PRESUDA OPĆEG SUDA (peto vijeće)
7. ožujka 2019.(*)
„REACH – Komisijina odluka kojom se odobrava upotreba olovnog sulfokromata žutog i olovnog kromata molibdata sulfata crvenog – Članak 60. stavci 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 – Ispitivanje nedostupnosti alternativa – Pogreška koja se tiče prava”
U predmetu T‑837/16,
Kraljevina Švedska, koju su zastupali A. Falk i F. Bergius, a zatim A. Falk, C. Meyer‑Seitz, H. Shev i J. Lundberg, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupiru
Kraljevina Danska, koju su zastupali C. Thorning i M. Wolff, a zatim M. Wolff i J. Nymann‑Lindegren, u svojstvu agenata,
Republika Finska, koju zastupa S. Hartikainen, u svojstvu agenta,
i
Europski parlament, koji zastupaju A. Neergaard i A. Tamás, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju R. Lindenthal, K. Mifsud‑Bonnici, K. Simonsson i G. Tolstoy, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Europska agencija za kemikalije (ECHA), koju zastupaju M. Heikkilä, W. Broere i C. Schultheiss, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a kojim se traži poništenje Provedbene odluke Komisije C (2016) 5644 final od 7. rujna 2016. o davanju autorizacije za određene upotrebe olovnog sulfokromata žutog i olovnog kromata molibdata sulfata crvenog prema Uredbi (EZ) br. 1907/2006,
OPĆI SUD (peto vijeće),
u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, I. Labucka i A. Dittrich (izvjestitelj), suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 27. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Olovni sulfokromat žuti (C. I. Pigment Yellow 34; br. EZ 215‑693-7, br. CAS 1344‑37-2) i olovni kromat molibdat sulfat crveni nazvan Pigment Red 104 (C. I. Pigment Red 104; br. EZ 235‑759-9, br. CAS 12656‑85-8) (u daljnjem tekstu: pigmenti o kojima je riječ odnosno olovni kromati o kojima je riječ odnosno tvari o kojima je riječ) smjese su elemenata olova i kroma VI.
2 S obzirom na njihovu izdrživost, svijetlu boju i sjaj, ti se pigmenti upotrebljavaju u lakovima i bojama, npr. za mostove i konstrukcije od željeza i čelika ili u situacijama u kojima je funkcija boje signalizacija, primjerice, na znakovima upozorenja. Kromati olova također se koriste za žute cestovne oznake.
3 Pod brojevima indeksa 082‑009-00-X i 082‑010-00‑5 navedenim u popisu razvrstavanja i označivanja opasnih tvari koje se nalaze u tablici 3.1. u dijelu 3. Priloga VI. Uredbi (EZ) br. 1272/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o razvrstavanju, označivanju i pakiranju tvari i smjesa, o izmjeni i stavljanju izvan snage Direktive 67/548/EEZ i Direktive 1999/45/EZ i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1907/2006 (SL 2008., L 353, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 20., str. 3.), pigmenti o kojima je riječ razvrstani su, među ostalim, kao karcinogeni i kao reproduktivno toksični.
4 Usvajanjem Uredbe (EU) br. 125/2012 od 14. veljače 2012. o izmjeni Priloga XIV. Uredbi (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija („REACH”) (SL 2012., L 41, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 306.) Europska komisija uključila je pigmente o kojima je riječ zbog njihovih kancerogenih i reproduktivno toksičnih svojstava u Prilog XIV. Uredbi (EZ) br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (SL 2006., L 396, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3. i ispravak SL 2017., L 135, str. 46.) s datumom isteka utvrđenim na 21. svibnja 2015.
5 Osam poduzetnika registriralo je kromate olova sukladno odredbama glave II. Uredbe br. 1907/2006, među kojima i DCC Maastricht BV, koji je predstavnik kanadskog proizvođača takvih tvari u Europskoj uniji u smislu članka 8. Uredbe br. 1907/2006.
6 DCC Maastricht koji dobavlja, među ostalim, pigmente o kojima je riječ za otprilike sto daljnjih korisnika u Uniji jedini je poduzetnik koji je do 19. studenoga 2013. podnio zahtjev za autorizaciju za stavljanje pigmenata o kojima je riječ na tržište sukladno članku 62. Uredbe br. 1907/2006. Točnije, autorizacija je zatražena za sljedeće namjene, identične za obje tvari:
– distribuciju i miješanje pigmenata u prahu u industrijskom okruženju u boje na bazi otapala za profesionalnu uporabu;
– profesionalnu primjenu boje na metalne površine (strojeve, vozila, konstrukcije, znakove, prometnu opremu, premaz zavojnica itd.);
– profesionalnu primjenu (koja nije namijenjena za uporabu potrošača) boje na metalne površine (npr. strojeve, vozila, konstrukcije, znakove, prometnu opremu itd.) ili za označivanje cesta;
– distribuciju i miješanje pigmenata u prahu u industrijskom okruženju u tekući ili kruti premiks za bojanje plastičnih/plastificiranih proizvoda za profesionalnu uporabu;
– industrijsku uporabu premikseva i prethodno pripremljenih mješavina tekućih ili krutih boja koji sadržavaju pigment za bojanje plastičnih ili plastificiranih proizvoda za profesionalnu uporabu;
– profesionalnu uporabu premikseva i prethodno pripremljenih mješavina tekućih ili krutih boja koji sadržavaju pigment za primjenu termoplastičnih cestovnih oznaka;
7 Zahtjev za autorizaciju sadržava sljedeće primjere, koji nisu navedeni taksativno, proizvoda obuhvaćenih predviđenom uporabom i koji, prema navodima podnositelja zahtjeva, zahtijevaju tehnološke rezultate koje pružaju pigmenti: poklopci motora za automobile, znakovi upozorenja, kontejneri za farmaceutski otpad, cijevi za petrokemijsku industriju, dizalice, poljoprivredni strojevi, cestovna oprema, čelični mostovi, trezori i kontejneri od čelika.
8 U skladu s člankom 64. stavkom 2. Uredbe Vijeća br. 1907/2006, Europska agencija za kemikalije (ECHA) provela je javno savjetovanje kako bi zainteresirane treće strane mogle dostaviti podatke o alternativnim tvarima ili tehnikama. U okviru tog savjetovanja mišljenja su iznijeli proizvođači iz Unije, daljnji korisnici pigmenata o kojima je riječ, profesionalne organizacije, države članice i nekoliko nevladinih organizacija.
9 Daljnji korisnici koji su se izjasnili tijekom savjetovanja izvijestili su da tvari koje bi se mogle upotrebljavati umjesto kromata olova o kojima je riječ nemaju jednake prednosti i da su u većini slučajeva skuplje. Nasuprot tomu, British Coatings Federation, koji zastupa 90 % industrije bojanja u Ujedinjenoj Kraljevini, u biti je izjavio da ne dijeli zaključak podnositelja zahtjeva da su kromati olova nezamjenjivi. Ta je organizacija u biti navela da se u tom trenutku u sektoru bojanja koristi velik broj alternativa koje ne sadržavaju olovo. Isto tako, A., koji je proizvođač boja i premaza, istaknuo je da su primjerene alternative koje su sigurnije od kromata olova o kojima je riječ komercijalno dostupne diljem svijeta već godinama i da se mogu upotrebljavati za dobivanje obilježja proizvoda i željenih rezultata po razumnim cijenama. Konačno, B., drugi proizvođač kemijskih proizvoda i boja, naveo je da je većina njegovih klijenata uspješno prešla na alternative bez olova ili je spremna to učiniti. Podnositelj zahtjeva odgovorio je na primjedbe A. i B. navodeći da su velikom broju malih i srednjih poduzeća (MSP), koja su poduprla njegov zahtjev u okviru savjetovanja, potrebni pigmenti o kojima je riječ za izradu posebnih proizvoda za određene, tzv. „nišne” uporabe.
10 ECHA‑in Odbor za procjenu rizika i Odbor za socioekonomsku analizu usvojili su 11. prosinca 2014. dvanaest konsolidiranih mišljenja o zahtjevu za autorizaciju i u obzir uzeli šest zatraženih uporaba za svaku od dotičnih dviju tvari.
11 U tim je mišljenjima Odbor za procjenu rizika zaključio, u pogledu pigmenata o kojima je riječ, da nije moguće utvrditi izvedenu razinu izloženosti bez učinka sukladno točki 6.4. Priloga I. Uredbi br. 1907/2006 ni za kancerogena ni za reproduktivno toksična svojstva.
12 Što se tiče općenite tehničke izvedivosti alternativa u pogledu prve i četvrte zatražene uporabe, kako je navedeno u točki 6. ove presude, Odbor za socioekonomsku analizu je u točki 7. odnosnih konsolidiranih mišljenja (prilozi E.1, E.4, E.7 i E.10 dopisu Kraljevine Švedske od 21. kolovoza 2018.) naveo da podnositelj zahtjeva nije podnio analizu alternativa. Iz tih mišljenja proizlazi i da, „u fazi izrade”, pigmenti o kojima je riječ nemaju nikakvu funkciju i da se, posljedično, ne može odnosno ne mora obaviti analiza alternativnih rješenja.
13 Što se tiče općenite tehničke izvedivosti alternativa za drugu i petu zatraženu uporabu, u točki 7.2.1. odnosnih mišljenja (prilozi E.2, E.5, E.8 i E.11 dopisu Kraljevine Švedske od 21. kolovoza 2018.), Odbor za socioekonomsku analizu nabrojao je u biti mišljenja podnositelja zahtjeva za autorizaciju i drugih dionika koji su saslušani tijekom javnog savjetovanja. Ta su mišljenja u biti proturječna.
14 U pogledu općenite tehničke izvedivosti alternativa za treću traženu uporabu, u točki 7.2.1. odnosnih mišljenja (prilog A.5 tužbi i prilog E.3 podnesku Kraljevine Švedske od 21. kolovoza 2018.), Odbor za socioekonomsku analizu zaključno je izjavio da je „sklon prikloniti se mišljenju podnositelja zahtjeva za autorizaciju, koji smatra da ne postoje alternative”. Međutim, s obzirom na proturječna mišljenja iznesena na javnom savjetovanju, taj odbor smatra da to pitanje zahtijeva dodatno razmatranje u odnosu na područje cestovnih oznaka. Prema mišljenju tog odbora nedoumice u vezi s tim pitanjem trebalo je uzeti u obzir pri određivanju razdoblja preispitivanja.
15 Što se tiče općenite tehničke izvedivosti alternativa za šestu uporabu navedenu u točki 6. ove presude, Odbor za socioekonomsku analizu zaključio je u točki 7.2.1. odnosnih konsolidiranih mišljenja (prilozi E.6 i E.12 dopisu Kraljevine Švedske od 21. kolovoza 2018.) da, uzimajući u obzir proturječna mišljenja iznesena prilikom javnog savjetovanja, to pitanje treba dodatno razmotriti u odnosu na područje cestovnih oznaka. Također je pojasnio da je „ta nesigurnost” uzeta u obzir pri utvrđivanju razdoblja preispitivanja.
16 Konačno, u uvodnom dijelu svih konsolidiranih mišljenja od 11. prosinca 2014. (vidjeti stranicu 4. priloga A.5 tužbi i stranicu 4. priloga E1. do E.10 dopisu Kraljevine Švedske od 21. kolovoza 2018.) Odbor za socioekonomsku analizu istaknuo je da mu se „činilo” da nisu postojale alternative koje su tehnički i ekonomski prikladne „za podnositelja zahtjeva”.
17 Komisija je primila dvanaest konsolidiranih mišljenja 2. siječnja 2015.
18 Zahtjev za autorizaciju razmotren je 7. i 8. srpnja 2015., 22. i 23. rujna 2015. te 3. i 4. veljače 2016. u okviru odbora osnovanog na temelju članka 133. Uredbe br. 1907/2006 (u daljnjem tekstu: Odbor REACH).
19 U raspravi o zahtjevu za autorizaciju unutar Odbora REACH dvije države članice i Kraljevina Norveška izjavile su da se ti kromati olova ne upotrebljavaju kao pigmenti žute boje za označivanje cesta na njihovim državnim područjima. U jednoj od tih država članica uporaba kromata olova za cestovne oznake čak je zabranjena prije 20 godina. Kraljevina Norveška također je navela da se kromati olova ne koriste za bojanje naftnih platformi u Sjevernom moru odnosno platformi naftne kompanije S.
20 Komisija je dostavila nacrt odluke na glasovanje članovima Odbora REACH. Dvadeset tri države članice glasovale su u korist nacrta, a tri države članice, među kojima i Kraljevina Švedska, glasovale su protiv. Dvije države članice bile su suzdržane.
21 Komisija je 7. rujna 2016. donijela Provedbenu odluku C (2016) 5644 final o davanju autorizacije za određene upotrebe olovnog sulfokromata žutog i olovnog kromata molibdata sulfata crvenog prema Uredbi (EZ) br. 1907/2006 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
22 U uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke Komisija je navela sljedeće:
„[Odbor za socioekonomsku analizu ECHA‑e] potvrdio je zaključak podnositelja zahtjeva prema kojemu globalne [socioekonomske] koristi koje proizlaze iz zatražene uporabe nadilaze rizike za zdravlje ljudi ili za okoliš koji proizlaze iz te uporabe. Također je potvrdi[o] da nema prikladnih zamjenskih tvari ili tehnologija prikladnih u pogledu tehničke izvedivosti i ekonomske opravdanosti za daljnje korisnike podnositelja zahtjeva.”
23 Iz uvodnih izjava 8. i 9. pobijane odluke proizlazi da je u svojim mišljenjima ECHA‑in Odbor za socioekonomsku analizu preporučio da razdoblje preispitivanja iz članka 60. stavka 9. točke (e) Uredbe br. 1907/2006 bude utvrđeno na dvanaest godina za četiri zatražene uporabe dviju tvari, odnosno za uporabe navedene u prvoj, drugoj, četvrtoj i petoj alineji točke 6. ove presude i na sedam godina za ostale dvije zatražene uporabe dviju tvari, odnosno za uporabe navedene u trećoj i šestoj alineji točke 6. ove presude.
24 Kao što to u biti proizlazi iz uvodnih izjava 8. i 9. pobijane odluke, ta razdoblja preispitivanja koja je preporučio Odbor za socioekonomsku analizu uzimaju u obzir osobito nedostupnost odgovarajućih rješenja za zamjenu pigmenata o kojima je riječ za zatražene uporabe u pogledu tehničke izvedivosti, posebnu važnost tehničke prikladnosti alternativa za određene posebne primjene kad je potrebna sigurnost, činjenicu da uporaba dviju tvari dovodi do vrlo niskog rizika te činjenicu da su koristi za zdravlje ljudi do kojih bi moglo doći zbog odbijanja izdavanja autorizacije vrlo male. Što se tiče uporaba navedenih u trećoj i šestoj alineji točke 6. ove presude, razdoblje preispitivanja koje preporučuje Odbor za socioekonomsku analizu također uzima u obzir nesigurnosti povezane s tvrdnjom podnositelja zahtjeva o nedostupnosti tehnički izvedivih alternativa u sektoru označivanja cesta.
25 Prema tim istim uvodnim izjavama Komisija smatra da se zbog poteškoća potpunog dokazivanja nedostupnosti tehnički izvedivih alternativa za sve uporabe autorizacija treba preispitati prije nego što je to preporučio Odbor za socioekonomsku analizu. Osobito, prema uvodnoj izjavi 9. pobijane odluke iz nove korespondencije s državama članicama proizlazi da je uporaba pigmenata o kojima je riječ u sektoru cestovnih oznaka u nekim državama članicama zamijenjena ili zabranjena, a u drugima nije. Prema Komisijinu mišljenju, uzimajući u obzir te elemente, primjereno je utvrditi razdoblja preispitivanja na sedam godina za četiri uporabe dviju zatraženih tvari, odnosno za uporabe navedene u prvoj, drugoj, četvrtoj i petoj alineji točke 6. ove presude, i na četiri godine za druge dvije zatražene uporabe dviju tvari, odnosno za uporabe navedene u trećoj i šestoj alineji točke 6. ove presude.
26 Usto, u uvodnoj izjavi 12. pobijane odluke Komisija je navela kako slijedi:
„S obzirom na poteškoće pri potpunom utvrđivanju nedostupnosti tehnički izvedivih alternativa za sve uporabe obuhvaćene zahtjevom, potrebno je bolje utvrditi daljnje autorizirane uporabe u odnosu na tehnički potrebne radne značajke premiksa [pigmenata], boja i prethodno pripremljenih mješavina koje sadržavaju pigmente i predmeta koji ih sadržavaju, značajke dviju tvari koje se ne mogu dobiti od drugih prikladnih alternativnih tvari ili tehnologija, kakve god one bile. Autorizacija bi stoga trebala biti uvjetovana time da nositelj autorizacije podnese izvješće o prikladnosti i dostupnosti alternativa za daljnje korisnike i, na temelju toga, doradi opis odobrenih uporaba. Nadalje, ako postoji izvješće o preispitivanju iz članka 61. stavka 1. Uredbe br. 1907/2006, nositelj autorizacije trebao bi navesti opis odobrene uporabe na temelju podataka koje su dostavili daljnji korisnici u opskrbnom lancu.”
27 U članku 1. stavcima 1. i 2. pobijane odluke Komisija je odobrila uporabu kromata olova o kojima je riječ, kako su navedeni u zahtjevu za autorizaciju (vidjeti točku 6. ove presude), pod uvjetom da su svojstva premiksa, boja i prethodno pripremljenih mješavina boje koje sadržavaju dotične tvari ili gotovih proizvoda koji ih sadržavaju tehnički izvediva u pogledu funkcionalnosti, intenziteta boje, zamućenja (sposobnosti prekrivanja), raspršivosti, otpornosti na vremenske uvjete, toplinske stabilnosti ili otpornosti na ispiranja, odnosno njihovu kombinaciju, samo uporabom tih tvari te da su ta svojstva potrebna za planiranu uporabu.
28 U skladu s člankom 1. stavkom 3. točkom (d) pobijane odluke, autorizacija za sve uporabe uvjetovana je zapravo time da daljnji korisnici nositelja autorizacije dostave ECHA‑i najkasnije do 30. lipnja 2017. informacije o prikladnosti i dostupnosti alternativnih rješenja za njihove uporabe, detaljno opravdavajući potrebu za uporabom tvari o kojima je riječ.
29 Iz članka 1. stavka 3. točke (e) pobijane odluke proizlazi i da autorizacija podliježe uvjetu prema kojem njezin nositelj zapravo podnosi Komisiji najkasnije do 31. prosinca 2017. izvješće koje sadržava informacije navedene u članku 1. stavku 3. točki (d) te odluke. Nositelj autorizacije mora u svojem izvješću precizirati opis odobrene uporabe na temelju informacija o alternativama, kao što su ih dostavili daljnji korisnici.
30 Naposljetku, člankom 1. stavkom 4. pobijane odluke predviđa se, u biti, što se tiče uporabe za označivanje cesta, da se autorizacija ne primjenjuje u državama članicama u kojima nacionalno zakonodavstvo zabranjuje upotrebu kromata olova za označivanje cesta.
Postupak i zahtjevi stranaka
31 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 28. studenoga 2016. Kraljevina Švedska pokrenula je ovaj postupak.
32 Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 10. veljače, 27. i 30. ožujka 2017. Kraljevina Danska, Republika Finska i Europski parlament zatražili su intervenciju u ovom predmetu u potporu Kraljevini Švedskoj. Odlukama od 24. ožujka i 3. svibnja 2017. predsjednik petog vijeća Općeg suda odobrio je te intervencije.
33 ECHA je 20. ožujka 2017. zatražila intervenciju u ovom postupku u potporu Komisiji. Istog dana ClientEarth, neprofitna nevladina organizacija čiji je cilj zaštita okoliša, također je zatražila intervenciju u ovom postupku u potporu Kraljevini Švedskoj.
34 Rješenjem od 20. srpnja 2017. predsjednik petog vijeća Općeg suda dopustio je intervenciju ECHA‑e. S druge strane, odbio je zahtjev za intervenciju ClientEartha rješenjem od 13. listopada 2017., Švedska/Komisija (T‑837/16, neobjavljeno, EU:T:2017:740).
35 Odgovor na tužbu podnesen je 7. ožujka 2017.
36 Kraljevina Danska, Parlament, ECHA i Republika Finska podnijeli su intervencijske podneske 10. svibnja, 29. rujna, 4. i 5. listopada 2017.
37 Kraljevina Švedska je 2. svibnja 2017. podnijela repliku, a Komisija 5. listopada 2017. odgovor na repliku.
38 Kraljevina Švedska i Komisija podnijele su svoja očitovanja na intervencijske podneske 19. prosinca 2017.
39 Dopisom od 18. srpnja 2018., na temelju mjera upravljanja postupkom u skladu s člankom 89. stavkom 3. točkama (c) i (d) Poslovnika, Opći sud pozvao je Kraljevinu Švedsku da podnese konsolidirana mišljenja od 11. prosinca 2014. osim onog koje se odnosi na treći zahtjev za uporabu kromata olova žutog, koji je priložen spisu Općeg suda u prilogu A.5 tužbi. U tom je dopisu Kraljevina Švedska pozvana da pruži informacije o dokumentaciji koju je ECHA sastavljala u svrhu provjere treba li ograničiti uporabu kromata olova u proizvodima. Tu je dokumentaciju Kraljevina Švedska navela u tužbi. Naposljetku, istim dopisom Komisija je pozvana da dostavi primjerak izvješća koje joj je nositelj autorizacije trebao podnijeti najkasnije do 31. prosinca 2017. u skladu s člankom 1. stavkom 3. točkom (e) pobijane odluke.
40 Kraljevina Švedska i Komisija postupile su u skladu s tim zahtjevima u određenom roku.
41 Kraljevina Švedska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova postupka pred Općim sudom.
42 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Kraljevini Švedskoj snošenje troškova postupka;
– u slučaju poništenja pobijane odluke održi učinke te odluke dok ne bude mogla, uz pomoć ECHA‑e, preispitati zahtjev za autorizaciju.
43 Kraljevina Danska i Parlament od Općeg suda zahtijevaju da poništi pobijanu odluku. Republika Finska od Općeg suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku i da naloži Komisiji snošenje troškova.
44 ECHA od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu i da naloži Kraljevini Švedskoj snošenje troškova.
Pravo
45 U prilog svojoj tužbi Kraljevina Švedska, koju podupiru Parlament, Kraljevina Danska i Republika Finska, ističe tri tužbena razloga.
46 Svojim prvim tužbenim razlogom Kraljevina Švedska u biti ističe pogreške koje se tiču prava prilikom primjene članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006 kao i povredu načela dužne pažnje. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi Komisijine obveze obrazlaganja u skladu s člankom 296. UFEU‑a i člankom 130. Uredbe br. 1907/2006 kao i načela dobre uprave. Trećim tužbenim razlogom Kraljevina Švedska poziva se na povredu članka 55. Uredbe br. 1907/2006.
47 Prvi tužbeni razlog sastoji se od tri dijela. Prvim dijelom tog tužbenog razloga Kraljevina Švedska u biti tvrdi da Komisija nije osobno i samostalno ocijenila pitanje jesu li ispunjeni uvjeti za dodjelu autorizacije sukladno članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006. Naprotiv, Komisija je povjerila zadatak ocjene uvjeta te odredbe samim ECHA‑inim odborima, tj. Odboru za procjenu rizika i Odboru za socioekonomsku analizu. Drugim dijelom prvog tužbenog razloga Kraljevina Švedska tvrdi da je Komisija povrijedila članak 60. stavak 4. Uredbe br. 1907/2006 dodjelom autorizacije o kojoj je riječ a da nije valjano utvrdila da ne postoje alternativne tvari ili tehnologije za kromate olova prikladne za uporabu navedenu u zahtjevu za autorizaciju. Sama činjenica da je dodijelila autorizaciju bez propisne provjere nedostupnosti alternativa omogućuje zaključiti da je također povrijedila svoju obvezu dužne pažnje. Treći se dio temelji na tome da je Komisija, poprativši autorizaciju određenim uvjetima i razdobljima preispitivanja, pogrešno pokušala ispraviti nedostatke sadržane u analizi alternativa koje je predstavio DCC Maastricht, s jedne strane, kao i nedostatke analize alternativa koju je sama provela na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, s druge strane, poprativši autorizaciju određenim uvjetima i kratkim razdobljima preispitivanja a da nije bila „ovlaštena” djelovati u tom smislu.
48 Opći sud smatra da prvo valja ispitati drugi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na postojanju pogreške koja se tiče prava koju je Komisija navodno počinila prilikom ispitivanja nedostupnosti alternativa i na povredi dužne pažnje
49 Prema mišljenju Kraljevine Švedske, koju podupiru Kraljevina Danska, Republika Finska i Europski parlament, Komisija je, izdavši odobrenje u predmetnom slučaju a da nije valjano utvrdila da ne postoje alternativne tvari odnosno tehnologije za kromate olova prikladne za uporabe navedene u zahtjevu, povrijedila članak 60. stavak 4. Uredbe br. 1907/2006. „Temelj za donošenje odluke u predmetu” nije dokazao nedostupnost prikladnih alternativnih tvari odnosno tehnologija koje se mogu koristiti umjesto kromata olova za uporabe iz pobijane odluke.
50 Kao prvo, prema mišljenju Kraljevine Švedske, podnositelj zahtjeva za autorizaciju o kojoj je riječ nije dokazao da ne postoje alternative. Kao drugo, analiza alternativa koju je provela sama Komisija u predmetnom slučaju bila je nedostatna. Naime, prema mišljenju Kraljevine Švedske, određeni elementi koji su istaknuti tijekom postupka autorizacije dokazali su da su postojala, barem djelomično, primjerice za cestovne oznake, prikladna rješenja za zamjenu kromata olova o kojima je riječ. Prema mišljenju Kraljevine Švedske, to je bio zaključak koji je Komisija trebala donijeti da je propisno provjerila informacije trećih strana kao što su British Coatings Federation, A. i B. (vidjeti točku 9. ove presude) kao i podatke koje su dostavile neke države članice i Kraljevina Norveška. U svakom slučaju i kao treće, Komisija je zbog proturječnih informacija bila obvezna detaljnije ispitati uvjet koji se odnosi na nedostupnost prikladnih alternativa. Prema mišljenju Kraljevine Švedske, s obzirom na informacije u suprotnosti sa zaključcima Odbora za socioekonomsku analizu, Komisija jednostavno nije dovoljno istražila predmet za dodjelu predmetne autorizacije.
51 Komisija, koju podupire ECHA, osporava te argumente.
52 Prema mišljenju Komisije, kao prvo, Odbor za socioekonomsku analizu uzeo je u obzir svu komunikaciju razmijenjenu tijekom javnog savjetovanja. Analizom i odobrenjem mišljenja ECHA‑inih odbora ona je također uzela u obzir informacije koje su dostavile treće strane. Kao što to proizlazi iz zapisnika sa sjednica Odbora REACH, također je uzela u obzir sva priopćenja trećih osoba primljena nakon mišljenja ECHA‑inih odbora i zatim provjerila sadržavaju li ta priopćenja dodatne ili nove informacije. To nije bilo tako.
53 Kao drugo, nakon pitanja koja su postavile određene države članice u okviru Odbora REACH, Komisija je izvršila dodatne analize kako bi se ispitalo postojanje alternativa za navedene uporabe. Naime, ona je pozvala podnositelja zahtjeva da dostavi pojašnjenja u pogledu uporaba obuhvaćenih zahtjevom za autorizaciju te je podnositelj zahtjeva priopćio informacije o odlučujućim tehničkim i gospodarskim čimbenicima koji opravdavaju odabir daljnjih korisnika u pogledu tvari. Te su dodatne informacije zabilježene i dostavljene državama članicama u okviru Odbora REACH (prilog B.3 odgovoru na tužbu). Komisija se također savjetovala s državama članicama o mogućim nacionalnim obvezama ili zabranama koje se primjenjuju na pigmente olova koji se koriste za označivanje cesta. Dodatne zaprimljene informacije potkrijepile su zaključke koje je donio Odbor za socioekonomsku analizu u svojim mišljenjima, odnosno da ne postoje prikladne tehničke i ekonomske alternative za predviđene uporabe.
54 Kao treće, nakon ocjene uvjeta predviđenih u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006, Komisija je doista smatrala da podnositelj zahtjeva nije konačno dokazao da ne postoje prikladne tehničke i ekonomske alternative za sve moguće uporabe iz opisa uporabe. Međutim, ona je smatrala da takva rješenja nedostaju samo za određene uporabe pod opisom koji se nalazi u zahtjevu za autorizaciju.
55 Usprkos poteškoćama u vezi s utvrđivanjem nedostupnosti alternativa, Komisija nije smatrala da je trebalo odbiti autorizaciju. Naime, ona je mišljenja da ne bi bilo proporcionalno odbiti autorizaciju kako bi se povelo računa o određenim zabrinutostima s obzirom na to da se ta pitanja mogu uzeti u obzir na manje otegotan način, primjerice ograničavanjem definicije dopuštenih uporaba, te da se sve relevantne informacije već nalaze u dokumentaciji.
56 Stoga, prema mišljenju Komisije, jedina posljedica poteškoća utvrđenih u okviru ispitivanja nepostojanja alternativnih rješenja bila je da se autorizacija ograniči samo na one uporabe za koje je utvrđeno da su alternative nedostupne. U tu je svrhu u prvoj rečenici stavaka 1. i 2. članka 1. pobijane odluke utvrđeno niz ograničenja primjenjivih na podnositelja zahtjeva i njegove daljnje korisnike obuhvaćene autorizacijom na temelju članka 56. stavka 2. Uredbe br. 1907/2006, odnosno utvrđeno je da su za predviđenu uporabu potrebne značajke premikseva, boja i prethodno pripremljenih mješavina boja koje sadržavaju dotične tvari odnosno gotovih proizvoda koji ih sadržavaju (vidjeti točku 27. ove presude).
57 Prije svega valja istaknuti da argumenti koje je Kraljevina Švedska istaknula u okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga zahtijevaju pojašnjenje određenog broja elemenata, bez kojih se ne može uvjerljivo odgovoriti na te argumente. Ti se elementi odnose, kao prvo, na pravni okvir na temelju kojeg se može dodijeliti autorizacija za uporabu posebno zabrinjavajuće tvari (vidjeti točke 58. do 62. ove presude). U tom kontekstu valja utvrditi je li Komisija pravilno izabrala članak 60. stavak 4. Uredbe br. 1907/2006 kao pravnu osnovu pobijane odluke (vidjeti točku 63. ove presude). Kao drugo, nameću se određena pojašnjenja u pogledu raspodjele zadaća povjerenih dionicima uključenim u postupak autorizacije iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, odnosno Komisiji, s jedne strane, i ECHA‑inim odborima, s druge strane (vidjeti točke 64. do 69. ove presude). Kao treće, potrebno je pružiti nekoliko uvodnih pojašnjenja o pojmu „alternative” kako je predviđen u Uredbi br. 1907/2006 (vidjeti točke 70. do 76. ove presude). Kao četvrto, u odgovoru na argumente Kraljevine Švedske valja dati niz pojašnjenja što se tiče tereta dokazivanja, kako je predviđen u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 69. (vidjeti točke 77. do 79. ove presude). Kao peto, korisno je dodati određena razmatranja o načinu primjene tereta dokazivanja predviđenom tim dvjema odredbama (vidjeti točke 80. do 85. ove presude).
58 Kao prvo, valja istaknuti da se autorizacija za uporabu tvari može dati prema tzv. „postupku odgovarajuće kontrole”, poput onoga iz članka 60. stavka 2. Uredbe br. 1907/2006 ili, alternativno, prema postupku koji je poznat kao „socioekonomski”, poput onoga iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006.
59 Naime, prema članku 60. stavku 2. Uredbe br. 1907/2006, autorizacija se daje ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlazi iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. navedenoj uredbi podvrgnut odgovarajućoj kontroli, kao što to dokazuje procjena rizika propisana točkom 6. Priloga I. Uredbi br. 1907/2006.
60 U slučaju da se autorizacija ne može izdati u skladu s člankom 60. stavkom 2. Uredbe br. 1907/2006 ili za tvari navedene u članku 60. stavku 3. te uredbe, članak 60. stavak 4. Uredbe br. 1907/2006 predviđa da se autorizacija može dati samo ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizik koji proizlazi iz uporabe tvari za zdravlje ljudi ili okoliš i da ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije.
61 Konkretno, u skladu s drugom rečenicom članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, takva odluka donosi se uzimajući u obzir mišljenje ECHA‑ina Odbora za procjenu rizika i njezina Odbora za socioekonomsku analizu i nakon uzimanja u obzir svih elemenata navedenih u članku 60. stavku 4. točkama (a) do (d) iste uredbe. Ti elementi osobito uključuju socioekonomske prednosti koje proizlaze iz uporabe tvari i socioekonomske posljedice odbijanja autorizacije (članak 60. stavak 4. točka (b) Uredbe br. 1907/2006) kao i analizu alternativa koju je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (e) Uredbe br. 1907/2006 (članak 60. stavak 4. točka (c) Uredbe br. 1907/2006).
62 U ovom slučaju, iz spisa proizlazi, a posebno iz mišljenja ECHA‑ina Odbora za procjenu rizika, da, što se tiče kromata olova o kojima je riječ, nije moguće utvrditi izvedenu razinu izloženosti bez učinka sukladno točki 6.4. Priloga I. Uredbi br. 1907/2006 ni za kancerogena ni za reproduktivno toksična svojstva, u smislu članka 60. stavka 3. točke (a) te uredbe.
63 Stoga je Komisija pravilno postupila kada je pošla od pretpostavke da je jedina pravna osnova koja omogućuje donošenje pobijane odluke bio članak 60. stavak 4. Uredbe br. 1907/2006.
64 Kao drugo, što se tiče podjele zadaća između dionika uključenih u postupak autorizacije iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, valja odmah istaknuti da je na samoj Komisiji da provjeri jesu li ispunjeni uvjeti propisani tom odredbom. U tom kontekstu, Komisija je obvezna po službenoj dužnosti razmotriti sve relevantne informacije jer ona nema ulogu arbitra čija je nadležnost ograničena na donošenje odluke isključivo na temelju informacija i dokaza koje su dostavile stranke autorizacijskog postupka (vidjeti po analogiji presudu od 22. ožujka 2012., GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, t. 32.). Poštujući obvezu ispitivanja po službenoj dužnosti uvjeta predviđenih u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006, Komisija mora, radi dobre uprave, i uzimajući u obzir dužnu pažnju koju je dužna primijeniti, vlastitim sredstvima sudjelovati u utvrđivanju relevantnih činjenica i okolnosti (vidjeti po analogiji presudu od 13. srpnja 1966., Consten i Grundig/Komisija, 56/64 i 58/64, EU:C:1966:41, str. 501.).
65 Što se tiče, osobito, tehničkih i gospodarskih ocjena potrebnih za socioekonomsku analizu ili analizu alternativa u određenom slučaju, Komisija mora uzeti u obzir mišljenje ECHA‑inih odbora iz članka 64. stavka 1. Uredbe br. 1907/2006. Točnije, ocjena rizika povezanih s uporabama tvari i ocjena informacija o rizicima mogućih alternativnih tvari ili tehnologija za zdravlje ili okoliš obuhvaćene su nadležnostima dodijeljenima Odboru za procjenu rizika u skladu s člankom 64. stavkom 4. točkom (a) Uredbe br. 1907/2006. Slično tomu, ocjena socioekonomskih prednosti koje proizlaze iz uporabe tvari i socioekonomskih posljedica odbijanja autorizacije, koje podnositelj zahtjeva ili druge zainteresirane strane moraju dokazati, te analiza alternativa ili plana zamjene i svih doprinosa trećih osoba dostavljenih tijekom javnog savjetovanja koje provodi ECHA odgovaraju zadaćama koje su povjerene Odboru za socioekonomsku analizu u skladu s člankom 64. stavkom 4. točkom (b) iste uredbe.
66 Mišljenja Odbora za procjenu rizika i Odbora za socioekonomsku analizu znanstvena su mišljenja. Argument u korist takvog tumačenja nalazi se u uvodnoj izjavi 102. Uredbe br. 1907/2006, prema kojem je ECHA‑ina uloga u biti uloga koju ima svaki znanstveni odbor osnovan pri Komisiji. Prema uvodnoj izjavi 81. drugoj rečenici Uredbe br. 1907/2006, ta mišljenja Komisija „treba[la bi]” uzeti u obzir pri odlučivanju o dodjeli ili odbijanju autorizacije. Iz izraza „treba[la bi]” proizlazi da Komisija nije vezana tim mišljenjima.
67 Međutim, Komisija nije spriječena u tome da djelomično ili u potpunosti prihvati kao vlastite ocjene iznesene u mišljenju jednog od ECHA‑ina odbora, i to, osim toga, bez da ih uvijek reproducira ili zamjenjuje vlastitim obrazloženjem. Ako ne postoji informacija koja pobuđuje ozbiljnu sumnju u mišljenja navedenih ECHA‑inih odbora, znanstvena analiza iz takvog mišljenja može, u načelu, biti dovoljna kako bi Komisija mogla dati ili odbiti autorizaciju u skladu s člankom 60. stavkom 4. Uredbe br. 1907/2006, i to bez potrebe za Komisijinim dodatnim znanstvenim ispitivanjima.
68 Ako Komisija usvoji mišljenje jednog od tih ECHA‑inih odbora kako bi opravdala odluku o autorizaciji, mora provjeriti potpunost, dosljednost i relevantnost obrazloženja sadržanog u mišljenju (vidjeti po analogiji presudu od 11. rujna 2002., Pfizer Animal Health/Vijeće, T‑13/99, EU:T:2002:209, t. 198.) Ako dotično mišljenje nije potpuno ili usklađeno ili, nadalje, obrazloženje nije relevantno, Komisija odboru upućuje pitanja za rješavanje mogućih nedostataka.
69 Unatoč činjenici da je ne obvezuju mišljenja Odbora za procjenu rizika i Odbora za socioekonomsku analizu, u slučaju kad Komisija radije znatno odstupi od mišljenja ili u tehničkim ili gospodarskim pitanjima zamijeni svoje mišljenje onim koje je izrazio jedan od navedenih odbora ECHA‑e, ona je dužna posebno obrazložiti svoju ocjenu u odnosu na onu izraženu u potonjem te to obrazloženje treba sadržavati razloge zbog kojih je odstupila. To obrazloženje mora biti na znanstvenoj razini koja je najmanje istovjetna onoj znanstvenog mišljenja o kojem je riječ. U takvom se slučaju institucija može osloniti na dodatno mišljenje istog odbora ili na druge elemente koji imaju dokaznu snagu koja je barem istovjetna onoj dotičnog mišljenja. U slučaju da institucija odstupi od mišljenja samo djelomično, ali i dalje u bitnome, ona se također može osloniti na dijelove mišljenja koji se odnose na znanstvene argumente koje ne osporava (vidjeti po analogiji presudu od 11. rujna 2002., Pfizer Animal Health/Vijeće, T‑13/99, EU:T:2002:209, t. 199.)
70 Kao treće, kad je riječ o izrazu „alternativna rješenja”, Uredba br. 1907/2006, među ostalim, u članku 55. navodi da je jedan od njezinih ciljeva postupna zamjena posebno zabrinjavajućih tvari. Iz članka 64. stavka 4., članka 60. stavka 5. i iz uvodne izjave 69. Uredbe br. 1907/2006 proizlazi da „alternativa” predstavlja „tvar” ili „tehnologiju”, koje su relevantne za postupak odobrenja iz Uredbe br. 1907/2006 samo u mjeri u kojoj su „prikladne”. Potonji se izraz koristi u članku 55. i u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006.
71 Radi preciziranja elemenata navedenih u točki 58. ove presude, „Vodič [ECHA‑e] za pripremu zahtjeva za autorizaciju” (SL 2011., C 28, str. 1.), sastavljen i distribuiran javnosti u skladu s uvodnom izjavom 31. i člankom 77. stavkom 2. točkom (g) Uredbe br. 1907/2006 kako bi pružio smjernice o analizi alternativa, planu zamjene i o mogućnosti pružanja doprinosa zainteresiranih trećih strana u autorizacijskom postupku, navodi u točki 3.2. kako slijedi:
„Alternativa je moguća zamjena za tvari uvrštene u Prilog XIV. [Uredbi br. 1907/2006]. Trebala bi moći ispuniti istu funkciju kao i tvar uvrštena u Prilog XIV. Alternativa bi mogla biti druga tvar ili tehnika (primjerice procedura, postupak, uređaj ili izmjena gotovog proizvoda) ili kombinacija tehnika i alternativnih tvari. Na primjer, alternativna tehnika može biti fizičko sredstvo za dobivanje istog rezultata kao što ga ima tvar uvrštena u Prilog XIV. ili promjene u proizvodnji, proces ili proizvod koji uklanjaju u potpunosti potrebu za tvari koja je uvrštena u Prilog XIV.”
72 Što se tiče pojma „prikladne”, kao što je to navedeno u točki 70. ove presude, valja istaknuti da se njime nastoji ograničiti broj relevantnih alternativa na „sigurnija rješenja” u smislu uvodne izjave 73. uredbe, odnosno na tvari ili tehnologije čija uporaba podrazumijeva manji rizik u odnosu na rizik koji proizlazi iz uporabe dotične posebno zabrinjavajuće tvari. Osim toga, taj izraz znači da takvo rješenje mora biti „ekonomski i tehnički održivo” u smislu članka 55. Uredbe.
73 Kako se može zaključiti iz dijela rečenice „ekonomski i tehnički održivo”, značenje riječi „prikladne” ne ograničava se samo na postojanje alternative in abstracto ili u laboratorijskim uvjetima ili u uvjetima koji su samo iznimni. Naime, riječ „prikladni” odnosi se na „dostupnost” alternativnih tvari i tehnologija koje su tehnički i ekonomski izvedive u Uniji, što osobito podrazumijeva da se analiza koja se na njih odnosi treba provesti u pogledu kapaciteta proizvodnje tih tvari i izvedivosti tih tehnologija kao i u pogledu pravnih i činjeničnih uvjeta za njihovo stavljanje u promet.
74 Naposljetku, u kontekstu socioekonomskog postupka, prema članku 60. stavku 5. točki (b) Uredbe br. 1907/2006 mora se odrediti jesu li alternative koje su dokazane u autorizacijskom postupku tehnički i ekonomski izvedive „za podnositelja zahtjeva” za autorizaciju.
75 Ako analiza propisana člankom 62. stavkom 4. točkom (e) Uredbe br. 1907/2006 ili informacije koje je prikupio Odbor za socioekonomsku analizu ECHA‑e ili Komisija, npr. informacije prikupljene od trećih strana u okviru javnog savjetovanja, kako je navedeno u članku 64. stavku 2. iste uredbe, ili pak vlastite analize Odbora za socioekonomsku analizu ili Komisije, omogućuju zaključiti da su dostupne općenito prikladne alternativne tvari i tehnologije, ali da takva rješenja nisu tehnički ili ekonomski izvediva za podnositelja zahtjeva, to ne znači nužno da se autorizacija u skladu s člankom 60. stavkom 4. Uredbe mora odbiti.
76 Naime, ako je tako i ako se dokaže da analiza socioekonomske koristi, tj. analiza iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, nadilazi rizike koji proizlaze iz uporabe te tvari na zdravlje ljudi ili okoliš, autorizacija se može dati ako podnositelj zahtjeva, u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkom (f) te uredbe, iznese plan zamjene u smislu članka 60. stavka 4. točke (c) te uredbe. Uostalom, subjektivni kriterij predviđen u članku 60. stavku 5. točki (b) Uredbe br. 1907/2006, to jest kriterij povezan s nedostatkom, na datum donošenja odluke o autorizaciji, alternativa koje su za podnositelja zahtjeva za autorizaciju tehnički ili ekonomski izvedive, jedan je od elemenata koje treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo plan zamjene. Potonji podrazumijeva, među ostalim, vremenski raspored mjera koje predlaže podnositelj zahtjeva za autorizaciju na temelju članka 62. stavka 4. točke (f) uredbe koji osobito sadržava informacije koje se odnose na istraživanje i razvoj koje podnositelj zahtjeva za autorizaciju provodi ili namjerava provesti u vidu zamjene posebno zabrinjavajućih tvari prikladnim tvarima i tehnologijama (uvodna izjava 72. Uredbe br. 1907/2006).
77 Kao četvrto, što se tiče tereta dokazivanja na koji se poziva Kraljevina Švedska u potporu drugom dijelu prvog tužbenog razloga, valja istaknuti da, kao što to proizlazi iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 69., tijekom autorizacijskog postupka na podnositelju je zahtjeva za odobrenje da dokaže da nije dostupna nikakva alternativa.
78 Međutim, valja podsjetiti da je u okviru ispitivanja uvjeta predviđenih u članku 60. stavcima 4. i 5. Uredbe br. 1907/2006 na Komisiji da ustanovi omogućuju li sve relevantne činjenice te pripadajuće tehničke i ekonomske ocjene zaključak da su uvjeti iz te odredbe uistinu ispunjeni (vidjeti točku 64. ove presude).
79 S obzirom na tu Komisijinu obvezu ispitivanja, teret dokazivanja iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 69., podrazumijeva da podnositelj zahtjeva za autorizaciju snosi rizik eventualne nemogućnosti utvrđenja treba li zaključiti da alternative nisu dostupne. Stoga, ako, unatoč tomu što su različiti dionici podnijeli dokaze u okviru autorizacijskog postupka, uključujući dokaze koje je Komisija prikupila vlastitim sredstvima, i dalje postoji nesigurnost u pogledu uvjeta koji se odnosi na nedostupnost alternativa, valja zaključiti da podnositelj zahtjeva nije na zadovoljavajući način ispunio teret dokazivanja i da mu se, posljedično, ne može dodijeliti autorizacija. U tom kontekstu, korisno je naglasiti i da nijedan od dionika uključenih u autorizacijski postupak ni, uostalom, ECHA ili Komisija ne moraju dokazati suprotno od uvjeta vezanog za nepostojanje alternativa, odnosno da uistinu postoje alternative.
80 Kao peto, treba ispitati Komisijin način upravljanja teretom dokazivanja koji je na podnositelju zahtjeva za autorizaciju, s jedne strane, i način na koji ta ista institucija provodi vlastito ispitivanje uvjeta vezanog uz nedostupnost alternativa, s druge strane.
81 Kao prvo, Komisija ne može donijeti odluku o autorizaciji na temelju običnih pretpostavki koje nisu ni potvrđene ni pobijene informacijama kojima raspolaže (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 17. rujna 2009., Komisija/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, t. 51. i 52.). Ako, nakon ispitivanja o nedostupnosti alternativa postoje samo pretpostavke, valja zaključiti da posebni uvjeti iz članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006 nisu ispunjeni i da Komisija, prema tome, ne može izdati autorizaciju, čak ni uvjetno.
82 U tom pogledu i uz opasnost odgovaranja na argument koji nije posebno istaknut u okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga, nego samo u okviru njegova trećeg dijela (vidjeti točku 47. ove presude), uzimajući pritom ipak u obzir činjenicu da su ta dva dijela usko povezana, valja istaknuti da u načelu, bez obzira na njihov sadržaj, uvjeti određeni sukladno članku 60. stavku 8. i članku 60. stavku 9. točkama (d) i (e) Uredbe br. 1907/2006 ne mogu imati za cilj ispravljanje eventualnih nedostataka u zahtjevu za autorizaciju ili analizi alternativa koje je podnio podnositelj zahtjeva za autorizaciju odnosno eventualnih nedostatnosti Komisijina ispitivanja uvjeta predviđenih u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006.
83 Drugim riječima, mogućnost da se autorizacija poprati određenim uvjetima, kako je predviđeno u članku 60. stavku 8. i članku 60. stavku 9. točki (d) Uredbe br. 1907/2006, ne može se tumačiti na način da je Komisiji dopušteno da ostavi otvoreno pitanje jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 60. Uredbe br. 1907/2006 i da u toj situaciji reagira tako da na autorizaciju primijeni uvjete kojima se nastoje ispraviti eventualne nedostatnosti ili praznine u ocjeni za koju je zadužena na temelju te odredbe.
84 Kao drugo, kao što to pravilno ističe Kraljevina Švedska, ako su dokazi koje je dostavio podnositelj zahtjeva za autorizaciju u svojoj analizi alternativa u suprotnosti s dokazima koje su predočile treće strane ili države članice, na Komisiji je da, u skladu s dužnom pažnjom, detaljnije ispita uvjet o nedostupnosti alternativa.
85 Ako, nakon ispitivanja uvjeta vezanog za nedostupnost alternativa, poput onog predviđenog u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006, i dalje postoje nesigurnosti vezane za znanstvenu procjenu koje se nisu mogle ukloniti ni dokazima koje je podnio podnositelj zahtjeva za autorizaciju na zahtjev Komisije ili jednog od ECHA‑inih odbora ni dokazima koje je prikupila Komisija, ti odbori, treće strane ili države članice, valja zaključiti da, kao što je istaknuto u točki 81. ove presude, taj uvjet u načelu nije ispunjen i da Komisija, prema tome, nije mogla izdati autorizaciju, čak ni uvjetno.
86 Kao šesto i posljednje, kako bi se odgovorilo na argumente koje su stranke istaknule u okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga, valja utvrditi da na dan donošenja pobijane odluke nijedan element nije dokazivao nedostupnost prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije koja se može koristiti umjesto kromata olova o kojima je riječ za uporabe iz pobijane odluke. Komisija je u trenutku donošenja te odluke raspolagala informacijama koje su svjedočile i u prilog, ali i protiv postojanja tehnički izvedivih alternativa za sve uporabe navedene u zahtjevu i u tom se pogledu još nije mogao donijeti jasan zaključak. Stoga, Komisija nije do tog datuma valjano dovršila preispitivanje uvjeta vezanog uz nedostupnost alternativa, kako je predviđeno u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006. Zapravo, Komisija je dala autorizaciju a da nije prethodno provjerila dovoljan broj bitnih i pouzdanih informacija kako bi se moglo zaključiti da stvarno ne postoje alternativna rješenja za sve zatražene uporabe odnosno da se nesigurnosti koje su u tom pogledu i dalje postojale na dan donošenja pobijane odluke mogu smatrati zanemarivima. Budući da nije provedeno detaljnije ispitivanje tog uvjeta predviđenog u članku 60. stavku 4. Uredbe br. 1907/2006, nije bilo moguće dodijeliti autorizaciju o kojoj je riječ.
87 Taj zaključak proizlazi, kao prvo, iz velikog broja dokumenata koje su stranke priložile spisu.
88 Točno je da je u svojoj analizi alternativa podnositelj zahtjeva usporedio svojstva više od trideset tvari sa svojstvima kromata olova o kojima je riječ. Tvari koje nisu ti kromati navedene su pod svojim kemijskim nazivima i grafikama. DCC Maastricht u biti je naveo da nijedna od tih tvari ne odgovara tehničkim svojstvima pigmenata o kojima je riječ. Posebice, podnositelj zahtjeva za autorizaciju smatrao je da su njihova obilježja u biti visoka tehnička svojstva i „jedinstvena funkcionalnost” koju nema niti jedna alternativa. Skup znanstvenih, tehničkih i ekonomskih dokaza koje je podnositelj zahtjeva za autorizaciju iznio u prilog svojem zahtjevu bio je sam po sebi znatan i dovodio je do zaključka.
89 Međutim, dio razmatranja trećih strana i država članica saslušanih tijekom autorizacijskog postupka izazvao je ozbiljne sumnje o analizi koju je podnio podnositelj zahtjeva za autorizaciju. Doista, na datum donošenja pobijane odluke ta su razmatranja također pobuđivala ozbiljne sumnje u utvrđenja Odbora za socioekonomsku analizu, kako su sadržana u dvanaest konsolidiranih mišljenja od 11. prosinca 2014..
90 Naime, za razliku od dokumenata koje su podnijeli British Coatings i A. tijekom postupka javnog savjetovanja, koji koliko se to može zaključiti iz elemenata priloženih spisu (vidjeti priloge A.11 i A.12 tužbi) istina, nisu bili detaljni, pa čak ni bitni, dokument koji je podnio B. (vidjeti Prilog A.13 tužbi) sadržavao je analizu sličnu onoj koju je izradio DCC Maastricht. Osobito, kad je riječ o tehničkoj izvedivosti alternativa za proizvode od plastike, B. je razlikovao četiri razine uspješnosti. Nadalje, taj je poduzetnik naveo pigmente koji bi, prema njegovom mišljenju, mogli zamijeniti tvari o kojima je riječ. Ta su se rješenja odnosila na razne organske odnosno anorganske tvari. Što se tiče ekonomske izvedivosti tih rješenja, prema B.-ovu mišljenju, ako daljnji korisnici prihvate određeni kompromis u pogledu boje ili zamućenja, troškovi povezani s uporabom alternativa mogli bi se znatno smanjiti. Prema B.-ovu mišljenju, pod određenim uvjetima, kao što je to namjerno napuštanje od strane daljnjih korisnika određene razine uspješnosti i funkcionalnosti obojanosti, moglo se zaključiti da je postojala alternativa na tržištu Unije za sve uporabe koje je DCC Maastricht obuhvatio svojim zahtjevom za autorizaciju.
91 Osim toga, u ovom slučaju, pretpostavku podnositelja zahtjeva za autorizaciju prema kojoj ne postoji alternativa teško je uskladiti s činjenicom da su Kraljevina Norveška i nekoliko država članica, među kojima i Kraljevina Švedska, očito odustale od uporabe pigmenata o kojima je riječ u određenim područjima, kao što je to označivanje cesta.
92 Upravo je s obzirom na ta razmatranja podnositelja zahtjeva za autorizaciju i trećih strana Odbor za socioekonomsku analizu iznio svoje zaključke u pogledu tehničke izvedivosti alternativa za uporabe o kojima je riječ, kao što su one navedene u točkama 12. do 15. ove presude. Međutim, te se ocjene Odbora za socioekonomsku analizu ne mogu prihvatiti.
93 Naime, kao prvo, kada je riječ o tehničkoj izvedivosti alternativa za drugu i petu uporabu, napomene Odbora za socioekonomsku analizu u tom su pogledu ograničene samo na navođenje razmatranja koja su podnositelj zahtjeva za autorizaciju i ostali dionici iznijeli tijekom javnog savjetovanja. Unatoč činjenici da su ta razmatranja u biti bila proturječna, Odbor nije donio precizni zaključak u vezi s njima. Ocjena koju je donio taj odbor u uvodnom dijelu konsolidiranih mišljenja, prema kojoj mu se „čini” da ne postoje prikladne tehničke i ekonomske alternative za podnositelja zahtjeva, ne mijenja taj zaključak. Bez obzira na činjenicu da ta ocjena otkriva da je odbor imao nekoliko važnih dvojbi koje je trebalo spomenuti, ona se usto odnosi i na izvedivost alternativa „za podnositelja zahtjeva” kako se navodi u članku 60. stavku 5. Uredbe br. 1907/2006, a ne na njihovu općenitu izvedivost (vidjeti točku 86. ove presude).
94 Nadalje, što se tiče općenite tehničke izvedivosti alternativa za treću i šestu zatraženu uporabu, odbor je izričito naveo da je pitanje postojanja alternativa zahtijevalo dodatno ispitivanje za područje označivanja cesta. Međutim, taj se zaključak u stvarnosti nametao i u drugim područjima koja nisu sektor cestovnih oznaka, s obzirom na doprinose trećih strana, kao što je to B., tim više što podnositelj zahtjeva nije ograničeno opisao zatražene uporabe.
95 Naposljetku, u pogledu prve i četvrte zatražene uporabe također se ne može prihvatiti analiza alternativa koju je proveo Odbor za socioekonomsku analizu. Točno je da se tvrdnja prema kojoj se analiza alternativa nije mogla ili nije trebala izvršiti s obzirom na prvu i četvrtu uporabu (vidjeti točku 12. ove presude) može u prvom trenutku prihvatiti kao logična posljedica činjenice da pigmenti o kojima je riječ nemaju nikakvu ulogu u stadiju oblikovanja boja na koje se odnose te uporabe, već samo imaju ulogu u stadiju njihove konkretne uporabe, primjerice, u stadiju proizvodnje metalnih površina i plastičnih ili plastificiranih predmeta na koje se odnose druge zatražene uporabe. Međutim, u tom pogledu treba zatim uzeti u obzir činjenicu da je u ovom predmetu postojala funkcionalna međuovisnost između prve i četvrte uporabe, s jedne strane, i ostalih zatraženih uporaba, s druge strane. Naime, posebna uloga pigmenata o kojima je riječ, odnosno omogućiti kontrast, koji doduše, još nije relevantan u fazi distribucije ili smjese pigmenta u prahu u industrijskom okruženju u bojama na bazi ulja odnosno u tekućim ili krutim premiksevima (vidjeti prvu i četvrtu uporabu) iskazuje se najkasnije u stadiju proizvodnje metalnih površina i plastičnih ili plastificiranih predmeta (vidjeti ostale uporabe). Uzimajući u obzir tu međusobnu povezanost i s obzirom na vrlo širok opseg opisa prve i četvrte uporabe, bez dodatnog objašnjenja, valja zaključiti da u ovom slučaju svaka pogreška u analizi alternativa za druge namjene, osim prve i četvrte, istodobno zahvaća analizu alternativa u odnosu na te potonje.
96 Kao drugo, ocjena iz točke 86. ove presude proizlazi iz tumačenja uvodnih izjava 8., 9. i 12. pobijane odluke. U biti iz tih uvodnih izjava proizlazi da je na dan donošenja pobijane odluke Komisija i dalje sama izražavala sumnje o nedostupnosti tehnički izvedivih alternativa za sve uporabe obuhvaćene zahtjevom.
97 Kao treće, razmatranje iz točke 86. ove presude potvrđuje se tumačenjem uvjeta koji je Komisija iznijela u prvoj rečenici članka 1. stavaka 1. i 2. pobijane odluke i koji ona označava kao „ograničenje” (vidjeti točku 56. ove presude). Naime, činjenica da je navedeno da se uporaba kromata olova o kojima je riječ ograničava samo na slučajeve u kojima su zaista nužne značajke sastava tvari koje sadržavaju ti kromati jednaka je izjavi da bi se daljnji korisnik trebao suzdržati od uporabe kromata olova o kojima je riječ svaki put kad pronađe alternativu. Međutim, takva izjava predstavlja snažnu naznaku da na dan donošenja pobijane odluke Komisija nije smatrala da je ispitivanje uvjeta o nedostupnosti alternativa bilo dovršeno.
98 Četvrto i konačno, utvrđenje iz točke 86. ove presude potvrđuje se člankom 1. stavkom 3. točkama (d) i (e) pobijane odluke (vidjeti točke 28. i 29. ove presude). Uvjeti prema kojima, s jedne strane, daljnji korisnici nositelja autorizacije moraju pružiti informacije o prikladnim i dostupnim alternativama koje detaljno opravdavaju potrebu uporabe kromata olova o kojima je riječ i, s druge strane, nositelj odobrenja mora dostaviti izvješće u kojem treba navesti opis odobrenih uporaba na temelju alternativa koje su dostavili njihovi daljnji korisnici elementi su koji navode, među ostalim, da Komisijina ocjena nedostupnosti alternativa još nije bila dovršena.
99 Kao sedmo, ostali argumenti Komisije ne mogu dovesti u pitanje ocjenu iz točke 86. ove presude.
100 S jedne strane, ne može se prihvatiti Komisijin argument prema kojem je izvršila dodatne analize kako bi ispitala nedostupnost alternativa (vidjeti točku 53. ove presude).
101 Točno je da su, u načelu, daljnje analize kako bi se ispitala nedostupnost alternativa dobar način postupanja. Međutim, koliko je to moguće zaključiti iz elemenata u spisu, dodatne analize koje je Komisija provela su se u biti sastojale od toga da je zatražila informacije od podnositelja zahtjeva za autorizaciju. Međutim, dodatne informacije koje je dostavio podnositelj zahtjeva za autorizaciju nisu pružile nikakvo pojašnjenje u pogledu uporaba za koje ne postoji alternativa za kromate olova o kojima je riječ. Točno je da popis koji je Komisija podnijela kao prilog B.3 odgovoru na tužbu sadržava primjere posebnih primjena, obuhvaćenih zahtjevom za odobrenje. Međutim, taj popis ne odgovara na pitanje zašto se alternative koje, prema navodima Kraljevine Švedske, postoje na tržištu ne mogu upotrijebiti umjesto tih kromata olova za primjene navedene u tom popisu.
102 S druge strane, točno je da prilikom donošenja odluka o autorizaciji Komisija također mora poštovati načelo proporcionalnosti. Međutim, kada uvjeti predviđeni odredbom Uredbe br. 1907/2006 nisu ispunjeni, pitanje proporcionalnosti nije relevantno.
103 Kao osmo i posljednje, uzimajući u obzir prethodne ocjene, nije potrebno odgovarati na argument Kraljevine Švedske prema kojem je Komisija povrijedila dužnu pažnju (vidjeti točku 46. ove presude).
104 Naime, taj argument nema samostalni doseg u okviru ove tužbe, već je dopuna argumentaciji koja se odnosi na povredu članka 60. stavka 4. Uredbe br. 1907/2006 zbog nedovoljnog ispitivanja uvjeta predviđenih u toj odredbi (vidjeti točke 86. do 102. ove presude).
105 S obzirom na prethodno navedeno, drugi dio prvog tužbenog razloga treba prihvatiti.
106 Iz toga slijedi da, bez potrebe ispitivanja prvog i trećeg dijela prvog tužbenog razloga, kao i ostalih tužbenih razloga koji su navedeni u tužbi, pobijanu odluku treba poništiti.
Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke do njezine zamjene novom odlukom
107 Komisija je zatražila da se u slučaju poništenja pobijane odluke njezini učinci održe na snazi dok ona ne bude mogla, uz pomoć ECHA‑e, ponovno razmotriti zahtjev za autorizaciju.
108 Međutim, taj zahtjev treba odbiti.
109 U skladu s člankom 264. drugim stavkom UFEU‑a, Sud može, ako to smatra potrebnim, navesti koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima. Moguće je koristiti se mogućnošću koju pruža ta odredba kako bi se održala prava uspostavljena pobijanim aktom sve dok nadležne institucije ne poduzmu odgovarajuće mjere (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 20. ožujka 1985., Timex/Vijeće i Komisija, 264/82, EU:C:1985:119, t. 32.).
110 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, sud Unije izvršava ovlast koja mu je povjerena člankom 264. drugim stavkom UFEU‑a i zadržava učinke pobijanog akta koji se poništava presudom kad je to u skladu s načelom pravne sigurnosti (presuda od 22. listopada 2013., Komisija/Vijeće, C‑137/12, EU:C:2013:675, t. 81.), kako se tumači u odnosu na drugi interes Unije (vidjeti u tom smislu presude od 22. listopada 2013., Komisija/Vijeće, C‑137/12, EU:C:2013:675, t. 80.; od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 90. i 91. i od 6. rujna 2012., Parlament/Vijeće, C‑490/10, EU:C:2012:525, t 91.) ili interes države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 2007., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑299/05, EU:C:2007:608, t. 74.).
111 Mogućnost iz članka 264. drugog stavka UFEU‑a također se može primijeniti kada je riječ o interesu osobe (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2016., Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑113/14, EU:C:2016:635, t. 83.). Naime, uzimajući u obzir razloge koji se odnose na pravnu sigurnost, učinci poništenog akta mogu biti održani osobito ako bi trenutačni učinci njegova poništenja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica za zainteresirane osobe i kada se zakonitost pobijanog akta ne osporava zbog njegova cilja ili sadržaja, nego zbog nenadležnosti njegova donositelja ili zbog bitne povrede postupka (vidjeti presudu od 7. rujna 2016., Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑113/14, EU:C:2016:635, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
112 U ovom slučaju, poništenje pobijane odluke s trenutačnim učinkom može dovesti, doduše, do ozbiljnih negativnih posljedica za DCC Maastricht. To društvo više neće biti u mogućnosti stavljati na tržište pigmente o kojima je riječ. Međutim, pobijana se odluka poništava zbog razloga vezanih za materijalnu zakonitost pobijane odluke. Štoviše, valja podsjetiti da je cilj Uredbe br. 1907/2006, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi. Međutim, s obzirom na prethodna razmatranja, održavanje na snazi učinaka pobijane odluke ne može biti u skladu s tim ciljem.
Troškovi
113 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da je Komisija izgubila spor, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Kraljevine Švedske.
114 Sukladno odredbama članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Iz toga slijedi da Kraljevina Danska, Republika Finska i Europski parlament snose vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Provedbena odluka Komisije C (2016) 5644 final od 7. rujna 2016. o davanju autorizacije za određene upotrebe olovnog sulfokromata žutog i olovnog kromata molibdata sulfata crvenog prema Uredbi (EZ) br. 1907/2006.
2. Odbija se Komisijin zahtjev za održavanje na snazi, u slučaju poništenja Provedbene odluke Komisije C (2016) 5644 final od 7. rujna 2016., učinaka te odluke do trenutka kad bude mogla preispitati zahtjev za autorizaciju.
3. Komisija će snositi vlastite troškove i troškove Kraljevine Švedske.
4. Kraljevina Danska, Republika Finska i Europski parlament snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. ožujka 2019.
Potpisi