Causa T‑208/13
Portugal Telecom SGPS, SA
contro
Commissione europea
«Concorrenza – Intese – Mercati portoghese e spagnolo delle telecomunicazioni – Clausola di non concorrenza nel mercato iberico inserita nel contratto per l’acquisizione, da parte della Telefónica, della quota detenuta dalla Portugal Telecom nell’operatore brasiliano di telefonia mobile Vivo – Salvaguardia legale “nei limiti consentiti dalla legge” – Obbligo di motivazione – Infrazione per oggetto – Restrizione accessoria – Concorrenza potenziale – Infrazione per effetti – Calcolo dell’importo dell’ammenda – Domanda di audizione di testimoni»
Massime – Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 28 giugno 2016
1. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Motivi di diritto non esposti nell’atto introduttivo – Esposizione di considerazioni imprecise che impongono all’istituzione convenuta e al giudice dell’Unione congetture e deduzioni – Irricevibilità
(Statuto della Corte di giustizia, art. 21, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1)
2. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Nozione – Elementi di un ricorso di annullamento che si trovano nella parte dedicata alla sintesi della decisione – Inclusione – Presupposto – Contestazione chiara e univoca della validità delle affermazioni contenute nella decisione impugnata
(Statuto della Corte di giustizia, art. 21, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1)
3. Procedimento giurisdizionale – Motivazione delle sentenze – Portata – Ricorso del Tribunale ad una motivazione implicita – Ammissibilità – Presupposti
4. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata
(Artt. 263 TFUE e 296 TFUE)
6. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Tenore ed obiettivo di un’intesa nonché contesto economico e giuridico di sviluppo della medesima – Distinzione tra infrazioni per oggetto e infrazioni per effetto – Intento delle parti di un accordo di restringere la concorrenza – Criterio non necessario – Infrazione per oggetto – Grado sufficiente di lesività – Criteri di valutazione
(Art. 101, § 1, TFUE)
7. Intese – Divieto – Esenzione – Clausola qualificata come restrizione accessoria – Nozione di restrizione accessoria – Portata – Restrizione direttamente collegata e necessaria alla realizzazione di un’operazione principale – Carattere obiettivo e proporzionato – Valutazione economica complessa – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Conseguenze della qualificazione
(Art. 101, §§ 1 e 3, TFUE)
8. Intese – Accordi fra imprese – Prova dell’infrazione – Valutazione dell’efficacia probatoria dei diversi elementi di prova – Criteri – Dichiarazioni di imprese che hanno partecipato all’intesa
(Art. 101 TFUE)
9. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE – Obbligo di procedere ad una delimitazione del mercato – Assenza nell’ipotesi di un accordo avente ad oggetto la spartizione dei mercati
(Art. 101 TFUE)
10. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Qualificazione di un’impresa come concorrente potenziale – Criteri
(Art. 101, § 1, TFUE)
11. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Gravità dell’infrazione – Insussistenza di un elenco vincolante o esaustivo di criteri – Margine di discrezionalità riservato alla Commissione
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
12. Atti delle istituzioni – Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in caso di infrazioni alle regole di concorrenza – Natura giuridica – Regola di condotta indicativa che comporta un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione – Obbligo di rispettare i principi di parità di trattamento e di tutela del legittimo affidamento
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02)
13. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito – Portata
(Art. 261 TFUE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 17 e n. 1/2003, art. 31)
14. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione con cui vengono inflitte ammende – Indicazione degli elementi di valutazione che hanno permesso alla Commissione di misurare la gravità e la durata dell’infrazione – Indicazione sufficiente
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 3; comunicazioni della Commissione 2006/C 210/02 e 2006/C 298/11)
15. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Fatturato complessivo dell’impresa interessata – Fatturato realizzato con le merci oggetto dell’infrazione – Rispettiva presa in considerazione – Limiti – Determinazione del valore delle vendite realizzate in rapporto diretto o indiretto con l’infrazione – Criteri
(Artt. 101 TFUE e 102 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, §§ 2 e 3; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, punti 6 e 13)
16. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Controllo giurisdizionale delle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza – Controllo di legittimità ed esteso al merito, tanto in diritto quanto in fatto – Violazione – Insussistenza
(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 31)
17. Procedimento giurisdizionale – Provvedimenti istruttori – Audizione di testimoni – Potere discrezionale del Tribunale – Incidenza del principio del diritto a un equo processo
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 91)
1. V. il testo della decisione.
(v. punti 68‑70, 270)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 71)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 75)
4. V. il testo della decisione.
(v. punto 78)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 78, 220)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 86‑91, 173, 174, 178, 190, 191)
7. Se un’operazione o una determinata attività non rientra nell’ambito di applicazione del principio di divieto sancito dall’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, per la sua neutralità o per il suo effetto positivo sul piano della concorrenza, neppure una restrizione dell’autonomia commerciale di uno o più partecipanti a tale operazione o a tale attività rientra nel citato principio di divieto qualora detta restrizione sia obiettivamente necessaria per l’attuazione di tale operazione o attività e proporzionata agli obiettivi dell’una o dell’altra.
Qualora non sia possibile dissociare una siffatta restrizione dall’operazione o dall’attività principale senza comprometterne l’esistenza e gli obiettivi, occorre, infatti, esaminare la compatibilità con l’articolo 101 TFUE di tale restrizione congiuntamente con la compatibilità dell’operazione o dell’attività principale cui essa è accessoria, e ciò sebbene, considerata isolatamente, tale restrizione possa rientrare, a prima vista, nel principio di divieto ex articolo 101, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, la nozione di restrizione accessoria nel diritto della concorrenza riguarda qualsiasi restrizione che è direttamente collegata e necessaria alla realizzazione di un’operazione principale.
Per restrizione direttamente legata alla realizzazione di un’operazione principale, occorre intendere qualsiasi restrizione che è d’importanza subordinata rispetto alla realizzazione di tale operazione e che comporta un legame evidente con quest’ultima.
La condizione relativa al carattere necessario di una restrizione implica un duplice esame. Infatti, occorre accertare, da un lato, se la restrizione sia obiettivamente necessaria alla realizzazione dell’operazione principale e, dall’altro, se sia proporzionata rispetto a quest’ultima. L’esame del carattere obiettivamente necessario di una restrizione rispetto all’operazione principale può essere solo relativamente astratto. Non si tratta di analizzare se, in considerazione della situazione concorrenziale sul mercato in esame, la restrizione sia necessaria per il successo commerciale dell’operazione principale, ma proprio di determinare se, nell’ambito particolare dell’operazione principale, la restrizione sia necessaria alla realizzazione di tale operazione. Se, in mancanza della restrizione, l’operazione principale risulta difficilmente realizzabile o addirittura irrealizzabile, la restrizione può essere considerata obiettivamente necessaria alla sua realizzazione.
Ove una restrizione sia obiettivamente necessaria alla realizzazione di un’operazione principale, occorre ancora verificare se la sua durata e il suo ambito di applicazione ratione materiae e geografico non eccedano quanto necessario alla realizzazione di detta operazione. Se si verifichi un eccesso in tal senso, l’operazione deve essere oggetto di un’analisi separata nell’ambito dell’articolo 101, paragrafo 3, TFUE.
Peraltro, in quanto tale valutazione del carattere accessorio di un’operazione implica valutazioni economiche complesse da parte della Commissione, il sindacato giurisdizionale su tale valutazione si limita alla verifica del rispetto delle norme procedurali, del carattere sufficiente della motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, dell’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere.
Infine, se è accertato che una restrizione è direttamente collegata e necessaria alla realizzazione di un’operazione principale, la compatibilità di tale restrizione con le regole di concorrenza deve essere esaminata con quella dell’operazione principale. Pertanto, se l’operazione principale non rientra nell’ambito del divieto stabilito dall’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, lo stesso vale anche per le restrizioni direttamente collegate e necessarie a tale operazione. Se, invece, l’operazione principale costituisce una restrizione ai sensi di tale disposizione ma beneficia di un’esenzione ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 3, TFUE, tale esenzione comprende anche dette restrizioni accessorie.
(v. punti 97‑101, 104‑107)
8. Nel diritto della concorrenza dell’Unione, anche se una deposizione resa da un testimone diretto dei fatti riferiti deve essere considerata, in linea di principio, di elevato valore probatorio, occorre altresì considerare il fatto che la dichiarazione è stata resa da una persona che potrebbe avere un interesse diretto nella causa e che non può essere qualificata come indipendente dalla ricorrente. Infatti, per quanto riguarda il valore probatorio che occorre attribuire ai diversi elementi di prova, il solo criterio rilevante per valutare le prove liberamente prodotte risiede nella loro credibilità. Secondo le norme generalmente applicabili in materia di prove, la credibilità e quindi il valore probatorio di un documento dipendono dalla sua fonte, dalle circostanze nelle quali è stato redatto, dal suo destinatario e dalla ragionevolezza e affidabilità del suo contenuto.
(v. punti 149, 150)
9. Nel contesto dell’applicazione delle norme dell’Unione in materia di diritto della concorrenza, la Commissione non è sempre tenuta a procedere a una definizione precisa del mercato o dei mercati in questione. Infatti, la definizione del mercato rilevante non riveste la stessa importanza nell’applicazione dell’articolo 101 TFUE o dell’articolo 102 TFUE. Pertanto, nell’ambito dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, una definizione preliminare del mercato rilevante non occorre qualora l’accordo controverso possieda di per sé un oggetto anticoncorrenziale, ossia qualora la Commissione abbia potuto correttamente concludere, senza una delimitazione preliminare del mercato, che l’accordo di cui trattasi falsa la concorrenza ed è idoneo a pregiudicare in maniera sensibile gli scambi tra gli Stati membri. Se l’oggetto stesso di un accordo è quello di restringere la concorrenza per mezzo di una ripartizione di mercati, non è necessario definire i mercati in questione in maniera precisa, dato che la concorrenza attuale o potenziale è stata necessariamente ristretta.
(v. punti 175, 176)
10. La conclusione di un accordo di non concorrenza costituisce un riconoscimento, ad opera delle parti, del fatto che esse sono, quantomeno, concorrenti potenziali riguardo a taluni servizi. Al riguardo, in presenza di un mercato liberalizzato come quello del settore delle telecomunicazioni, la Commissione non deve procedere a un’analisi della struttura del mercato interessato e della questione se l’entrata in tale mercato corrisponda, per ciascuna delle parti, a una strategia economica praticabile, ma è tenuta ad esaminare se esistano barriere insormontabili all’entrata nel mercato, che escludano qualsiasi concorrenza potenziale.
Se l’intenzione di un’impresa di aderire ad un mercato è eventualmente pertinente al fine di stabilire se possa essere considerata un concorrente potenziale sullo stesso mercato, l’elemento essenziale sul quale deve basarsi tale qualificazione è tuttavia costituito dalla sua capacità di entrare in detto mercato.
(v. punti 180, 181, 186)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 195, 196)
12. V. il testo della decisione.
(v. punti 197‑200)
13. Per quanto riguarda la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle norme sulla concorrenza, la competenza estesa al merito autorizza il giudice, al di là del mero controllo di legittimità della sanzione, a sostituire la sua valutazione a quella della Commissione e, di conseguenza, a sopprimere, ridurre o aumentare l’ammenda o la penalità inflitta.
Tuttavia, l’esercizio della competenza estesa al merito non equivale a un controllo d’ufficio e il procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione è di tipo contraddittorio. Ad eccezione dei motivi di ordine pubblico, che devono essere sollevati d’ufficio dal giudice, come il difetto di motivazione della decisione impugnata, spetta al ricorrente sollevare motivi contro tale decisione e addurre elementi probatori per corroborare tali motivi. Tale condizione procedurale non contraddice la regola secondo cui, per infrazioni alle regole di concorrenza, spetta alla Commissione fornire la prova delle infrazioni che essa riscontra e produrre gli elementi di prova idonei a dimostrare adeguatamente l’esistenza dei fatti che integrano l’infrazione. Ciò che si richiede a un ricorrente nell’ambito di un ricorso giurisdizionale, infatti, è di identificare gli elementi contestati della decisione impugnata, di formulare censure a tale riguardo e di addurre prove, che possono essere costituite da seri indizi, volte a dimostrare che le proprie censure sono fondate.
(v. punti 205, 206, 272‑274)
14. V. il testo della decisione.
(v. punti 220‑222)
15. Per quanto riguarda la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle norme sulla concorrenza, il punto 13 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 1/2003 mira quindi ad assumere quale base iniziale ai fini del calcolo dell’ammenda inflitta ad un’impresa un importo che rifletta l’importanza economica dell’infrazione ed il peso relativo dell’impresa interessata nell’infrazione medesima. Pertanto, la nozione di valore delle vendite di cui al punto 13 di detti orientamenti include le vendite realizzate nel mercato interessato dall’infrazione nell’ambito dello Spazio economico europeo, senza che si debba stabilire se tale infrazione abbia effettivamente inciso su dette vendite, in quanto la quota del fatturato proveniente dalla vendita dei prodotti oggetto dell’infrazione costituisce l’elemento più idoneo per riflettere l’importanza economica dell’infrazione stessa.
Nondimeno, anche se sarebbe certamente pregiudicato l’obiettivo perseguito da tale disposizione qualora la nozione di valore delle vendite ivi prevista dovesse essere intesa nel senso che riguarda unicamente il fatturato realizzato con le vendite di cui risulti accertata l’effettiva connessione con l’intesa contestata, tale nozione non può tuttavia estendersi sino a includere le vendite realizzate dall’impresa interessata non rientranti, direttamente o indirettamente, nella sfera di applicazione dell’intesa stessa.
In tale contesto, non si può certamente richiedere alla Commissione, in presenza di una restrizione per oggetto, che essa esegua d’ufficio un esame della concorrenza potenziale per tutti i mercati e i servizi rientranti nell’ambito di applicazione dell’infrazione, salvo introdurre, attraverso la determinazione del valore delle vendite di cui tener conto per il calcolo dell’ammenda, l’obbligo di esaminare la concorrenza potenziale mentre siffatto esercizio non è necessario nel caso di una restrizione della concorrenza per oggetto.
Tuttavia, imporre alla Commissione di determinare le vendite in connessione diretta o indiretta con l’infrazione non significa imporle, nel contesto della determinazione dell’importo dell’ammenda, un obbligo al quale essa non è tenuta ai fini dell’applicazione dell’articolo 101 TFUE relativamente a un’infrazione avente un oggetto anticoncorrenziale. Una soluzione siffatta, infatti, si risolve esclusivamente nel trarre conseguenze dal fatto che il valore delle vendite debba essere direttamente o indirettamente collegato all’infrazione ai sensi del punto 13 degli orientamenti e non possa includere vendite non rientranti, direttamente o indirettamente, nella sfera di applicazione dell’infrazione sanzionata. Ne consegue che, a partire dal momento in cui la Commissione sceglie di basarsi, per determinare l’importo dell’ammenda, sul valore delle vendite alle quali l’infrazione direttamente o indirettamente si riferisce, essa deve determinare tale valore in modo preciso.
(v. punti 237‑241)
16. La mancanza di controllo d’ufficio di tutta la decisione impugnata non viola il principio della tutela giurisdizionale effettiva. Non è indispensabile al rispetto di tale principio che il Tribunale sia tenuto a procedere d’ufficio ad una nuova istruzione completa del fascicolo.
Il controllo previsto dai Trattati sulle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza implica dunque che il giudice dell’Unione eserciti un controllo tanto in diritto quanto in fatto e che esso disponga del potere di valutare le prove, di annullare la decisione impugnata e di modificare l’importo delle ammende. Non risulta quindi che il controllo di legittimità di cui all’articolo 263 TFUE, completato dalla competenza estesa al merito per quanto riguarda l’importo dell’ammenda, prevista all’articolo 31 del regolamento n. 1/2003, sia contrario ai dettami del principio della tutela giurisdizionale effettiva che figura all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Pertanto, in mancanza di argomenti e di elementi di prova dedotti dalla ricorrente a sostegno del presunto motivo vertente sulla violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale non è tenuto a esaminare d’ufficio, nell’esercizio della sua competenza estesa al merito, il rispetto di detto principio da parte della Commissione in fase di fissazione dell’importo dell’ammenda.
(v. punti 245, 275‑277)
17. V. il testo della decisione.
(v. punti 280‑286)