Causa T‑481/11

Regno di Spagna

contro

Commissione europea

«Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Settore degli ortofrutticoli – Agrumi – Ricorso di annullamento – Atto confermativo – Fatti nuovi e sostanziali – Ricevibilità – Condizioni della immissione in commercio – Disposizioni concernenti le indicazioni esterne – Indicazioni degli agenti conservanti o di altre sostanze chimiche utilizzate in trattamenti post‑raccolta – Raccomandazioni relative alle norme adottate nell’ambito della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite»

Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 13 novembre 2014

1.      Ricorso di annullamento – Ricorso diretto contro una decisione confermativa di una decisione anteriore non impugnata nei termini – Irricevibilità – Nozione di decisione confermativa – Riesame al fine di verificare la giustificazione del mantenimento di una decisione anteriore a seguito del mutamento intervenuto nel frattempo di una situazione di diritto o di fatto – Esclusione

(Art. 263 TFUE)

2.      Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Ortofrutticoli – Condizioni della immissione in commercio – Margine di discrezionalità della Commissione – Presa in considerazione delle raccomandazioni relative alle norme adottate nell’ambito della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni – Carattere non vincolante di tali norme

(Regolamento del Consiglio n. 1234/2007, art. 113, § 2)

3.      Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Sviamento di potere – Nozione

4.      Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Ortofrutticoli – Condizioni della immissione in commercio – Margine di discrezionalità della Commissione – Limiti – Obbligo di tenere conto dell’interesse dei consumatori – Portata

[Regolamento del Consiglio n. 1234/2007, art. 113, § 2, a), iii)]

5.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Regolamento di esecuzione

(Art. 296 TFUE; regolamento della Commissione n. 543/2011)

6.      Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Prodotti trasformati a base di ortofrutticoli – Condizioni della immissione in commercio – Obbligo di etichettatura per gli agrumi, ma non per altri ortofrutticoli – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza – Agrumi che presentano peculiarità tali da collocarli in una situazione differente da quella degli altri ortofrutticoli

(Art. 40, § 2, TFUE; regolamento della Commissione n. 543/2011, allegato I, parte B 2, punto VI)

7.      Agricoltura – Politica agricola comune – Potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione – Portata – Sindacato giurisdizionale – Limiti

8.      Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Prodotti trasformati a base di ortofrutticoli – Condizioni della immissione in commercio – Obbligo di etichettatura degli agrumi oggetto di un trattamento post‑raccolta con agenti conservanti o altre sostanze chimiche – Obbligo che si applica agli agrumi destinati tanto ai mercati dell’Unione quanto a quelli dei paesi terzi – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza

(Art. 169 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 38; regolamento del Consiglio n. 1234/2007; regolamento della Commissione n. 543/2011, allegato I, parte B 2, punto VI)

1.      Si evince dai termini stessi dell’articolo 263 TFUE, come dal suo scopo consistente nel garantire la certezza del diritto, che l’atto che non sia stato impugnato entro il termine di ricorso diventa definitivo. La definitività riguarda non soltanto l’atto stesso, ma anche qualsiasi atto successivo che abbia carattere meramente confermativo. Per quanto riguarda la questione dell’individuazione delle circostanze in presenza delle quali un atto viene considerato meramente confermativo di un atto precedente, ciò avviene qualora l’atto in questione non contenga nessun elemento nuovo rispetto all’atto precedente e non sia stato preceduto da un riesame della situazione del destinatario di quest’ultimo atto. A tale riguardo, si deve ritenere che un atto sia stato adottato a seguito di un riesame della situazione, il che ne esclude il carattere confermativo, qualora tale atto sia stato adottato o su domanda dell’interessato o su iniziativa del suo autore, sulla base di elementi rilevanti che non erano stati presi in considerazione al momento dell’adozione dell’atto precedente.

Peraltro, un elemento deve essere considerato nuovo sia se non esisteva al momento dell’adozione dell’atto anteriore, sia se si tratta di un elemento che esisteva già al momento dell’adozione dell’atto anteriore, ma che, per un qualsiasi motivo, inclusa una mancanza di diligenza dell’autore di quest’ultimo, non è stato preso in considerazione in occasione della sua adozione. Inoltre, per presentare carattere di rilevanza, un elemento deve essere idoneo a modificare in modo rilevante la situazione giuridica quale è stata presa in considerazione dagli autori dell’atto precedente. In altri termini, è necessario che l’elemento di cui trattasi sia idoneo a modificare in modo sostanziale le condizioni che hanno disciplinato l’adozione dell’atto anteriore, quale, segnatamente, un elemento che suscita dubbi in ordine alla fondatezza della soluzione adottata con detto atto.

Di conseguenza, dato che una misura subordinata al permanere delle circostanze di fatto e di diritto alla base della sua adozione deve poter essere oggetto di una domanda di riesame, al fine di verificare se il suo mantenimento risulti giustificato, un nuovo esame inteso a verificare se una misura adottata in precedenza continui a essere giustificata alla luce di un mutamento della situazione di diritto o di fatto intervenuto nel frattempo porta all’adozione di un atto che non è meramente confermativo dell’atto anteriore, bensì costituisce un atto impugnabile che può formare oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

(v. punti 27, 28, 36, 38‑40)

2.      L’adozione di una norma da parte della Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite (UNECE) non implica alcun obbligo per gli Stati membri dell’Unione, i quali partecipano tutti alla UNECE. Di conseguenza, occorre interpretare l’articolo 113, paragrafo 2, del regolamento n. 1234/2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli, in conformità del suo tenore chiaro e non ambiguo, nel senso che la Commissione dispone di un potere discrezionale in occasione dell’adozione, a livello dell’Unione, delle norme di commercializzazione per uno o più prodotti. Dal momento che, in materia di politica agricola, viene riconosciuto alle istituzioni, tenuto conto delle responsabilità loro incombenti in materia, un ampio potere discrezionale, si deve concludere che il potere discrezionale di cui dispone la Commissione, in forza della summenzionata disposizione, è parimenti ampio. Tuttavia, in conformità di questa stessa disposizione, spetta alla medesima, in sede di esercizio di questo ampio potere discrezionale, prendere in considerazione, fra gli altri elementi, le norme adottate dalla UNECE. Inoltre, il carattere non vincolante di queste ultime norme costituisce una spiegazione per l’utilizzazione, in tale disposizione, del termine «raccomandazioni comuni», impiegato in detta disposizione. Di conseguenza, poiché la Commissione non è obbligata, ai sensi del suddetto articolo 113, paragrafo 2, ad adottare, a livello dell’Unione, una norma dai termini identici a quelli dell’UNECE, non può esserle addebitata la violazione del regolamento n. 1234/2007 e, pertanto, del principio del rispetto della gerarchia delle norme.

(v. punti 79‑81)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punto 95)

4.      Si evince dal tenore dell’articolo 113, paragrafo 2, lettera a), sub iii), del regolamento n. 1234/2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli, che le norme di commercializzazione che la Commissione può prevedere vengono fissate tenendo conto, segnatamente, dell’interesse dei consumatori a ricevere informazioni adeguate e trasparenti. Inoltre, il perseguimento degli obiettivi della politica agricola comune non può prescindere da esigenze di interesse generale quali la tutela dei consumatori o della salute e della vita delle persone e degli animali, esigenze che le istituzioni dell’Unione devono tenere in considerazione nell’esercizio dei loro poteri.

Pertanto, non può ritenersi che la Commissione abbia sviato il procedimento relativo all’adozione delle suddette norme, in conformità dell’articolo 113 del regolamento n. 1234/2007, al fine di adottare una disposizione intesa a proteggere i consumatori, la cui adozione non rientrerebbe nella sua competenza.

(v. punti 99, 100)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 107‑109, 114)

6.      V. il testo della decisione.

(v. punti 125‑127, 136)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 152, 153)

8.      Con riferimento all’obbligo di etichettatura degli agrumi oggetto di un trattamento post‑raccolta con agenti conservanti o altre sostanze chimiche, obbligo previsto al punto VI della parte B 2 dell’allegato I del regolamento n. 543/2011, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 nei settori degli ortofrutticoli freschi e degli ortofrutticoli trasformati, alla Commissione non può essere contestata, in sede di adozione di tale punto VI, una violazione del principio di proporzionalità con la motivazione che la disposizione riguarda anche gli agrumi destinati all’esportazione verso paesi terzi.

Infatti, ai sensi dell’articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nelle politiche dell’Unione è garantito un livello elevato di protezione dei consumatori. Orbene, né tale disposizione né l’articolo 169 TFUE operano una distinzione fra i consumatori all’interno e all’esterno dell’Unione. Di conseguenza, allorché la Commissione ritiene che una misura come l’etichettatura degli agrumi in relazione al loro eventuale trattamento post‑raccolta sia necessaria al fine di garantire una tutela adeguata dei consumatori, non si può ammettere che essa distingua fra i consumatori all’interno e all’esterno dell’Unione, imponendo un siffatto obbligo nel caso dei prodotti destinati ai primi, ma non nei confronti di quelli destinati ai secondi. Inoltre, un livello uniforme ed elevato di tutela dei consumatori, sia all’interno che all’esterno dell’Unione, fa parte di un’immagine di qualità ed affidabilità dei prodotti provenienti dall’Unione e contribuisce al mantenimento ovvero al rafforzamento della loro posizione sui mercati internazionali. Infatti, nel caso di un pregiudizio per la salute dei consumatori all’esterno dell’Unione a causa dell’assenza di indicazioni esterne relative ai trattamenti post‑raccolta degli agrumi provenienti da quest’ultima, l’immagine di qualità e di affidabilità dei suddetti prodotti rischierebbe di essere danneggiata.

Inoltre, è noto che esistono, per la quasi totalità dei prodotti ortofrutticoli, etichette speciali per indicare che essi provengono dall’agricoltura biologica e che non sono stati trattati con sostanze chimiche. Di conseguenza, i consumatori sono consapevoli, in generale, del fatto che i prodotti ortofrutticoli che non sono muniti di una siffatta etichetta possono essere stati oggetto di un tale trattamento. Non si può pertanto ritenere che, percependo l’indicazione esterna speciale per gli agrumi, i consumatori perverranno, a contrario, alla conclusione errata secondo la quale gli altri prodotti ortofrutticoli, che non presentano una siffatta indicazione, non sono stati trattati con sostanze chimiche.

(v. punti 181, 185‑190)