SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 12. junija 2014(1)
Zadeva C‑222/13
TDC A/S
proti
Erhvervsstyrelsen
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Teleklagenævnet (Danska))
„Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe – Pojem ,sodišče države članice‘ v smislu člena 267 PDEU – Neodvisnost predložitvenega organa – Telekomunikacijski sektor – Univerzalna storitev in pravice uporabnikov – Direktiva 2002/22/ES – Dodatne obvezne storitve v smislu člena 32 Direktive, ki jih zagotavlja izvajalec univerzalne storitve – Financiranje dodatnih obveznih storitev – Izračun neto stroškov – Določitev neupravičenega bremena“
1. Teleklagenævnet (Danska) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišču predlaga, naj pojasni načine financiranja dodatne obvezne storitve, ki jo na podlagi člena 32 Direktive 2002/22/ES(2) opravlja podjetje, ki zagotavlja univerzalno storitev.
2. Namen Direktive o univerzalnih storitvah je oblikovanje usklajenega regulativnega okvira, ki mora v vsej Evropski uniji omogočiti dostop do osnovnih in zelo kakovostnih komunikacijskih storitev po dostopni ceni.(3) Zakonodajalec Unije je te storitve izrecno opredelil v poglavju II navedene direktive. Če se te storitve zagotavljajo po ceni, ki odstopa od cene, določene pod normalnimi komercialnimi pogoji, podjetje, ki zagotavlja univerzalno storitev, prejme nadomestilo od države članice v okviru javnega financiranja ali od podjetij v sektorju iz sektorskega sklada.
3. Države članice lahko v skladu z načelom subsidiarnosti presežejo omejeni obseg univerzalne storitve in dodatnih zmogljivosti(4), tako da na svojem ozemlju zagotovijo dostopnost in primerno ceno „dodatnih obveznih storitev“, če trg ne izpolnjuje več zahtev končnih uporabnikov.
4. Člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah, katerega obseg je treba razložiti v obravnavani zadevi, določa:
„Države članice se lahko odločijo, da poleg storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, opredeljenih v Poglavju II, dajo na svojem ozemlju javnosti na voljo še dodatne storitve, vendar se v takih primerih ne odredi nikakršen kompenzacijski mehanizem, ki bi vključeval določena podjetja.“
5. Ta določba pušča državam članicam široko polje proste presoje glede storitev, ki se lahko zagotavljajo na njihovem ozemlju iz naslova „dodatne obvezne storitve“. Tako je v obravnavani zadevi Kraljevina Danska družbo TDC A/S (v nadaljevanju: družba TDC), ki je glavni danski operater v telekomunikacijskem sektorju, pooblastila za zagotavljanje varnostnih storitev v nujnih primerih na morju v obliki radijskih storitev na nacionalnem ozemlju in na Grenlandiji. Te radijske storitve so brezplačno na voljo vsem plovilom ne glede na njihovo državno pripadnost in jim omogočajo, da v nujnih primerih zaprosijo za pomoč.(5)
6. Vendar zakonodajalec Unije v nasprotju s pravili, ki urejajo plačilo nadomestil izvajalcem univerzalne storitve, ne določa pogojev, pod katerimi mora država članica plačati nadomestilo podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev. Čeprav izrecno izključuje sektorsko financiranje, pa ne določa, kolikšno nadomestilo morajo države članice plačati za zagotavljanje dodatne obvezne storitve in na kakšen način morajo izračunati stroške tega zagotavljanja za namene javnega financiranja.
7. V postopku v glavni stvari je tako organ, pristojen za področje telekomunikacij,(6) zavrnil plačilo nadomestila družbi TDC za stroške zagotavljanja zadevnih varnostnih storitev v nujnih primerih na morju za leto 2010. Ta organ je namreč menil, da v skladu z nacionalno zakonodajo, ki je veljala do 31. marca 2012, družba TDC ni bila upravičena do nobenega nadomestila stroškov, ki jih je imela zaradi zagotavljanja te dodatne obvezne storitve, ker je na splošno ustvarjala dobiček pri zagotavljanju storitev, ki jih zajemajo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in dodatnih obveznih storitev skupaj.(7) Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so v praksi stroški, povezani z zadevnimi varnostnimi storitvami, znašali približno 60.000.000 danskih kron (DKK) (ali približno 8.036.000 EUR) na leto, od tega je bila skoraj polovica povezana z zagotavljanjem teh storitev na Grenlandiji.
8. Predložitveno sodišče se je v okviru tožbe, o kateri odloča, vprašalo o načelih in pravilih, ki urejajo financiranje te dodatne obvezne storitve v smislu člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah. Teleklagenævnet je zaradi dvoma o razlagi te določbe prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali [Direktiva o univerzalnih storitvah], vključno s členom 32, državi članici preprečuje, da določi pravila, ki podjetju ne omogočajo, da od države članice zahteva ločeno povračilo neto stroškov, nastalih pri zagotavljanju dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, če dobiček podjetja iz drugih storitev v okviru obveznosti podjetja, in sicer zagotavljanja univerzalne storitve iz poglavja II te direktive presega izgube, povezane z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev?
2. Ali Direktiva o univerzalnih storitvah državi članici preprečuje, da določi pravila, ki podjetjem omogočajo, da od države članice zahtevajo povračilo neto stroškov, ki nastanejo pri zagotavljanju dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, samo če za podjetja neto stroški pomenijo neupravičeno breme?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali lahko država članica odloči, da ni neupravičenega bremena, povezanega z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, če je podjetje, ki ima obveznost zagotavljanja univerzalne storitve, z zagotavljanjem vseh teh storitev doseglo dobiček, vključno z zagotavljanjem storitev, ki bi jih podjetje opravljalo, tudi če ne bi imelo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve?
4. Ali Direktiva o univerzalnih storitvah državi članici preprečuje, da določi pravila, da je treba neto stroške nekega podjetja, povezane z zagotavljanjem univerzalnih storitev v skladu s poglavjem II te direktive, izračunati na podlagi vseh prihodkov in stroškov, povezanih z zagotavljanjem zadevne storitve, vključno s prihodki in stroški, ki bi jih imelo podjetje tudi brez obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve?
5. Ali na odgovore na prvo, drugo, tretje in četrto vprašanje, ker je treba zagotoviti dodatno obvezno storitev na Grenlandiji, ki je v skladu s Prilogo II k PDEU čezmorska država ali ozemlje [(v nadaljevanju: ČDO)], vpliva to, da danski organi naložijo obveznost podjetju s sedežem na Danskem, ki na Grenlandiji nima drugih dejavnosti?
6. Kako pomembni so za odgovore na prvo, drugo, tretje, četrto in peto vprašanje člena 107(1) PDEU in 108(3) PDEU ter Sklep Komisije [2012/21/EU] z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena(8)?
7. Kako pomembno je za odgovore na prvo, drugo, tretje, četrto in peto vprašanje načelo minimalnega izkrivljanja konkurence iz, med drugim členov 1(2) in 3(2) ter uvodnih izjav 4, 18, 23 in 26 in delu B Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah?
8. Ali imajo te določbe ali izključitve neposreden učinek, če določbe Direktive o univerzalnih storitvah nasprotujejo nacionalnim shemam iz prvega, drugega in četrtega vprašanja?“
9. V obravnavani zadevi resno dvomim predvsem o neodvisnosti sojenja članov, ki sestavljajo predložitveni organ, ker ti – ker jih imenuje in odstavi pristojni minister – zlasti nimajo nobenega posebnega jamstva glede svoje odstavitve, razen jamstev, določenih v delovni zakonodaji.
I – Pravo Unije
A – Direktiva o univerzalnih storitvah
10. Namen Direktive o univerzalnih storitvah v skladu z njenim členom 1 je v celotni Uniji zagotoviti razpoložljivost zelo kakovostnih javno dostopnih storitev z učinkovito konkurenco in izbiro ter obravnavati okoliščine, v katerih potrebe končnih uporabnikov niso izpolnjene v zadovoljivem merilu na trgu. Za ta namen določa pravice končnih uporabnikov in ustrezne obveznosti podjetij, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in storitve.
11. V skladu s členom 3(2) Direktive o univerzalnih storitvah morajo države članice določiti najučinkovitejši in najprimernejši pristop za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, pri čemer upoštevajo načela objektivnosti, transparentnosti, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti. Poleg tega morajo poskušati minimizirati izkrivljanje trga, še zlasti zagotavljanje storitev po cenah ali pod drugimi določili in pogoji, ki odstopajo od normalnih komercialnih pogojev, pri čemer pa varujejo javne interese.
12. Obseg univerzalne storitve je določen v členih od 4 do 7 Direktive o univerzalnih storitvah. Zajema priključitev na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji ter zagotavljanje izčrpne imeniške službe in imenika končnim uporabnikom. Zajema tudi zagotavljanje javnih plačilnih telefonov, ki med drugim omogočajo klice v sili, ter posebnih ukrepov, s katerimi se zagotavlja dostop do teh storitev uporabnikom invalidom.
13. Financiranje stroškov, povezanih z zagotavljanjem univerzalne storitve, je urejeno v členih od 12 do 14 Direktive o univerzalnih storitvah.
14. Člen 12 Direktive o univerzalnih storitvah, naslovljen „Obračun stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, v odstavku 1 določa:
„Kadar nacionalni regulativni organi menijo, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve, kot je določeno v členih 3 do 10, pomeni neupravičeno breme za podjetja, določena za zagotavljanje univerzalne storitve, izračunajo neto stroške za zagotavljanje te storitve.
Za ta namen nacionalni regulativni organi:
(a) izračunajo neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu z Delom A Priloge IV, pri čemer upoštevajo vsako tržno korist, ki jo pridobi podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve; ali
(b) uporabijo neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve, določene z mehanizmom določanja v skladu s členom 8(2).“
15. V delu A Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah je opisan način, kako je treba izračunati neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
16. Člen 13(1) in (2) te direktive predpisuje pravila za financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Določa tako:
„1. Kadar nacionalni regulativni organi na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, države članice na zahtevo določenega podjetja odločijo:
(a) da bodo uvedle mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju iz javnih sredstev pod transparentnimi pogoji; in/ali
(b) da bodo razdelile neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
2. Kadar se neto stroški razdelijo po odstavku 1(b), države članice vzpostavijo mehanizem delitve, ki ga upravlja nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od upravičencev in je pod nadzorom nacionalnega regulativnega organa.
Lahko se financirajo le v skladu s členom 12 izračunani neto stroški obveznosti, ki so določene v členih 3 do 10.“
17. Države članice lahko tako izvajalcu plačajo nadomestilo iz javnih sredstev. Prav tako lahko neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve razdelijo med vse ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev na svojem ozemlju z oblikovanjem sektorskega sklada. Ta pravila so natančneje pojasnjena v uvodnih izjavah od 21 do 23 ter delu B Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah.
18. Nazadnje, člen 32 te direktive, naslovljen „Dodatne obvezne storitve“, katerega razlago moram podati v obravnavani zadevi, določa:
„Države članice se lahko odločijo, da poleg storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, opredeljenih v Poglavju II, dajo na svojem ozemlju javnosti na voljo še dodatne storitve, vendar se v takih primerih ne odredi nikakršen kompenzacijski mehanizem, ki bi vključeval določena podjetja.“
B – Direktiva 2002/77/ES
19. Člen 6 Direktive 2002/77/ES(9), naslovljen „Obveznosti univerzalne storitve“, v odstavku 1 določa:
„Vsak nacionalni načrt po [Direktivi o univerzalnih storitvah], katerega namen je delitev neto stroškov za zagotavljanje obveznosti univerzalne storitve, temelji na objektivnih, preglednih in nediskriminatornih merilih ter je v skladu z načelom sorazmernosti in načelom najmanjšega izkrivljanja trga. Kadar je obveznost univerzalne storitve v celoti ali delno naložena javnemu podjetju, ki zagotavlja elektronske komunikacijske storitve, se to zlasti upošteva pri izračunu kakršnega koli prispevka k neto stroškom obveznosti univerzalne storitve.“
II – Analiza pristojnosti Sodišča
20. V okviru postopka v glavni stvari se vprašanje pristojnosti Sodišča postavlja zaradi identitete predložitvenega organa.
21. Teleklagenævnet v predložitveni odločbi navaja razloge, iz katerih meni, da izpolnjuje vse zahtevane pogoje, da se lahko šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU in da lahko torej Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe.
22. Nasprotno pa Komisija v stališčih izraža nekaj dvomov o tem. Sodišče je zato dansko vlado pozvalo, naj pojasni pravila, ki urejajo dejavnost Teleklagenævnet, ter zlasti pravila, ki zagotavljajo njegovo neodvisnost, in pravila o obveznosti njegove pristojnosti. Danska vlada v pojasnilih, ki jih je poslala Sodišču, trdi, da Teleklagenævnet izpolnjuje vsa merila, določena v sodni praksi za to, da se lahko opredeli kot „sodišče“, in da je Sodišče zato pristojno za odločitev o vprašanjih za predhodno odločanje, ki mu jih predloži ta organ.
23. V skladu z ustaljeno sodno prakso je vprašanje statusa predložitvenega organa izključno vprašanje prava Unije. Pri presoji, ali ta organ spada v pojem „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, Sodišče upošteva vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost.(10)
24. Sodišče torej presoja status tega organa z vidika meril, ki so strukturna in funkcionalna, pri čemer se postavi v poseben normativni okvir, v katerem ta organ Sodišču predloži vprašanje.(11) Z drugimi besedami, Sodišče v konkretnem primeru preveri posebno naravo funkcij, ki jih opravlja predložitveni organ. Isti organ je tako mogoče opredeliti deloma kot „sodišče“, deloma kot „upravni organ“, glede na to, ali v konkretnem primeru opravlja sodne funkcije ali upravne naloge.(12) V zvezi s tem je Sodišče posebej pozorno na to, ali pred predložitvenim organom poteka spor in ali odloča v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe.(13)
25. Zdaj bom navedel razloge, iz katerih menim, da Teleklagenævnet v okviru postopka v glavni stvari ni pristojno za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU pri Sodišču.
26. Iz predložitvene odločbe je resda razvidno, da so pogoji, določeni v sodni praksi Sodišča, ki se nanašajo na zakonsko podlago predložitevenega organa, njegovo stalnost, kontradiktornost postopka in uporabo pravnih pravil, izpolnjeni.
27. Teleklagenævnet je namreč stalni javni organ za reševanje sporov, ki je bil ustanovljen s členom 68(1) zakona št. 169 z dne 3. marca 2011 o elektronskih komunikacijskih omrežjih in storitvah (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester)(14). Njegove zakonske podlage torej ni mogoče prerekati. Način njegovega delovanja je določen v uredbi št. 383 z dne 21. aprila 2011 o dejavnosti Teleklagenævnet (bekendtgørelse nr. 383 om teleklagenævnets virksomhed).(15)
28. Poleg tega ta organ v skladu s členom 70(1) zakona o telekomunikacijah izdaja odločbe na podlagi uporabe prava, in sicer zakona o telekomunikacijah.
29. Iz predložitvene odločbe je prav tako razvidno, da je postopek pred Teleklagenævnet v celoti pisni postopek, da pa ta organ zagotavlja, da lahko stranke predstavijo stališča v skladu z načelom kontradiktornosti.
30. Nasprotno pa lahko obveznost njegove pristojnosti in neodvisnost članov, ki ga sestavljajo, vzbujata nekaj zadržkov.
A – Obvezna narava pristojnosti Teleklagenævnet
31. Sodišče je v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Dorsch Consult (EU:C:1997:413), pojasnilo pojem obvezne pristojnosti. Po mnenju Sodišča ta pojem pokriva dva primera. Pristojnost bi bila „obvezna“ v primeru, ko, prvič, predložitveni organ dejansko ponuja edino možno pravno sredstvo, in ko, drugič, ta organ izdaja zavezujoče odločbe.(16) Sodišču v navedeni zadevi ni bilo treba jasno opredeliti, ali je treba dati prednost eni ali drugi od teh možnosti razlage.
32. V obravnavani zadevi Komisija dvomi o obvezni naravi pristojnosti Teleklagenævnet, ker predložitev zadeve temu organu ni edino možno pravno sredstvo, saj lahko zadevni operater vloži tožbo neposredno pri rednih sodiščih.
33. Prvič, na podlagi informacij, ki jih imam na voljo, je očitno, da sta bila z zakonom o telekomunikacijah uvedena alternativna postopka, ki gospodarskemu subjektu, ki kot družba TDC meni, da so kršene njegove pravice, omogočata izpodbijati odločitev upravnega organa, pristojnega za nadzor nad telekomunikacijskim sektorjem, to je Erhvervsstyrelsen, ki spada pod ministrstvo za podjetništvo in rast. Gospodarski subjekt bi namreč lahko vložil pravno sredstvo bodisi pri Teleklagenævnet (ki spada pod ministrstvo za raziskave, inovacije in visokošolsko izobraževanje) bodisi neposredno pri rednih sodiščih.(17)
34. V nasprotju z zadevo, v kateri je bila izdana sodba Belov (EU:C:2013:48), je očitno, da ta postopka nista neodvisna. Kot je danska vlada pojasnila v pisnem odgovoru na vprašanja Sodišča, namreč niti predložitev zadeve rednim sodiščem niti začetek arbitraže ne nasprotujeta temu, da pritožbo preuči Teleklagenævnet.(18) Danska vlada v tem primeru opozarja, da mora redno sodišče v skladu s členom 345 zakona o sodstvu (Retsplejeloven) prekiniti odločanje do odločitve Teleklagenævnet.
35. Danska vlada poleg tega navaja, da v praksi očitno ni primerov, ko bi se odločbe Erhvervsstyrelsen neposredno izpodbijale pred rednimi sodišči, ne da bi bila zadeva pred tem predložena Teleklagenævnet.
36. Drugič, če bi zadevni gospodarski subjekt vložil pravno sredstvo pri Teleklagenævnet, iz člena 71(2) zakona o telekomunikacijah izhaja, da so odločbe tega organa zavezujoče za stranke, razen če te v osmih tednih vložijo tožbo pri sodišču.
37. V skladu s členom 71(1) zakona o telekomunikacijah Teleklagenævnet namreč dokončno odloča o upravnih zadevah, tako da njegovih odločb ni mogoče izpodbijati pred nobenim drugim upravnim organom.
38. Vsi ti elementi po mojem mnenju ne nasprotujejo temu, da se Teleklagenævnet prizna obvezna pristojnost v smislu sodne prakse Sodišča.
39. Povsem drugačno je vprašanje neodvisnosti tega organa, ki po mojem mnenju predstavlja ogromno težav.
B – Neodvisnost Teleklagenævnet
40. Komisija meni, da Teleklagenævnet nima zadostnih jamstev glede svoje neodvisnosti. Opozarja namreč, da je ta organ povezan z organizacijsko strukturo ministrstva za raziskave, inovacije in visokošolsko izobraževanje, ki Teleklagenævnet zagotavlja storitve sekretariata v skladu s členom 69(2) zakona o telekomunikacijah. Danska vlada tej ugotovitvi nasprotuje.
41. Kot je Sodišče opozorilo v sodbi Wilson(19), je pojem neodvisnosti neločljivo povezan z nalogo sojenja in predvsem pomeni, da je zadevna instanca v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba.(20)
42. V skladu s sodno prakso Sodišča pojem neodvisnosti zajema dva vidika.
43. Prvi vidik je zunanji. Zahteva, da je predložitveni organ zaščiten pred zunanjimi posredovanji ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost sojenja njegovih članov glede sporov, ki so jim predloženi.(21) Pomeni, da so tem članom, katerih naloga je odločati, priznana določena jamstva, kot je neodstavljivost.
44. Drugi vidik, ki ga Sodišče preučuje v zvezi z neodvisnostjo predložitvenega organa, je notranji. Povezan je s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora.(22) Ta vidik zahteva, da se upošteva objektivnost in da razen stroge uporabe pravnega pravila ne obstaja nikakršen interes za rešitev spora.
45. Po mnenju Sodišča taka jamstva neodvisnosti in nepristranskosti predpostavljajo, da obstajajo pravila, zlasti v zvezi s sestavo organa, imenovanjem, trajanjem funkcij in razlogov za vzdržanje, izločitev in odstavitev njenih članov. Na podlagi teh pravil mora biti mogoče zavrniti vsak upravičen dvom pri posameznikih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi vplivi in o njegovi nevtralnosti glede interesov, s katerimi se srečuje. Sodišče v zvezi s tem meni, da je pogoj v zvezi z neodvisnostjo predložitvenega organa izpolnjen le, če so primeri odstavitve članov tega organa določeni z izrecnimi zakonodajnimi določbami.(23)
46. V obravnavani zadevi pa ti pogoji niso izpolnjeni, zato moram priznati, da noben od elementov, ki jih je danska vlada navedla v odgovoru na vprašanja, ki ji jih je poslalo Sodišče, in na obravnavi, ne more odpraviti dvoma o neodvisnosti sojenja članov Teleklagenævnet in zavarovanosti tega organa pred zunanjimi vplivi.
47. Sestava Teleklagenævnet je urejena s členom 68 zakona o telekomunikacijah.
48. Iz odstavkov 2 in 3 te določbe izhaja, da ima Teleklagenævnet od pet do sedem članov. Danska vlada je na obravnavi potrdila, da ima Teleklagenævnet torej lahko sodo število članov, kakršna je sicer njegova trenutna sestava, in da ima v primeru enakega števila glasov predsednik tega organa odločilen glas v skladu s členom 5(3) zakona o telekomunikacijah.
49. V smislu sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice je dejstvo, da ima lahko predsednik odločilen glas, dvojni razlog za temeljito preučitev njegove neodvisnosti in nepristranskosti ter neodvisnosti in nepristranskosti sestave, katere član je.(24) Tako je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi velikega senata v zadevi Grande Stevens in drugi proti Italiji pri tej preučitvi upoštevalo način imenovanja članov zadevnega organa, trajanje njihovega mandata, obstoj zaščite pred zunanjimi pritiski, njihovo subjektivno in objektivno nepristranskost ter vtis neodvisnosti.
50. V zvezi s tem iz zakonodaje, ki se uporablja, izhaja, da člane Teleklagenævnet imenuje minister za podjetništvo in rast. V skladu s členom 68(2), drugi stavek, zakona o telekomunikacijah mora ta minister zagotoviti, da ta organ sestavljajo osebe, ki imajo ne le izobrazbo s področja prava, zlasti konkurenčnega, gospodarskega in trgovinskega prava, ampak tudi tehnične izkušnje na področju telekomunikacij.(25) Vendar iz člena 68(4) tega zakona izhaja, da mora biti predsednik Teleklagenævnet pravnik. Minister za podjetništvo in rast lahko na podlagi te določbe izmed članov imenuje pravnika kot podpredsednika, ki bo lahko nadomestil predsednika v primeru zadržanosti ali izločitve.
51. Danska vlada glede neodvisnosti članov Teleklagenævnet v pisnem odgovoru na vprašanja, ki ji jih je poslalo Sodišče, navaja, da Teleklagenævnet v skladu s členom 69(3) zakona o telekomunikacijah deluje neodvisno od vsakršnih navodil glede obravnave in izida dane zadeve.
52. Posebej v zvezi z odstavitvijo članov tega organa ta vlada pojasnjuje še, da „odstavitev članov Teleklagenævnet ni urejena niti z zakonom o telekomunikacijah niti z uredbo [št. 383]“. Vseeno navaja, da so ti člani imenovani za štiriletno obdobje in da so „zaščiteni pred odstavitvijo, ki bi bila samovoljna in bi pomenila zlorabo, v skladu s splošnimi pravili upravnega in delovnega prava“. Danska vlada je na obravnavi poleg tega navedla, da je za odstavitev pristojna ista oseba, ki je pristojna tudi za imenovanje, to je minister za podjetništvo in rast. Vseeno je poudarila, da ni seznanjena z nobenim primerom, v katerem bi bil član Teleklagenævnet odstavljen.
53. Ti elementi niso dovolj, da bi me prepričali, da so člani Teleklagenævnet zaradi svoje neodvisnosti in nepristranskosti zaščiteni pred vsakršnim zunanjim pritiskom.
54. Ni namreč nobene izrecne zakonske določbe, ki bi določala primere, v katerih so lahko člani Teleklagenævnet odstavljeni ali pa se lahko njihovo imenovanje prekliče. Poleg tega se zanje po analogiji ne uporabljajo jamstva, namenjena zaščiti članov rednih sodišč.
55. Zato člani Teleklagenævnet, ki jih sicer imenuje in odstavi isti organ, nimajo nobenega posebnega jamstva glede svoje odstavitve, z izjemo jamstev, določenih v splošnem upravnem in delovnem pravu. To pa po mojem mnenju ne zadostuje v smislu sodne prakse Sodišča, saj mora biti njihova odstavitev predvidena s posebnimi določbami, ki niso del splošnega prava. Nazadnje, očitno je, da štiriletni mandat ne more zagotoviti njihove neodstavljivosti.
56. Ti elementi se mi zdijo nesprejemljivi in po mojem mnenju nasprotujejo temu, da se Teleklagenævnet prizna status „sodišča“ v smislu člena 267 PDEU, saj vse te okoliščine dokazujejo, da je ta organ bolj podoben upravnemu organu.
57. V tej fazi analize je treba vseeno pojasniti, da se v skladu s členom 71(2) zakona o telekomunikacijah lahko zoper odločbe Teleklagenævnet v osmih tednih vloži tožba pri sodiščih. Zaradi obstoja tega pravnega sredstva je torej mogoče zagotoviti učinkovitost postopka za predhodno odločanje, določenega v členu 267 PDEU, in enotnost razlage prava Unije – v tem primeru zlasti Direktive o univerzalnih storitvah – ki naj bi jo ta določba Pogodbe DEU zagotovila. Če povzamem ustaljeno sodno prakso, imajo ta nacionalna sodišča v skladu s členom 267 PDEU možnost, v nekaterih primerih pa so zavezana, da Sodišču predložijo vprašanja v predhodno odločanje, če je odločba o razlagi ali veljavnosti prava Unije potrebna za izdajo sodne odločbe.(26)
58. Zato menim, da Sodišče ni pristojno za odločanje o vprašanjih za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Teleklagenævnet.
59. Torej bom podredno, če bi Sodišče vseeno priznalo svojo pristojnost, preučil vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavil ta predložitveni organ.
III – Podredna preučitev vprašanj za predhodno odločanje
60. Namen vseh vprašanj, ki jih postavlja Teleklagenævnet, je opredeliti pogoje, pod katerimi mora država članica v skladu s členom 32 Direktive o univerzalnih storitvah plačati nadomestilo podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev.
61. Za namene analize bom ta vprašanja preučil v drugačnem vrstnem redu, kot jih je postavil predložitveni organ.
62. Začel bom s preučitvijo petega vprašanja, s katerim se po mojem mnenju postavlja uvodno vprašanje, in sicer vpliv kraja opravljanja zadevne storitve na odgovore, ki jih je treba podati na prvo, drugo, tretje in četrto vprašanje.
63. Analizo bom nadaljeval s preučitvijo vprašanj v zvezi z razlago Direktive o univerzalnih storitvah.
64. Najprej bom preučil četrto vprašanje o metodi izračuna neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
65. Nato bom obravnaval vprašanja o načinih financiranja dodatnih obveznih storitev. V tem okviru bom skupaj analiziral prvo, šesto in sedmo vprašanje, saj se vsa nanašajo na osnovna pravila, ki se uporabljajo za dodelitev in izračun nadomestila, ki se plača za zagotavljanje teh storitev. Ob tej priložnosti bom odgovoril na osmo vprašanje v zvezi z neposrednim učinkom člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah. Nazadnje bom analiziral drugo in tretje vprašanje, ki se podrobneje nanašata na sam izračun tega nadomestila.
A – Peto vprašanje: posebni status Grenlandije
66. Teleklagenævnet s petim vprašanjem sprašuje, ali dejstvo, da družba TDC zagotavlja zadevno dodatno obvezno storitev na Grenlandiji, vpliva na odgovore, ki jih je treba podati na prvo, drugo, tretje in četrto vprašanje, ki se nanašajo na razlago člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah.
67. Težava v tej zadevi je torej v tem, da družba TDC varnostne storitve v nujnih primerih na morju ne zagotavlja le na ozemlju države članice Unije, ampak da jo zagotavlja tudi v ČDO. Zato se postavlja vprašanje, ali posebni status Grenlandije zahteva, da Sodišče pri razlagi Direktive o univerzalnih storitvah na eni strani in uporabi pravil o državni pomoči na drugi strani uporabi drugačen pristop, kot bi ga uporabilo, če bi operater to storitev zagotavljal le na ozemlju države članice.
68. Prvič, dejstvo, da družba TDC zagotavlja zadevno storitev na Grenlandiji, po mojem mnenju nima nobenega vpliva na uporabo pravil o državni pomoči za obravnavani primer. Zadevno financiranje namreč zadeva javno financiranje iz sredstev Kraljevine Danske in je namenjeno danskemu podjetju s sedežem na nacionalnem ozemlju. To torej ne povzroča nobene posebne težave.
69. Povsem drugačno je vprašanje uporabe Direktive o univerzalnih storitvah. Da bi ugotovil obseg tega vprašanja, moram na kratko obravnavati posebni položaj in status Grenlandije v zvezi s pravom Unije.
70. ČDO iz Priloge II k Pogodbi DEU in med katerimi je Grenlandija, so „ozemlja“, ki so z državo članico povezana iz zgodovinskih ali političnih razlogov. Niso suverene države z mednarodno pravno osebnostjo. Grenlandija je sestavni del Kraljevine Danske. Vendar ima status notranje samoupravne enote, ki ga je pridobila 1. maja 1979 in zaradi česar je „ločena skupnost v Kraljevini Danski“, ta status pa je bil okrepljen z zakonom o samoupravi Grenlandije, ki ga je danski parlament sprejel 20. junija 2009.
71. Sodišče je v sodbi Antillean Rice Mills in drugi/Komisija(27) navedlo, da „čeprav so ČDO pridružene države in ozemlja, ki imajo posebne vezi z [Unijo], vseeno niso njen sestavni del“(28). Pogodbi, zlasti člen 52 PEU in člen 355(2) PDEU, podeljujeta tem ozemljem poseben status, ki temelji na posebni ureditvi glede pridruževanja, usmerjeni v gospodarski in socialni razvoj ČDO. Ta ureditev je na splošno opredeljena v četrtem delu Pogodbe DEU, ki obsega člene od 198 PDEU do 204 PDEU, kar zadeva Grenlandijo, pa v Protokolu (št. 34) o posebni ureditvi za Grenlandijo, priloženem PEU in PDEU.
72. Žal na podlagi teh določb ni mogoče zanesljivo ugotoviti, ali posebna ureditev glede pridruževanja ČDO uvaja neodvisen in lasten pravni red, v katerem bi se zanje uporabljali le členi od 198 PDEU do 204 PDEU ter akti, sprejeti na njihovi podlagi, ali pa je ta ureditev lex specialis, ki se uporablja po potrebi namesto splošnih pravil PDEU.
73. Določbe v četrtem delu Pogodbe DEU so namreč formulirane dvoumno, poleg tega pa sodna praksa ne ponuja jasnega odgovora. Te težave je posebej dobro povzel generalni pravobranilec P. Cruz Villalón v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi Prunus in Polonium(29). Potem ko je predstavil dve smeri sodne prakse Sodišča(30), je generalni pravobranilec P. Cruz Villalón sklepal, da „je označitev posameznega ČDO kot države članice ali tretje države vprašanje, na katero ni mogoče odgovoriti kategorično, temveč prilagojeno vsakemu primeru posebej glede na ustrezni pravni okvir in predvsem ob upoštevanju ciljev posebne ureditve glede pridruževanja iz četrtega dela [Pogodbe DEU]“.(31)
74. Strinjam se s to analizo. Zdi se mi namreč, da bi se morale določbe Pogodbe DEU in njene sekundarne zakonodaje uporabljati za ČDO, razen če so te določbe izpodrinjene s posebnimi pravili, predvidenimi v členih od 198 PDEU do 204 PDEU, ali če ogrožajo cilje, ki se uresničujejo v okviru ureditve pridruževanja.
75. V postopku v glavni stvari pa je očitno, da zagotavljanje dodatne obvezne storitve pod pogoji, določenimi v členu 32 Direktive o univerzalnih storitvah, prispeva k uresničevanju ciljev ureditve pridruževanja, sklenjene z Grenlandijo, ker pomaga pri gospodarskem in socialnem razvoju tega ozemlja ter podpira interese njegovih prebivalcev v skladu s cilji iz členov 198 PDEU in 199 PDEU. Poleg tega taki uporabi ne nasprotuje nobena posebna določba v členih od 198 PDEU do 203 PDEU ali v Protokolu (št. 34) o posebni ureditvi za Grenlandijo, priloženem Pogodbama EU in DEU.
76. Zato menim, da v položaju, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, dejstvo, da podjetje, pooblaščeno za zagotavljanje dodatne obvezne storitve iz člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah, to storitev zagotavlja ne le na ozemlju države članice, ampak tudi na ozemlju ČDO, ne vpliva niti na potrebno razlago določb te direktive niti na uporabo pravil o državni pomoči.
B – Četrto vprašanje: metoda izračuna neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve
77. Teleklagenævnet s četrtim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali Direktiva o univerzalnih storitvah nasprotuje temu, da država članica pri izračunu neto stroškov podjetja, ki zagotavlja univerzalno storitev, upošteva vse prihodke in stroške, povezane z zagotavljanjem zadevne storitve, vključno s prihodki in stroški, ki bi jih imelo podjetje brez teh obveznosti.
78. Odgovor na to vprašanje je v samem besedilu Direktive o univerzalnih storitvah.
79. Kot je navedeno v uvodni izjavi 4 te direktive, zagotavljanje univerzalne storitve lahko vključuje zagotavljanje nekaterih storitev za nekatere končne uporabnike po cenah, ki odstopajo od tistih, ki izhajajo iz normalnih tržnih pogojev. Zato je zakonodajalec Unije predvidel, kot je razvidno iz uvodne izjave 18 navedene direktive, da bi morale države članice po potrebi vzpostaviti mehanizme za financiranje neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, če se pokaže, da se lahko obveznosti izpolnijo samo z izgubo ali neto stroški, ki presegajo normalne komercialne standarde.
80. Tako morajo nacionalni regulativni organi v skladu s členom 12(1), prvi pododstavek, Direktive o univerzalnih storitvah izračunati neto stroške, povezane z zagotavljanjem univerzalne storitve, kadar menijo, da lahko to pomeni neupravičeno breme za podjetje, ki zagotavlja to storitev.
81. Zakonodajalec Unije je metode za izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve podrobno določil v členu 12(1), drugi pododstavek, točka (a), Direktive o univerzalnih storitvah ter jih natančneje pojasnil v uvodni izjavi 19 te direktive in delu A Priloge IV k njej.
82. Najprej, iz člena 12(1), drugi pododstavek, točka (a), navedene direktive je razvidno, da morajo države članice neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve izračunati ob upoštevanju vsake tržne koristi, ki jo pridobi podjetje, ki opravlja storitev.
83. Nato, iz dela A Priloge IV k Direktivi o univerzalnih storitvah je razvidno, da neto stroški ustrezajo razliki med neto stroški, ki jih nosi podjetje, če zagotavlja univerzalne storitve, in neto stroški, če teh storitev ne zagotavlja. Zakonodajalec Unije dodaja, da morajo torej države članice pravilno oceniti stroške, ki bi se jim podjetje izognilo, če bi imelo možnost, da ne izpolni obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
84. Zakonodajalec Unije nazadnje pojasnjuje, da se morajo pri izračunu neto stroškov upoštevati ne le stroški in prihodki, ampak tudi nematerialne koristi, ki izhajajo iz zagotavljanja univerzalne storitve.(32)
85. Treba je še dodati, da je Komisija v skladu z uvodno izjavo 17 svojega Sklepa 2012/21 navedla, da se v zvezi z nadomestilom za podjetje, pooblaščeno za zagotavljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, upoštevni neto stroški izračunajo kot razlika med stroški opravljanja storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju: SSGP) in prihodki, zasluženimi s to storitvijo, ali kot razlika med neto stroški podjetja za poslovanje z obveznostjo opravljanja javne storitve in neto stroški ali dobičkom istega podjetja za poslovanje brez obveznosti opravljanja javne storitve.
86. Glede na te elemente zato menim, da je treba člen 12(1), drugi pododstavek, točka (a), Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim predpisom, ki določajo, da država članica pri izračunu neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve upošteva vse prihodke in stroške, povezane z zagotavljanjem te storitve, vključno s prihodki in stroški, ki bi jih imelo podjetje, če ne bi opravljalo navedene storitve.
C – Prvo, šesto in sedmo vprašanje: pravila in načela, ki se uporabljajo za plačilo nadomestila podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev
87. S prvim, šestim in sedmim vprašanjem je Sodišče pozvano, naj pojasni pravila in načela, ki urejajo financiranje dodatnih obveznih storitev s strani države članice.
88. Teleklagenævnet s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah nasprotuje temu, da država članica zavrne plačilo nadomestila podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, z obrazložitvijo, da so stroški te storitve pokriti z dobičkom, ki ga to podjetje ustvari v okviru svoje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
89. Teleklagenævnet s šestim vprašanjem sprašuje, ali na razlago te določbe vplivajo pravila o državni pomoči, določena ne le v členih 107(1) PDEU in 108(3) PDEU, ampak tudi v Sklepu 2012/21. V tem sklepu so določeni pogoji, pod katerimi je država članica izvzeta iz obveznosti, da Komisiji predhodno priglasi državno pomoč v obliki nadomestila za opravljeno SSGP, kadar se lahko to nadomestilo šteje za združljivo s členom 106(2) PDEU.
90. Teleklagenævnet se v sedmem vprašanju enako sprašuje, ali na razlago člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah vpliva načelo najmanjšega izkrivljanja trga, na katero se je zakonodajalec Unije oprl v okviru te direktive.(33)
91. Ta tri vprašanja bom preučil skupaj, ker pravila in načela, ki jih Teleklagenævnet omenja v šestem in sedmem vprašanju, ne vplivajo na izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz Direktive o univerzalnih storitvah, in zlasti na mehanizme nadomestil, ki jih je treba uvesti za financiranje univerzalne storitve in dodatnih obveznih storitev, ampak izvajanje teh obveznosti in te mehanizme urejajo.
92. Iz razlogov, ki jih bom predstavil, menim, da država članica na podlagi člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah ne more zavrniti plačila nadomestila podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, kadar so stroški te storitve pokriti z dobičkom, ki ga to podjetje ustvari v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
93. Tako kot Komisija menim, da so sheme nadomestil, predvidene v Direktivi o univerzalnih storitvah, v zvezi z univerzalno storitvijo na eni strani in dodatnimi obveznimi storitvami na drugi strani neodvisne ena od druge ter da morajo biti neto stroški, ki nastanejo pri zagotavljanju vsake od teh storitev, predmet ločenega računovodstva za zagotovitev, da se celotni prihodki, ustvarjeni v okviru zagotavljanja univerzalne storitve, ne upoštevajo pri izračunu neto stroškov dodatne obvezne storitve ter da niso pogoj za dodelitev nadomestila za zagotavljanje te storitve.
94. Res je, da obveznost ločenega računovodstva ni izrecno predvidena v okviru financiranja dodatnih obveznih storitev. Vendar ta zahteva izhaja iz načel, ki jih je zakonodajalec Unije določil v okviru Direktive o univerzalnih storitvah, in uporabe pravil o državnih pomočeh.
95. Prvič, pravila, določena v členu 32 Direktive o univerzalnih storitvah, pomenijo, da podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, dobi nadomestilo. Zakonodajalec Unije resda ne pojasnjuje podrobno načel, ki se uporabljajo za tako nadomestilo. Državam članicam le prepoveduje, da stroške te storitve prenesejo na operaterje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ki so prisotni na nacionalnem trgu.(34) Zakonodajalec Unije želi tako zagotoviti, da so prispevki, ki jih plačujejo akterji na trgu, neposredno povezani z zagotavljanjem univerzalne storitve in ne zajemajo povezanih ali pomožnih dejavnosti. Njegov cilj je zagotoviti najmanjše izkrivljanje trga s preprečevanjem, da bi se z oblikovanjem sektorskega sklada naložilo nesorazmerno finančno breme operaterjem v sektorju in zlasti novim udeležencem.(35) Nobeno od podjetij v sektorju, med katerimi je podjetje, ki zagotavlja storitev, torej ne sme biti obvezano prispevati k financiranju dodatne obvezne storitve.
96. Besedilo člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah torej pomeni, da podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, ni treba nositi stroškov, povezanih z zagotavljanjem te storitve, in da lahko prejme nadomestilo za te stroške od države članice.
97. Ta določba je v zvezi s tem dovolj natančna in brezpogojna, da ima lahko po mojem mnenju neposredni učinek.
98. V teh okoliščinah menim, da država članica ne more sprejeti nacionalnih predpisov, ki in fine podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, prikrajšajo za nadomestilo.
99. Drugič, pravila o financiranju univerzalne storitve zahtevajo ločeno računovodstvo za dejavnosti, ki spadajo v okvir univerzalne storitve, in za dejavnosti, ki so povezane z drugimi vrstami storitev, med katerimi so dodatne obvezne storitve. Tako morajo države članice pri izračunu nadomestila upoštevati le prihodke, ki jih izvajalec univerzalne storitve ustvari v okviru zagotavljanja te storitve.(36)
100. Zahteva po ločenem računovodstvu je določena v členu 13(1)(a) Direktive 2002/21. V skladu s to določbo morajo podjetja voditi ločeno računovodstvo, na podlagi katerega je mogoče opredeliti vse elemente odhodkov in prihodkov v zvezi z njihovimi dejavnostmi, povezanimi z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, kadar imajo poleg tega posebne ali izključne pravice za opravljanje storitev v drugih sektorjih v isti državi članici.
101. Ta zahteva je v Direktivi o univerzalnih storitvah povzeta v zvezi z zagotavljanjem univerzalne storitve.
102. Spoštovanje načel, ki jih je zakonodajalec Unije postavil v členih od 12 do 14 te direktive in jih je treba razlagati z vidika uvodnih izjav 3, 18 in od 22 do 25 navedene direktive ter Priloge IV k njej, namreč zahteva, da je shema nadomestil v neposredni zvezi z neto stroški, ki nastanejo zaradi obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, kar je Sodišče poleg tega potrdilo v sodni praksi.(37) Tako iz uvodnih izjav 3 in 18 Direktive o univerzalnih storitvah izhaja, da morajo države članice določenim podjetjem plačati nadomestilo za „specifično nastale“ neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve. Spoštovanje teh načel od nacionalnih regulativnih organov zahteva, da razlikujejo med, na eni strani, neto stroški univerzalne storitve in, na drugi strani, neto stroški zagotavljanja storitev, ki niso zajete v poglavju II te direktive, ne glede na to, ali gre za dodatne obvezne storitve ali tržne storitve. V zvezi s tem je zakonodajalec Unije tudi določil ločene načine financiranja glede na naravo storitve, pri čemer je izrecno izključil sektorsko financiranje v okviru izvajanja člena 32 navedene direktive.(38)
103. Ne le da zahteva po ločenem računovodstvu prispeva k preglednosti postopka financiranja,(39) ampak se z njo zagotavlja tudi, da se univerzalna storitev financira na konkurenčno nevtralen način.(40)
104. Taka zahteva v skladu z uvodno izjavo 18 Direktive o univerzalnih storitvah zagotavlja še, da se pri financiranju univerzalne storitve in dodatnih obveznih storitev upoštevajo pravila o državnih pomočeh.(41)
105. Ločeno računovodstvo je namreč zahteva, ki ureja dodeljevanje nadomestil s strani držav članic za zagotavljanje storitev splošnega gospodarskega pomena.
106. Dodatna obvezna storitev je očitno – tako kot univerzalna storitev – storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 106(2) PDEU. Čeprav dodatnih obveznih storitev ni mogoče opredeliti kot „univerzalne storitve“ v smislu Direktive o univerzalnih storitvah, to ne spremeni dejstva, da glede na svojo naravo in cilj ustrezajo istim interesom kot univerzalna storitev ter se zagotavljajo pod enakimi pogoji.(42) Tako se dodatna obvezna storitev najpogosteje zagotavlja po ceni, ki odstopa od cene, določene v normalnih komercialnih pogojih.
107. Nadomestila, ki jih države članice dodelijo za zagotavljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, pa morajo spoštovati pravila, ki jih je zakonodajalec Unije določil v členih 107 PDEU in 108 PDEU. Da ta nadomestila ne bi bila opredeljena kot „državna pomoč“, nezdružljiva s členom 107(1) PDEU, mora torej državni ukrep izpolnjevati štiri kumulativne pogoje, ki jih je Sodišče določilo v sodbi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg(43). Ti pogoji so:
– prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene;
– drugič, merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno, da bi se preprečila ekonomska ugodnost, ki bi prejemniku dajala prednost v primerjavi s konkurenčnimi podjetji;
– tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička;
– četrtič, raven potrebnega nadomestila se mora določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih imelo povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s potrebnimi sredstvi, če podjetje ni bilo izbrano s postopkom oddaje javnega naročila.
108. Če se ta merila ne upoštevajo in če so splošni pogoji za uporabo člena 107(1) PDEU izpolnjeni, so torej nadomestila, ki jih država članica plača podjetju, ki opravlja storitev splošnega gospodarskega pomena, državna pomoč in zanje veljajo določbe členov 106 PDEU, 107 PDEU in 108 PDEU.
109. Komisija je vsakega od teh pogojev pojasnila v Sporočilu o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena.(44) Glede načel, ki urejajo dodelitev in izračun nadomestila, je v točki 56 tega sporočila poskrbela za pojasnilo, da se „[v] navedenem okviru […] lahko upoštevajo samo stroški, ki so neposredno povezani z opravljanjem SSGP“(45).
110. Komisija je v členu 5(3) Sklepa 2012/21 določila še, da vsako nadomestilo, dodeljeno podjetju, pooblaščenemu za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, temelji na načelu stroškovnega računovodstva, na podlagi katerega je mogoče opredeliti vsak strošek, povezan z opravljanjem zadevne storitve.
111. Opozoriti moram, da je bila ta zahteva po ločenem računovodstvu določena že v Direktivi Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij.(46) V skladu s členom 4 Direktive 2006/111 mora vsako podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, ki v povezavi s to storitvijo prejema nadomestilo za javne storitve in opravlja druge dejavnosti, voditi ločene račune, na podlagi katerih je mogoče vse prihodke in stroške pravilno pripisati zadevnim različnim dejavnostim.
112. V tem primeru je s spoštovanjem take obveznosti v zadevi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, poleg tega mogoče zagotoviti, da podjetje, ki hkrati zagotavlja univerzalno storitev in dodatno obvezno storitev, ne bo kaznovano. S tem ločenim računovodstvom je namreč mogoče preprečiti, da bi se prihodki, ki jih podjetje ustvari v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, upoštevali dvakrat, prvič, pri izračunu neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in posledično nadomestila, dodeljenega na tej podlagi, ter, drugič, pri izračunu neto stroškov dodatne obvezne storitve in posledično pri dodelitvi nadomestila iz naslova dodatne obvezne storitve. S tako prakso bi bilo seveda podjetje, ki opravlja storitev, kaznovano, saj bi moralo nositi stroške dodatne obvezne storitve, kar je v nasprotju s samim besedilom člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah.
113. Kot bomo videli v nadaljevanju, to vseeno ne izključuje, da se lahko prihodki, ustvarjeni v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, upoštevajo v poznejši fazi pri presoji pretiranosti ali neupravičenosti bremena, ki je naloženo podjetju, ki opravlja storitev.
114. Glede na vse te elemente torej menim, da je treba člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim predpisom, ki državi članici omogočajo, da zavrne zahtevek za nadomestilo, ki ga vloži podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, z obrazložitvijo, da so stroški te storitve pokriti z dobičkom, ki ga to podjetje ustvari v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
115. Ob upoštevanju odgovora, ki ga predlagam za to vprašanje, je treba zdaj preučiti osmo vprašanje, ki ga postavlja Teleklagenævnet.
D – Osmo vprašanje: neposredni učinek člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah
116. Teleklagenævnet z osmim vprašanjem sprašuje, ali ima člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah neposredni učinek.
117. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča so posamezniki v primerih, v katerih so določbe direktive vsebinsko brezpogojne in dovolj natančne, upravičeni, da se nanje sklicujejo proti državi članici, če ta v predpisanem roku direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni prenesla pravilno.(47)
118. V tej zadevi je res, da člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah ne določa natančno pravil za izračun, ki jih mora država članica sprejeti za dodelitev nadomestila podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev. Zato imajo države članice v zvezi s tem in pod pogojem, da upoštevajo pravila o državnih pomočeh, manevrski prostor.
119. Vendar se s členom 32 Direktive o univerzalnih storitvah za podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, uvaja pravica do nadomestila stroškov, povezanih z zagotavljanjem te storitve. Zakonodajalec Unije z izključitvijo sektorskega financiranja državam članicam prepoveduje, da stroške navedene storitve naložijo podjetjem v sektorju, med katerimi je podjetje, ki opravlja storitev, in zahteva, da se nadomestilo plača iz javnih sredstev. Ta določba je po mojem mnenju dovolj natančna in brezpogojna, da ima lahko glede tega neposredni učinek.
120. V teh okoliščinah država članica ne more uporabiti metode izračuna stroškov, povezanih z zagotavljanjem dodatne obvezne storitve, ki bi podjetju, ki opravlja to storitev, odvzela pravico do nadomestila.
121. Glede na te ugotovitve menim, da ima člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah neposredni učinek, kolikor se z njim za podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, uvaja pravica do nadomestila stroškov, povezanih z zagotavljanjem te storitve.
E – Drugo in tretje vprašanje: obstoj neupravičenega bremena, ki daje pravico do nadomestila
122. Z zadnjima vprašanjema, ki ju bom obravnaval, se Sodiše poziva, naj natančno opredeli pogoje, pod katerimi lahko države članice pri dodelitvi nadomestila upoštevajo obstoj neupravičenega bremena za podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev.
123. Teleklagenævnet z drugim vprašanjem najprej Sodišče sprašuje, ali Direktiva o univerzalnih storitvah nasprotuje nacionalnim predpisom, ki za dodelitev takega nadomestila zahtevajo obstoj neupravičenega bremena za podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev.
124. Če ta direktiva ne bi nasprotovala takim nacionalnim predpisom, s tretjim vprašanjem sprašuje, ali lahko država članica za presojo neupravičenosti tega bremena upošteva dobiček, ki ga je podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, ustvarilo v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
125. Po mojem mnenju nič ne nasprotuje takim predpisom.
126. Niti iz člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah niti iz drugih njenih določb namreč ni razvidno, da je zakonodajalec Unije želel sam določiti pogoje, pod katerimi morajo nacionalni regulativni organi izračunati neto stroške zagotavljanja dodatne obvezne storitve, in pogoje, pod katerimi morajo sklepati, da lahko navedeno zagotavljanje pomeni neupravičeno breme za podjetje, ki opravlja storitev.
127. V teh okoliščinah lahko po mojem mnenju države članice zaradi neobstoja posebnih predpisov same določijo pogoje, pod katerimi je treba izračunati stroške dodatne obvezne storitve, in posledično breme za določeno podjetje, ki opravlja storitev, vendar pod pogojem, da upoštevajo pravila o državnih pomočeh, kot izhajajo iz pogojev, ki jih je Sodišče določilo v sodbi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), zlasti načela, ki urejajo dodelitev nadomestil za javne storitve s strani držav članic.
128. Te lahko zato preučijo, ali je podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, dejansko naloženo neupravičeno breme, preden vzpostavijo mehanizem nadomestil zaradi stroškov, ki jih ima to podjetje.
129. Ta sistem je zakonodajalec Unije določil v okviru financiranja univerzalne storitve v členih 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah.
130. Iz uvodne izjave 21 Direktive o univerzalnih storitvah namreč izhaja, da je zakonodajalec Unije želel povezati mehanizme financiranja neto stroškov, ki nastanejo pri zagotavljanju univerzalne storitve, z obstojem pretiranega bremena za podjetje.
131. Da bi države članice plačale nadomestilo, morajo torej izračunati neto stroške zagotavljanja te storitve za vsako od zadevnih podjetij v skladu z metodo izračuna iz člena 12 Direktive o univerzalnih storitvah, ki je natančneje pojasnjena v uvodni izjavi 19 navedene direktive in delu A Priloge IV k njej.(48) Šele ko države članice določijo te neto stroške, lahko presodijo, ali je podjetju, ki zagotavlja univerzalno storitev, dejansko naloženo neupravičeno ali pretirano breme, ter se lahko na zahtevo tega podjetja odločijo sprejeti pravila za plačilo nadomestila zaradi navedenih stroškov.
132. Kot je opozorilo Sodišče, neto stroški univerzalne storitve ne pomenijo nujno neupravičenega bremena za vsa zadevna podjetja in neto stroški zagotavljanja univerzalne storitve niso samodejna podlaga za nastanek pravice do nadomestila.(49)
133. Sodišče je v sodni praksi že opredelilo pojem pretiranega ali neupravičenega bremena. Gre za breme, ki je za posamezno zadevno podjetje neupravičeno glede na njegovo zmožnost nositi to breme, glede na vse njegove značilnosti, vključno z obsegom sredstev, ekonomskim in finančnim stanjem in tržnim deležem.(50)
134. Kadar obveznost zagotavljanja univerzalne storitve pomeni pretirano breme za podjetje, lahko država članica temu plača nadomestilo prek mehanizma za povračilo ali nadomestilo stroškov. Ker plačilo nadomestila pomeni prenos sredstev, morajo države članice zagotoviti, da se prenosi izvršijo objektivno in pregledno, ob upoštevanju pravil o državni pomoči ter tako, da povzročijo čim manjše izkrivljanje konkurence in povpraševanja.
135. Nobenega razloga ne vidim, ki bi lahko državo članico oviral pri tem, da te določbe po analogiji uporabi za določitev nadomestila, ki ga plača za opravljanje dodatnih obveznih storitev. Prav nasprotno. Cilj pravil, določenih v členih 12 in 13 Direktive o univerzalnih storitvah, je zagotoviti spoštovanje načel preglednosti, objektivnosti, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti,(51) na katerih temelji financiranje. Ta pravila ustrezajo tudi pomislekom, ki jih je Sodišče izrazilo v sodbi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), in pogojem, ki jih je določilo za to, da nadomestila za javne storitve ne spadajo na področje uporabe člena 107(1) PDEU.
136. Z izjemo posebnih pravil, povezanih z naravo financiranja, se mi zdi popolnoma logično, da plačilo nadomestila podjetju, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, izpolnjuje iste zahteve, kot so določene v okviru opravljanja univerzalne storitve.
137. Kot sem namreč navedel, čeprav dodatnih obveznih storitev ni mogoče opredeliti kot „univerzalne storitve“ v smislu Direktive o univerzalnih storitvah, to ne spremeni dejstva, da glede na svojo naravo in cilj ustrezajo istim interesom kot univerzalna storitev in se zagotavljajo pod enakimi pogoji. Tako se dodatna obvezna storitev najpogosteje zagotavlja po ceni, ki odstopa od cene, določene v normalnih komercialnih pogojih. Zakonodajalec Unije v okviru Direktive o univerzalnih storitvah za opravljanje dodatnih obveznih storitev tako kot za zagotavljanje univerzalne storitve zahteva spoštovanje istih načel, in zlasti spoštovanje pravil o državnih pomočeh.
138. Kar zadeva nadomestilo stroškov, povezanih z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev, morajo torej države članice še naprej upoštevati pravila o državni pomoči, kot izhajajo iz pogojev, ki jih je Sodišče določilo v sodbi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), zlasti načela, ki urejajo dodelitev nadomestil za javne storitve s strani držav članic.
139. Države članice morajo tako zagotoviti, da parametri za izračun nadomestila ne povzročijo izkrivljanja konkurence na trgu in posledično ne ustvarijo ekonomske ugodnosti, ki bi prejemniku dajala prednost v primerjavi s konkurenčnimi podjetji. Po mnenju Komisije to nadomestilo torej ne sme presegati tega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela neto stroškov, ki so posebej nastali pri izpolnjevanju obveznosti javne storitve, ob upoštevanju s tem povezanih prihodkov, ker bi sicer lahko pomenilo državno pomoč, ki je nezdružljiva z notranjim trgom. Vendar pa morajo države članice izvajalcu zagotavljati tudi zmerni dobiček.(52)
140. S tem ko je zakonodajalec Unije v okviru Direktive o univerzalnih storitvah povezal financiranje neto stroškov, ki nastanejo pri zagotavljanju univerzalne storitve, z obstojem pretiranega bremena za podjetje, je odgovoril na vse te pomisleke.
141. Iz razlogov, ki sem jih navedel, in ker po mojem mnenju ni nobenega razloga za razlikovanje med pravili v zvezi s plačilom nadomestila podjetju glede na to, ali zadeva zagotavljanje univerzalne storitve ali opravljanje dodatne obvezne storitve – z očitno izjemo pravil o naravi financiranja – menim, da lahko država članica za dodelitev nadomestila, ki se plača za zagotavljanje dodatne obvezne storitve, zahteva obstoj neupravičenega bremena, ki je naloženo podjetju, ki opravlja storitev.
142. Ob upoštevanju odgovora, ki ga predlagam za to vprašanje, je treba zdaj preučiti tretje vprašanje, ki ga Sodišču postavlja Teleklagenævnet.
143. Teleklagenævnet se sprašuje, ali lahko država članica upošteva dobiček, ki ga je podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, ustvarilo v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, pri presoji, ali breme, ki mu je naloženo zaradi opravljanja dodatne obvezne storitve, pomeni neupravičeno ali pretirano breme.
144. Naj spomnim, da je Sodišče v sodni praksi že opredelilo pojem pretiranega ali neupravičenega bremena kot breme, ki je za posamezno zadevno podjetje neupravičeno glede na njegovo zmožnost nositi to breme, glede na vse njegove značilnosti, vključno z obsegom sredstev, ekonomskim in finančnim stanjem in tržnim deležem.(53)
145. Prihodki podjetja, ustvarjeni v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, pa neposredno prispevajo k njegovi ekonomski in finančni sposobnosti. Zato se mi zdi, da se ti prihodki lahko upoštevajo ne pri izračunu neto stroškov dodatne obvezne storitve, ampak pri presoji neupravičenosti ali pretiranosti bremena, ki ga mora nositi podjetje zaradi zagotavljanja te storitve.
146. Glede na vse te elemente menim, da Direktiva o univerzalnih storitvah ne nasprotuje nacionalnim predpisom, ki za dodelitev nadomestila za zagotavljanje dodatne obvezne storitve zahtevajo obstoj neupravičenega bremena za podjetje, ki zagotavlja navedeno storitev. V zvezi s tem lahko država članica za presojo neupravičenosti tega bremena upošteva dobiček, ki ga je to podjetje ustvarilo v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
IV – Predlog
147. Glede na zgornje ugotovitve menim, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanja, ki jih je Teleklagenævnet predložilo v predložitveni odločbi z dne 25. aprila 2013.
148. Podredno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Teleklagenævnet, odgovori:
1. V položaju, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, dejstvo, da podjetje, pooblaščeno za opravljanje dodatne obvezne storitve iz člena 32 Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009, to storitev zagotavlja ne le na ozemlju države članice, ampak tudi na ozemlju čezmorske države ali ozemlja, ne vpliva niti na potrebno razlago določb te direktive niti na uporabo pravil o državni pomoči.
2. Člen 12(1), drugi pododstavek, točka (a), Direktive o univerzalnih storitvah, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim predpisom, ki določajo, da država članica pri izračunu neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve upošteva vse prihodke in stroške, povezane z zagotavljanjem te storitve, vključno s prihodki in stroški, ki bi jih imelo podjetje, če ne bi izvajalo navedene storitve.
3. Člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah, kakor je bila spremenjena, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim predpisom, ki državi članici omogočajo, da zavrne zahtevek za nadomestilo, ki ga vloži podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, z obrazložitvijo, da so stroški te storitve pokriti z dobičkom, ki ga to podjetje ustvari v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
4. Člen 32 Direktive o univerzalnih storitvah, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136, ima neposredni učinek, kolikor se z njim za podjetje, ki zagotavlja dodatno obvezno storitev, uvaja pravica do nadomestila stroškov, povezanih z zagotavljanjem te storitve.
5. Direktiva o univerzalnih storitvah, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/136, ne nasprotuje nacionalnim predpisom, ki za dodelitev nadomestila za zagotavljanje dodatne obvezne storitve zahtevajo obstoj neupravičenega bremena za podjetje, ki zagotavlja navedeno storitev. V zvezi s tem lahko država članica za presojo neupravičenosti tega bremena upošteva dobiček, ki ga je to podjetje ustvarilo v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.