DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
13. december 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – forordning (EF) nr. 562/2006 – fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) – artikel 20 og 21 – ophævelse af kontrollen ved de indre grænser i Schengenområdet – kontrol inden for en medlemsstats område – foranstaltninger, der har tilsvarende virkning som grænsekontrol – lovgivning i en medlemsstat, som pålægger et busrejseselskab, der driver ruter, som passerer Schengenområdets indre grænser, at kontrollere passagerernes pas og opholdstilladelser – sanktion – varsel om pålæggelse af en tvangsbøde«
I de forenede sager C-412/17 og C-474/17,
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ved afgørelser af 1. juni 2017, indgået til Domstolen den 10. juli 2017 (sag C-412/17) og den 8. august 2017 (sag C-474/17), i sagerne
Bundesrepublik Deutschland
mod
Touring Tours und Travel GmbH (sag C-412/17),
Sociedad de Transportes SA (sag C-474/17),
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af formanden for Første Afdeling, J.-C. Bonichot, som fungerende formand for Anden Afdeling, og dommerne A. Prechal (refererende dommer), C. Toader, A. Rosas og M. Ilešič,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. juni 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Bundesrepublik Deutschland ved Rechtsanwalt W. Roth,
– den tyske regering ved S. Eisenberg og T. Henze, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og G. Wils, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. september 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 67, stk. 2, TEUF samt artikel 20 og 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013 (EUT 2013, L 182, s. 1) (herefter »forordning nr. 562/2006«).
2 Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side Touring Tours und Travel GmbH (i sag C-412/17) og Sociedad de Transportes SA (i sag C-474/17), som er to busrejseselskaber med hjemsted i henholdsvis Tyskland og Spanien (herefter samlet »de omhandlede transportvirksomheder«), og på den anden side Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland), repræsenteret ved Bundespolizeipräsidium (forbundspolitidirektoratet, Tyskland), vedrørende lovligheden af afgørelser, der er truffet af sidstnævnte, og hvorved de nævnte selskaber under varsel om tvangsbøder forbydes at befordre tredjelandsstatsborgere, som ikke er i besiddelse af de påkrævede pas og opholdstilladelser, til Forbundsrepublikken Tysklands område.
Retsforskrifter
Folkeretten
3 Den 12. december 2000 blev protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet undertegnet af Det Europæiske Fællesskab i overensstemmelse med Rådets afgørelse 2001/87/EF af 8. december 2000 (EFT 2001, L 30, s. 44, herefter »tillægsprotokollen«). Protokollen blev godkendt ved Rådets afgørelse 2006/616/EF af 24. juli 2006 (EUT 2006, L 262, s. 24), i det omfang tillægsprotokollens bestemmelser falder ind under artikel 179 og 181A EF, og ved Rådets afgørelse 2006/617/EF af 24. juli 2006 (EUT 2006, L 262, s. 34), i det omfang disse bestemmelser falder ind under anvendelsesområdet for EF-traktatens tredje del, afsnit IV.
4 Tillægsprotokollens artikel 3 har følgende ordlyd:
»For the purposes of this Protocol:
a) »smuggling of migrants« shall mean the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a national or a permanent resident;
b) »illegal entry« shall mean crossing borders without complying with the necessary requirements for legal entry into the receiving State;
[…]«
5 Protokollens artikel 6, stk. 1, litra a), er sålydende:
»Each State Party shall adopt such legislative and other measures as may be necessary to establish as criminal offences, when committed intentionally and in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit:
a) the smuggling of migrants«.
6 Protokollens artikel 11 med overskriften »Border measures« har følgende ordlyd:
»[…]
2. Each State Party shall adopt legislative or other appropriate measures to prevent, to the extent possible, means of transport operated by commercial carriers from being used in the commission of the offence established in accordance with article 6, paragraph 1 (a), of this Protocol.
3. Where appropriate, and without prejudice to applicable international conventions, such measures shall include establishing the obligation of commercial carriers, including any transportation company or the owner or operator of any means of transport, to ascertain that all passengers are in possession of the travel documents required for entry into the receiving State.
4. Each State Party shall take the necessary measures, in accordance with its domestic law, to provide for sanctions in cases of violation of the obligation set forth in paragraph 3 of this article.
[…]«
EU-retten
Schengenkonventionen
7 Artikel 26 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19), der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990, og som trådte i kraft den 26. marts 1995 (herefter »Schengenkonventionen«), fastsætter:
»1. Med forbehold af de forpligtelser, der følger af Genèvekonventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967, forpligter de kontraherende parter sig til at optage følgende regler i deres nationale lovgivning:
a) Hvis en udlænding nægtes indrejse til en af de kontraherende parters område, har den transportvirksomhed, der har befordret den pågældende til den ydre grænse ad land-, sø- eller luftvejen, pligt til straks at tage sig af den pågældende. […]
b) Transportvirksomheden har pligt til at træffe alle nødvendige forholdsregler for at sikre sig, at udlændinge, der befordres ad luft- eller søvejen, er i besiddelse af de rejsedokumenter, der kræves for indrejse i de kontraherende parters område.
2. Med forbehold af de forpligtelser, der følger af Genèvekonventionen af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling, som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967, forpligter de kontraherende parter sig til under overholdelse af deres forfatning at indføre sanktioner over for transportvirksomheden, der ad luft- eller søvejen befordrer udlændinge, som ikke er i besiddelse af de krævede rejsedokumenter, fra et tredjeland til deres område.
3. Stk. 1, litra b), og stk. 2 finder anvendelse på transportvirksomheder, der varetager international kollektiv bustransport, dog bortset fra grænsetrafik.«
8 Schengenkonventionens artikel 27, der er blevet ophævet ved artikel 5 i Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EFT 2002, L 328, s. 17), var sålydende:
»1. De kontraherende parter forpligter sig til at indføre passende sanktioner over for alle, der i berigelsesøjemed hjælper eller søger at hjælpe en udlænding med at indrejse i eller opholde sig på en kontraherende parts område i strid med denne parts lovgivning om udlændinges indrejse og ophold.
2. Hvis en kontraherende part får kendskab til handlinger efter stk. 1, der er i strid med en anden kontraherende parts lovgivning, underretter den denne part.
3. En kontraherende part, der på grund af en overtrædelse af dens lovgivning anmoder en anden kontraherende part om at retsforfølge handlinger efter stk. 1, skal i en officiel anmeldelse eller erklæring fra de kompetente myndigheder begrunde, hvilke retsforskrifter der er overtrådt.«
Direktiv 2001/51/EF
9 Anden og fjerde betragtning til Rådets direktiv 2001/51/EF af 28. juni 2001 om fastsættelse af supplerende bestemmelser til artikel 26 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 (EFT 2001, L 187, s. 45) er sålydende:
»(2) Denne foranstaltning er et led i en samlet ordning til styring af migrationsstrømmene og bekæmpelse af ulovlig indvandring.
[…]
(4) Medlemsstaternes frihed til at opretholde eller indføre yderligere foranstaltninger eller sanktioner for transportvirksomhederne bør ikke berøres, uanset om disse er omfattet af dette direktiv eller ej.«
Direktiv 2002/90
10 Følgende fremgår af første til fjerde betragtning til direktiv 2002/90:
»(1) Et af Den Europæiske Unions mål er, at der gradvis indføres et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvilket bl.a. indebærer bekæmpelse af ulovlig indvandring.
(2) Der bør derfor sættes ind for at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring, både hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand og hjælp, der har til formål at opretholde netværk, der udnytter mennesker.
(3) Med henblik herpå er det vigtigt at foretage en indbyrdes tilnærmelse af eksisterende lovgivning; der bør navnlig fastlægges dels en præcis definition af den pågældende lovovertrædelse og undtagelserne derfra, som er emnet for dette direktiv, dels minimumsregler for sanktioner, juridiske personers ansvar og jurisdiktion, som er emnet for Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA af 28. november 2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold [(EFT 2002, L 328, s. 1)].
(4) Dette direktiv har til formål at definere hjælp til ulovlig indvandring og derved sikre en mere effektiv gennemførelse af rammeafgørelse 2002/946[…]«
11 Artikel 1 i direktiv 2002/90, der har overskriften »Generelle lovovertrædelser«, fastsætter følgende i stk. 1:
»Hver medlemsstat fastsætter passende sanktioner:
a) over for enhver, der forsætligt hjælper en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, med at indrejse til eller rejse gennem en medlemsstats område og derved overtræde den pågældende stats lovgivning vedrørende udlændinges indrejse eller gennemrejse
b) over for enhver, der i berigelsesøjemed forsætligt hjælper en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, med at opholde sig på en medlemsstats område og derved overtræde den pågældende stats lovgivning vedrørende udlændinges ophold.«
12 Direktivets artikel 2 med overskriften »Anstiftelse, meddelagtighed og forsøg« bestemmer:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 1 omhandlede sanktioner også kan iværksættes over for enhver, der
a) er anstifter af, eller
b) er meddelagtig i [én af de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a) og b)]
[…]«
13 Direktivets artikel 3 med overskriften »Sanktioner« fastsætter, at hver medlemsstat skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i samme direktivs artikel 1 og 2 omhandlede lovovertrædelser undergives sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.
Rammeafgørelse 2002/946
14 Artikel 1 i rammeafgørelse 2002/946 fastsætter:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de lovovertrædelser, der defineres i artikel 1 og 2 i direktiv 2002/90[…], kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.
2. De i stk. 1 nævnte strafferetlige sanktioner kan eventuelt suppleres med følgende foranstaltninger:
– konfiskation af det transportmiddel, der blev benyttet til at begå den strafbare handling
– forbud mod direkte eller gennem en mellemmand at udøve den erhvervsmæssige virksomhed, hvorunder den strafbare handling blev begået
[…]«
15 Rammeafgørelsens artikel 2 med overskriften »Juridiske personers ansvar« bestemmer:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at juridiske personer kan kendes ansvarlige for lovovertrædelser, der omhandles i artikel 1, stk. 1, og begås på de juridiske personers vegne af en person, der handler enten individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person, og som har en ledende stilling inden for den juridiske person […]
2. Ud over de i stk. 1 omhandlede tilfælde træffer hver medlemsstat de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at en juridisk person kan kendes ansvarlig, når utilstrækkeligt tilsyn eller utilstrækkelig kontrol fra en af de i stk. 1 omhandlede personers side har gjort det muligt for en person, der er underlagt den juridiske persons myndighed, på denne juridiske persons vegne at begå en lovovertrædelse, der omhandles i artikel 1, stk. 1.
3. Juridiske personers ansvar i medfør af stk. 1 og 2 udelukker ikke strafferetlig forfølgelse af fysiske personer, der begår, anstifter eller medvirker til en af de i stykke 1 omhandlede strafbare handlinger.«
16 Rammeafgørelsens artikel 3, der har overskriften »Sanktioner over for juridiske personer«, har følgende ordlyd:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der kendes ansvarlig i henhold til artikel 2, stk. 1, kan straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, herunder bødestraf eller administrativt idømte bøder og eventuelt andre sanktioner […]
2. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der kendes ansvarlig i henhold til artikel 2, stk. 2, kan pålægges sanktioner eller foranstaltninger, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.«
Forordning nr. 562/2006
17 Forordning nr. 562/2006, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, er blevet ophævet af og erstattet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2016, L 77, s. 1).
18 Artikel 2, nr. 9)-11) og 14), i forordning nr. 562/2006 var sålydende:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
9) »grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning
10) »ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område
11) »grænseovervågning«: overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen
[…]
14) »transportvirksomhed«: en fysisk eller juridisk person, hvis erhverv er at udføre personbefordring«.
19 Forordningens artikel 5 med overskriften »Indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere« bestemte følgende i stk. 1:
»For påtænkte ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage, hvorved perioden på 180 dage forud for hver opholdsdag tages i betragtning, skal tredjelandsstatsborgere opfylde følgende indrejsebetingelser:
a) De skal være i besiddelse af et gyldigt rejsedokument, der giver indehaveren ret til grænsepassage, og dokumentet skal opfylde følgende betingelser:
i) [D]et skal være gyldigt i mindst tre måneder efter den påtænkte dato for afrejse fra medlemsstaternes område. I begrundede hastetilfælde kan dette krav dog frafaldes.
ii) Det skal være udstedt inden for de seneste ti år.
b) De skal være i besiddelse af gyldigt visum, hvis dette kræves […], undtagen hvis de har en gyldig opholdstilladelse eller et visum til længerevarende ophold.
[…]«
20 Artikel 20 i forordning nr. 562/2006 med overskriften »Passage af de indre grænser« fastsatte:
»De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«
21 Forordningens artikel 21 med overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« havde følgende ordlyd:
»Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke:
a) medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger:
i) ikke har grænsekontrol som formål
ii) bygger på generelle politioplysninger og ‑erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet
iii) er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser
iv) udføres som stikprøvekontrol
b) sikkerhedskontrol af personer i havne eller lufthavne, der foretages af de kompetente myndigheder i henhold til den enkelte medlemsstats ret eller af de ansvarlige i havne og lufthavne eller af transportvirksomheder, forudsat at denne kontrol også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område
c) en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter
d) en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse for tredjelandsstatsborgere til at anmelde deres tilstedeværelse på dets område i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 22 i Schengenkonventionen.«
Tysk ret
22 § 13 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område) af 30. juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950) indeholder i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne (herefter »AufenthG«), og som har overskriften »Grænsepassage«, en i stk. 1 fastsat forpligtelse for alle udlændinge til at være i besiddelse af et anerkendt og gyldigt pas eller et erstatningspas i forbindelse med indrejse i og udrejse fra Forbundsrepublikkens område og til at underkaste sig politimæssig kontrol med grænseoverskridende transport.
23 § 63 i AufenthG med overskriften »Transportselskabernes forpligtelser« bestemmer:
»1. En transportvirksomhed kan kun befordre udlændinge på Forbundsrepublikkens område, når de er i besiddelse af det krævede pas og den krævede opholdstilladelse.
2. Bundesministerium des Innern [(forbundsindenrigsministeriet)] eller den af dette udpegede myndighed kan efter aftale med Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur [(forbundsministeriet for transport og digital infrastruktur)] forbyde en transportvirksomhed at befordre udlændinge på Forbundsrepublikkens område i strid med stk. 1 og give denne virksomhed varsel om pålæggelse af en tvangsbøde i tilfælde af en overtrædelse. […]
3. Den tvangsbøde, der pålægges en transportvirksomhed, er på minimum 1 000 EUR og maksimum 5 000 EUR for hver udlænding, som den pågældende transportvirksomhed transporterer i strid med en afgørelse truffet i henhold til stk. 2. […]
4. Bundesministerium des Innern eller den af dette udpegede myndighed kan aftale regler med transportvirksomhederne med henblik på gennemførelse af den i stk. 1 omhandlede forpligtelse.«
24 Punkt 63.1 og 63.2 i Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (almindelige administrative bestemmelser vedrørende lov om ophold) af 26. oktober 2009 (GMBl. 2009, s. 878) er sålydende:
»63.1. Kontrol- og sikkerhedsforpligtelser
63.1.1 [§ 63 i AufenthG] forbyder transportvirksomheder at befordre udlændinge, der ikke er i besiddelse af de påkrævede rejsedokumenter, til Forbundsrepublikkens område. Forbuddet gælder såvel befordring ad luft- og vandvejen som befordring ad landvejen med undtagelse af grænseoverskridende jernbanetrafik. […] Det ved lov fastsatte forbud mod at befordre udlændinge til Forbundsrepublikkens område, når de ikke er i besiddelse af det påkrævede pas eller det påkrævede visum, som de skal have på grund af deres statsborgerskab, indebærer samtidig en forpligtelse for transportvirksomheden til at foretage en tilstrækkelig kontrol af passet og visummet. Med kontrolforpligtelsen tilsigtes det at sikre, at udlændingen opfylder de i § 13, stk. 1, fastsatte betingelser for grænsepassage. […]
[…]
63.1.3.1 Den i § 63, stk. 1, fastsatte kontrolforpligtelse kræver af transportvirksomheden, at denne […] kontrollerer, om udlændingen er i besiddelse af de påkrævede dokumenter. […]
63.2 Befordringsforbud og tvangsbøder
63.2.0 Såvel befordringsforbuddet som varslingen om samt fastsættelsen og fuldbyrdelsen af tvangsbøder har til formål at tvinge transportvirksomheden til i alle tilfælde at kontrollere, at forpligtelsen til at være i besiddelse af pas og visum er iagttaget.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
25 De omhandlede transportvirksomheder udbyder busrejser og kører i rutekørsel til Tyskland over den tysk-nederlandske grænse og den tysk-belgiske grænse.
26 Idet forbundspolitidirektoratet skønnede, at disse virksomheder havde befordret et stort antal tredjelandsstatsborgere uden de krævede rejsedokumenter til Tyskland i strid med § 63, stk. 1, i AufenthG, tilstillede det dem i første omgang i henholdsvis november 2013 og marts 2014 en »advarsel«, hvori det opregnede tilfældene af ulovlig befordring og meddelte, at det, såfremt overtrædelsen fortsatte, i henhold til § 63, stk. 2, i AufenthG ville vedtage en afgørelse om forbud.
27 Idet forbundspolitidirektoratet efterfølgende konstaterede, at de omhandlede transportvirksomheder fortsatte deres ulovlige adfærd, vedtog det sådanne afgørelser om forbud henholdsvis den 26. september 2014 og den 18. november 2014, som var ledsaget af en tvangsbøde på 1 000 EUR for hver enkelt ny overtrædelse.
28 Det fremgik af disse afgørelser, at de omhandlede transportvirksomheder i medfør af § 63, stk. 1, i AufenthG var forpligtet til at udfolde alle de nødvendige bestræbelser på at forhindre indrejse på tysk område af alle udlændinge uden de krævede rejsedokumenter. Med henblik herpå var disse transportvirksomheder forpligtet til at kontrollere disse dokumenter samtidig med billetterne ved passagernes indstigning i bussen, og de skulle nægte tredjelandsstatsborgere, som ikke var i besiddelse af de krævede rejsedokumenter, at stige på bussen.
29 De omhandlede transportvirksomheder indbragte disse afgørelser for Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstolen, Tyskland), som annullerede dem, idet den i det væsentlige fandt, at § 63, stk. 2, i AufenthG henset til EU-rettens forrang ikke skulle finde anvendelse, eftersom anvendelsen heraf på de virksomheder, der befordrer tredjelandsstatsborgere til Tyskland over en indre grænse i Schengenområdet, var i strid med artikel 67, stk. 2, TEUF samt artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006. Den kontrol, som de pågældende virksomheder pålægges at udføre, skulle nemlig kvalificeres som foranstaltninger med »tilsvarende virkning som grænsekontrol« som omhandlet i artikel 21 i forordning nr. 562/2006, henset navnlig til deres systematiske karakter og den omstændighed, at de skal foretages, endnu inden grænsen er krydset.
30 Forbundsrepublikken Tyskland iværksatte en revisionsanke til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), idet den navnlig gjorde gældende, at EU-retten og især direktiv 2002/90 samt rammeafgørelse 2002/946, der udgør lex specialis i forhold til bestemmelserne i forordning nr. 562/2006, kræver, at overtrædelser af befordringsforbud som dem, der er fastsat i § 63 i AufenthG, udløser sanktioner.
31 Under alle omstændigheder er Forbundsrepublikken Tyskland af den opfattelse, at den kontrol af rejsedokumenterne, der kræves med denne bestemmelse i national ret, ikke kan anses for en foranstaltning med »tilsvarende virkning som grænsekontrol« som omhandlet i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006. Det mål, der forfølges, er nemlig ikke at kontrollere grænsepassagen, men at sikre overholdelsen af bestemmelserne om indrejse i området. Eftersom denne kontrol ikke foretages af tjenestemænd, men af privatansatte, er den endvidere ikke lige så udførlig som den, der udføres ved grænserne. Det nævnte personale har således ikke mulighed for at ty til tvangs- eller efterforskningsforanstaltninger, hvis de berørte personer nægter at underkaste sig denne form for kontrol.
32 På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er affattet enslydende i sag C-412/17 og sag C-474/17:
»1) Er artikel 67, stk. 2, TEUF samt artikel [20 og 21] i [forordning nr. 562/2006] til hinder for en national ordning i en medlemsstat, som forpligter busselskaber, der kører i rutekørsel over en indre grænse i Schengenområdet, til at kontrollere de dokumenter, der tillader passagererne at passere grænsen, før de passerer en indre grænse, for at modvirke, at udlændinge uden pas og opholdstilladelse befordres ind på Forbundsrepublikken Tysklands område?
Navnlig:
a) Udgør den generelle lovbestemte forpligtelse eller den […] forpligtelse, der er pålagt konkrete transportvirksomheder, til ikke at befordre udlændinge uden det nødvendige pas eller den nødvendige opholdstilladelse ind på Forbundsrepublikkens område, som kun kan opfyldes af transportvirksomhederne ved en kontrol af samtlige passagerers grænsepassagepapirer før passagen over den indre grænse, en personkontrol ved de indre grænser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [artikel 20 i forordning nr. 562/2006], eller kan den sidestilles hermed?
b) Skal pålæggelsen af de i det første spørgsmål anførte forpligtelser bedømmes på grundlag af [artikel 21], litra a), [i forordning nr. 562/2006,] selv om transportvirksomhederne ikke udøver nogen »politimæssige beføjelser« i denne bestemmelses forstand[,] og [de med den af staten pålagte kontrolforpligtelse heller ikke formelt er tillagt nogen] beføjelse til at udøve offentlig myndighed[…]?
c) Såfremt det første spørgsmål, litra b), besvares bekræftende: Ligger der i den kontrol, som transportvirksomhederne er pålagt, under hensyntagen til kriterierne i [artikel 21], litra a), andet punktum, [i forordning nr. 562/2006,] en ulovlig foranstaltning med tilsvarende virkning som [grænsekontrol]?
d) Skal pålæggelsen af de i det første spørgsmål anførte forpligtelser, for så vidt den vedrører busselskaber, der kører i rutekørsel, bedømmes på grundlag af [artikel 21], litra b), [i forordning nr. 562/2006,] ifølge hvilken den omstændighed, at der ikke foretages grænsekontrol ved de indre grænser, ikke berører transportvirksomheders beføjelse til at foretage sikkerhedskontrol af personer i havne eller lufthavne? Følger det heraf, at det også uden for havne og lufthavne er ulovligt at foretage kontrol i det første spørgsmåls forstand, hvis den ikke udgør nogen sikkerhedskontrol og ikke også angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område?
2) Tillader [artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006] nationale ordninger, ifølge hvilke der med henblik på overholdelse af [den] [kontrol]forpligtelse[, der er nævnt i spørgsmål 1,] kan udstedes forbud og [varsel] om tvangsbøder mod et busselskab, når der som følge af den undladte kontrol også er blevet befordret udlændinge uden pas og opholdstilladelse ind på Forbundsrepublikken Tysklands område?«
33 Ved afgørelse af 24. april 2018 har Domstolen besluttet at forene sagerne C-412/17 og C-474/17 med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
34 Med de to spørgsmål, der er blevet forelagt i hver af de forenede sager, og som skal besvares samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 67, stk. 2, TEUF samt artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der forpligter enhver bustransportvirksomhed, der udfører grænseoverskridende rutekørsel inden for Schengenområdet med destination til denne medlemsstats område, til at kontrollere passagerernes pas og opholdstilladelse inden passagen af en indre grænse med henblik på at forhindre befordring af tredjelandsstatsborgere, som ikke er i besiddelse af disse rejsedokumenter, til det nationale område, og som med henblik på at sørge for, at denne kontrolforpligtelse iagttages, gør det muligt for politimyndighederne at vedtage en afgørelse om forbud mod sådan befordring ledsaget af et varsel om tvangsbøder over for transportvirksomheder, vedrørende hvilke det er blevet konstateret, at de på dette område har transporteret tredjelandsstatsborgere, der ikke var i besiddelse af de nævnte rejsedokumenter.
35 Hvad angår omfanget af de præjudicielle spørgsmål skal det indledningsvis bemærkes, at disse er begrænset til en prøvelse af bestemmelserne i § 63 i AufenthG i lyset af artikel 67, stk. 2, TEUF samt artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006.
36 Det skal bemærkes, at Forbundsrepublikken Tyskland i sin egenskab af part i tvisterne i hovedsagerne såvel i sit skriftlige indlæg som i retsmødet for Domstolen har gjort gældende, at den forpligtelse, som transportvirksomhederne under varsel om tvangsbøder er pålagt i henhold til § 63 i AufenthG, ikke er i strid med EU-retten. Visse bestemmelser i direktiv 2002/90, rammeafgørelse 2002/946, tillægsprotokollen og direktiv 2001/51 pålægger nemlig medlemsstaterne at underkaste personbefordringsvirksomheder kontrolforpligtelser som dem, der er fastsat i § 63 i AufenthG, og at indføre passende sanktioner over for transportvirksomheder, der bevidst hjælper en tredjelandsstatsborger med at indrejse i en medlemsstats område, med at rejse gennem en sådan stats område eller med at opholde sig ulovligt på dette område.
37 Det fremgår imidlertid af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret som svar på dette argument, som Forbundsrepublikken Tyskland allerede havde fremført for den nævnte ret til støtte for sin revisionsanke, udtrykkeligt anførte, at den ikke havde brug for præciseringer med hensyn til den indvirkning, som direktiv 2002/90, rammeafgørelse 2002/946 og direktiv 2001/51 eventuelt havde på besvarelsen af de forelagte spørgsmål, samtidig med at den nævnte ret redegjorde nærmere for grundene til, at den var af denne opfattelse.
38 Det skal derfor fastslås, at den forelæggende ret i sine præjudicielle spørgsmål ikke har henvist til nogen af disse tre EU-retsakter eller i øvrigt til tillægsprotokollen.
39 I denne henseende skal det bemærkes, at det alene tilkommer den forelæggende ret at udvælge og formulere de præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for at træffe afgørelse om tvisten i hovedsagen (dom af 18.7.2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12, EU:C:2013:489, præmis 31).
40 Selv om den nævnte ret kan opfordre parterne i den tvist, som den skal træffe afgørelse i, til at foreslå formuleringer, som kan anvendes i de præjudicielle spørgsmål, tilkommer det således i sidste ende denne ret alene at afgøre spørgsmålenes form og indhold (dom af 21.7.2011, Kelly, C-104/10, EU:C:2011:506, præmis 65).
41 Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at såfremt den forelæggende ret i sin forelæggelsesafgørelse udtrykkeligt har anført, at den ikke har fundet det nødvendigt at stille et spørgsmål, eller såfremt den implicit har nægtet at forelægge Domstolen et spørgsmål rejst af en af parterne, kan Domstolen hverken besvare dette spørgsmål eller tage hensyn hertil inden for rammerne af den præjudicielle forelæggelse (jf. i denne retning dom af 5.10.1988, Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, præmis 8, af 2.6.1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C-30/93, EU:C:1994:224, præmis 19, og af 26.9.2000, Engelbrecht, C-262/97, EU:C:2000:492, præmis 21 og 22).
42 Under disse omstændigheder kan Domstolen i det foreliggende tilfælde ikke udvide genstanden for de forelagte spørgsmål ved at behandle disse ikke alene i lyset af artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006, men ligeledes i lyset af bestemmelserne i direktiv 2002/90, rammeafgørelse 2002/946 og direktiv 2001/51.
43 Det skal desuden bemærkes, at selv om det antages, at en medlemsstat under visse omstændigheder principielt kan være forpligtet til i lyset af bestemte bestemmelser i disse tre retsakter eller bestemmelser i tillægsprotokollen at pålægge virksomheder, der befordrer tredjelandsstatsborgere i bus til denne medlemsstats område, en forpligtelse til at kontrollere de rejsedokumenter, som de pågældende personer skal være i besiddelse af, under varsel om sanktioner, bl.a. strafferetlige, skal denne forpligtelse indføres inden for rammerne af Schengen-grænsekodeksen i den affattelse, der følger af forordning nr. 562/2006.
44 Hvad angår realiteten af de forelagte spørgsmål og dermed spørgsmålet om, hvorvidt en bestemmelse i national ret såsom § 63 i AufenthG er forenelig med bestemmelserne i forordning nr. 562/2006, skal det fastslås, at spørgsmålet ikke skal behandles i lyset af artikel 20 i forordning nr. 562/2006.
45 Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at for så vidt som den i hovedsagerne omhandlede kontrol ikke udføres »ved grænserne« eller »på tidspunktet for grænsepassagen«, men principielt inden for en medlemsstats område, i det foreliggende tilfælde den medlemsstat, hvori de rejsende stiger på bussen i starten af den grænseoverskridende rejse, udgør denne kontrol ikke kontrol ved grænserne, som i henhold til artikel 20 i forordning nr. 562/2006 er forbudt, men kontrol inden for en medlemsstats område som omhandlet i forordningens artikel 21 (jf. analogt dom af 22.6.2010, Melki og Abdeli, C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 68, og af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 56).
46 Det skal derfor efterprøves, om kontrol inden for en medlemsstats område som den, der er udformet og udføres i henhold til § 63 i AufenthG, er forbudt i medfør af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006. Dette ville være tilfældet, såfremt denne kontrol i realiteten har tilsvarende virkning som grænsekontrol i sidstnævnte bestemmelses forstand (jf. analogt dom af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 57).
47 Inden denne efterprøvelse foretages, opstår imidlertid indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 finder anvendelse på kontrol som den, der er omhandlet i hovedsagerne, for så vidt som denne kontrol ikke skal foretages af politimyndigheder eller hermed ligestillede myndigheder, men af personale, der er blevet ansat af privatretlige transportvirksomheder, og som ikke har en offentlig myndigheds beføjelser, og idet det bemærkes, at nævnte artikel 21, litra a), vedrører »medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret« og »politimæssige foranstaltninger«.
48 I denne henseende skal det fastslås, at det i det foreliggende tilfælde forholder sig således, at den kontrol af rejsedokumenter, som de omhandlede transportvirksomheder er pålagt, følger både af den i § 63, stk. 1, i AufenthG fastsatte generelle lovbestemte forpligtelse og af den specifikke lovbestemte forpligtelse, som er et resultat af de afgørelser, som forbundspolitidirektoratet under varsel om tvangsbøder vedtager over for disse transportvirksomheder på grundlag af § 63, stk. 2, i AufenthG.
49 Det er derfor de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, som i medfør af national ret og i givet fald under varsel om tvangsbøder pålægger transportvirksomhederne at udføre den kontrol af rejsedokumenter, som sædvanligvis foretages af politimyndigheder eller hermed ligestillede myndigheder. Selv om disse virksomheder ikke har en offentlig myndigheds beføjelser, foretager de således denne kontrol på ordre fra og under tilsyn af myndigheder, der har sådanne beføjelser.
50 Selv om denne kontrol udføres af transportvirksomheder, er den derfor omfattet af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville denne bestemmelse desuden let kunne omgås, og dens effektive virkning ville herved blive undermineret.
51 Hvad angår nævnte artikel 21, litra a), skal det endvidere for det første bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at denne bestemmelse ikke kan fortolkes således, at den indeholder en betingelse, hvorefter det kræves, at den politikontrol, som udføres i et grænseområde, med hensyn til fremgangsmåden herfor og formålene hermed skal svare til den kontrol, der udføres på hele det nationale område. Denne fortolkning bekræftes af dels den omstændighed, at Europa-Kommissionens forslag om at indføre en sådan betingelse ikke blev fulgt af EU-lovgiver, dels den omstændighed, at betingelsen derimod udtrykkeligt er fastsat i forordningens artikel 21, litra b), for så vidt angår sikkerhedskontrol i havne eller lufthavne, hvilken kun er tilladt, såfremt den også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 73).
52 Det følger ligeledes heraf, og som svar på den forelæggende rets spørgsmål 1, litra d), at selv om artikel 21, litra b), i forordning nr. 562/2006 udtrykkeligt vedrører »transportvirksomheder«, kan det ikke af en modsætningsvis læsning af denne bestemmelse udledes, at kontrol som den, der udføres i henhold til § 63 i AufenthG, er forbudt alene på grund af, at den ikke opfylder de i denne bestemmelse fastsatte betingelser, og at der derfor hverken er tale om sikkerhedskontrol foretaget i havne eller lufthavne eller kontrol, som også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for den pågældende medlemsstat.
53 Således som det bl.a. fremgår af den praksis fra Domstolen, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 51, har bestemmelserne i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 og bestemmelserne i forordningens artikel 21, litra b), nemlig deres eget anvendelsesområde og deres egne anvendelsesbetingelser.
54 For det andet fremgår det af Domstolens praksis, at de indicier, der er opregnet i artikel 21, litra a), andet punktum, i forordning nr. 562/2006, udgør indicier for, at der foreligger en tilsvarende virkning som grænsekontrol. Når visse af disse indicier foreligger, er den omhandlede kontrol kun tilladt, såfremt der i den nationale lovgivning, som fastsætter kontrollen, opstilles rammer for udførelsen heraf gennem præciseringer og begrænsninger med hensyn til kontrollens intensitet, hyppighed og selektivitet, som i sig selv skal være tilstrækkeligt præcise og detaljerede. Det skal således bemærkes, at jo flere indicier, der modsvares i den nationale lovgivning, hvad enten der er tale om det formål, som forfølges med den kontrol, der udføres i et grænseområde, om det territoriale anvendelsesområde for denne kontrol eller om den omstændighed, at grundlaget for den nævnte kontrol adskiller sig fra grundlaget for den kontrol, som udføres på resten af den omhandlede medlemsstats område, desto strengere skal disse præciseringer og begrænsninger være og iagttages (jf. i denne retning dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 38-41).
55 Hvad i det foreliggende tilfælde angår analysen af § 63, stk. 2, i AufenthG i lyset af for det første det indicium, der er indeholdt i artikel 21, litra a), andet punktum, litra i), i forordning nr. 562/2006, hvorefter udøvelsen af politimæssige beføjelser ikke kan »ligestilles med ind- og udrejsekontrol«, bl.a. når den ved denne nationale lovgivning fastsatte kontrol »ikke har grænsekontrol som formål«, har Domstolen allerede fastslået, at det fremgår af forordningens artikel 2, nr. 9)-11), at dette formål består i dels at sikre, at personer kan få lov til at rejse ind i eller ud af en medlemsstats område, dels at forhindre personer i at omgå grænsekontrol. Der er tale om kontrol, som kan udføres systematisk (dom af 19.7.2012, Adil, C-278/12 PPU, EU:C:2012:508, præmis 61).
56 Det fremgår af de almindelige administrative bestemmelser vedrørende lov om udlændinges ophold, at det med den forpligtelse til at kontrollere rejsedokumenter, der følger af § 63, stk. 1, i AufenthG, tilsigtes at sikre, at den pågældende tredjelandsstatsborger »opfylder de i § 13, stk. 1, [i AufenthG] fastsatte betingelser for grænsepassage«.
57 Denne § 13, som har overskriften »Grænsepassage«, indeholder i stk. 1 en forpligtelse for alle udlændinge, der er tredjelandsstatsborgere, til at være i besiddelse af et anerkendt og gyldigt pas eller et erstatningspas i forbindelse med indrejse i og udrejse fra Forbundsrepublikkens område og til at underkaste sig politimæssig kontrol med grænseoverskridende transport.
58 Det skal derfor fastslås, at formålet med den i hovedsagerne omhandlede kontrol er »grænsekontrol« som omhandlet i artikel 21, litra a), andet punktum, nr. i), i forordning nr. 562/2006, for så vidt som det med kontrollen tilsigtes at undersøge, om de betingelser for indrejse i de medlemsstater, der udgør Schengenområdet, som er opregnet i artikel 5, stk. 1, litra a) og b), i forordning nr. 562/2006 for så vidt angår de krævede rejsedokumenter – hvilken bestemmelse er gengivet i § 13, stk. 1, i AufenthG – er opfyldt.
59 Som ligeledes anført af generaladvokaten i punkt 85 i forslaget til afgørelse, har den kontrol, der skal udføres i henhold til § 63 i AufenthG, derfor udelukkende til formål at sikre, at de personer om bord på den pågældende bus, der agter at passere grænsen til bestemmelsesmedlemsstaten, rent faktisk kan tillades at rejse ind på sidstnævntes område. Kontrollen har således til formål at forhindre passagerer i at komme ind på medlemsstatens område, såfremt de ikke er i besiddelse af de krævede rejsedokumenter, ligesom det er tilfældet for det formål, som forfølges med den kontrol, der foretages af grænsepolitiet i forbindelse med passage af de indre grænser.
60 Hvad for det andet angår analysen af § 63, stk. 2, i AufenthG i lyset af det indicium, som er omhandlet i artikel 21, litra a), andet punktum, nr. ii), i forordning nr. 562/2006, kan det antages, at den kontrol, som transportvirksomheder, der driver bestemte grænseoverskridende busruter, pålægges ved afgørelser truffet i medfør af § 63, stk. 2, i AufenthG, bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige orden, for så vidt som disse afgørelser træffes, efter at de pågældende transportvirksomheder har fået en advarsel med den begrundelse, at det er blevet konstateret, at udlændinge uden de krævede rejsedokumenter er indrejst på det tyske område som passagerer på bestemte busruter, som de nævnte virksomheder driver.
61 Dette kan derimod ikke være tilfældet for den kontrol, der pålægges på grundlag af den i § 63, stk. 1, i AufenthG fastsatte forpligtelse, for så vidt som denne forpligtelse er af generel karakter og omfatter alle grænseoverskridende busruter uanset den pågældende persons adfærd og uanset de omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden (jf. analogt dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 55).
62 Hvad for det tredje angår det indicium, der er indeholdt i artikel 21, litra a), andet punktum, nr. iii) og iv), i forordning nr. 562/2006, er det korrekt, at den kontrol af rejsedokumenter, som transportvirksomhedernes personale foretager i henhold til § 63 i AufenthG, i kraft af selve sin art er mindre udførlig end den af politiet foretagne kontrol, om ikke andet så fordi dette personale hverken har den erfaring, de ressourcer, f.eks. adgang til databaser, eller de offentligretlige beføjelser, som politiet eller hermed ligestillede myndigheder har. Dette personale kan således kun afsløre åbenlyse pasforfalskninger.
63 Som ligeledes anført af den forelæggende ret, forholder det sig ikke desto mindre således, at det fremgår af den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, at denne kontrol af rejsedokumenter skal foretages systematisk blandt alle de personer, der rejser på grænseoverskridende busruter.
64 § 63, stk. 1, i AufenthG indeholder nemlig hverken præciseringer eller begrænsninger med hensyn til intensiteten, hyppigheden og selektiviteten af den kontrol, som skal gennemføres på dette retsgrundlag (jf. analogt dom af 21.6.2017, A, C-9/16, EU:C:2017:483, præmis 57 og 59).
65 I denne sammenhæng er det ligeledes ubestridt, at den i hovedsagerne omhandlede kontrol ikke har form af stikprøvekontrol.
66 Hvad for det fjerde angår de forhold, der – således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 54 – kan tjene som indicier for, at der foreligger en tilsvarende virkning som grænsekontrol, og navnlig de forhold, som vedrører denne kontrols territoriale anvendelsesområde og forskellene mellem grundlaget for den nævnte kontrol og grundlaget for den kontrol, der udføres på resten af det tyske område, skal det fastslås, således som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg uden at blive modsagt på dette punkt i retsmødet for Domstolen, at den kontrol, der skal foretages i medfør af § 63 i AufenthG, er kendetegnet ved den omstændighed, at den netop skal finde sted, hver gang en indre grænse passeres.
67 Dette væsentlige kendetegn for den i hovedsagerne omhandlede kontrol, hvortil generaladvokaten også har henvist i punkt 85 i forslaget til afgørelse, adskiller den nævnte kontrol fra den, der var omhandlet i andre sager, som gav anledning til domme fra Domstolen vedrørende fortolkningen af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, nærmere bestemt dom af 22. juni 2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363), af 19. juli 2012, Adil (C-278/12 PPU, EU:C:2012:508), og af 21. juni 2017, A (C-9/16, EU:C:2017:483), hvor der var tale om politikontrol i grænseområder, som lå inden for en radius på 20 eller højst 30 km fra en indre grænse i Schengenområdet.
68 Den omstændighed, at det i det foreliggende tilfælde forholder sig således, at den i hovedsagerne omhandlede kontrol er kendetegnet ved den særligt tætte tilknytning, som de har til passagen af en indre grænse, for så vidt som der netop er tale om den udløsende begivenhed for denne kontrol, viser i særlig grad, at der foreligger en »tilsvarende virkning som grænsekontrol« som omhandlet i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006.
69 Dette er så meget desto mere rigtigt, som den kontrol, der pålægges i henhold til § 63 i AufenthG, og den, som foretages på resten af det tyske område, er støttet på forskellige retsgrundlag, skønt den anden form for kontrol kan vedrøre interne ruter, der dækker en afstand, som kan sammenlignes med de grænseoverskridende rejser, der er genstand for den førstnævnte form for kontrol. I overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 54, skal der tages hensyn til denne omstændighed i forbindelse med den samlede vurdering, som er påkrævet for at kunne anse en kontrolordning for en foranstaltning med »tilsvarende virkning som grænsekontrol« som omhandlet i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006.
70 Således som den forelæggende ret ligeledes har anført, finder § 63 i AufenthG nemlig kun anvendelse på de busruter, som krydser en indre grænse i Schengenområdet, og bestemmelsen omfatter ikke de ruter, der kun omfatter det tyske område, og som kan have samme længde eller være længere end de nævnte grænseoverskridende ruter.
71 Henset til, at flere af de i artikel 21, litra a), andet punktum, i forordning nr. 562/2006 opregnede indicier foreligger, henset til vurderingen af denne kontrols relative vægt og henset til den omstændighed, at den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning ikke indeholder tilstrækkelige præciseringer og begrænsninger med hensyn til intensiteten, hyppigheden og selektiviteten af den kontrol, der pålægges i henhold til § 63, stk. 1, i AufenthG, skal denne kontrol på denne baggrund anses for en foranstaltning med »tilsvarende virkning som grænsekontrol«, som er forbudt ved forordningens artikel 21, litra a), første punktum.
72 Det følger ligeledes heraf, at artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 er til hinder for den i § 63, stk. 2, i AufenthG fastsatte ordning, for så vidt som det med denne tilsigtes at pålægge sanktioner for manglende iagttagelse af den i § 63, stk. 1, i AufenthG fastsatte generelle kontrolforpligtelse gennem en afgørelse om forbud mod befordring ledsaget af et varsel om pålæggelse af en tvangsbøde. En sådan sanktionsordning er nemlig ikke forenelig med nævnte artikel 21, litra a), idet den er indført med henblik på at sikre iagttagelsen af en kontrolforpligtelse, der ikke selv er i overensstemmelse med denne bestemmelse.
73 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 67, stk. 2, TEUF og artikel 21 i forordning nr. 562/2006 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der forpligter enhver bustransportvirksomhed, der udfører grænseoverskridende rutekørsel inden for Schengenområdet med destination til denne medlemsstats område, til at kontrollere passagerernes pas og opholdstilladelse inden passagen af en indre grænse med henblik på at forhindre befordring af tredjelandsstatsborgere, som ikke er i besiddelse af disse rejsedokumenter, til det nationale område, og som med henblik på at sørge for, at denne kontrolforpligtelse iagttages, gør det muligt for politimyndighederne at vedtage en afgørelse om forbud mod sådan befordring ledsaget af et varsel om tvangsbøder over for transportvirksomheder, vedrørende hvilke det er blevet konstateret, at de på dette område har transporteret tredjelandsstatsborgere, der ikke var i besiddelse af de nævnte rejsedokumenter.
Sagsomkostninger
74 Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 67, stk. 2, TEUF og artikel 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013, skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der forpligter enhver bustransportvirksomhed, der udfører grænseoverskridende rutekørsel inden for Schengenområdet med destination til denne medlemsstats område, til at kontrollere passagerernes pas og opholdstilladelse inden passagen af en indre grænse med henblik på at forhindre befordring af tredjelandsstatsborgere, som ikke er i besiddelse af disse rejsedokumenter, til det nationale område, og som med henblik på at sørge for, at denne kontrolforpligtelse iagttages, gør det muligt for politimyndighederne at vedtage en afgørelse om forbud mod sådan befordring ledsaget af et varsel om tvangsbøder over for transportvirksomheder, vedrørende hvilke det er blevet konstateret, at de på dette område har transporteret tredjelandsstatsborgere, der ikke var i besiddelse af de nævnte rejsedokumenter.
Underskrifter