatározott egyedi feltételeknek megfelelő szállításokra vonatkozik.
27. Az alapügyben a Bíróság által adott értelmezés határozza meg az 1013/2006 rendelet alkalmazhatóságát, és következésképpen az alapügyben szereplőhöz hasonló hulladékok esetében az e rendelet 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt bejelentési eljárás alkalmazhatóságát.
28. Mindezen tényezők alapján megvizsgálom, hogy az alapügyhöz hasonló hulladékok, vagyis a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékek Hollandiából Németországba történő szállítása ezen bejelentési kötelezettség hatálya alá tartozik‑e.
29. E kérdés megválaszolásához végeredményben azt kell meghatározni, hogy ez a szállítás az 1069/2009 rendelet hatálya alá tartozik‑e, amely kizárólagosan szabályozza az állati melléktermékeket és azok szállítását, vagy az 1013/2006 rendelet hatálya alá, amely azon „hulladékszállítások [kivételével], amelyekre az 1774/2002 rendelet engedélyezésre vonatkozó követelményei vonatkoznak”, megállapítja az állati melléktermékek jogszerű szállításának feltételeit.
30. E tekintetben a Bizottsághoz hasonlóan már most megjegyzem, hogy mivel az 1013/2006 rendelet nem határozta meg ezt a kifejezést, e rendelet 1. cikke (3) bekezdése d) pontjának szövege nem nyújt semmiféle kétségbevonhatatlan megoldást erre a Bíróság elé terjesztett problémára.(13)
31. Emellett ez a kifejezés az 1774/2002 rendeletben és az 1069/2009 rendeletben sem szerepel.
32. Egyrészt meg kell állapítani, hogy az 1774/2002 rendelet nem tette engedélytől függővé az állati melléktermékek szállítását vagy fuvarozását.(14) Közelebbről, az 1774/2002 rendelet 8. cikke nem írta elő „engedély” megszerzését az állati melléktermékek szállításához.(15)
33. Másrészt az 1069/2009 rendelet által formálissá tett követelmények nem egyértelműek.
34. Pontosabban e rendelet különböző nyelvi változatai nem teszik lehetővé a rendelet értelmének minden kétséget kizáró megállapítását. Egyébként az a körülmény, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem az 1069/2009 rendelet német nyelvi változatán alapul, még inkább e rendelet szövegének ellentmondásosságát tanúsítja.
35. Így az alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara álláspontja, amely szerint a szóban forgó hulladékszállítás az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartozik, és azt be kell jelenteni, amint az a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, arra az alapelvre épül, hogy az 1069/2009 rendelet 48. cikkének (2) bekezdése azon állati melléktermékek szállításával kapcsolatos „engedély iránti kérelemre” hivatkozik, amelyek az 1. és 2. kategóriába tartoznak, és nem a 3. kategóriába, mivel ez utóbbi az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontjában foglalt kivétel körébe.
36. Márpedig az 1069/2009 rendelet 48. cikke (2) bekezdésének német nyelvű változata a „Formate für Anträge auf Zulassung”, szó szerint az „engedélyek iránti mintakérelmek” kifejezésre utal, míg például a spanyol, dán, angol és francia nyelvű változatok a „formatos para las solicitudes”, „formater for ansøgninger”, „formats for applications” és a „modèles pour les demandes” (kérelmek formátuma) kifejezéseket használják, amelyek a „kérelmekre” és nem az „engedély iránti kérelmekre” vonatkoznak.
37. Azon túl, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint egy uniós jogi rendelkezés valamely nyelvi változatának megfogalmazása nem szolgálhat e rendelkezés értelmezésének kizárólagos alapjául, illetve e tekintetben nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben,(16) számomra nem meggyőző az alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara álláspontja, mely szerint az alapügy tárgyát képező hulladékok szállítása az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartozik.
38. Véleményem szerint az ilyen értelmezés az 1013/2006 rendelet és az 1069/2009 rendelet előkészítő munkálataira, szellemére, rendszerére és céljára alapított számos jelentős érvvel ellentétes.
39. Először is, és általánosságban logikusnak tűnik számomra annak megállapítása, hogy az uniós jogalkotó az ágazati jogszabályok elfogadásakor azon szándékát fejezi ki, hogy a termékek és a hulladékok egyes egyedi kategóriáira külön szabályozást hozzon létre.
40. E tekintetben az 1069/2009 rendelet olyan ágazati szabályozás, amely az 1774/2002 rendelethez hasonlóan az állati melléktermékek szállítására és fuvarozására vonatkozó szabályokat állapít meg, és amely jellegéből következően figyelembe veszi ezek sajátosságait, többek között az általuk kiváltott jelentős kockázatok tekintetében.(17) Ennek következtében egy ilyen jogszabálynak főszabály szerint e termékeket teljeskörűen és kizárólagosan kell szabályoznia.(18)
41. Hasonlóképpen a Bíróság a hulladékokról szóló korábbi jogszabályok összeegyeztetésével kapcsolatban egyértelműen megerősítette, hogy „a 94/62[/EK] irányelvet [(19)] a 75/442[EGK] irányelvhez[(20)] képest különös törvénynek (lex specialisnak) kell tekinteni, így az általa szabályozott különös tényállások esetében ezen előbbi irányelv rendelkezései elsőbbséget élveznek az ez utóbbi irányelvben foglalt rendelkezésekhez képest”(21).
42. Ebből következik, hogy a Bíróság szerint az ágazati jogszabályoknak az a rendeltetése, hogy a hulladékokra vonatkozó általános jogszabályok helyébe lépjenek.
43. Véleményem szerint ezt az álláspontot támasztják alá egyrészt azok a kivételek, amelyeket az uniós jogalkotó a 2008/98 irányelv, vagyis a hulladékokról szóló keretirányelv keretében alkalmazott, másrészt az említett irányelv és a különös ágazati jogszabályoknak e jogalkotó általi összehangolása.
44. Így a 2008/98 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá az állati melléktermékek, beleértve az 1774/2002 rendelet hatálya alá tartozó feldolgozott termékeket is. Ez a kizárás az uniós jogalkotó azon szándékáról tanúskodik, hogy egy bizonyos kategóriájú hulladékot, vagyis az állati melléktermékeket kizárja az adott tárgyban hozott általános szabályozás hatálya alól.(22)
45. Másodszor az az értelmezés, amely szerint az állati melléktermékeket és ezek szállítását főszabály szerint kizárólag ágazati rendelkezések, a jelen esetben az 1069/2009 rendelet szabályozza, az intézmények által az 1013/2006 rendelet előkészítő munkálatai során képviselt álláspontokból következik.
46. E tekintetben megjegyzem, hogy az e rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslat(23) 1. cikke (6) bekezdésének első albekezdése előírta, hogy nem tartoznak a hulladékszállításról szóló rendelet hatálya alá az 1774/2002 rendeletben meghatározott hulladékszállítások, „amennyiben e rendelet vagy egyéb, az állati melléktermékekre vagy a közegészségügyre vonatkozó kapcsolódó közösségi jogszabályok értelmében hasonló vagy szigorúbb eljárásjogi rendelkezések vonatkoznak rájuk”.
47. Márpedig a Tanács által e javaslaton végrehajtott, és az 1013/2006 rendelet(24) 1. cikke (3) bekezdése d) pontjának szövegéhez vezető módosításokat a Bizottság az állati melléktermékeknek a hulladékszállításról szóló rendelet(25) hatálya alóli teljes kizárásának tekintette. Ez egyértelműen kitűnik a Bizottságnak az Európai Parlamenthez szóló, a hulladékszállításról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelet elfogadására vonatkozó tanácsi közös álláspontot érintő; az EK‑Szerződés 251. cikke (2) bekezdésének második albekezdésén alapuló közleményéből, amelyben a Bizottság kijelentette, hogy „[a] Tanács több további változtatást hajtott végre a javaslatban. E változtatások között a legfontosabb az, hogy az 1. cikk (3) bekezdésének d) pontja teljes mértékben kizárja az állati melléktermékeket a rendelet hatályából”(26).
48. Ennek következtében, amint arra a holland kormány helyesen rámutatott, az 1013/2006 rendelet jogalkotási eljárásának dokumentumai alátámasztják, hogy a Tanács szándéka arra irányult, hogy az állati melléktermékek az 1774/2002 rendeletben szereplő szállítási eljárások egyenértékűségének kérdésétől függetlenül teljes egészében az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartozzanak.
49. Harmadszor az alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara által javasolt értelmezés ellen szól az állati melléktermékekre vonatkozó jogalkotás alakulása és e jogi szabályozás, valamint az 1013/2006 rendelet közötti egyre fokozottabb összhang.
50. Az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontja ugyanis nem pontosítja, hogy az 1774/2002 rendeletben szabályozott engedélyek közül melyikre hivatkozik, jóllehet, amint az a jelen indítvány 32. pontjából kitűnik, ez utóbbi rendelet nem tette engedélytől függővé az állati melléktermékek szállítását.
51. Ebből következően az 1013/2006 rendelet elfogadását követően az állati melléktermékekre vonatkozó szabályozás és e rendelet összhangját fenntartással kell kezelni.
52. Ugyanakkor az állati melléktermékekre vonatkozó szabályozás az e szabályozások közötti egyre növekvő összhangot teremti meg.
53. Közelebbről, míg az uniós jogalkotó az 1069/2009 rendelet elfogadását megelőző eljárás során szükségszerűen szem előtt tartotta az 1013/2006 rendelet rendelkezéseit, addig az 1069/2009 rendelet rendelkezései és preambulumbekezdései tanúsítják a jogalkotó azon szándékát, hogy biztosítson, vagy akár csak létrehozzon egy bizonyos összhangot e rendelet és az 1013/2006 rendelet között.
54. Az 1069/2009 rendelet (5) és (6) preambulumbekezdése pontosan megállapítja, hogy az állati melléktermékekre vonatkozó szabályoknak figyelembe kellene venniük az e termékek következtében felmerülő környezeti kockázatokat, és e szabályok koherens és teljes körű keretet teremtenek többet között az ilyen termékek szállítására vonatkozóan. Az Uniós jogalkotó emellett e rendelet (57) és (58) preambulumbekezdésében egyértelműen rámutatott, hogy „[a] közösségi jogszabályok közötti egységesség biztosítására egyértelműen meg [kellett] határozni az [említett] rendeletben meghatározott szabályok és a hulladékra vonatkozó közösségi jogszabályok között fennálló kapcsolatot”, és közelebbről arra, hogy a veszélyes hulladékokkal szennyezett vagy kevert állati melléktermékek tagállamok között történő be‑, illetve kivitelét, valamint szállítását az 1013/2006 rendelettel összhangban kell elvégezni.
55. Ezek az 1069/2009 rendelet 48. cikkében megfogalmazott iránymutatások tisztán jelzik az uniós jogalkotó egyértelműen arra irányuló szándékát, hogy az állati melléktermékeket főszabály szerint kizárólagosan ez utóbbi rendelet hatálya alá helyezze.
56. Az 1069/2009 rendelet 48. cikke (6) bekezdésének a contrario értelmezéséből, amely rendelkezésnek az 1774/2002 rendeletben nem volt megfelelője, az következik, hogy a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékeket kizárólag e rendelet szabályozza. Mivel ugyanis e rendelkezés előírja, hogy azok az állati melléktermékek, amelyek ilyen veszélyes hulladéknak minősülő anyagokkal keveredtek vagy szennyeződtek, csak az 1013/2006 rendelet rendelkezéseit betartva küldhetők más tagállamokba, ebből a ReFooddal egyetértve arra kell következtetni, hogy az állati melléktermékek egyéb szállításai nem tartoznak ez utóbbi rendelet hatálya alá.
57. Ebből következően, amint azt a Bizottság a tárgyaláson elismerte, e jogszabályok hatálya így egyértelműen meghatározásra került, és a kifejezetten előírt kivételektől eltekintve az állati melléktermékek szállítására kizárólag az 1069/2009 rendelet vonatkozik.
58. Negyedszer, véleményem szerint ezt a megközelítést erősíti meg az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése d) pontjának az e rendelet (11) preambulumbekezdésével összefügésben történő értelmezése.(27)
59. Egyfelől e preambulumbekezdés szerint el kell kerülni az 1774/2002 rendelet alkalmazásából származó kétszeres eljárást, másfelől az uniós törvényalkotó e rendeletet az állati melléktermékekre vonatkozó átfogó jogszabálynak szánta.(28)
60. Ennek megfelelően az 1013/2006 rendeletnek az említett rendelet (11) preambulumbekezdésében kifejezett, az e rendelkezéssel és az állati melléktermékekre vonatkozó szabályozással kapcsolatos kettős eljárás elkerülésének szükségességével összefüggésben értelmezett 1. cikke (3) bekezdésének d) pontja arra enged következtetni, hogy az uniós jogalkotó szándéka az állati melléktermékek szállításának az 1013/2006 rendelet hatálya alóli teljes körű kizárására irányult, nevezetesen azzal az indokkal, hogy az 1774/2002 rendelet e tárgyban teljes és önálló szabályozást alkot.(29)
61. Az osztrák kormány által javasolt értelmezés, mely szerint mivel a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékekre nem vonatkozik az 1069/2009 rendelet 48. cikke (1) bekezdése, azok az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartoznak, ellentétes az 1013/2006 rendelet (11) preambulumbekezdésével.
62. Ugyanis ez az értelmezés nem teszi lehetővé az 1013/2006 rendelettel és az 1069/2009 rendelettel kapcsolatos kettős eljárás elkerülését, épp ellenkezőleg, azt jelenti, hogy egyes állati melléktermékekre mindkét rendelet rendelkezései vonatkoznak.
63. Véleményem szerint e tekintetben nem releváns az a körülmény, hogy az 1013/2006 rendelet és az 1069/2009 rendelet különböző céloknak: a környezet védelmének,(30) valamint a köz‑ és az állategészség védelmének(31) a megvalósítására irányul.
64. Való igaz, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az állati eredetű lisztek szállítását, amely főszabály szerint nem tartozik a 259/93 rendelet hatálya alá, az 1774/2002 rendelet rendelkezéseiből eredő követelményeknek megfelelően kell végezni, tekintettel az ilyen szállítások következtében a környezetet és az egészséget fenyegető kockázatokra.(32)
65. Véleményem szerint ez az okfejtés nem indokolja az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése d) pontjának az előzőekben felvázolttól eltérő értelmezését, mivel az 1069/2009 rendelet az 1013/2006 rendelet szigorúbb rendelkezéseinek veti alá(33) a környezet károsítására alkalmas állati melléktermékek szállítását.(34)
66. Ötödször, az alsó‑szászországi mezőgazdasági kamara által javasolt értelmezés, amint arra a holland kormány és a Bizottság helyesen rámutatott, paradox eredményhez vezet.
67. Annak megállapítása ugyanis, hogy a 3. kategóriába tartozó állati melléktermékek az 1013/2006 rendelet hatálya alá tartoznak, ahhoz vezet, hogy szigorúbb szabályokat alkalmaznak a kevésbé veszélyes, vagyis a 3. kategóriába tartozó termékekre, amelyek az 1069/2009 rendelet értelmében,(35) definíció szerint kevésbé ártalmasak a köz‑ és állategészségügyre, mint az 1. és 2. kategóriába tartozó termékek.(36)
68. Hasonlóképpen, véleményem szerint a Bizottság által az 1069/2009 rendelet 23. és 24. cikke alapján elfogadott értelmezés sem alkalmazható, mivel, amint arra a ReFood a tárgyaláson rámutatott, ez az értelmezés nem vezethető le sem a jelen ügy tárgyát képező rendeletek szövegéből, sem azok rendszeréből.
69. A Bizottság lényegében arra hivatkozik, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontját úgy kell értelmezni, hogy ez a rendelet nem alkalmazható az állati melléktermékeknek az 1069/2009 rendelet 23. vagy 24. cikkének megfelelően nyilvántartásba vett vagy engedélyezett üzemeltetők, üzemek vagy létesítmények általi szállításaira, amennyiben teljesülnek az 1069/2009 rendeletben foglalt szabályok.
70. A Bizottság az 1013/2006 rendelet (11) preambulumbekezdése és az 1069/2009 rendelet (5) és (6) preambulumbekezdése alapján úgy véli, hogy ez előbbi rendelet nem vonatkozik az állati melléktermékek szállítására, amikor az a környezetvédelem követelményét már megfelelően figyelembe vették, amennyiben az 1069/2009 rendelet rendelkezéseit tiszteletben tartják. Mivel az 1069/2009 rendelet olyan szabályokat ír elő, amelyek az említett rendelet 23. és 24. cikkének hatálya alá tartozó üzemeltetőkre, létesítményekre és üzemekre vonatkoznak, nincs szükség arra, hogy az 1013/2006 rendelet az említett cikkeknek megfelelően engedélyezett vagy nyilvántartásba vett üzemeltetők, létesítmények vagy üzemek közötti szállításokra alkalmazásra kerüljön, feltéve, hogy az 1069/2009 rendelet egyéb követelményei teljesülnek.
71. Mindenekelőtt ez az értelmezés elfedi az uniós jogalkotó szándékát, amelyet a jogalkotási eljárásban egyértelműen kifejezett, és amely az állati melléktermékeknek az 1013/2006 rendelet hatálya alóli kizárására irányult.
72. Ezt követően úgy vélem, hogy a Bizottság ezen értelmezés támogatásával az általa az 1013/2006 rendelet elfogadására irányuló eljárásban védett álláspontot(37) igyekszik előtérbe helyezni, jóllehet ezt az álláspontot az Európai Parlament és a Tanács nem fogadta el.
73. Végezetül, véleményem szerint egy ilyen értelmezés jogbizonytalansághoz vezet.
74. Egyfelől ez az értelmezés azt feltételezi, hogy a gazdasági szereplők az állati melléktermékek minden egyes szállítása alkalmával felmérik, hogy az 1069/2009 rendelet rendelkezései kellőképpen védelmezik‑e a környezetet, és ezáltal ezen értelmezés nem teszi lehetővé annak a tényleges előzetes megítélését, hogy mely rendelet alkalmazható egy meghatározott szállításra.
75. Másfelől miután a Bizottság a tárgyaláson pontosította, hogy amennyiben az 1069/2009 rendelet 23. és 24. cikke nem teljesül, az 1013/2006 rendeletet kell alkalmazni, nem kizárt az a paradox helyzet, hogy az 1013/2006 rendelet szigorúbb rendelkezéseinek a betartását követelik meg az 1069/2009 rendelet eleve kevésbé szigorú 23. és 24. cikke megsértése esetén.
IV. Végkövetkeztetés
76. A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Verwaltungsgericht Oldenburg (oldenburgi közigazgatási bíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
A hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikke (3) bekezdésének d) pontját úgy kell értelmezni, hogy az 1069/2009 rendeletben kifejezetten előírt eltérés hiányában nem tartoznak az 1013/2006 rendelet hatálya alá az állati melléktermékek olyan szállításai, amelyekre a nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékekre és a belőlük származó termékekre vonatkozó egészségügyi szabályok megállapításáról és az 1774/2002/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. október 21‑i 1069/2009 európai parlamenti és tanácsi rendelet rendelkezései vonatkoznak.