ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
12 de maio de 2015 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos tomados em consideração no quadro de uma auditoria financeira relativa à execução de determinados contratos de investigação celebrados no âmbito do sexto programa‑quadro de ações em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Interesse público superior»
No processo T‑480/11,
Technion — Israel Institute of Technology, com sede em Haifa (Israel),
Technion Research & Development Foundation Ltd, com sede em Haifa,
representados inicialmente por D. Grisay e D. Piccininno, e em seguida por D. Grisay e C. Hartman, advogados,
recorrentes,
contra
Comissão Europeia, representada inicialmente por P. Costa de Oliveira e C. ten Dam, e em seguida por F. Clotuche‑Duvieusart, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 30 de junho de 2011, que recusou ao Technion — Israel Institute of Technology o acesso a documentos tomados em consideração no quadro de uma auditoria financeira relativa à execução de determinados contratos de investigação celebrados no âmbito do sexto programa‑quadro da Comunidade Europeia de ações em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração que visam contribuir para a realização do espaço europeu da investigação e para a inovação (2002‑2006),
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg (relator), juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 14 de maio de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Os recorrentes, Technion — Israel Technion Institute of Technology e Technion Research & Development Foundation Ltd (a seguir «TRDF»), são duas entidades ativas no ensino e na investigação. Mais especificamente, o Technion é um instituto de ensino superior em tecnologia, criado em 1912, enquanto a TRDF, criada em 1952, é uma fundação, integralmente detida pelo Technion e inteiramente financiada por este último, que gere os aspetos financeiro e administrativo dos projetos nos quais o Technion está envolvido.
2 Em dezembro de 2003 e julho de 2006, o Technion, enquanto membro de diferentes consórcios de contratantes, celebrou com a Comissão das Comunidades Europeias quatro contratos no âmbito do sexto programa‑quadro da Comunidade Europeia de ações em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração que visam contribuir para a realização do espaço europeu da investigação e para a inovação (2002‑2006), a saber, o contrato Terregov, assinado em 3 de dezembro de 2003 e com o número 507749; o contrato Cocoon, assinado em 11 de dezembro de 2003 e com o número 507126; o contrato Qualeg, assinado em 17 de dezembro de 2003 e com o número 507767; e o contrato Mosaica, assinado em 24 de julho de 2006 e com o número 034984.
3 Por carta de 29 de abril de 2009, a Comissão informou o Technion da sua decisão de efetuar uma auditoria financeira aos custos reclamados no âmbito dos contratos Mosaica, Cocoon e Qualeg, nos termos do artigo II.29 das condições gerais constantes do anexo II dos referidos contratos. A auditoria devia ser efetuada por uma sociedade de auditoria externa à Comissão (a seguir «auditor»), agindo em representação desta.
4 Em 10 de maio de 2010, o auditor enviou ao Technion um projeto de relatório de auditoria. Para cada um dos contratos, Terregov, Cocoon, Qualeg e Mosaica, que afinal foram auditados, o auditor propôs um ajustamento dos custos reclamados pelo Technion à Comissão.
5 No que respeita, em particular, aos contratos Cocoon, Terregov e Mosaica, os ajustamentos propostos respeitavam, designadamente, aos custos de pessoal reclamados pelo Technion a título das prestações realizadas por K., que foi contratado a título temporário pelo Technion para a execução dos referidos contratos. O auditor observou que K. trabalhava simultaneamente para várias entidades durante o período auditado, não obstante o facto de ter sido contratado para trabalhar a tempo inteiro no Technion. Esta circunstância, corroborada por outros factos, tinha como consequência, segundo o auditor, a impossibilidade de demonstrar a veracidade do tempo e dos custos reclamados à Comissão pelo Technion a título das prestações de K. Por conseguinte, o projeto de relatório de auditoria concluiu pela rejeição, designadamente, de todas as despesas de pessoal reclamadas pelo Technion a título das prestações realizadas por K. no âmbito dos três contratos acima mencionados.
6 Em 10 de junho de 2010, o Technion enviou uma carta ao auditor a pedir um prazo suplementar de quinze dias para apresentar observações sobre o projeto de relatório de auditoria. O Technion pediu igualmente ao auditor que lhe fornecesse todas as informações relativas às prestações realizadas por K. para entidades distintas do Technion, quando tinha sido contratado a tempo inteiro por este último.
7 Por carta de 19 de julho de 2010, a Comissão concedeu a prorrogação de prazo pedida. Também esclareceu que não lhe era possível fornecer as cópias dos documentos financeiros ou administrativos relativos às prestações realizadas por K. para entidades distintas do Technion (a seguir «documentos controvertidos»), na medida em que esses documentos tinham sido recebidos no âmbito de auditorias financeiras que, segundo as disposições contratuais aplicáveis, tinham sido efetuadas numa base confidencial. No entanto, a Comissão confirmou que dispunha da prova de prestações realizadas por K. para entidades distintas do Technion durante o período auditado e pelas quais tinham sido reclamados montantes no âmbito de projetos financiados pela União Europeia.
8 Por carta de 13 de agosto de 2010, o Technion contestou a recusa da Comissão em lhe transmitir os documentos controvertidos, sustentando que essa recusa não podia ser justificada por nenhuma exceção contida no Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43). Por conseguinte, referiu que mantinha o seu pedido de acesso aos documentos controvertidos. Interrogou também a Comissão sobre a possibilidade de obter um acesso parcial aos documentos controvertidos e precisou, a título exaustivo, que os elementos mencionados no projeto de auditoria e na carta da Comissão de 19 de julho de 2010 não faziam prova bastante dos factos imputados a K.
9 A Comissão respondeu por carta de 4 de outubro de 2010. Nesta carta, a Comissão indicou que, relativamente aos projetos financiados pela União nos quais o Technion era parte e pelos quais outras entidades tinham reclamado montantes correspondentes a prestações realizadas por K., podia fazer chegar ao Technion cópia dos relatórios de gestão de projeto («project management reports», a seguir «PMR»), dado que estes tinham sido elaborados por consórcios de que o Technion era membro e que, por conseguinte, o respetivo conteúdo era do seu conhecimento. A Comissão anexou à carta cópias dos PMR relativos aos projetos Qualeg e Mosaica.
10 Em contrapartida, a Comissão indicou que os documentos obtidos no quadro de auditorias efetuadas junto de membros de outros consórcios, relativos a projetos nos quais o Technion não participava, e os obtidos no quadro de um inquérito estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria. Segundo a Comissão, estando o inquérito em curso, a divulgação dos documentos controvertidos podia prejudicar o seu bom desenrolar e era suscetível de afetar os interesses das partes.
11 Por outro lado, na sua carta de 4 de outubro de 2010, a Comissão evocou a possibilidade de o Technion apresentar ao secretário‑geral da Comissão um pedido confirmativo de acesso aos documentos controvertidos.
12 Por carta de 18 de outubro de 2010, o Technion apresentou um pedido confirmativo de acesso aos documentos controvertidos. Nesta carta, alegou, designadamente, que a comunicação dos documentos controvertidos — que definia como «[o]s documentos nos quais se [baseavam] os auditores para concluir pela rejeição de todas as despesas incorridas com o pagamento de [K.]» — não comprometia o bom desenrolar atual e futuro dos diferentes processos de auditoria, mas, pelo contrário, permitia ao Technion clarificar as informações contidas nesses documentos e à Comissão ser melhor informada sobre a forma como os vários projetos foram executados. O Technion interrogou novamente a Comissão sobre a possibilidade de obter, pelo menos, um acesso parcial aos documentos controvertidos.
13 Por carta de 19 de outubro de 2010 dirigida à Comissão, o Technion sublinhou que a posição desta não lhe permitia formular observações quanto ao conteúdo dos documentos controvertidos com base nos quais o projeto de relatório de auditoria concluiu pela rejeição de todos os montantes relativos às prestações efetuadas por K. O Technion acrescentou que os elementos de informação transmitidos pela Comissão nas cartas de 19 de julho e 4 de outubro de 2010 não faziam prova bastante dos factos imputados a K.
14 Por carta de 26 de outubro de 2010, o Secretariado‑Geral da Comissão acusou a receção do pedido confirmativo de acesso aos documentos controvertidos e informou o Technion de que lhe seria enviada uma resposta ao seu pedido no prazo de quinze dias úteis.
15 Por cartas de 18 de novembro e 9 de dezembro de 2010, o Secretariado‑Geral da Comissão anunciou que devia prorrogar o prazo previsto no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, para responder ao referido pedido de acesso aos documentos controvertidos.
16 Por decisão de 30 de junho de 2011 (a seguir «decisão impugnada»), o secretário‑geral da Comissão confirmou a recusa de acesso aos documentos controvertidos.
17 Em primeiro lugar, o secretário‑geral da Comissão clarificou o âmbito do pedido de acesso aos documentos controvertidos, concluindo que este pedido respeitava, designadamente, aos documentos relativos a entidades distintas do Technion, obtidos e reunidos no âmbito do inquérito. Indicou que, nesse contexto, a Comissão tinha identificado 52 documentos provenientes de terceiros, de natureza administrativa, que continham informações contratuais ou financeiras e que confirmavam os factos imputados a K. Esses documentos, provenientes de auditorias a essas outras entidades, faziam parte dos elementos que tinham contribuído para as conclusões da auditoria relativa ao Technion.
18 Em segundo lugar, o secretário‑geral da Comissão precisou que era impossível descrever os documentos em causa sem divulgar o seu conteúdo.
19 Em terceiro lugar, o secretário‑geral da Comissão referiu que os 52 documentos em causa estavam manifestamente abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria. A divulgação desses documentos teria prejudicado o bom desenrolar das auditorias e impedido a Comissão de chegar a conclusões e, sendo caso disso, tomar as medidas de acompanhamento adequadas.
20 Em quarto lugar, o secretário‑geral da Comissão indicou que os documentos pedidos, na medida em que continham dados pessoais relativos a K. e a outras pessoas, também não podiam ser divulgados com fundamento na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo.
21 Em quinto lugar, o secretário‑geral da Comissão indicou que um acesso parcial aos documentos pedidos não era possível, dado que estavam abrangidos na sua totalidade pelas duas exceções acima mencionadas.
22 Por último, em sexto lugar, o secretário‑geral da Comissão observou que o interesse do Technion em ter acesso aos documentos controvertidos era de natureza privada e não podia, por conseguinte, ser tomado em conta no âmbito da análise efetuada com base no Regulamento n.° 1049/2001. O Technion não demonstrou a existência de um interesse público suscetível de prevalecer sobre o prejuízo causado pela divulgação, que justificasse assim essa divulgação, e a Comissão também não dispunha de elementos que demonstrassem tal interesse. Consequentemente, o secretário‑geral da Comissão concluiu que, no presente caso, o interesse preponderante era o de proteger a auditoria e todas as consequências administrativas eventuais.
23 Por carta de 2 de agosto de 2011, a Comissão informou o Technion de que confirmava os resultados da auditoria realizada e a considerava concluída. Além disso, indicou que ia proceder ao ajustamento dos custos indevidamente reclamados e que esse ajustamento poderia afetar os pagamentos futuros devidos ao Technion ou conduzir à adoção de uma ordem de recuperação a seu respeito.
Tramitação processual e pedidos das partes
24 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de setembro de 2011, os recorrentes interpuseram o presente recurso.
25 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de dezembro de 2011 e 9 de janeiro de 2012, respetivamente, o Reino da Dinamarca e a República da Finlândia pediram que fosse admitida a sua intervenção em apoio dos recorrentes.
26 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 12 de março de 2012, foram deferidos os pedidos de intervenção acima mencionados.
27 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 13 e 30 de abril de 2012, respetivamente, a República da Finlândia e o Reino da Dinamarca informaram o Tribunal Geral de que retiravam as suas intervenções.
28 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 21 de junho de 2012, foi registada nos autos a desistência da República da Finlândia e do Reino da Dinamarca enquanto intervenientes no presente processo.
29 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, colocou, por escrito, perguntas às partes, a que estas responderam no prazo fixado.
30 Na audiência de 14 de maio de 2014, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal Geral.
31 A fase oral do processo foi encerrada por decisão do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 13 de julho de 2014, na sequência da apresentação pela Comissão, no prazo estabelecido, de determinados documentos pedidos pelo Tribunal Geral na audiência, nos termos do artigo 64.° do Regulamento de Processo, e das observações dos recorrentes sobre esses documentos.
32 Os recorrentes concluem pedindo que ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
33 A Comissão conclui pedindo que ao Tribunal que se digne:
– julgar inadmissível o recurso em relação à TRDF;
– negar provimento ao recurso por improcedente em relação ao Technion;
– condenar os recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade do recurso em relação à TRDF
34 Sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.° do Regulamento de Processo, a Comissão alega que o recurso é inadmissível relativamente à TRDF, na medida em que a decisão impugnada não lhe diz diretamente respeito na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
35 A este propósito, importa recordar que cabe ao Tribunal Geral apreciar as exigências de uma boa administração da justiça nas circunstâncias do caso (acórdão de 26 de fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer, C‑23/00 P, Colet., EU:C:2002:118, n.os 50 a 52). No presente caso, o Tribunal Geral considera que se deve pronunciar em primeiro lugar sobre o mérito do recurso.
Quanto ao mérito
Observações preliminares
36 São invocados quatro fundamentos em apoio do presente recurso. O primeiro fundamento é relativo à falta de exame concreto e individual pela Comissão dos documentos controvertidos. O segundo fundamento é relativo ao erro de apreciação manifesto cometido pela Comissão na aplicação de duas exceções invocadas para recusar o acesso aos documentos controvertidos. O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a Comissão não concedeu um acesso parcial aos documentos controvertidos. O quarto fundamento é relativo à violação do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não ponderou as exceções invocadas tendo em conta o interesse público.
37 Antes de mais, importa examinar os fundamentos invocados na parte em que se referem à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria.
Quanto à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001
38 Num primeiro momento, importa analisar em conjunto os três primeiros fundamentos de anulação invocados. O quarto fundamento será analisado num segundo momento.
– Quanto ao primeiro, segundo e terceiro fundamentos, relativos, respetivamente, à falta de exame concreto e individual pela Comissão dos documentos controvertidos, ao erro manifesto de apreciação na aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 e à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001
39 No âmbito do primeiro e terceiro fundamentos, os recorrentes acusam a Comissão de não ter efetuado um exame concreto e individual dos documentos controvertidos. Em seu entender, a Comissão, ao referir‑se a uma categoria de documentos, a saber, aos documentos abrangidos numa auditoria, e não aos elementos concretos de informação contidos nos documentos controvertidos, não justificou suficientemente a decisão impugnada. Em consequência da falta de um exame concreto e individual dos documentos controvertidos, a Comissão não pôde apreciar a possibilidade de conceder ao Technion um acesso parcial, violando assim o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001.
40 No âmbito do segundo fundamento, os recorrentes alegam, em substância, que as considerações invocadas na decisão impugnada para demonstrar que a divulgação dos documentos controvertidos podia prejudicar os objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria enfermam de erros manifestos de apreciação.
41 A Comissão contesta todos os argumentos dos recorrentes.
42 Importa recordar que o Regulamento n.° 1049/2001 define os princípios, as condições e os limites do direito de acesso aos documentos das instituições da União, previsto no artigo 15.° TFUE. Nos termos do artigo 4.°, n.os 2 e 6, do referido regulamento:
«2. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de:
[…]
– objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria,
exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
[…]
6. Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»
43 Segundo jurisprudência constante, as exceções ao acesso aos documentos devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente, de forma a não pôr em xeque a aplicação do princípio geral de conferir ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições da União (acórdãos de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão, C‑64/05 P, Colet., EU:C:2007:802, n.° 66; de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Colet., EU:C:2008:374, n.° 36; e de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, T‑391/03 e T‑70/04, Colet., EU:T:2006:190, n.° 84).
44 Por outro lado, foi precisado que o exame de um pedido de acesso a documentos deve revestir caráter concreto. Com efeito, por um lado, a simples circunstância de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção não basta para justificar a aplicação desta última (v. acórdão de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colet., a seguir «acórdão VKI», EU:T:2005:125, n.° 69 e jurisprudência referida). Semelhante aplicação só pode, em princípio, ser justificada na hipótese de a instituição ter previamente apreciado, em primeiro lugar, se o acesso ao documento teria atentado, concreta e efetivamente, contra o interesse protegido e, em segundo lugar, nas hipóteses referidas no artigo 4.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1049/2001, se não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação do documento em causa. Por outro lado, o risco de se atentar contra um interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético (v. acórdão VKI, já referido, EU:T:2005:125, n.° 69 e jurisprudência referida).
45 Este exame concreto deve resultar dos fundamentos da decisão (v. acórdão VKI, referido no n.° 44 supra, EU:T:2005:125, n.° 69 e jurisprudência referida).
46 Por outro lado, este exame concreto deve ser realizado para cada documento a que o pedido se refere. Com efeito, decorre do Regulamento n.° 1049/2001 que todas as exceções mencionadas nos n.os 1 a 3 do seu artigo 4.° são enunciadas como devendo ser aplicadas «a um documento» (acórdão VKI, referido n.° 44 supra, EU:T:2005:125, n.° 70).
47 É também necessário um exame concreto e individual de cada documento quando, mesmo na hipótese de ser claro que um pedido de acesso se refere a documentos abrangidos por uma exceção, apenas este exame pode permitir à instituição apreciar a possibilidade de conceder ao requerente um acesso parcial, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 (acórdão de 7 de junho de 2011, Toland/Parlamento, T‑471/08, Colet., EU:T:2011:252, n.° 30).
48 Ao mesmo tempo, resulta da jurisprudência que a obrigação da instituição em causa de examinar concreta e individualmente os documentos em relação aos quais foi requerido acesso e, portanto, a sua obrigação de os descrever com suficiente precisão e fornecer uma fundamentação detalhada relativamente ao conteúdo de cada documento em causa tem exceções. Em especial, o Tribunal Geral declarou reiteradamente que, uma vez que o exame concreto e individual a que a instituição deve em princípio proceder em resposta a um pedido de acesso formulado com base no Regulamento n.° 1049/2001 tem por objetivo permitir à instituição em causa, por um lado, apreciar em que medida uma exceção ao direito de acesso é aplicável e, por outro, apreciar a possibilidade de um acesso parcial, o referido exame pode não ser necessário quando, devido às circunstâncias específicas do caso concreto, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido. Poderá ser esse o caso, designadamente, se determinados documentos estiverem, desde logo, manifestamente cobertos na sua totalidade por uma exceção ao direito de acesso ou, pelo contrário, forem manifestamente acessíveis na sua totalidade, ou, por último, tiverem sido já objeto de uma apreciação concreta e individual por parte da Comissão em circunstâncias similares (acórdãos VKI, referido no n.° 44 supra, EU:T:2005:125, n.° 75; de 12 de setembro de 2007, API/Comissão, T‑36/04, Colet., EU:T:2007:258, n.° 58; e de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão, T‑29/08, Colet., EU:T:2011:448, n.° 114).
49 Daqui resulta que, no âmbito da análise dos fundamentos relativos à violação das disposições do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, cabe ao Tribunal Geral verificar se a Comissão efetuou um exame concreto e individual de cada um dos documentos pedidos ou demonstrou que os documentos recusados estavam manifestamente abrangidos, na sua integralidade, por uma exceção (v., neste sentido, acórdão de 20 de março de 2014, Reagens/Comissão, T‑181/10, EU:T:2014:139, n.° 65).
50 No caso em apreço, há que recordar que o âmbito do pedido de acesso aos documentos controvertidos com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001, conforme compreendido na resposta inicial (v. n.° 9 supra) e reiterado, na falta de contestação pelo Technion, na decisão impugnada (v. n.° 17 supra), abrangia os documentos provenientes de entidades distintas do Technion e relativos às referidas entidades, nos quais o auditor se baseou para chegar à conclusão preliminar, contida no projeto de relatório de auditoria, de inelegibilidade dos custos reclamados à Comissão pelo Technion a título das prestações de K. Como resulta, em especial, da carta de 19 de outubro de 2010, o Technion alegou que a recusa de acesso aos referidos documentos, que lhe foi oposta, não lhe permitia defender os seus direitos no âmbito do processo contraditório de auditoria.
51 Na decisão impugnada, a Comissão declarou o seguinte:
«Com base [no pedido de acesso], identificámos 52 documentos, provenientes de terceiros, de natureza administrativa que contêm informações contratuais e/ou financeiras e que confirmam a participação simultânea de [K.] em projetos de investigação por conta de entidades jurídicas distintas do Technion nos mesmos períodos da sua participação nos projetos do Technion. Estes documentos decorrentes de auditorias a essas entidades fazem parte dos elementos que contribuíram para as conclusões da auditoria relativa ao Technion.»
52 Em seguida, a Comissão afirmou que era impossível, no caso em apreço, descrever os documentos controvertidos sem divulgar o seu conteúdo. Explicou que, na medida em que o pedido do Technion dizia respeito ao acesso a documentos que faziam parte das auditorias, a sua identificação e a sua descrição detalhada, na decisão impugnada, a fim de justificar a confidencialidade do seu conteúdo, podiam prejudicar as auditorias e, desse modo, privar as exceções aplicáveis da sua finalidade essencial.
53 Subsequentemente, a Comissão confirmou que os documentos controvertidos estavam, nesta fase, manifestamente abrangidos, na sua totalidade, pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, a Comissão considerou que a divulgação desses documentos, que faziam parte, na sua globalidade, do processo administrativo das auditorias, prejudicaria o bom desenrolar dessas auditorias e impediria a Comissão de chegar a conclusões e, sendo caso disso, tomar as medidas de acompanhamento adequadas.
54 Mais especificamente, a Comissão esclareceu que a divulgação dos documentos controvertidos podia permitir às pessoas em questão atuar de forma a impedir o bom desenrolar das auditorias em causa e a adoção de medidas de acompanhamento adequadas. Por outro lado, a Comissão referiu que essa divulgação revelaria ao público, assim como às entidades em causa, a estratégia da Comissão, privando assim da sua eficácia não apenas as auditorias em curso mas também outras investigações e eventuais medidas de acompanhamento. Por último, a Comissão sublinhou a necessidade de os seus serviços poderem conduzir as atividades de auditoria de maneira independente, sem serem expostos a pressões externas.
55 A conclusão da Comissão segundo a qual os documentos controvertidos, em número de 52 segundo o seu exame, estavam manifestamente abrangidos, na sua totalidade, pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 deve ser aprovada.
56 Em primeiro lugar, há que declarar que o Technion pediu, de forma geral e global, para ter acesso, ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, aos documentos provenientes de entidades distintas do Technion e respeitantes a essas entidades, nos quais o auditor se baseou para chegar às suas conclusões preliminares, no projeto de relatório de auditoria, relativas à veracidade dos custos reclamados pelo Technion à Comissão a título das prestações de K. Resulta assim da própria formulação do pedido de acesso que o mesmo dizia manifestamente respeito a documentos que faziam, todos, parte do processo administrativo da auditoria ao Technion e que, consequentemente, entravam no âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
57 Em segundo lugar, quanto ao mérito da aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, há que observar que a auditoria ao Technion ainda estava em curso no momento da adoção da decisão impugnada. Esta circunstância acentuava o risco previsível de a divulgação ao público dos documentos controvertidos prejudicar os objetivos das atividades de auditoria que consistiam, no caso em apreço, na verificação da necessidade e da elegibilidade dos custos reclamados pelo Technion e, afinal, na proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, como a Comissão observou na decisão impugnada, essa divulgação expunha o auditor e os serviços competentes da Comissão ao risco previsível de serem objeto de pressões externas, o que podia prejudicar a eficácia da auditoria ao Technion. Essa divulgação podia ainda limitar a margem de manobra de que a Comissão dispunha para efetuar auditorias e inquéritos adicionais com base nos resultados da auditoria ao Technion, uma vez esta terminada e encerrada.
58 Além disso, importa observar que, nos termos do artigo II.29 das condições gerais constantes do anexo II dos contratos Mosaica, Cocoon e Qualeg, a auditoria por conta da Comissão deve ser efetuada numa base confidencial, o que significa, como as partes confirmaram nas suas respostas a uma questão escrita do Tribunal Geral, que, por força desta cláusula, os documentos e informações que são disponibilizados ao auditor não podem ser comunicados ou divulgados a terceiros ao contrato. Daqui se conclui que a divulgação dos documentos com base no Regulamento n.° 1049/2001 violaria a substância desta cláusula contratual, na medida em que permitiria a terceiros ao contrato, isto é, ao público em geral, ter acesso aos documentos acima mencionados.
59 Assim, resulta das considerações precedentes que, nas circunstâncias do caso em apreço relativas à formulação do pedido de acesso, ao facto de esse pedido abranger documentos que faziam parte do processo administrativo da auditoria ao Technion e ao facto de a auditoria ainda estar em curso no momento da adoção da decisão impugnada, a Comissão tinha o direito de considerar, sem que fosse necessário proceder a um exame concreto e individual de cada um dos documentos controvertidos, que, manifestamente, o acesso aos referidos documentos devia ser recusado com fundamento no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
60 Por outro lado, na medida em que a Comissão podia validamente não proceder, no caso em apreço, a um exame concreto e individual dos documentos controvertidos, conclui‑se que também podia validamente considerar que a totalidade dos referidos documentos estava, manifestamente, abrangida pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, sem que tivesse podido ser concedido um acesso parcial (v., neste sentido e por analogia, acórdão LPN/Comissão, referido n.° 48 supra, EU:T:2011:448, n.° 127).
61 Os argumentos apresentados pelos recorrentes no Tribunal Geral não põem em causa a conclusão da Comissão segundo a qual os documentos controvertidos estavam manifestamente abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
62 Em primeiro lugar, os recorrentes sustentaram que a divulgação dos documentos controvertidos não comprometia o bom desenrolar do processo de auditoria nem os objetivos prosseguidos por esta, na medida em que as informações contidas nos referidos documentos constituíam apenas constatações puramente factuais. Por conseguinte, não era possível nenhuma pressão, influência ou negociação.
63 Este argumento não deve ser acolhido, uma vez que o caráter factual dos documentos controvertidos não exclui a eventualidade do exercício de pressões sobre o auditor e sobre os serviços da Comissão e de tentativas de influenciar as suas ações. Com efeito, como a Comissão observa com razão, se o argumento dos recorrentes fosse acolhido, a exceção relativa às auditorias perderia o seu objeto, visto que as auditorias dizem respeito, por natureza, à verificação de dados de natureza factual. Ora, o interesse protegido por essa exceção é o de permitir que as auditorias se realizam de maneira independente e sem pressões, quer estas provenham da entidade auditada, de outras entidades interessadas ou do público em geral.
64 Em segundo lugar, os recorrentes alegaram, baseando‑se nos acórdãos Franchet e Byk/Comissão, referido no n.° 43 supra (EU:T:2006:190, n.os 111 e 112), e Toland/Parlamento, referido no n.° 47 supra (EU:T:2011:252, n.° 45), que a justificação da Comissão segundo a qual a divulgação dos documentos controvertidos criaria o risco de impedir o bom desenrolar de futuras auditorias equivale a submeter o acesso aos referidos documentos a um acontecimento aleatório, futuro e eventualmente longínquo, dependente da celeridade e da diligência das diferentes autoridades. Esta solução colide com o objetivo do acesso aos documentos, que consiste em permitir aos cidadãos controlar de forma mais efetiva a legalidade do exercício do poder público.
65 No entanto, há que observar que, diferentemente dos processos que deram origem aos acórdãos Franchet e Byk/Comissão, referido no n.° 43 supra (EU:T:2006:190), e Toland/Parlamento, referido no n.° 47 supra (EU:T:2011:252), nos quais as atividades de inquérito e de auditoria em causa estavam encerradas à data da adoção da decisão que recusou o acesso aos documentos, no caso em apreço, a auditoria ao Technion ainda estava em curso à data da adoção da decisão impugnada. Por conseguinte, a divulgação dos documentos controvertidos podia prejudicar não apenas os eventuais seguimentos a dar ao relatório final que põe termo a esta auditoria mas também as atividades da auditoria em curso relativa ao Technion.
66 Em terceiro lugar, o argumento dos recorrentes segundo o qual a auditoria ao Technion não podia ser comprometida pela divulgação dos documentos controvertidos, uma vez que estava em vias de ser concluída à data da adoção da decisão impugnada, também não pode se acolhido. É verdade que a conclusão da auditoria ocorreu um mês e alguns dias após a adoção da decisão impugnada e que a própria Comissão indica, na decisão impugnada, que a auditoria estava em vias de finalização. No entanto, não deixa de ser verdade que, à data da adoção da decisão impugnada, o relatório final que pôs termo ao processo de auditoria ainda não tinha sido adotado e que continuava a ser possível a realização de atividades complementares de investigação relacionadas com essa auditoria. Por conseguinte, há que concluir que a divulgação ao público dos documentos controvertidos ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, por um lado, criava um risco previsível e real de prejudicar a eficácia da auditoria ao Technion em curso e, por outro, limitava a margem de manobra dos serviços da Comissão quanto ao seguimento a dar ao relatório final adotado.
67 Em face do exposto, há que julgar improcedentes os três primeiros fundamentos de anulação invocados.
– Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade resultante da falta de ponderação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 tendo em conta o interesse público
68 Os recorrentes acusam a Comissão de não ter ponderado a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 tendo em conta o interesse público que justifica a divulgação dos documentos controvertidos, violando assim o princípio da proporcionalidade.
69 Os recorrentes sustentam que, além do interesse particular do Technion em beneficiar da possibilidade de apresentar as suas observações no âmbito do processo contraditório de auditoria, existe também o interesse das outras entidades que participaram nos projetos em causa em verificar a legalidade das auditorias realizadas a seu respeito e dos eventuais reembolsos reclamados pela Comissão.
70 Segundo os recorrentes, há também um interesse público na divulgação dos documentos controvertidos, relativo à transparência das auditorias. Com efeito, existe um interesse do público em verificar a forma como a Comissão conduz os seus processos de auditoria a fim de se poder verificar se as medidas tomadas para corrigir as pretensas deficiências são adequadas e apropriadas. A transparência é também desejável para permitir aos cocontratantes da Comissão porem em prática os procedimentos necessários para satisfazer as exigências impostas por esta última.
71 A Comissão sustenta que o presente fundamento é improcedente.
72 Recorde‑se que, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, último membro de frase, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições da União recusam o acesso a um documento no caso em que a sua divulgação lese a proteção, designadamente, dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, «exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação».
73 Tendo em conta a argumentação dos recorrentes e o conteúdo do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, último membro de frase, do Regulamento n.° 1049/2001, cabe ao Tribunal Geral fiscalizar o mérito da decisão impugnada, que concluiu pela falta de interesse público superior na aceção da referida disposição.
74 Por força do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, os beneficiários do direito de acesso aos documentos das instituições da União são «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro». Conclui‑se daqui que este regulamento se destina a garantir o acesso de todos aos documentos públicos e não apenas o acesso do requerente aos documentos que a ele se refiram (acórdão Franchet e Byk/Comissão, referido no n.° 43 supra, EU:T:2006:190, n.° 136).
75 Consequentemente, o interesse particular que um sujeito possa invocar para ter acesso a um documento que lhe diz pessoalmente respeito não pode ser tomado em consideração no âmbito da apreciação da existência de um interesse público superior, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro de frase, do Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, acórdão Franchet e Byk/Comissão, referido no n.° 43 supra, EU:T:2006:190, n.° 137; v., igualmente, neste sentido e por analogia, acórdão Reagens/Comissão, referido no n.° 49 supra, EU:T:2014:139, n.° 144).
76 No caso em apreço, os recorrentes invocam várias vezes a necessidade de o Technion ter acesso aos documentos controvertidos, a fim de poder exercer, de forma efetiva, os seus direitos no âmbito do processo contraditório de auditoria. Ora, esse interesse, invocado pelos recorrentes, é um interesse privado do Technion e não é, por conseguinte, pertinente no âmbito da ponderação de interesses prevista no artigo 4.°, n.° 2, último membro de frase, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. n.° 75 supra). Mesmo admitindo que o Technion tenha, como os recorrentes sustentam, o direito de aceder aos documentos controvertidos, basta, portanto, referir que esse direito não pode ser concretamente exercido através dos mecanismos de acesso do público aos documentos que o Regulamento n.° 1049/2001 prevê (v., por analogia, acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, Colet., EU:C:2007:75, n.° 48). De resto, importa recordar que, com a sua carta de 4 de outubro de 2010 (v. n.° 9 supra), a Comissão transmitiu ao Technion, a título individual e não com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001, os PMR relativos aos projetos Qualeg e Mosaica, fornecendo‑lhe assim, segundo a Comissão, provas da existência dos factos imputados a K.
77 Com base nas considerações que figuram no n.° 76 supra, há que constatar que o interesse das outras entidades que participaram nos projetos em causa, invocado pelos recorrentes (v. n.° 69 supra), constitui igualmente um interesse de natureza privada.
78 Por último, quanto ao interesse relativo à transparência das auditorias de que dispõem o público em geral e os cocontratantes da Comissão, invocado em último lugar pelos recorrentes (v. n.° 70 supra), é verdade que constitui um interesse público, na medida em que tem um caráter objetivo e geral (v., neste sentido, acórdão Reagens/Comissão, referido no n.° 49 supra, EU:T:2014:139, n.° 142). Não obstante, nas circunstâncias do caso em apreço, o interesse relativo à transparência das auditorias não apresenta uma acuidade tal que deva prevalecer sobre o interesse da proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria.
79 A este respeito, há que recordar, antes de mais, que o juiz da União já teve ocasião de declarar que o interesse do público em obter a comunicação de um documento ao abrigo do princípio da transparência, que procura garantir uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório, bem como uma maior legitimidade, uma maior eficácia e uma maior responsabilidade da administração em relação aos cidadãos num sistema democrático, não tem o mesmo peso no que respeita a um documento relativo a um procedimento administrativo e no que respeita a um documento relativo a um processo no âmbito do qual a instituição da União intervém na qualidade de legislador (v., neste sentido, acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Colet., EU:C:2010:376, n.° 60, e Reagens/Comissão, referido no n.° 49 supra, EU:T:2014:139, n.° 140).
80 Ora, no caso em apreço, os documentos controvertidos inscrevem‑se manifestamente no âmbito de um procedimento administrativo, a saber, um processo de auditoria.
81 Em seguida, a pertinência da argumentação dos recorrentes relativa ao interesse do público em verificar a forma como a Comissão conduz os seus processos de auditoria (v. n.° 70 supra) pressupõe que os documentos controvertidos refletem a política e o método geral da Comissão em matéria de auditoria e não dizem respeito especificamente a uma empresa determinada. Ora, tal não acontece no caso em apreço, na medida em que os documentos controvertidos são, nos próprios termos do pedido de acesso, aqueles que demonstram que os custos de pessoal reclamados pelo Technion a título das prestações realizadas por K. não respondem às condições de elegibilidade contratualmente estipuladas.
82 Por último, relativamente ao interesse dos cocontratantes da Comissão na transparência das auditorias (v. n.° 70 supra), importa observar, como a Comissão alega, com razão, que os referidos cocontratantes dispõem, por força da relação contratual que os liga à Comissão, de meios para obterem da Comissão as informações necessárias que lhes permitam cumprir as exigências impostas por esta.
83 Atendendo às três considerações acima mencionadas, há que concluir que, no caso em apreço, o interesse da transparência das auditorias, invocado pelos recorrentes, não constitui um «interesse público superior», na aceção do artigo 4.°, n.° 2, último membro de frase, do Regulamento n.° 1049/2001.
84 Tendo em conta as considerações precedentes, o quarto fundamento de anulação deve ser julgado improcedente.
85 Por conseguinte, há que concluir que a aplicação, pela Comissão, da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, não está viciada de erro. Daqui resulta que eventuais erros de direito e de apreciação cometidos pela Comissão no que se refere à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, não influenciam, em todo o caso, a legalidade da decisão impugnada e os fundamentos invocados devem ser julgados improcedentes por serem inoperantes, na medida em que respeitam à aplicação desta outra exceção.
86 Consequentemente, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade, sem que seja necessário examinar a exceção de inadmissibilidade deduzida na contestação pela Comissão.
Quanto às despesas
87 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Technion — Israel Institute of Technology e a Technion Research & Development Foundation Ltd são condenados nas despesas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de maio de 2015.
Assinaturas