Zadeva T-390/08
Bank Melli Iran
proti
Svetu Evropske unije
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti proti Islamski republiki Iran za preprečevanje širjenja jedrskega orožja – Zamrznitev sredstev – Ničnostna tožba – Sodni nadzor – Zloraba pooblastil – Enako obravnavanje – Sorazmernost – Lastninska pravica – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Obveznost obrazložitve – Pristojnost Skupnosti“
Povzetek sodbe
1. Evropske skupnosti – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Uredba o omejevalnih ukrepih proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Obseg nadzora – Razlikovanje med splošnimi pravili in akti, naslovljenimi na posamične subjekte, s katerimi se ti splošni akti izvajajo
(Člena 60 ES in 301 ES; Uredba Sveta št. 423/2007)
2. Akti institucij – Veljavnost – Akti Skupnosti, ki se nanašajo na enega od ciljev, ki izhajajo iz Pogodbe EU s področja zunanjih odnosov – Presoja le na podlagi prava Skupnosti
(Člena 60 ES in 301 ES; člen 2 EU; Uredba Sveta št. 423/2007)
3. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Neomejitev pristojnosti Sveta za izvajanje omejevalnih ukrepov, ki jih je sprejel Varnostni svet Združenih narodov
(Člena 60 ES in 301 ES; Uredba Sveta št. 423/2007, uvodna izjava 6 in člen 7(1) in (2))
4. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Sklep o zamrznitvi sredstev iranske banke – Nesprejetje ukrepov Sveta o zamrznitvi sredstev proti drugim subjektom, ki so v enakem položaju – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2); Sklep Sveta 2008/475)
5. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Minimalne zahteve
(Člen 253 ES; Uredba Sveta št. 423/2007, člena 7(1) in (2) ter 15(3))
6. Pravo Skupnosti – Načela – Pravica do obrambe – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Obveznost obvestitve o obremenilnih dejstvih – Obseg
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2); Sklep Sveta 2008/475)
7. Pravo Skupnosti – Načela – Pravica do obrambe – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Pravica dostopa do dokumentov – Pravica do izjave – Pravice, ki so pogojene z vložitvijo ustreznega zahtevka pri Svetu
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2); Sklep Sveta 2008/475)
8. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Ničnostna tožba subjekta, na katerega se nanaša sklep o zamrznitvi sredstev – Deljeno dokazno breme – Kršitev pravice do učinkovitega sodnega sredstva – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 423/2007, člen 7(2); Sklep Sveta 2008/475)
9. Evropska unija – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti Iranu – Zamrznitev sredstev oseb, subjektov ali organov, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja ali ga podpirajo – Narava teh ukrepov – Neobstoj kaznovalnosti
(Uredba Sveta št. 423/2007)
1. V zvezi z intenzivnostjo sodnega nadzora je treba v Uredbi št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu, katere namen je izvajanje pritiska na Iran, da bi se preprečilo širjenje jedrskega orožja, razlikovati med dvema vrstama elementov. Po eni strani so v njenih členih določena splošna pravila, ki opredeljujejo podrobna pravila o omejevalnih ukrepih, uvedenih s to uredbo. Po drugi strani njena Priloga V, v kateri so našteti subjekti, ki so predmet ukrepov zamrznitve sredstev, sprejetih na podlagi njenega člena 7(2), pomeni celoto določb za uporabo zgoraj navedenih splošnih pravil za posebne subjekte.
Kar zadeva splošna pravila, ki opredeljujejo podrobna pravila o omejevalnih ukrepih, ima Svet na voljo široka pooblastila za presojo v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju ekonomskih in finančnih sankcij na podlagi členov 60 ES in 301 ES skladno s skupnim stališčem, sprejetim na podlagi skupne zunanje in varnostne politike. Ker sodišče Skupnosti presoje Sveta o dokazih, dejstvih in okoliščinah, ki upravičujejo sprejetje takih ukrepov, ne more nadomestiti z lastno presojo, se mora njegov nadzor omejiti na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil, obrazložitve, materialne pravilnosti dejstev, obstoja napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil. Ta omejeni nadzor velja zlasti za presojo razmislekov o smotrnosti, na katerih temeljijo taki sklepi.
Kar zadeva nadzor nad zakonitostjo sklepa, s katerim je subjekt vpisan na seznam v Prilogi V k Uredbi št. 423/2007 v skladu s členom 7(2) te uredbe, je sodišče Skupnosti glede na ničnostne tožbene razloge, ki jih je navedel subjekt ali jih je sodišče upoštevalo po uradni dolžnosti, dolžno preveriti, ali obravnavani primer ustreza enemu od štirih primerov iz omenjenega člena 7(2), od (a) do (d). To pomeni, da se sodni nadzor nad zakonitostjo zadevnega sklepa razširi na presojo dejstev in okoliščin, navedenih v njegovo utemeljitev, in na preverjanje dokazov in podatkov, na katerih temelji ta presoja. Sodišče Skupnosti mora zagotoviti spoštovanje pravice do obrambe in izpolnitev zahteve po obrazložitvi ter, po potrebi, utemeljenost nujnih razlogov, na katere se izjemoma sklicuje Svet, da bi se tej pravici in zahtevi izognil.
(Glej točke od 35 do 37.)
2. Člena 60 ES in 301 ES določata sprejetje ukrepov zoper tretje države, pri čemer lahko ta pojem vključuje voditelje takih držav ter tudi posameznike in subjekte, ki so z njimi povezani oziroma jih ti posredno ali neposredno nadzorujejo. Posebnost teh členov Pogodbe ES je, da sta most med dejavnostmi Skupnosti, ki zajemajo gospodarske sankcije, ter cilji Pogodbe EU na področju zunanjih odnosov, med katerimi je skupna zunanja in varnostna politika. V teh določbah je izrecno navedeno, da je dejavnost Skupnosti lahko potrebna za uresničitev enega od ciljev, posebej dodeljenih Uniji s členom 2 EU, in sicer izvajanje skupne zunanje in varnostne politike. Vendar ta okoliščina ne vpliva na soobstoj Unije in Skupnosti kot združenih, vendar različnih pravnih redov ter na ustavno zgradbo stebrov, ki so jih želeli avtorji veljavnih pogodb. Zato – čeprav se z dejavnostjo Skupnosti v okviru členov 60 ES in 301 ES izvaja eden od ciljev Unije – se ta dejavnost vseeno izvaja na podlagi stebra Skupnosti. Zato je treba zakonitost aktov, sprejetih na tem področju, kot so Uredba št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in njeni izvedbeni akti, presojati glede na pogoje, določene s pravili istega stebra, skupaj z ustreznim pravilom o glasovanju. Skupno stališče 2007/140, ki je del drugega stebra Unije, torej ni pravna podlaga Uredbe št. 423/2007 in njenih izvedbenih aktov, kar pomeni, da pravilo o glasovanju, ki se uporablja za sprejetje in spremembo tega skupnega stališča, ni upoštevno.
(Glej točke od 44 do 47.)
3. Res je, da uvodna izjava 6 Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu Svetu nalaga, da izvaja pristojnost, ki mu je podeljena s členom 7(2) te uredbe, ob upoštevanju ciljev Resolucije 1737 (2006) Varnostnega sveta Združenih narodov. Vendar obveznost uresničevanja teh ciljev nikakor ne pomeni, da se lahko omenjeni člen 7(2) uporablja samo za subjekte, ki so predmet omejevalnih ukrepov, ki jih Varnostni svet sprejme na podlagi te resolucije. Nič v členih 60 ES in 301 ES namreč ne omogoča sklepanja, da je pristojnost, ki je s tema določbama podeljena Skupnosti, omejena na izvajanje ukrepov, ki jih je sprejel Varnostni svet. Zato je bil Svet pristojen za sprejetje ne samo člena 7(1) Uredbe št. 423/2007, s katerim se izvaja ta resolucija in se odreja zamrznitev sredstev subjektov, navedenih v tej resoluciji, ampak tudi člena 7(2) te uredbe, ki dovoljuje sprejetje ukrepov zamrznitve sredstev za druge subjekte, ki po mnenju Sveta sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja, so z njim neposredno povezani ali ga podpirajo.
Če Varnostni svet ne sprejme ukrepov ali posebnega stališča, se to lahko kvečjemu skupaj z drugimi upoštevnimi elementi upošteva pri presoji, s katero se ugotovi, ali so pogoji iz člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 izpolnjeni.
(Glej točki 51 in 52.)
4. Odločilno merilo za uporabo člena 7(2)(a) in (b) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in torej merilo primerjave, ki se uporablja za ugotovitev morebitne kršitve načela enakega obravnavanja, je vprašanje, ali zadevni subjekt sodeluje pri širjenju jedrskega orožja, ali je z njim neposredno povezan in ali ga podpira.
Ker je bila iranska banka v sklepu, s katerim se izvaja omenjeni člen 7(2), priznana kot subjekt, ki zagotavlja podporo za širjenje jedrskega orožja, in v tožbi zoper ta sklep ni navedla nobenega dopustnega tožbenega razloga, s katerim bi izpodbijala utemeljenost te ugotovitve, zadevni subjekt – čeprav bi predpostavljali, da je Svet dejansko opustil sprejetje ukrepov zamrznitve sredstev zoper nekatere iranske banke, ki sodelujejo pri širjenju jedrskega orožja, so z njim neposredno povezane ali ga podpirajo – tega ne more primerno navajati, ker se mora načelo enakega obravnavanja ujemati z načelom zakonitosti, po katerem se nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, storjeno v korist drugih.
(Glej točke od 57 do 59.)
5. Svet mora – razen če nujni preudarki, ki se nanašajo na varnost ali vodenje mednarodnih odnosov Skupnosti ali njenih držav članic, nasprotujejo temu, da se zainteresirane obvesti o določenih okoliščinah – v skladu s členom 15(3) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu ob sprejetju sklepa o zamrznitvi sredstev seznaniti zadevni subjekt s specifičnimi in konkretnimi razlogi za sprejetje tega sklepa. Tako mora navesti dejanske in pravne okoliščine, od katerih je odvisna zakonska utemeljitev ukrepa, in preudarke, na podlagi katerih je sprejel ta ukrep. Ta obrazložitev se kar najobsežneje sporoči hkrati s sprejetjem zadevnega ukrepa ali takoj, ko je mogoče, po njem. Izvajanje člena 7(2)(a) in (b) Uredbe št. 423/2007 zahteva, da zadevni subjekt sodeluje pri širjenju jedrskega orožja, je z njim neposredno povezan ali ga podpira. Zato se poleg navedbe pravne podlage sprejetega ukrepa obveznost obrazložitve, naložena Svetu, nanaša prav na to okoliščino.
Vendar mora biti ta obrazložitev prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba zadostnost obrazložitve presojati ne le glede na besedilo tega člena, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Akt, s katerim se posega v položaj, je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna, in ji omogoča, da razume ukrep, sprejet v zvezi z njo.
(Glej točke od 81 do 83.)
6. Sklep, kakršen je Sklep 2008/475, s katerim se izvaja člen 7(2) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in ki spreminja Prilogo V k tej uredbi, ima namreč učinke erga omnes, ker je splošno in abstraktno naslovljen na skupino naslovnikov, ki morajo zamrzniti sredstva subjektov, navedenih na seznamu v tej prilogi. Vendar ta sklep ni izključno splošen, ker se zamrznitev sredstev nanaša na poimensko navedene subjekte, ki jih individualni omejevalni ukrepi, sprejeti proti njim, neposredno in posamično zadevajo. Poleg tega ima zamrznitev sredstev precejšnje posledice za zadevne subjekte, ker lahko omejuje uresničevanje njihovih temeljnih pravic. V teh okoliščinah mora Svet zaradi nujnosti zagotavljanja spoštovanja teh pravic, ki so hkrati materialne in postopkovne, o ukrepih zamrznitve sredstev z individualno vročitvijo kar najobsežneje seznaniti zadevne subjekte.
Vendar – čeprav Svet ni upošteval obveznosti, da zadevni subjekt seznani z obrazložitvijo sklepa o zavrnitvi, in ga ni individualno vročil, je bil subjekt, na katerega se nanaša ta ukrep, pravočasno in uradno obveščen o sprejetju tega sklepa in tudi o tem, da lahko obrazložitev tega sklepa najde v Uradnem listu –opustitev Sveta temu subjektu ni odvzela možnosti, da se pravočasno seznani z obrazložitvijo sklepa in presodi o utemeljenosti ukrepa zamrznitve sredstev, sprejetega proti njemu.
Poleg tega, čeprav mora prvi sklep, s katerim se zamrznejo sredstva subjekta, kakršen je sklep 2008/475, v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko, učinkovati kot presenečenje, se pred sprejetjem zadevnega sklepa ne zahteva, da bi bila zadevni osebi dejstva v njeno breme posredovana in da bi bila predhodno zaslišana.
(Glej točke 86, od 88 do 90 in 93.)
7. V okviru sklepa o zamrznitvi sredstev, kot je Sklep 2008/475, s katerim se izvaja člen 7(2) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu, kadar so sporočeni dovolj natančni podatki, ki zadevnemu subjektu omogočajo, da primerno predstavi stališče o elementih, ki jih je proti njemu uporabil Svet, načelo spoštovanja pravice do obrambe namreč ne pomeni obveznosti, da Svet na lastno pobudo omogoči dostop do dokumentov v svojem spisu. Svet mora šele na podlagi zahteve zainteresirane stranke omogočiti dostop do vseh nezaupnih upravnih dokumentov v zvezi z zadevnim ukrepom.
Enako velja za pravico do zaslišanja. Subjekt, ki je predmet sklepa o zamrznitvi sredstev, ima namreč pravico, da ga Svet zasliši po sprejetju zadevnega sklepa. Vendar Svetu ni treba po uradni dolžnosti opraviti zaslišanja, pri čemer je treba upoštevati možnost, ki jo imajo zadevne osebe, da sprožijo takojšen postopek pred Sodiščem prve stopnje.
(Glej točki 97 in 98.)
8. V okviru postopka pred Sodiščem prve stopnje zaradi razglasitve ničnosti sklepa o zamrznitvi sredstev na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu, ki ga je začel subjekt, na katerega se nanaša ta sklep, mora Svet predložiti dokaze v podporo razlogom, navedenim v izpodbijanem sklepu, samo, če tožeča stranka navede dopusten tožbeni razlog, s katerim izpodbija utemeljenost ugotovitve, da zagotavlja podporo za širjenje jedrskega orožja. V takih okoliščinah – ne da bi tožeča stranka morala predložiti negativni dokaz – mora Svet predložiti dokaze in podatke, na katerih temelji njegova presoja, da jih sodišče Skupnosti lahko preveri. Vendar če tožeča stranka takega tožbenega razloga ne predloži, dejstvo, da Svet ni predložil dokazov, ne more pomeniti kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva.
(Glej točko 107.)
9. Če sredstva subjektov, ki so predmet omejevalnih ukrepov iz Uredbe št. 423/2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu, niso zasežena kot premoženjska korist, temveč preventivno zamrznjena, ti ukrepi niso kazenska sankcija. Poleg tega ne vključujejo nobene take obtožbe.
(Glej točko 111.)