TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. gruodžio 13 d.(*)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Reglamentas (EB) Nr. 562/2006 – Taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksas (Šengeno sienų kodeksas) – 20 ir 21 straipsniai – Kontrolės kertant Šengeno erdvės vidaus sienas panaikinimas – Patikrinimas valstybės narės teritorijoje – Priemonės, lygiavertės patikrinimams kertant sienas – Valstybės narės teisės normos, pagal kurias reikalaujama, kad vežimą autobusais per Šengeno erdvės vidaus sienas vykdanti bendrovė patikrintų keleivių pasus ir leidimus gyventi šalyje – Sankcija – Įspėjimas apie gresiančią baudą“
Sujungtose bylose C‑412/17 ir C‑474/17
dėl Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) 2017 m. birželio 1 d. nutartimis, kurias Teisingumo Teismas gavo 2017 m. liepos 10 d. (C‑412/17) ir 2017 m. rugpjūčio 8 d. (C‑474/17), pagal SESV 267 straipsnį pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą bylose
Bundesrepublik Deutschland
prieš
Touring Tours und Travel GmbH (C‑412/17),
Sociedad de Transportes SA (C‑474/17)
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro antrosios kolegijos pirmininko pareigas einantis pirmosios kolegijos pirmininkas J.–C. Bonichot, teisėjai A. Prechal (pranešėja), C. Toader, A. Rosas ir M. Ilešič,
generalinis advokatas Y. Bot,
posėdžio sekretorius K. Malacek, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2018 m. birželio 7 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Bundesrepublik Deutschland, atstovaujamos Rechtsanwalt W. Roth,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos S. Eisenberg ir T. Henze,
– Europos Komisijos, atstovaujamos C. Cattabriga ir G. Wils,
susipažinęs su 2018 m. rugsėjo 6 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl SESV 67 straipsnio 2 dalies ir 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, 2006, p. 1), iš dalies pakeisto 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 610/2013 (OL L 182, 2013, p. 1, toliau – Reglamentas Nr. 562/2006), 20 ir 21 straipsnių išaiškinimo.
2 Šie prašymai pateikti nagrinėjant dviejų vežimą autobusais vykdančių bendrovių – Touring Tours und Travel GmbH (byla C‑412/17) ir Sociedad de TransportesSA (byla C‑474/17) – atitinkamai įsteigtų Vokietijoje ir Ispanijoje (toliau kartu – aptariami vežėjai), ginčą su Bundesrepublik Deutschland (Vokietijos Federacinė Respublika), atstovaujama Bundespolizeipräsidium (Federalinės policijos direkcija, Vokietija), dėl šios direkcijos priimtų sprendimų, kuriais minėtoms bendrovėms uždrausta, įspėjus apie nesilaikant šio draudimo gresiančias baudas, vežti į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją paso ir reikalaujamų leidimų gyventi šalyje neturinčius užsieniečius, teisėtumo.
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
3 Protokolas dėl neteisėto migrantų įvežimo sausuma, jūra ir oru, papildantis Jungtinių Tautų konvenciją prieš tarptautinį organizuotą nusikalstamumą, Europos bendrijos vardu pasirašytas 2000 m. gruodžio 12 d., vadovaujantis 2000 m. gruodžio 8 d. Tarybos sprendimu 2001/87/EB (OL L 30, 2001, p. 44, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 36 t. p. 125, toliau – papildymo protokolas). Šis protokolas buvo patvirtintas 2006 m. liepos 24 d. Tarybos sprendimu 2006/616/EB (OL L 262, 2006, p. 24) tiek, kiek papildymo protokolo nuostatos patenka į EB 179 ir 181a straipsnių taikymo sritį, ir 2006 m. liepos 24 d. Tarybos sprendimu 2006/617/EB (OL L 262, 2006, p. 34) tiek, kiek šios nuostatos patenka į EB sutarties III dalies IV antraštinės dalies taikymo sritį.
4 Papildymo protokolo 3 straipsnyje numatyta:
„Šiame Protokole:
a) „neteisėtas migrantų įvežimas“ – pasirūpinimas, kad asmuo nelegaliai įvažiuotų į valstybę, šio Protokolo Šalį, siekiant gauti tiesiogiai ar netiesiogiai finansinės ar kitos materialinės naudos, kai asmuo nėra tos valstybės, šio Protokolo Šalies, pilietis ar nuolatinis gyventojas;
b) „nelegalus įvažiavimas“ – valstybės sienos kirtimas nesilaikant būtinų teisėto atvykimo į priimančiąją valstybę reikalavimų;
<…>“
5 Šio protokolo 6 straipsnio 1 dalies a punkte nustatyta:
„Kiekviena valstybė, šio Protokolo Šalis, priima teisės aktus ir kitas priemones, būtinas siekiant pripažinti nusikaltimais šias veikas, jei jos įvykdytos tyčia, siekiant gauti tiesiogiai ar netiesiogiai finansinės ar kitos materialinės naudos:
a) neteisėtas migrantų įvežimas“.
6 Minėto protokolo 11 straipsnyje „Pasienio kontrolės priemonės“ numatyta:
„<…>
2. Kiekviena valstybė, šio Protokolo Šalis, priima teisės aktus ir kitas priemones, siekdamos išvengti, kiek įmanoma, kad komercinių vežėjų transporto priemonės nebūtų naudojamos daryti nusikaltimus, pripažintus nusikaltimais pagal šio Protokolo 6 straipsnio 1 dalies a punktą.
3. Prireikus ir nepažeidžiant taikomų tarptautinių konvencijų, tokios priemonės apima nurodymą komerciniams vežėjams, įskaitant bet kurią transporto bendrovę ar bet kurios transporto priemonės operatorių, užtikrinti, kad visi keleiviai turėtų įvažiuoti į priimančiąją valstybę reikalingus kelionės dokumentus.
4. Kiekviena valstybė, šio Protokolo Šalis, imasi visų būtinų priemonių pagal savo vidaus teisės normas numatydama sankcijas už įsipareigojimo, nurodyto šio straipsnio 3 dalyje, nevykdymą.
<…>“
Sąjungos teisė
KŠSĮ
7 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos Konvencijos dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių, dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19; toliau – KŠSĮ), 26 straipsnyje numatyta:
„1. Susitariančiosios Šalys įsipareigoja, atsižvelgdamos į įsipareigojimus, prisiimtus prisijungus prie 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso su pakeitimais, padarytais 1967 m. sausio 31 d. Niujorko protokolu, į nacionalinės teisės aktus įtraukti šias taisykles:
a) Jei užsieniečiams neleidžiama atvykti į vienos iš Susitariančiųjų Šalių teritoriją, vežėjas, atvežęs juos oro, jūrų ar sausumos keliais, privalo nedelsdamas perimti juos savo atsakomybėn.<…>
b) Vežėjas, naudodamasis visomis reikiamomis priemonėmis, privalo užtikrinti, kad oro ar jūrų keliais vežamas užsienietis turėtų kelionės dokumentus, kurių reikalaujama atvykstant į Susitariančiųjų Šalių teritorijas.
2. Susitariančiosios Šalys, atsižvelgdamos į įsipareigojimus, prisiimtus prisijungus prie 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso su pakeitimais, padarytais 1967 m. sausio 31 d. Niujorko protokolu, ir į savo konstitucinę teisę, įsipareigoja taikyti baudas vežėjams, kurie oro ar jūrų keliais iš trečiosios valstybės į jų teritorijas veža užsieniečius, neturinčius reikiamų kelionės dokumentų.
3. Šio straipsnio 1 dalies b punktas ir 2 dalis taikomi ir vežėjams, tarptautinių maršrutų autobusais sausuma vežantiems asmenų grupes, išskyrus vietinius reisus per sieną.“
8 KŠSĮ 27 straipsnyje, panaikintame 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos direktyvos 2002/90/EB, apibrėžiančios padėjimą neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir apsigyventi (OL L 328, 2002, p. 17; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k.,19 sk., 6 t., p. 64), 5 straipsniu, buvo numatyta:
„1. Susitariančiosios Šalys įsipareigoja taikyti atitinkamas bausmes visiems asmenims, kurie, siekdami finansinės naudos, padeda ar mėgina padėti užsieniečiui atvykti į vienos iš Susitariančiųjų Šalių teritoriją arba joje apsigyventi, pažeisdami tos Susitariančiosios Šalies įstatymus dėl užsieniečių atvykimo ir gyvenimo.
2. Jei Susitariančioji Šalis sužino apie šio straipsnio 1 dalyje minėtus veiksmus, pažeidžiančius kitos Susitariančiosios Šalies įstatymus, tai ji apie tai informuoja pastarąją.
3. Kiekviena Susitariančioji Šalis, prašanti kitos Susitariančiosios Šalies dėl savo įstatymų pažeidimų persekioti už šio straipsnio 1 dalyje minėtus veiksmus, privalo oficialiame pranešime arba kompetentingų institucijų pažymoje nurodyti, kokios teisės nuostatos buvo pažeistos.“
Direktyva 2001/51/EB
9 2001 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 2001/51/EB, papildančios Konvencijos dėl 1985 m. birželio 14 d. Šengeno susitarimo įgyvendinimo 26 straipsnio nuostatas (OL L 187, 2001, p. 45; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 160), 2 ir 4 konstatuojamosiose dalyse skelbiama:
„2) Be bendrųjų nuostatų, ši priemonė skirta migracijos srautams reguliuoti ir kovoti su nelegalia imigracija.
<…>
4) Nereikėtų apriboti valstybių narių laisvės priimti arba išsaugoti šioje direktyvoje nurodytas arba nenurodytas papildomas priemones ar baudas [sankcijas], taikomas vežėjams.“
Direktyva 2002/90
10 Direktyvos 2002/90 1–4 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(1) Vienas iš Europos Sąjungos tikslų yra laipsniškas laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimas, o tai, inter alia, reiškia, kad turi būti kovojama su nelegalia imigracija.
(2) Todėl turėtų būti imamasi priemonių kovoti su padėjimu nelegaliai imigracijai, susijusiu su neteisėtu sienos kirtimu tiesiogine prasme ir vykdomu siekiant palaikyti žmonių išnaudojimui skirtus tinklus.
(3) Tuo tikslu svarbu suderinti galiojančias teisės nuostatas, būtent, tikslų aptariamojo pažeidimo apibrėžimą ir atleidimo nuo atsakomybės atvejus, kurie nustatomi šioje direktyvoje, iš vienos pusės, ir minimalias bausmių, juridinių asmenų atsakomybės ir jurisdikcijos normas, kas yra 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos pamatinio sprendimo 2002/946/TVR dėl bausmių sistemos sustiprinimo siekiant užkirsti kelią padėjimui neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir gyventi [(OL L 328, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 61)] reguliavimo dalykas, iš kitos pusės.
(4) Šios direktyvos tikslas – pateikti padėjimo nelegaliai imigracijai apibrėžimą ir tuo padaryti veiksmingesnį [P]amatinio sprendimo [2002/946] įgyvendinimą, kad šiam nusikaltimui būtų užkirstas kelias.“
11 Direktyvos 2002/90 1 straipsnio „Bendrasis pažeidimas“ 1 dalyje numatyta:
„Kiekviena valstybė narė įteisina atitinkamas sankcijas:
a) tam, kas iš anksto apgalvotai padeda asmeniui, kuris nėra valstybės narės pilietis, atvykti į valstybės narės teritoriją arba per ją vykti tranzitu pažeidžiant tos valstybės įstatymus dėl užsieniečių atvykimo arba jų vykimo tranzitu;
b) tam, kas dėl finansinės naudos iš anksto apgalvotai padeda asmeniui, kuris nėra valstybės narės pilietis, apsigyventi valstybės narės teritorijoje pažeidžiant tos valstybės įstatymus dėl užsieniečių gyvenimo [šalyje].“
12 Šios direktyvos 2 straipsnyje „Kurstymas, dalyvavimas ir pasikėsinimas“ nustatyta:
„Kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad 1 straipsnyje nurodytos sankcijos būtų taikomos ir tam, kas yra 1 straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto pažeidimo:
a) kurstytojas;
b) bendrininkas <…>
<…>“
13 Tos pačios direktyvos 3 straipsnyje „Sankcijos“ numatyta, kad kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad už šios direktyvos 1 ir 2 straipsniuose nurodytus pažeidimus būtų taikomos veiksmingos, proporcingos ir atgrasomosios sankcijos.
Pagrindų sprendimas 2002/946
14 Pagrindų sprendimo 2002/946 1 straipsnyje numatyta:
„1. Kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad už Direktyvos [2002/90] 1 ir 2 straipsniuose apibrėžtus pažeidimus būtų baudžiama veiksmingomis, proporcingomis ir atgrasiomis [atgrasomosiomis] baudžiamosiomis bausmėmis, dėl kurių gali būti taikoma ekstradicija.
2. Atitinkamais atvejais kartu šio straipsnio 1 dalyje minėtomis baudžiamosiomis bausmėmis gali būti taikomos šios priemonės:
– transporto priemonių, naudotų nusikaltimui padaryti, konfiskavimas,
– uždraudimas tiesiogiai arba per tarpininką užsiimti tam tikra darbine ar profesine veikla, kai nusikaltimas padaromas tos veiklos srityje,
<…>“
15 Šio pamatinio sprendimo 2 straipsnyje „Juridinių asmenų atsakomybė“ nustatyta:
„1. Kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad juridiniai asmenys galėtų būti traukiami atsakomybėn už 1 straipsnio 1 dalyje nurodytus pažeidimus, kuriuos jų naudai padaro fizinis asmuo, veikęs individualiai ar juridinio asmens vardu, jeigu jis, eidamas vadovauja[mas] pareigas juridiniame asmenyje, <…>
2. Be jau šio straipsnio 1 dalyje nustatytų atvejų, kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad juridiniai asmenys galėtų būti traukiami atsakomybėn ir tuo atveju, jeigu 1 straipsnio 1 dalyje nurodytas nusikalstamas veikas to juridinio asmens naudai padarė juridinio asmens darbuotojas ar įgaliotas atstovas dėl šio straipsnio 1 dalyje nurodyto asmens nepakankamos priežiūros arba kontrolės.
3. Juridinio asmens atsakomybė pagal šio straipsnio 1 ir 2 dalis nepašalina fizinių asmenų, kurie padarė, kurstė arba padėjo padaryti šio straipsnio 1 dalyje minėtas veikas, baudžiamosios atsakomybės.“
16 To paties pamatinio sprendimo 3 straipsnyje „Sankcijos juridiniams asmenims“ nurodyta:
„1. Kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad juridinis asmuo, patrauktas atsakomybėn pagal 2 straipsnio 1 dalį, būtų baudžiamas veiksmingomis, proporcingomis ir atgrasiomis [atgrasomosiomis] sankcijomis, kurios apima baudžiamąsias arba ne baudžiamojo pobūdžio baudas ir gali apimti kitas sankcijas <…>
2. Kiekviena valstybė narė imasi priemonių, būtinų siekiant užtikrinti, kad juridinis asmuo, patrauktas atsakomybėn pagal 2 straipsnio 2 dalį, būtų baudžiamas veiksmingomis, proporcingomis ir atgrasiomis [atgrasomosiomis] sankcijomis ar priemonėmis.“
Reglamentas Nr. 562/2006
17 Reglamentas Nr. 562/2006, kuris buvo taikomas klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, buvo panaikintas ir pakeistas 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 77, 2016, p. 1).
18 Reglamento Nr. 562/2006 2 straipsnio 9–11 ir 14 punktuose buvo numatyta:
„Šiame reglamente naudojami tokie apibrėžimai:
<…>
9) „sienų kontrolė“ – pagal šį reglamentą ir siekiant šio reglamento tikslų su sienomis susijusi veikla išimtinai esant ketinimui kirsti sieną arba įvykus tokiam kirtimui, neatsižvelgiant į jokias kitas aplinkybes, kuri apima patikrinimus kertant sieną ir sienos stebėjimą;
10) „patikrinimai kertant sieną“ – sienos perėjimo punktuose atliekami patikrinimai, skirti užtikrinti, kad asmenims, įskaitant jų transporto priemones ir jų turimus daiktus, būtų leidžiama atvykti į valstybių narių teritoriją arba iš jos išvykti;
11) „sienų stebėjimas“ – sienų stebėjimas tarp sienos perėjimo punktų ribų ir sienos perėjimo punktų stebėjimas ne nustatytomis jų darbo valandomis, kad būtų užkirstas kelias asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną;
<…>
14) „vežėjas“ – fizinis ar juridinis asmuo, kuris vykdo asmenų vežimą.“
19 Šio reglamento 5 straipsnio „Trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos“ 1 dalyje buvo numatyta:
„Numatomam buvimui valstybių narių teritorijoje, kurio bendra trukmė neviršija 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį, kai laikoma, kad kiekviena tokio buvimo diena įeina į 180 dienų laikotarpį, trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos yra tokios:
a) jie turi turėti galiojantį kelionės dokumentą, su kuriuo jo turėtojui leidžiama kirsti sieną ir kuris atitinka šiuos kriterijus:
i) jis galioja bent tris mėnesius po numatomo išvykimo iš valstybių narių teritorijos dienos. Pagrįstu skubos atveju šio reikalavimo galima netaikyti;
ii) jis turi būti išduotas per pastaruosius 10 metų;
b) jie turi galiojančią vizą, jei to reikalaujama <…>, išskyrus atvejus, kai jie turi galiojantį leidimą gyventi arba galiojančią ilgalaikę vizą;
<…>“
20 Reglamento Nr. 562/2006 20 straipsnyje „Vidaus sienų kirtimas“ buvo nustatyta:
„Vidaus sienas galima kirsti bet kurioje vietoje, ir jas kertantys asmenys, nepaisant jų pilietybės, kertant sieną netikrinami.“
21 Šio reglamento 21 straipsnyje „Patikrinimas teritorijoje“ buvo suformuluotas taip:
„Kontrolės kertant vidaus sienas panaikinimas neturi įtakos:
a) valstybių narių kompetentingų institucijų naudojimuisi policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę, jei naudojimasis šiais įgaliojimais nėra lygiavertis patikrinimams kertant sieną; tai taip pat taikoma pasienio ruožuose. Kaip apibrėžta pirmajame sakinyje, visų pirma naudojimasis policijos įgaliojimais negali būti laikomas lygiaverčiu patikrinimams kertant sieną, kai policijos priemonės:
i) nėra skirtos sienų kontrolei;
ii) yra grindžiamos bendra policijos informacija ir patirtimi, susijusia su galimomis grėsmėmis visuomenės saugumui, ir jomis pirmiausia siekiama kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu;
iii) yra parengtos ir vykdomos aiškiai skirtingai nuo sistemingų asmenų patikrinimų kertant išorės sienas;
iv) vykdomos kaip patikrinimai vietoje;
b) asmenų patikrinimui saugumo tikslais, kurį pagal kiekvienos valstybės narės teisės aktus uostuose ir oro uostuose vykdo kompetentingos institucijos, uosto arba oro uosto pareigūnai arba vežėjai, jeigu lygiai taip pat tikrinami ir asmenys, keliaujantys valstybėje narėje;
c) valstybės narės galimybei teisės aktais nustatyti prievolę turėti ar nešiotis dokumentus;
d) valstybės narės galimybei teisės aktuose numatyti trečiosios šalies piliečių prievolę pranešti apie savo buvimą jos teritorijoje pagal [KŠSĮ] 22 straipsnio nuostatas.“
Vokietijos teisė
22 2004 m. liepos 30 d. Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Įstatymas dėl užsieniečių gyvenimo šalyje, įdarbinimo ir integracijos federalinėje teritorijoje, (BGBl. 2004 I, p. 1950, redakcija, taikoma pagrindinės bylos aplinkybėms, toliau – AufenthG) 13 straipsnio „Sienų kirtimas“ 1 dalyje visiems užsieniečiams nustatyta pareiga turėti pripažintą ir galiojantį pasą ar jį atstojantį dokumentą atvykstant į nacionalinę teritoriją ar iš jos išvykstant ir jį pateiktipolicijai, kai vykdoma tarpvalstybinio judėjimo kontrolė.
23 AufenthG 63 straipsnyje „Transporto bendrovių pareigos“ numatyta:
„1. Vežėjas gali vežti į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją užsieniečius tik jei jie turi pasą ir reikiamą leidimą gyventi šalyje.
2. Federalinė vidaus reikalų ministerija arba jos paskirta institucija, pritarus Federalinei transporto ir skaitmeninės infrastruktūros ministerijai, gali uždrausti vežėjui, kuris pažeidžia 1 dalį, vežti užsieniečius į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją ir nurodyti apie šiai bendrovei gresiančią baudą pažeidimo atveju. <…>
3. Vežėjui skiriama nuo 1 000 EUR iki 5 000 EUR bauda už kiekvieną užsienietį, kurį ta bendrovė veža pažeisdama pagal 2 dalį priimtą sprendimą. <…>
4. Federalinė vidaus reikalų ministerija arba jos paskirta institucija gali susitarti su vežėjais dėl taisyklių, skirtų 1 dalyje nurodytam įpareigojimui įgyvendinti.“
24 2009 m. spalio 26 d. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (Bendrosios administracinės nuostatos, susijusios su Užsieniečių gyvenimo šalyje įstatymu) (GMBl. 2009, p. 878, 63 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„63.1. Kontrolės ir saugumo užtikrinimo pareigos
63.1.1. [Pagal AufenthG 63 straipsnį] vežėjams draudžiama į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją įvežti reikiamų kelionės dokumentų neturinčius užsieniečius. Draudimas taikomas vežimui oro, jūrų ir sausumos transportu, išskyrus tarpvalstybinį vežimą geležinkeliais. <…> Dėl įstatyme įtvirtinto draudimo įvežti į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją užsieniečius, neturinčius paso ar dėl jų pilietybės reikalaujamos vizos, kartu kyla vežėjo pareiga tinkamai patikrinti pasą ir vizą. Kontrolės pareiga siekiama užtikrinti, kad užsienietis atitinka 13 straipsnio 1 dalyje nustatytas sienos kirtimo sąlygas. <…>
<…>
63.1.3.1. 63 straipsnio 1 dalyje numatyta kontrolės pareiga reiškia, kad vežėjas privalo patikrinti, ar užsienietis turi reikiamus dokumentus <…>
63.2. Vežimo draudimas ir baudos
63.2.0. Vežimo draudimu, įspėjimais apie gresiančias baudas, jas skiriant ir vykdant, siekiama priversti vežėją visada patikrinti, ar paisoma pareigos turėti pasą ir vizą.“
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
25 Aptariami vežėjai siūlo keliones autobusu ir vykdo, be kita ko, reguliarius reisus į Vokietiją per Vokietijos ir Nyderlandų, Vokietijos ir Belgijos sienas.
26 Nustačiusi, kad šios bendrovės į Vokietiją įvežė labai daug trečiųjų šalių piliečių, neturinčių reikiamų kelionės dokumentų, ir dėl to pažeidė AufenthG 63 straipsnio 1 dalį, Federalinės policijos direkcija pirmiausia joms išsiuntė atitinkamai 2013 m. lapkričio mėn. ir 2014 m. kovo mėn. „įspėjimus“, kuriuose išvardijo neleistino įvežimo atvejus ir pranešė, kad nenutraukus pažeidimo, vadovaujantis AufenthG 63 straipsnio 2 dalimi, bus priimtas draudimą nustatantis sprendimas.
27 Vėliau, konstatavusi, kad aptariami vežėjai toliau vykdė savo neteisėtą veiklą, Federalinės policijos direkcija atitinkamai 2014 m. rugsėjo 26 d. ir 2014 m. lapkričio 18 d. priėmė tokius draudimus nustatančius sprendimus, kuriuose nurodyta, kad už kiekvieną naują pažeidimą bus taikoma 1 000 EUR bauda.
28 Iš šių sprendimų matyti, kad aptariami vežėjai pagal AufenthG 63 straipsnio 1 dalį turėjo imtis visų įmanomų priemonių, kad sutrukdytų reikiamų kelionės dokumentų neturinčiam užsieniečiui atvykti į Vokietijos teritoriją. Tam šie vežėjai, tikrindami į autobusą įlipančių keleivių bilietus, turėjo patikrinti šiuos dokumentus ir atsisakyti vežti trečiųjų valstybių piliečius, neturinčius reikiamų kelionės dokumentų.
29 Aptariami vežėjai šiuos sprendimus apskundė Verwaltungsgericht (Administracinis teismas, Vokietija); šis juos panaikino, iš esmės nusprendęs, kad atsižvelgiant į Sąjungos teisės viršenybę AufenthG 63 straipsnio 2 dalis neturėjo būti taikoma, nes jos taikymas bendrovėms, vežančioms trečiųjų valstybių piliečius į Vokietiją per Šengeno erdvės vidaus sieną, prieštarauja SESV 67 straipsnio 2 daliai ir Reglamento Nr. 562/2006 20 ir 21 straipsniams. Iš tiesų, minėtoms bendrovėms nustatyti kontrolės įpareigojimai turėtų būti vertinami kaip priemonės, „lygiavertės patikrinimams kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnį, atsižvelgiant, be kita ko, į tai, kad šie patikrinimai sistemingi ir atliekami dar prieš kertant sieną.
30 Dėl šio teismo sprendimo Vokietijos Federacinė Respublika padavė skundą dėl peržiūros prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) ir nurodė, be kita ko, kad pagal Sąjungos teisę, ypač pagal Direktyvą 2002/90 ir Pamatinį sprendimą 2002/946, kuriuose įtvirtintos nuostatos – tai specialiosios normos, palyginti su Reglamento Nr. 562/2006 nuostatomis, yra reikalaujama bausti už vežimo draudimų, kaip antai numatytų AufenthG 63 straipsnyje, pažeidimus.
31 Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad bet kuriuo atveju kelionės dokumentų patikrinimas, kurį reikalaujama atlikti pagal šią nacionalinės teisės nuostatą, negali būti vertinamas kaip priemonė, „lygiavertė patikrinimams kertant sienas“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą. Iš tiesų, siekiamas tikslas – tai ne sienos kirtimo kontrolė, o nuostatų dėl atvykimo į valstybės teritoriją laikymosi užtikrinimas. Be to, kadangi šiuos patikrinimus vykdo ne valstybės pareigūnai, o privačių bendrovių darbuotojai, jie nėra tokie išsamūs kaip patikrinimai kertant sienas. Pavyzdžiui, jei suinteresuotieji asmenys tokio pobūdžio kontrolei nepaklūsta, šie darbuotojai neturi galimybės taikyti prievartos ar paieškos priemonių.
32 Tokiomis aplinkybėmis Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylų nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui toliau išdėstytus prejudicinius klausimus, kurie bylose C‑412/17 ir C‑474/17 suformuluoti identiškai:
„1. Ar pagal SESV 67 straipsnio 2 dalį ir [Reglamento Nr. 562/2006] [20 ir 21] straipsnius draudžiama valstybės narės teisės norma, įpareigojanti autobusų transporto bendroves, vykdančias reguliarius reisus per Šengeno vidaus sieną, prieš kertant vidaus sieną patikrinti vežamų keleivių dokumentus, suteikiančius teisę kirsti valstybės sieną, siekiant, kad į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją nebūtų įvežami paso ir leidimo gyventi šalyje neturintys užsieniečiai?
Visų pirma:
a) Ar visuotinė pareiga pagal įstatymą arba atskiroms transporto bendrovėms nustatytas įpareigojimas atsisakyti vežti paso ar reikiamo leidimo gyventi šalyje neturinčius užsieniečius į Vokietijos teritoriją, kuris gali būti įvykdytas tik transporto bendrovėms prieš kertant vidaus sieną patikrinus visų keleivių dokumentus, suteikiančius teisę kirsti valstybės sieną, yra vidaus sienas kertančių asmenų patikrinimas pagal [Reglamento Nr. 562/2006] [20] straipsnį arba jam lygiavertė priemonė?
b) Ar pirmajame klausime nurodyti įpareigojimai turi būti vertinami pagal [Reglamento Nr. 562/2006] [21] straipsnio a punktą, nors vežėjai neturi „policijos įgaliojimų“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, ir jiems oficialiai nepavesta vykdyti viešosios valdžios funkcijų, net jei valstybė nustatė pareigą vykdyti patikrinimus?
c) Jeigu į pirmojo klausimo b dalį būtų atsakyta teigiamai, ar patikrinimai, kurių reikalaujama iš vežėjų, atsižvelgiant į kriterijus, nustatytus [Reglamento Nr. 562/2006] [21] straipsnio a punkto antrame sakinyje, yra neteisėta priemonė, lygiavertė patikrinimams kertant sieną?
d) Ar pirmajame klausime nurodytų įpareigojimų, kiek jie susiję su autobusų transporto bendrovėmis, vykdančiomis reguliarius reisus, nustatymas turi būti vertinamas pagal [Reglamento Nr. 562/2006] [21] straipsnio b punktą, kuriame numatyta, kad vežėjų įgaliojimas vykdyti asmenų patikrinimus saugumo tikslais uostuose ir oro uostuose neturi įtakos kontrolės kertant vidaus sienas draudimui? Ar tai reiškia, jog patikrinimai, kaip apibrėžta pirmajame klausime, yra draudžiami taip pat ne jūrų ir oro uostuose, jei vykdomi ne saugumo tikslais ir jei taip netikrinami asmenys, keliaujantys valstybėje narėje?
2. Ar pagal [Reglamento Nr. 562/2006] [20] ir [21] straipsnius draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, leidžiančios tam, kad būtų užtikrintas [pirmajame klausime nurodyto kontrolės] įpareigojimo vykdymas, priimti draudimą nustatantį sprendimą ir įspėti autobusų transporto bendrovę dėl baudos skyrimo, jeigu dėl neatliktų patikrinimų į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją būtų įvežta užsieniečių, neturinčių paso ir leidimo būti šalyje?“
33 2018 m. balandžio 24 d. Teisingumo Teismas nusprendė sujungti bylas C‑412/17 ir C‑474/17, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas galutinis sprendimas.
Dėl prejudicinių klausimų
34 Savo dviem kiekvienoje iš sujungtų bylų pateiktais klausimais, nagrinėtinais kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 67 straipsnio 2 dalis ir Reglamento Nr. 562/2006 20 ir 21 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami valstybės narės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos autobusų transporto bendrovės, vykdančios reguliarius reisus į šios valstybės narės teritoriją Šengeno erdvėje, įpareigotos prieš kertant vidaus sieną patikrinti keleivių pasus ir leidimus gyventi šalyje, siekiant, kad į nacionalinę teritoriją nebūtų įvežami šių kelionės dokumentų neturintys trečiųjų valstybių piliečiai, ir pagal kuriuos, tam, kad būtų užtikrintas šios kontrolės pareigos laikymasis, leidžiama policijos institucijoms priimti tokio vežimo draudimą nustatantį sprendimą ir įspėti apie transporto bendrovėms gresiančias baudas, kai nustatyta, kad šios bendrovės šioje teritorijoje vežė tokių kelionės dokumentų neturinčius trečiųjų valstybių piliečius.
35 Visų pirma dėl prejudicinių klausimų apimties reikia nurodyti, kad jais prašoma išnagrinėti tik AufenthG 63 straipsnio nuostatas, atsižvelgiant į SESV 67 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 562/2006 20 ir 21 straipsnius.
36 Reikia pažymėti, kad Vokietijos Federacinė Respublika, kaip pagrindinių bylų šalis, tiek savo rašytinėse pastabose, tiek per posėdį Teisingumo Teisme teigė, kad AufenthG 63 straipsnyje vežėjams nustatyta pareiga atlikti patikrinimus ir to nepadarius gresianti bauda, neprieštarauja Sąjungos teisei. Iš tikrųjų, kai kuriose Direktyvos 2002/90, Pamatinio sprendimo 2002/946, papildymo protokolo ir Direktyvos 2001/51 nuostatose reikalaujama, kad valstybės narės nustatytų asmenų vežėjams pareigas atlikti patikrinimus, kaip antai numatytus AufenthG 63 straipsnyje, ir taikytų tinkamas sankcijas vežėjams, kurie sąmoningai padeda trečiosios valstybės narės piliečiui patekti į valstybės narės teritoriją, vykti tranzitu per tokios valstybės teritoriją ar neteisėtai joje gyventi.
37 Vis dėlto iš prašymų priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad juos pateikęs teismas, atsakydamas į šiuos argumentus, kuriuos Vokietijos Federacinė Respublika jam jau išdėstė skunde dėl peržiūros, aiškiai nurodė, kad jam nereikia paaiškinimų dėl galimo Direktyvos 2002/90, Pamatinio sprendimo 2002/946 ir Direktyvos 2001/51 poveikio atsakymui, pateiktinam į užduotus klausimus, ir paaiškino tokios savo pozicijos priežastis.
38 Taigi reikia konstatuoti, kad prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausimuose nesirėmė nė vienu iš šių trijų Sąjungos teisės aktų ir papildymo protokolu.
39 Šiuo klausimu reikia priminti, kad tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti ir suformuluoti prejudicinius klausimus dėl Sąjungos teisės aiškinimo, būtinus siekiant priimti sprendimą pagrindinėje byloje (2013 m. liepos 18 d. Sprendimo Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, 31 punktas).
40 Nors tas teismas turi teisę paprašyti jo nagrinėjamos bylos šalių pasiūlyti prejudicinių klausimų formuluotę, vis dėlto tik jis pats galiausiai turi nuspręsti ir dėl klausimų formos, ir dėl jų turinio (2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, 65 punktas).
41 Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos taip pat matyti, kad, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aiškiai nurodė, kad jis nemato būtinybės užduoti tam tikrą klausimą, arba jeigu jis numanomai atsisakė pateikti Teisingumo Teismui kurios nors iš šalių iškeltą klausimą, Teisingumo Teismas negali atsakyti į šį klausimą ar į jį atsižvelgti nagrinėdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą (šiuo klausimu žr. 1988 m. spalio 5 d. Sprendimo Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, 8 punktą; 1994 m. birželio 2 d. Sprendimo AC‑ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, 19 punktą ir 2000 m. rugsėjo 26 d. Sprendimo Engelbrecht, C‑262/97, EU:C:2000:492, 21 ir 22 punktus).
42 Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas negali nagrinėjamu atveju išplėsti pateiktų klausimų dalyko ir juos nagrinėti atsižvelgdamas ne tik į Reglamento Nr. 562/2006 20 ir 21 straipsnius, bet ir į Direktyvos 2002/90, Pamatinio sprendimo 2002/946 ir Direktyvos 2001/51 nuostatas.
43 Be to, reikia nurodyti, kad, net darant prielaidą, jog, esant tam tikroms sąlygoms, valstybės narės galėtų iš esmės būti įpareigotos pagal kai kurias šių trijų aktų ar papildymo protokolo nuostatas nustatyti bendrovėms, autobusu vežančioms trečiųjų valstybių piliečius į šios valstybės narės teritoriją, pareigą patikrinti kelionės dokumentus, kuriuos jie privalo turėti, ši pareiga turi būti vykdoma vadovaujantis Šengeno sienų kodeksu (redakcija, patvirtinta Reglamentu Nr. 562/2006).
44 Kalbant apie pateiktų klausimų esmę, taigi ir nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai AufenthG 63 straipsnio, suderinamumą su Reglamento Nr. 562/2006 nuostatomis, reikia konstatuoti, kad ši nuostata neturi būti nagrinėjama atsižvelgiant į Reglamento Nr. 562/2006 20 straipsnį.
45 Iš tikrųjų iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad, atsižvelgiant į tai, jog pagrindinėje byloje nagrinėjami patikrinimai vykdomi ne „pasienyje“ ar „kertant sieną“, bet iš esmės valstybės narės teritorijoje, nagrinėjamu atveju būtent toje teritorijoje, kurioje keleiviai įlipa į autobusą tarpvalstybinės kelionės pradžioje, šie patikrinimai yra ne patikrinimai kertant sieną, kurie draudžiami pagal Reglamento Nr. 562/2006 20 straipsnį, bet patikrinimai valstybės narės teritorijoje, numatyti šio reglamento 21 straipsnyje (pagal analogiją žr. 2010 m. birželio 22 d. Sprendimo Melki ir Abdeli, C‑188/10 ir C‑189/10, EU:C:2010:363, 68 punktą ir 2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 56 punktą).
46 Vadinasi, reikia išnagrinėti, ar patikrinimai valstybės narės teritorijoje, kaip antai apibrėžti ir vykdomi pagal AufenthG 63 straipsnį, draudžiami pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą. Taip būtų tuo atveju, jei šie patikrinimai iš tikrųjų būtų lygiaverčiai patikrinimams kertant sieną, kaip tai suprantama pagal pastarąją nuostatą (pagal analogiją žr. 2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 57 punktą).
47 Vis dėlto, prieš atliekant tokį nagrinėjimą, visų pirma kyla klausimas dėl Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto taikymo tokiems patikrinimams, kokie nagrinėjami pagrindinėje byloje, nes juos turi vykdyti ne policijos institucijos ar joms prilyginamos institucijos, bet pagal privatinę teisę įsteigtų vežėjų įdarbinti darbuotojai, kuriems nepavesta vykdyti viešosios valdžios funkcijų, nors tame 21 straipsnio a punkte daroma nuoroda į „valstybių narių kompetentingų institucijų naudojimąsi policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę“ ir „policijos priemones“.
48 Šiuo aspektu svarbu konstatuoti, kad nagrinėjamu atveju aptariamiems vežėjams tenkantis kelionės dokumentų patikrinimas nustatytas dėl AufenthG 63 straipsnio 1 dalyje numatytos visuotinės pareigos ir dėl konkrečios pareigos, kylančios pagal jų nenaudai Federalinės policijos direkcijos remiantis AufenthG 63 straipsnio 2 dalimi priimtus sprendimus, kurių nevykdant gresia bauda.
49 Taigi būtent kompetentingos atitinkamos valstybės narės institucijos pagal nacionalinę teisę įpareigoja transporto bendroves atlikti kelionės dokumentų patikrinimus, kuriuos įprastai vykdo policijos institucijos ar joms prilygintos institucijos, o nevykdant šių patikrinimų gresia bauda. Vadinasi, nors šioms bendrovėms nepavesta vykdyti viešosios valdžios funkcijų, jos šiuos patikrinimus vykdo institucijų, kurioms tokios funkcijos pavestos, nurodymu.
50 Todėl tokie patikrinimai, nors juos atlieka vežėjai, patenka į Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto taikymo sritį. Jei taip nebūtų, šią nuostatą būtų paprasta apeiti ir jos veiksmingumui kiltų grėsmė.
51 Dėl minėto reglamento 21 straipsnio a punkto reikia priminti, kad Teisingumo Teismas jau nusprendė, kad šios nuostatos negalima aiškinti taip, kad joje įtvirtinta sąlyga, jog pasienio ruože atliekami policijos patikrinimai, atsižvelgiant į jų tvarką ir tikslus, turi būti tokie patys kaip tie, kurie atliekami visoje nacionalinėje teritorijoje. Šį aiškinimą patvirtina tai, pirma, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nepalaikė Europos Komisijos pasiūlymo numatyti tokią sąlygą ir, antra, kad tokia sąlyga expressis verbis numatyta šio 21 straipsnio b punkte, kiek tai susiję patikrinimu saugumo tikslais, atliekamu uostuose ir oro uostuose ir leidžiamu, jeigu lygiai taip pat tikrinami ir asmenys, keliaujantys valstybėje narėje (šiuo klausimu žr. 2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 73 punktą).
52 Iš atsakymo į pirmojo klausimo, kurį pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, d dalį taip pat matyti, kad nors Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio b punkte aiškiai nurodyti „vežėjai“, perskaičius šią nuostatą, priešingai, negalima daryti išvados, kad patikrinimai, kaip antai atliekami pagal AufenthG 63 straipsnį, draudžiami vien dėl to, kad neatitinka šioje nuostatoje nustatytų sąlygų, ir dėl to tai nėra nei patikrinimai saugumo tikslais, atliekami uostuose ir oro uostuose, nei atitinkamoje valstybėje narėje keliaujančių asmenų patikrinimai.
53 Iš tikrųjų, kaip matyti, be kita ko, iš šio sprendimo 51 punkte cituojamos Teisingumo Teismo jurisprudencijos, Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto ir šio reglamento 21 straipsnio b punkto nuostatų taikymo sritis ir taikymo sąlygos yra skirtingos.
54 Antra, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antrame sakinyje išvardyti požymiai kartu yra požymiai, kurie rodo lygiavertiškumą patikrinimams kertant sieną patikrinimai. Jeigu yra kai kurie iš šių požymių, nagrinėjami patikrinimai leidžiami tik jeigu juos įpareigojančiuose vykdyti nacionalinės teisės aktuose jie apibrėžti aiškiai ir nurodytos jų ribos ir dėl to juose pakankamai aiškiai ir išsamiai nurodytas šių patikrinimų intensyvumas, dažnumas ir atrankos kriterijai. Taigi kuo yra daugiau požymių, kuriuos atitinka šie nacionalinės teisės aktai, nesvarbu, ar tai būtų pasienio ruože atliekamais patikrinimais siekiamas tikslas, ar šių patikrinimų teritorinė taikymo sritis, ar skirtingas šių patikrinimų ir tų patikrinimų, kurie atliekami likusioje atitinkamos valstybės narės teritorijos dalyje, pagrindas, juo labiau šie patikslinimai ir ribos turi būti griežtesni ir jų turi būti laikomasi griežčiau (šiuo klausimu žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 38 ir 41 punktus).
55 Dėl AufenthG 63 straipsnio 2 dalies analizės, atsižvelgiant, pirma, į Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antro sakinio i papunktį, pagal kurį naudojimasis policijos įgaliojimais negali būti laikomas „lygiaverčiu patikrinimams kertant sieną“, be kita ko, kai šiuose nacionalinės teisės aktuose numatyti patikrinimai „nėra skirti sienų kontrolei“, Teisingumo Teismas jau nusprendė, kad iš šio reglamento 2 straipsnio 9–11 punktų matyti, jog šia kontrole siekiama, viena vertus, užtikrinti, kad asmenims būtų leidžiama atvykti į valstybės narės teritoriją arba iš jos išvykti, ir, kita vertus, užkirsti kelią asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną. Šie patikrinimai gali būti atliekami sistemingai (2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 61 punktas).
56 Iš bendrųjų administracinių nuostatų dėl Įstatymo dėl užsieniečių gyvenimo šalyje matyti, kad AufenthG 63 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta pareiga tikrinti kelionės dokumentus siekiama užtikrinti, kad atitinkamos trečiosios valstybės pilietis „atitinka [AufenthG]13 straipsnio 1 dalyje nustatytas sąlygas tam, kad galėtų kirsti sieną“.
57 Šio 13 straipsnio „Sienų kirtimas“ 1 dalyje visiems užsieniečiams nustatyta pareiga turėti pripažintą ir galiojantį pasą ar jį atstojantį dokumentą atvykstant į nacionalinę teritoriją ar iš jos išvykstant ir jį pateiktipolicijai, kai vykdoma tarpvalstybinio judėjimo kontrolė.
58 Reikia konstatuoti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamų patikrinimų paskirtis – atlikti „patikrinimus kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antro sakinio i papunktį, nes jais siekiama patikrinti, ar įvykdytos atvykimo į Šengeno erdvę sudarančias valstybes nares, išvardytas Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose, sąlygos dėl reikalaujamų kelionės dokumentų; šio 5 straipsnio nuostatos perkeltos į AufenthG 13 straipsnio 1 dalį.
59 Taigi, kaip pažymėjo ir generalinis advokatas savo išvados 85 punkte, vienintelis pagal AufenthG 63 straipsnį turimų vykdyti patikrinimų tikslas – užtikrinti, kad autobuse esantiems asmenims, norintiems kirsti paskirties valstybės narės sieną, realiai galima leisti atvykti į jos teritoriją. Be to, jais taip pat siekiama užkirsti kelią keleiviams patekti į šios valstybės teritoriją, jei jie neturi reikiamų kelionės dokumentų, taip pat kaip ir atliekant patikrinimus, kuriuos kertant išorės sienas vykdo pasienio policija.
60 Antra, išnagrinėjus AufenthG 63 straipsnio 2 dalį atsižvelgiant į Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antro sakinio ii papunktyje nurodytą požymį, galima konstatuoti, kad patikrinimai, kuriuos pagal AufenthG 63 straipsnio 2 dalį priimtus sprendimus privalo atlikti vežėjai, vežantys asmenis autobusais tam tikrais tarptautiniais maršrutais, pagrįsti bendra informacija ir policijos patirtimi, susijusiomis su galimomis grėsmėmis visuomenės saugumui, nes šie sprendimai priimti prieš tai įspėjus atitinkamus vežėjus, jog nustatyta, kad jų vykdomų tam tikrų maršrutų autobusais užsieniečiai į Vokietijos teritoriją patenka neturėdami reikiamų kelionės dokumentų.
61 Tačiau taip nėra tuo atveju, kai patikrinimai vykdomi dėl AufenthG 63 straipsnio 1 dalyje nustatytos pareigos, nes ši pareiga yra visuotinė, apimanti visus tarpvalstybinius autobusų maršrutus, neatsižvelgiant į atitinkamų asmenų elgesį ir grėsmę viešajai tvarkai keliančių aplinkybių buvimą (pagal analogiją žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 55 punktą).
62 Trečia, kalbant apie požymį, nurodytą Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antro sakinio iii ir iv papunkčiuose, matyti, kad pagal AufenthG 63 straipsnį vežėjų darbuotojų atliekami kelionės dokumentų patikrinimai pagal savo pobūdį yra ne tokie išsamūs nei tie, kuriuos atlieka policija, nes šie darbuotojai neturi nei patirties šioje srityje, nei išteklių (pavyzdžiui, jie negali prieiti prie duomenų bazės), nei viešosios valdžios įgaliojimų, kuriuos turi policija ar jai prilygintinos institucijos. Taigi šie darbuotojai galėtų nustatyti tik akivaizdžiai suklastotus pasus.
63 Vis dėlto, kaip nurodė ir priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, iš pagrindinėje byloje nagrinėjamų nacionalinės teisės normų matyti, kad turi būti atliekamas sistemingas visų asmenų, keliaujančių bet kokiais tarpvalstybiniais autobusų maršrutais, kelionės dokumentų patikrinimas.
64 Iš tikrųjų AufenthG 63 straipsnio 1 dalyje nenumatyta patikslinimų ar apribojimų dėl patikrinimų, kurie turi būti atliekami remiantis šiuo teisiniu pagrindu, intensyvumo, dažnumo ir atrankos (pagal analogiją žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 57 ir 59 punktus).
65 Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami patikrinimai nevykdomi kaip patikrinimai vietoje.
66 Ketvirta, kalbant apie elementus, kurie gali, kaip buvo priminta šio sprendimo 54 punkte, rodyti lygiavertiškumą patikrinimams kertant sieną, ypač susijusius su šių patikrinimų teritorine taikymo sritimi ir skirtumu tarp šių patikrinimų ir likusioje Vokietijos teritorijos dalyje atliekamų patikrinimų pagrindo, reikia konstatuoti, kad, kaip savo rašytinėse pastabose teigė Komisija ir jai per posėdį Teisingumo Teisme niekas dėl šio aspekto neprieštaravo, patikrinimams, atliekamiems pagal AufenthG 63 straipsnį, būdinga tai, kad jie atliekami būtent dėl to, kad kertama vidaus siena.
67 Šis esminis pagrindinėje byloje nagrinėjamų patikrinimų požymis, kurį taip pat nurodė generalinis advokatas savo išvados 85 punkte, lemia tai, kad jie skiriasi nuo patikrinimų, nagrinėtų bylose, kuriose Teisingumo Teismas priėmė Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą išaiškinančius sprendimus, konkrečiai – 2010 m. birželio 22 d. Sprendimą Melki ir Abdeli (C‑188/10 ir C‑189/10, EU:C:2010:363), 2012 m. liepos 19 d. Sprendimą Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508) ir 2017 m. birželio 21 d. Sprendimą A (C‑9/16, EU:C:2017:483); tuose sprendimuose nagrinėtas klausimas dėl policijos atliekamų patikrinimų pasienio ruožuose ne toliau nei 20 ar 30 kilometrų spinduliu nuo Šengeno erdvės vidaus sienos.
68 Nagrinėjamu atveju ta aplinkybė, kad pagrindinėje byloje aptariamų patikrinimų ypatybė ta, jog jie ypač glaudžiai susiję su vidaus sienos kirtimu, t. y. būtent šis kirtimas ir lemia šiuos patikrinimus, konkrečiai rodo „lygiavert[iškumą] patikrinimams kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą.
69 Taip juo labiau yra dėl to, kad patikrinimų, kuriuos atlikti reikalaujama pagal AufenthG 63 straipsnį, ir tų patikrinimų, kurie vykdomi likusioje Vokietijos teritorijos dalyje, teisinis pagrindas skiriasi, nors pastarieji gali būti vykdomi ir vidaus maršrutų, kurių atstumas panašus kaip tarpvalstybinių maršrutų (jiems vykdomi pirmieji patikrinimai), atveju. Pagal suformuotą jurisprudenciją, primintą šio sprendimo 54 punkte, į tokią aplinkybę turi būti atsižvelgiama atliekant bendrą vertinimą, kurį reikalaujama atlikti, kai reikalavimą atlikti patikrinimus įtvirtinančią nuostatą siekiama kvalifikuoti kaip „lygiavert[ę] patikrinimams kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą.
70 Iš tikrųjų, kaip nurodė ir prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, AufenthG 63 straipsnis taikomas tik autobusų maršrutams, kertantiems Šengeno erdvės vidaus sieną, ir neapima maršrutų vien Vokietijos teritorijoje, net jei maršruto atstumas gali būti toks pat kaip tarpvalstybinių maršrutų ar net už juos didesnis.
71 Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į tai, kad yra keli požymiai, išvardyti Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punkto antrame sakinyje, į jų svarbos, palyginti su kitais, vertinimą, taip pat į tai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamuose teisės aktuose nėra pakankamai patikslinimų ir apribojimų dėl patikrinimų, kuriuos privaloma atlikti pagal AufenthG 63 straipsnį, išsamumo, dažnumo ir atrankos, tokie patikrinimai kvalifikuotini kaip priemonė „lygiaver[tė] patikrinimams kertant sieną“, kuri pagal šio reglamento 21 straipsnio a punkto pirmą sakinį draudžiama.
72 Tuo remiantis taip pat darytina išvada, kad pagal Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnio a punktą draudžiama AufenthG 63 straipsnio 2 dalyje numatyta priemonė tiek, kiek ji skirta bausti už AufenthG 63 straipsnio 1 dalyje numatytos visuotinės kontrolės pareigos nevykdymą priimant sprendimą, kuriuo nustatomas draudimas vežti, kartu įspėjant apie gresiančią baudą. Tokia baudimo priemonė iš tikrųjų nesuderinama su šio 21 straipsnio a punktu, nes ji nustatyta siekiant užtikrinti kontrolės pareigos, kuri savaime neatitinka šios nuostatos, laikymąsi.
73 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktus klausimus reikia atsakyti, kad SESV 67 straipsnio 2 dalis ir Reglamento Nr. 562/2006 21 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami valstybės narės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos autobusų transporto bendrovės, vykdančios reguliarius reisus į šios valstybės narės teritoriją Šengeno erdvėje, įpareigotos prieš kertant vidaus sieną patikrinti keleivių pasus ir leidimus gyventi šalyje, siekiant, kad į nacionalinę teritoriją nebūtų įvežami šių kelionės dokumentų neturintys trečiųjų valstybių piliečiai, ir pagal kuriuos, tam, kad būtų užtikrintas šios kontrolės pareigos laikymasis, leidžiama policijos institucijoms priimti tokio vežimo draudimą nustatantį sprendimą ir įspėti apie transporto bendrovėms gresiančias baudas, kai nustatyta, kad šios bendrovės šioje teritorijoje vežė tokių kelionės dokumentų neturinčius trečiųjų valstybių piliečius.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
74 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
SESV 67 straipsnio 2 dalis ir 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas), iš dalies pakeisto 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 610/2013, 21 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami valstybės narės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos autobusų transporto bendrovės, vykdančios reguliarius reisus į šios valstybės narės teritoriją Šengeno erdvėje, įpareigotos prieš kertant vidaus sieną patikrinti keleivių pasus ir leidimus gyventi šalyje, siekiant, kad į nacionalinę teritoriją nebūtų įvežami šių kelionės dokumentų neturintys trečiųjų valstybių piliečiai, ir pagal kuriuos, tam, kad būtų užtikrintas šios kontrolės pareigos laikymasis, leidžiama policijos institucijoms priimti tokio vežimo draudimą nustatantį sprendimą ir įspėti apie transporto bendrovėms gresiančias baudas, kai nustatyta, kad šios bendrovės šioje teritorijoje vežė tokių kelionės dokumentų neturinčius trečiųjų valstybių piliečius.
Parašai.