CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prezentate la 24 ianuarie 2019(1)
Cauza C‑634/17
ReFood GmbH & Co. KG
împotriva
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunalul Administrativ din Oldenburg, Germania)]
„Trimitere preliminară – Mediu – Transferuri de deșeuri în interiorul Uniunii – Domeniu de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 – Articolul 1 alineatul (3) litera (d) – Domeniu de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 – Transferuri de subproduse de origine animală”
1. Având ca fundal legalitatea unui transfer de subproduse de origine animală din Țările de Jos în Germania, întrebările preliminare ale Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunalul Administrativ din Oldenburg, Germania) dau Curții ocazia să interpreteze pentru prima dată articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri(2), în temeiul căruia acest regulament nu se aplică „transferuril[or] care fac obiectul cerințelor de aprobare din Regulamentul (CE) nr. 1774/2002[(3)]” și, prin urmare, să traseze limitele domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006(4).
2. Deși prezenta trimitere preliminară ridică probleme spinoase cu privire la relația dintre textele de drept derivat, aceasta invită de asemenea Curtea, în pofida unei anumite tehnicități, să aducă precizări importante în materia transferurilor de deșeuri și în special a transferurilor de subproduse de origine animală.
3. Astfel, răspunsul Curții va avea consecințe foarte concrete asupra formalităților care trebuie respectate pentru transferurile în cadrul Uniunii Europene de subproduse de origine animală de categoria 3. Or, o astfel de problemă este crucială din perspectiva mizelor în materie de mediu și de sănătate publică legate de politica de gestionare a deșeurilor și a subproduselor de origine în special animală(5).
4. În prezentele concluzii vom expune motivele pentru care articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006 ar trebui interpretat, în opinia noastră, în sensul că transferul subproduselor de origine animală de categoria 3 în discuție intră, cu excepția cazului în care se prevede altfel, în domeniul de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 1069/2009(6), iar nu în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006.
I. Cadrul juridic
A. Regulamentul nr. 1013/2006
5. Considerentele (11) și (12) ale Regulamentului nr. 1013/2006 au următorul cuprins:
„(11) Este necesar să se evite suprapunerea cu Regulamentul [nr.°1774/2002], care conține deja dispoziții privind, în general, expediția, calea și circulația (colectare, transport, manipulare, prelucrare, utilizare, recuperare sau eliminare, păstrarea evidenței, documente de însoțire și trasabilitate) a subproduselor de origine animală în interiorul, la intrarea și la ieșirea din Comunitate.
(12) Până la data intrării în vigoare a prezentului regulament, Comisia ar trebui să raporteze cu privire la relația dintre legislația sectorială existentă privind sănătatea animală și publică și dispozițiile prezentului regulament și ar trebui să prezinte, până la data respectivă, orice propuneri necesare pentru a adapta legislația respectivă la prezentul regulament cu scopul de a atinge un nivel echivalent de control.”
6. Potrivit articolului 1 alineatul (3) din acest regulament:
„Sunt excluse din domeniul de aplicare al prezentului regulament:
[…]
(d) transferurile care fac obiectul cerințelor de aprobare din Regulamentul [nr. 1774/2002];
[…]”
7. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din regulamentul menționat, transferurile având ca obiect deșeuri destinate operațiunilor de eliminare și deșeuri destinate operațiunilor de recuperare, pentru acestea din urmă întrucât este vorba printre altele de deșeuri care figurează pe lista galbenă(7), sunt supuse procedurii de notificare și de acord preliminar scris prevăzute de Regulamentul nr. 1013/2006. Potrivit articolului 3 alineatul (2) din acest regulament, cerințele generale de informare prevăzute la articolul 18 din regulamentul menționat sunt aplicabile în cazul în care transferul privește o cantitate mai mare de 20 kg de amestecuri de anumite deșeuri sau de anumite deșeuri contaminate.
B. Directiva 2008/98
8. Considerentele (12) și (13) ale Directivei 2008/98 au următorul cuprins:
„(12) Regulamentul [nr. 1774/2002] prevede, printre altele, controale proporționate privind colectarea, transportarea, prelucrarea, utilizarea și eliminarea tuturor subproduselor de origine animală, inclusiv a deșeurilor de origine animală, astfel încât aceasta să nu prezinte un risc pentru sănătatea publică și sănătatea animalelor. Prin urmare, este necesară clarificarea legăturii cu regulamentul respectiv, evitându‑se dubla reglementare prin excluderea din domeniul de aplicare al prezentei directive a subproduselor de origine animală, în cazul în care sunt destinate unor utilizări care nu sunt considerate operațiuni de tratare a deșeurilor.
(13) Pe baza experienței dobândite în aplicarea Regulamentului [nr. 1774/2002], este necesară clarificarea domeniului de aplicare al legislației privind deșeurile și a dispozițiilor prevăzute de aceasta, referitoare la deșeurile periculoase, în ceea ce privește subprodusele de origine animală, reglementate de Regulamentul [nr. 1774/2002]. În cazul în care subprodusele de origine animală prezintă potențiale riscuri pentru sănătate, instrumentul juridic adecvat pentru abordarea acestora este Regulamentul [nr. 1774/2002], și ar trebui evitate suprapuneri inutile cu legislația privind deșeurile.”
9. Potrivit articolului 2 alineatul (2) din această directivă:
„În măsura în care intră sub incidența altor acte legislative comunitare, se exclud din domeniul de aplicare al prezentei directive următoarele:
[…]
(b) subproduse de origine animală inclusiv produse transformate care intră sub incidența Regulamentului [nr. 1774/2002], cu excepția produselor care urmează să fie incinerate, depozitate sau utilizate într‑o instalație de producere a biogazului sau a compostului;
[…]”
C. Regulamentul nr. 1069/2009
10. Considerentele (5), (6), (57) și (58) din Regulamentul nr. 1069/2009 au următorul cuprins:
„(5) Normele sanitare comunitare cu privire la colectarea, transportul, manipularea, tratarea, transformarea, prelucrarea, depozitarea, introducerea pe piață, distribuția, utilizarea și eliminarea subproduselor de origine animală ar trebui să fie stabilite într‑un cadru coerent și cuprinzător.
(6) Aceste norme generale trebuie să fie proporționale cu riscul pentru sănătatea publică și animală pe care‑l reprezintă subprodusele de origine animală atunci când acestea sunt manipulate de către operatori, în cursul diferitelor etape ale procesului ce duce de la colectare la utilizarea sau eliminarea lor. Normele ar trebui să țină seama, de asemenea, de riscurile pentru mediu apărute în timpul acestor operațiuni. Cadrul comunitar trebuie să includă, după caz, norme sanitare legate de introducerea pe piață, inclusiv de schimburile comerciale intracomunitare și importul de subproduse de origine animală.
[…]
(57) În interesul coerenței legislației comunitare, este necesar a se clarifica relația dintre normele stabilite prin prezentul regulament și legislația comunitară referitoare la deșeuri. Coerența ar trebui asigurată în special în cazul interdicției de a exporta deșeuri, prevăzută de Regulamentul [nr. 1013/2006]. Pentru a preveni efecte potențial dăunătoare asupra mediului, exportul de subproduse de origine animală și de produse derivate destinate eliminării prin incinerare și prin îngropare ar trebui interzis. De asemenea, ar trebui împiedicat exportul de subproduse de origine animală și produse derivate atunci când scopul este acela de a le folosi în instalații de fabricare a biogazului sau a compostului, în țări terțe care nu sunt membre ale [OCDE], pentru a preveni potențiale consecințe nedorite asupra mediului și riscurile de afectare a sănătății publice și animale. Atunci când aplică prevederile de exceptare de la interdicția de export, Comisia este obligată să respecte întocmai, în deciziile pe care le ia, [Convenția de la Basel], precum și amendamentele la această convenție stabilite în Decizia III/1 a Conferinței părților, astfel cum a fost aprobată în numele Comunității prin Decizia 97/640/CE a Consiliului[(8)], și puse în aplicare conform Regulamentului [nr. 1013/2006].
(58) În plus, ar trebui asigurat ca subprodusele de origine animală amestecate sau contaminate cu deșeuri periculoase, enumerate în Decizia 2000/532/CE a Comisiei din 3 mai 2000 de înlocuire a Deciziei 94/3/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului privind deșeurile și a Directivei 94/904/CE a Consiliului de stabilire a unei liste de deșeuri periculoase în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului privind deșeurile periculoase[(9)], sunt importate, exportate sau expediate între state membre numai în conformitate cu Regulamentul [nr. 1013/2006]. De asemenea, este necesară stabilirea de norme referitoare la expedierea de astfel de material în interiorul unui stat membru.”
11. Articolul 2 alineatul (2) din acest regulament prevede:
„Prezentul regulament nu se aplică la următoarele subproduse de origine animală:
[…]
(g) deșeurile de catering, exceptând situațiile în care:
[…]
(iii) sunt destinate procesării prin sterilizare prin presiune sau procesării prin metodele menționate la articolul 15 alineatul (1) primul paragraf litera (a) sau transformării în biogaz sau obținerii compostului;
[…]”
12. Potrivit articolului 8 din regulamentul menționat:
„Materialul de categoria 1 cuprinde următoarele subproduse de origine animală:
[…]
(f) deșeuri de catering provenite din mijloace de transport folosite la nivel internațional;
[…]”
13. Potrivit articolului 10 din Regulamentul nr. 1069/2009:
„Materialul de categoria 3 cuprinde următoarele subproduse de origine animală:
[…]
(p) deșeuri de catering, altele decât cele menționate la articolul 8 litera (f).”
14. Articolul 48 alineatele (1)-(6) din acest regulament prevede:
„(1) Dacă un operator intenționează să expedieze material de categoria 1, material de categoria 2 sau făină de carne și oase sau grăsime animală provenită din materiale de categoria 1 sau de categoria 2 către un alt stat membru, operatorul în cauză informează autoritatea competentă a statului membru de origine și autoritatea competentă a statului membru de destinație.
Autoritatea competentă a statului membru de destinație decide în privința cererii depuse de operator într‑un interval de timp determinat:
(a) să refuze primirea transportului;
(b) să accepte necondiționat transportul; sau
(c) să primească transportul în următoarele condiții:
(i) dacă produsele derivate nu au fost supuse sterilizării sub presiune, trebuie să fie supuse acestui tratament; sau
(ii) subprodusele de origine animală sau produsele derivate trebuie să se conformeze oricăror condiții pentru expedierea transportului justificate pentru protejarea sănătății publice și animale cu scopul de a se asigura că subprodusele de origine animală și produsele derivate sunt manipulate în conformitate cu prezentul regulament.
(2) Formatele pentru cererile adresate de operatori, menționate la alineatul (1), pot fi adoptate în conformitate cu procedura de reglementare menționată la articolul 52 alineatul (3).
(3) Autoritatea competentă din statul membru de origine informează autoritatea competentă din statul membru de destinație, prin intermediul sistemului TRACES, în conformitate cu Decizia 2004/292/CE [a Comisiei din 30 martie 2004 privind punerea în aplicare a sistemului TRACES și de modificare a Deciziei 92/486/CEE(10)], cu privire la expedierea fiecărui transport trimis către statul membru de destinație de
(a) subproduse de origine animală sau produse derivate menționate la alineatul (1);
(b) proteine animale prelucrate provenite din material de categoria 3.
Atunci când este informată cu privire la expediere, autoritatea competentă din statul membru de destinație informează autoritatea competentă din statul membru de origine cu privire la sosirea fiecărui transport, prin intermediul sistemului TRACES.
(4) Materialele de categoria 1 și de categoria 2, făina de carne și oase și grăsimea animală menționate la alineatul (1) sunt transportate direct la unitatea sau instalația de destinație, care trebuie să fie înregistrată sau autorizată în conformitate cu articolele 23, 24 și 44 sau, în cazul gunoiului de grajd, la ferma de destinație.
(5) Subprodusele de origine animală sau produsele derivate expediate către alte state membre prin teritoriul unei țări terțe se trimit în transporturi sigilate în statul membru de origine și sunt însoțite de un certificat de sănătate.
Transporturile sigilate reintră în Comunitate doar printr‑un punct de control la frontieră, în conformitate cu articolul 6 din Directiva 89/662/CEE [a Consiliului din 11 decembrie 1989 privind controlul veterinar în cadrul schimburilor intracomunitare în vederea realizării pieței interne(11)].
(6) Prin derogare de la alineatele (1)-(5), subprodusele de origine animală sau produsele derivate menționate până acum, care au fost amestecate sau contaminate cu oricare dintre deșeurile enumerate ca periculoase în Decizia [2000/532], vor fi trimise către alte state membre doar dacă fac obiectul cerințelor Regulamentului [nr. 1013/2006].”
15. Articolul 54 din același regulament prevede:
„Regulamentul [nr. 1774/2002] se abrogă de la 4 martie 2011.
Trimiterile la Regulamentul [nr. 1774/2002] se interpretează ca trimiteri la prezentul regulament și se citesc în conformitate cu tabelul de corespondență din anexă.”
II. Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
16. La 7 aprilie 2014, un camion condus de un membru al personalului ReFood GmbH & Co. KG, reclamantă în litigiul principal, și încărcat cu subproduse de origine animală de categoria 3 în sensul Regulamentului nr. 1069/2009, colectate în Țările de Jos, a fost controlat de poliția germană în timp ce aceste produse erau transportate către o unitate a ReFood situată în Germania, unde trebuiau să fie prelucrate pentru a fi ulterior recuperate într‑o instalație de biogaz, situată de asemenea în Germania.
17. În urma acestui control, Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Camera pentru agricultură din Saxonia Inferioară, Germania), pârâtă în litigiul principal, a dispus ca ReFood să returneze aceste deșeuri în Țările de Jos, pentru motivul că pentru transferul deșeurilor în discuție era necesară o procedură de notificare în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006.
18. La 16 iulie 2014, ReFood a formulat o acțiune la instanța de trimitere pentru a contesta legalitatea deciziei pronunțate de Camera pentru agricultură din Saxonia Inferioară.
19. Această instanță subliniază că, în cazul unui transfer ilegal de deșeuri pentru care nu a avut loc nicio notificare, autoritatea națională competentă poate, în temeiul Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (Legea de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1013/2006 și a Convenției de la Basel)(12) din 19 iulie 2007, să ia măsurile necesare pentru a garanta că deșeurile în discuție sunt preluate de persoana care avea obligația de a proceda la notificare în temeiul articolului 2 punctul 15 din Regulamentul nr. 1013/2006.
20. Aceasta adaugă totuși că, dacă transferul în discuție ar fi exclus din domeniul de aplicare al acestui regulament în temeiul articolului 1 alineatul (3) litera (d) din acesta, o astfel de decizie nu ar putea fi pronunțată.
21. În timp ce legalitatea deciziei pronunțate împotriva ReFood depinde de aspectul dacă transferul de deșeuri în discuție intră sub incidența dispozițiilor Regulamentului nr. 1013/2006 și dacă era supus unei proceduri de notificare în temeiul acestui regulament, instanța de trimitere subliniază că nici jurisprudența Curții, nici lucrările pregătitoare ale aceluiași regulament nu îi permit să stabilească interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (d) din regulamentul menționat.
22. În aceste condiții, Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunalul Administrativ din Oldenburg) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) [Articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006] trebuie interpretat în sensul că exclude din domeniul său de aplicare toate transferurile care, potrivit articolului 2 din Regulamentul nr. 1069/2009, intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1069/2009?
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
2) Articolul menționat trebuie interpretat în sensul că exclude din domeniul său de aplicare transferurile pentru care există, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 – coroborat cu Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 142/2011 al Comisiei din 25 februarie 2011 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor norme sanitare privind subprodusele de origine animală și produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman și de punere în aplicare a Directivei 97/78/CE a Consiliului în ceea ce privește anumite probe și produse care sunt scutite de la controalele sanitar‑veterinare la frontieră în conformitate cu directiva menționată (JO 2011, L 54, p. 1) –, reglementări privind colectarea, transportul, identificarea sau trasabilitatea?
În cazul unui răspuns negativ la a doua întrebare:
3) Articolul menționat trebuie interpretat în sensul că exclude din domeniul său de aplicare numai acele transferuri în cazul cărora este vorba despre expedieri supuse aprobării conform articolului 48 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1069/2009?”
III. Analiză
23. Cu titlu introductiv, considerăm important să subliniem două aspecte.
24. Pe de o parte, este cert că produsele în discuție sunt resturi de catering care, în măsura în care nu provin din mijloace de transport folosite la nivel internațional, trebuie să fie calificate drept subproduse de origine animală de categoria 3 în sensul articolului 10 litera (p) din Regulamentul nr. 1069/2009. Este de asemenea cert că, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (g) punctul (iii) din Regulamentul nr. 1069/2009, deșeurile de catering compuse din subproduse de origine animală care sunt destinate transformării în biogaz, procesării prin sterilizare sau obținerii compostului intră în domeniul de aplicare al acestui regulament.
25. Pe de altă parte, cele trei întrebări preliminare nu se pretează la o examinare succesivă, ci necesită, dimpotrivă, o analiză comună.
26. Astfel, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă termenii „transferurile [de deșeuri] care fac obiectul cerințelor de aprobare din Regulamentul [nr. 1774/2002]”, la care legiuitorul Uniunii a recurs la articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006, trebuie interpretați astfel încât sunt excluse din domeniul de aplicare al acestui regulament toate transferurile vizate de Regulamentul nr. 1069/2009 sau numai unele dintre aceste transferuri, care răspund unor condiții specifice impuse de acesta din urmă.
27. În cadrul litigiului principal, interpretarea furnizată de Curte va stabili aplicabilitatea Regulamentului nr. 1013/2006 și, prin urmare, aplicabilitatea procedurii de notificare prevăzută, pentru deșeuri precum cele în discuție în litigiul principal, la articolul 3 alineatul (1) litera (b) din acest regulament.
28. Din perspectiva acestor elemente, vom examina dacă transferul de deșeuri precum cele în discuție în litigiul principal, și anume subproduse de origine animală de categoria 3, din Țările de Jos în Germania este sau nu supus acestei proceduri de notificare.
29. În ceea ce privește răspunsul care trebuie dat la această întrebare, ea necesită, in fine, să se stabilească dacă acest transfer intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1069/2009, care ar reglementa exclusiv subprodusele de origine animală, precum și transferurile acestor produse, sau în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006, care ar stabili condițiile de legalitate pentru transferurile de subproduse de origine animală, cu excepția „transferuril[or] care fac obiectul cerințelor de aprobare din [R]egulamentul [nr. 1774/2002]”.
30. În această privință, remarcăm de la bun început, asemenea Comisiei, că întrucât Regulamentul nr. 1013/2006 nu definește această expresie, texul articolului 1 alineatul (3) litera (d) din acest regulament nu oferă nicio soluție incontestabilă la problema cu care este sesizată Curtea(13).
31. În plus, această expresie nu figurează nici în Regulamentele nr. 1774/2002 și nr. 1069/2009.
32. Pe de o parte, se impune constatarea că Regulamentul nr. 1774/2002 nu supunea transportul sau transferul subproduselor de origine animală vreunei aprobări(14). În special, articolul 8 din Regulamentul nr. 1774/2002 nu impunea o „aprobare” pentru transportul subproduselor de origine animală(15).
33. Pe de altă parte, cerințele formalizate de Regulamentul nr. 1069/2009 nu sunt lipsite de echivoc.
34. În special, diferitele versiuni lingvistice ale acestui regulament nu permit clarificarea definitivă a sensului acestora. De altfel, împrejurarea că prezenta trimitere preliminară are sursa în versiunea în limba germană a Regulamentului nr. 1069/2009 atestă, a fortiori, ambiguitatea termenilor acestui regulament.
35. Astfel, poziția Camerei pentru agricultură din Saxonia Inferioară, potrivit căreia transferul deșeurilor în discuție intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006 și trebuie să fie notificat, se întemeiază, astfel cum reiese din dosarul prezentat Curții, pe premisa că, întrucât articolul 48 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1069/2009 face referire la „cereri de autorizare” pentru expedierea anumitor subproduse de origine animală de categoriile 1 sau 2, excluzând subprodusele de origine animală de categoria 3, acestea din urmă nu ar intra sub incidența excluderii prevăzute la articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006.
36. Or, versiunea în limba germană a articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1069/2009 menționează „Formate für Anträge auf Zulassung”, literal „formate pentru cererile de autorizare”, în timp ce, de exemplu, versiunile în limbile spaniolă, daneză, engleză și franceză utilizează termenii „formatos para las solicitudes”, „formater for ansøgninger”, „formats for applications” și, respectiv, „modèles pour les demandes”, făcând referire la formate pentru „cereri”, iar nu la cereri de „autorizare”.
37. Pe lângă faptul că, potrivit unei jurisprudențe consacrate a Curții, nu este posibil ca formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții din dreptul Uniunii să fie singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții sau ca acesteia să i se atribuie un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice(16), poziția Camerei pentru agricultură din Saxonia Inferioară potrivit căreia transferul de deșeuri în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006 nu este convingătoare.
38. În opinia noastră, o astfel de interpretare se confruntă cu mai multe argumente majore întemeiate pe lucrările pregătitoare, pe spiritul, pe economia și pe finalitatea Regulamentelor nr. 1013/2006 și nr. 1069/2009.
39. În primul rând și în general, ni se pare logic să se considere că, prin adoptarea legislațiilor sectoriale, legiuitorul Uniunii își exprimă voința de a supune unui regim specific categorii specifice de produse sau de deșeuri.
40. În această privință, Regulamentul nr. 1069/2009 este o legislație sectorială care, asemenea Regulamentului nr. 1774/2002, prevede norme în materia transferului și a transportului de subproduse de origine animală și care ia în considerare, prin însăși natura sa, specificitățile acestora cu privire, de exemplu, la riscurile speciale pe care le presupun(17). În consecință, o astfel de legislație are, în principiu, vocația de a reglementa integral și exclusiv aceste subproduse(18).
41. În același mod, Curtea a afirmat în mod clar, cu privire la relația dintre precedentele legislații referitoare la deșeuri, că „Directiva 94/62[/CE(19)] trebuie să fie considerată o lege specială (lex specialis) în raport cu Directiva 75/442[/CEE(20)], astfel încât dispozițiile sale primează față de cele ale acestei din urmă directive în situațiile pe care urmărește să le reglementeze în mod specific”(21).
42. Rezultă că, pentru Curte, o legislație sectorială are vocația de a exclude legislația generală în materia deșeurilor.
43. Această poziție este confirmată, în opinia noastră, de excluderile la care a procedat legiuitorul Uniunii în Directiva 2008/98, Directiva–cadru în materia deșeurilor, precum și de relația dintre aceasta și legislațiile sectoriale specifice.
44. Astfel, potrivit articolului 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2008/98, subprodusele de origine animală, inclusiv produsele transformate care intră sub incidența Regulamentului nr. 1774/2002, sunt excluse din domeniul de aplicare al acestei directive. O asemenea excludere atestă voința legiuitorului Uniunii de a scoate o anumită categorie de deșeuri, subprodusele de origine animală, din domeniul de aplicare al reglementării generale în materie(22).
45. În al doilea rând, interpretarea potrivit căreia subprodusele de origine animală și transferul acestora sunt, în principiu, reglementate exclusiv de dispozițiile sectoriale, în speță Regulamentul nr. 1069/2009, reiese din pozițiile adoptate de instituții în cadrul lucrărilor pregătitoare ale Regulamentului nr. 1013/2006.
46. Observăm, în această privință, că articolul 1 alineatul (6) primul paragraf din propunerea Comisiei care a condus la adoptarea acestui regulament(23) prevedea excluderea din domeniul de aplicare al Regulamentului privind transferul deșeurilor a transferurilor de deșeuri astfel cum erau prevăzute de Regulamentul nr. 1774/2002, „în măsura în care sunt supuse unor dispoziții de procedură analoge sau mai stricte în temeiul acestui regulament și al altor texte legislative comunitare conexe referitoare la subprodusele de origine animală și la sănătatea publică”.
47. Or, modificările aduse de Consiliu acestei propuneri care au condus la textul articolului 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006(24) au fost înțelese de Comisie ca o excludere totală a subproduselor de origine animală din domeniul de aplicare al Regulamentului privind transferul deșeurilor(25). Aceasta reiese foarte clar din Comunicarea Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 251 alineatul (2) al doilea paragraf din Tratatul CE privind poziția comună adoptată de Consiliu în vederea adoptării unui Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind transferurile de deșeuri, în care ea a indicat că „Consiliul a adus propunerii un anumit număr de modificări suplimentare. Cea mai importantă este aceea că articolul 1 alineatul (3) [litera] (d) exclude complet subprodusele de origine animală din domeniul de aplicare al regulamentului”(26).
48. În consecință, astfel cum a subliniat în mod întemeiat guvernul neerlandez, lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 1013/2006 demonstrează că Consiliul dorea ca subprodusele de origine animală să fie complet excluse din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006, independent de aspectul echivalenței procedurilor de transfer prevăzute de Regulamentul nr. 1774/2002.
49. În al treilea rând, interpretarea propusă de Camera pentru agricultură din Saxonia Inferioară este combătută de evoluția legislației referitoare la subprodusele de origine animală și de coerența crescândă dintre această legislație și Regulamentul nr. 1013/2006.
50. Astfel, articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006 nu precizează la ce aprobare prevăzută de Regulamentul nr. 1774/2002 se face referire, în timp ce, după cum reiese din cuprinsul punctului 32 din prezentele concluzii, acesta din urmă nu condiționa transportul subproduselor de origine animală de nicio aprobare.
51. Rezultă că, de la adoptarea Regulamentului nr. 1013/2006, coerența dintre legislația referitoare la subprodusele de origine animală și acesta din urmă era îndoielnică.
52. Cu toate aceste, evoluția legislativă în materia subproduselor de origine animală este însoțită de o coerență crescândă între aceste legislații.
53. În special, în timp ce legiuitorul Uniunii a avut în mod necesar în vedere, la momentul procedurii care a condus la adoptarea Regulamentului nr. 1069/2009, dispozițiile Regulamentului nr. 1013/2006, atât dispozițiile Regulamentului nr. 1069/2009, cât și considerentele sale atestă voința acestui legiuitor de a garanta, dacă nu chiar de a instaura, o anumită coerență între acest regulament și Regulamentul nr. 1013/2006.
54. Considerentele (5) și (6) din Regulamentul nr. 1069/2009 precizează că normele referitoare la subprodusele de origine animală ar trebui să țină seama de riscurile pentru mediu legate de aceste produse și constituie un cadru coerent și cuprinzător în ceea ce privește în special transportul unor astfel de produse. Legiuitorul Uniunii a indicat, în plus, fără ambiguitate în considerentele (57) și (58) ale acestui regulament că, „[î]n interesul coerenței legislației comunitare, este necesar a se clarifica relația dintre normele stabilite prin [regulamentul menționat] și legislația comunitară referitoare la deșeuri” și în special că subprodusele de origine animală amestecate sau contaminate cu deșeuri periculoase trebuie să fie importate, exportate sau expediate între state membre numai în conformitate cu Regulamentul nr. 1013/2006.
55. Formalizate la articolul 48 din Regulamentul nr. 1069/2009, aceste indicații ilustrează voința clară a legiuitorului Uniunii de a supune, în principiu, subprodusele de origine animală exclusiv acestuia din urmă.
56. Rezultă din interpretarea a contrario a articolului 48 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1069/2009, care nu avea echivalent în Regulamentul nr. 1774/2002, că transferul subproduselor de origine animală de categoria 3 este reglementat exclusiv de acest regulament. Astfel, întrucât această dispoziție prevede că subprodusele de origine animală amestecate sau contaminate cu deșeuri periculoase vor fi trimise către alte state membre doar dacă fac obiectul cerințelor Regulamentului nr. 1013/2006, trebuie să se deducă, astfel cum a făcut ReFood, că celelalte transferuri de subproduse de origine animală nu intră sub incidența acestui din urmă regulament.
57. De aici rezultă că, astfel cum a recunoscut Comisia în ședință, domeniul de aplicare al textelor este astfel clar definit și, sub rezerva unei excepții explicite, transferul subproduselor de origine animală intră sub incidența exclusivă a Regulamentului nr. 1069/2009.
58. În al patrulea rând, această abordare este, în opinia noastră, confirmată de interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006 lecturat în lumina considerentului (11) al acestui text(27).
59. Potrivit acestui considerent, pe de o parte, este necesar să se evite suprapunerea cu Regulamentul nr. 1774/2002 și, pe de altă parte, acest regulament a fost conceput de legiuitorul Uniunii ca o legislație completă în materia subproduselor de origine animală(28).
60. Prin urmare, articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006, lecturat în lumina necesității, exprimate în considerentul (11) al acestui regulament, de a evita suprapunerea dintre acest text și legislația referitoare la subprodusele de origine animală, ne conduce la ideea că legiuitorul Uniunii dorea să excludă integral transferurile de subproduse de origine animală din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006, în special pentru motivul că Regulamentul nr. 1774/2002 constituia o reglementare completă și autonomă în acest domeniu(29).
61. Interpretarea propusă de guvernul austriac, potrivit căreia, întrucât subprodusele de origine animală de categoria 3 nu sunt prevăzute la articolul 48 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1069/2009, acestea ar intra în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006, nu ține seama de considerentul (11) al Regulamentului nr. 1013/2006.
62. Astfel, departe de a evita suprapunerea între Regulamentele nr. 1013/2006 și nr. 1069/2009, această interpretare implică, dimpotrivă, că anumite subproduse de origine animală sunt supuse dispozițiilor ambelor regulamente.
63. În această privință, împrejurarea că Regulamentele nr. 1013/2006 și nr. 1069/2009 urmăresc obiective diferite, protecția mediului(30) și protecția sănătății publice și animale(31), nu ni se pare decisivă.
64. Este adevărat, desigur, că Curtea a statuat că un transport de făinuri animale, în principiu exclus din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 259/93, trebuie efectuat în conformitate cu cerințele Regulamentului nr. 1774/2002, având în vedere riscurile pentru mediu și riscurile pentru sănătatea animală legate de un astfel de transport(32).
65. Acest raționament nu justifică, în opinia noastră, o interpretare a articolului 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006 diferită de cea conturată până aici, din moment ce Regulamentul nr. 1069/2009 supune dispozițiilor mai stricte ale Regulamentului nr. 1013/2006(33) transferurile subproduselor de origine animală care pot aduce atingere mediului(34).
66. În al cincilea rând, interpretarea propusă de Camera pentru agricultură din Saxonia Inferioară conduce, astfel cum au subliniat în mod întemeiat guvernul neerlandez și Comisia, la un rezultat paradoxal.
67. Astfel, a considera că subprodusele de origine animală de categoria 3 intră sub incidența Regulamentului nr. 1013/2006 conduce la aplicarea unor norme mai stricte unor produse mai puțin periculoase, subprodusele de origine animală de categoria 3 fiind, potrivit Regulamentului nr. 1069/2009(35), prin definiție mai puțin nocive pentru sănătatea publică și animală decât produsele de categoriile 1 și 2(36).
68. În același mod, în opinia noastră, interpretarea Comisiei, întemeiată în special pe articolele 23 și 24 din Regulamentul nr. 1069/2009, nu poate fi urmată, în măsura în care, astfel cum a subliniat ReFood în ședință, această interpretare nu poate fi dedusă nici din modul de redactare, nici din economia regulamentelor în discuție în speță.
69. Comisia susține în esență că articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul nr. 1013/2006 trebuie să fie interpretat în sensul că acest regulament nu se aplică transferurilor de subproduse de origine animală care sunt efectuate de operatori, de instalații sau de unități înregistrate sau autorizate în conformitate cu articolul 23 sau cu articolul 24 din Regulamentul nr. 1069/2009 sau care sunt destinate unor operatori, instalații sau unități înregistrate sau autorizate în conformitate cu aceste dispoziții, în cazul în care sunt respectate normele Regulamentului nr. 1069/2009.
70. Aceasta apreciază, având în vedere considerentul (11) din Regulamentul nr. 1013/2006 și considerentele (5) și (6) din Regulamentul nr. 1069/2009, că primul regulament nu ar avea vocația de a se aplica transferului subproduselor de origine animală atunci când imperativul privind protecția mediului a fost deja luat în considerare în mod corespunzător, din moment ce dispozițiile din Regulamentul nr. 1069/2009 sunt respectate. În măsura în care Regulamentul nr. 1069/2009 ar prevedea norme aplicabile operatorilor, unităților și instalațiilor prevăzute la articolele 23 și 24 din acest regulament, nu ar fi necesar ca Regulamentul nr. 1013/2006 să se aplice transferurilor între operatori, unități și instalații autorizate sau înregistrate în conformitate cu articolele menționate, atât timp cât celelalte cerințe ale Regulamentului nr. 1069/2009 sunt respectate.
71. În primul rând, această interpretare conduce la negarea voinței legiuitorului Uniunii, exprimată clar în cadrul procedurii legislative, de a exclude subprodusele de origine animală din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006.
72. În continuare, considerăm că, pledând pentru o astfel de interpretare, Comisia încearcă să impună poziția pe care o susținuse în cadrul procedurii de adoptare a Regulamentului nr. 1013/2006(37), deși această poziție nu a fost urmată de Parlament și de Consiliu.
73. În sfârșit, o astfel de interpretare este, în opinia noastră, o sursă de insecuritate juridică.
74. Pe de o parte, aceasta presupune ca operatorii să evalueze pentru fiecare transfer de subproduse de origine animală dacă dispozițiile Regulamentului nr. 1069/2009 protejează suficient mediul și, prin urmare, nu permite în mod real să se prevadă ex ante ce regulament este aplicabil unui anumit transfer.
75. Pe de altă parte, întrucât Comisia a precizat în ședință că, în cazul în care dispozițiile articolelor 23 și 24 din Regulamentul nr. 1069/2009 nu sunt respectate, este necesar să fie aplicat Regulamentul nr. 1013/2006, nu este exclus să fie impusă, în mod paradoxal, respectarea unor dispoziții mai stricte ale Regulamentului nr. 1013/2006 în cazul nerespectării articolelor 23 și 24 din Regulamentul nr. 1069/2009, care sunt, a priori, mai puțin stricte.
IV. Concluzie
76. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunalul Administrativ din Oldenburg, Germania) după cum urmează:
„Articolul 1 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri trebuie interpretat în sensul că transferurile de subproduse de origine animală care intră sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 de stabilire a unor norme sanitare privind subprodusele de origine animală și produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1774/2002 sunt excluse din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006, cu excepția unei derogări explicite prevăzute de Regulamentul nr. 1069/2009.”