Cauza T‑405/21
(publicare în extras)
Dexia Crédit Local
împotriva
Comitetului unic de rezoluție
Hotărârea Tribunalului (Camera a opta extinsă) din 24 ianuarie 2024
„Uniunea economică și monetară – Uniunea bancară – Mecanismul unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții (MUR) – Fondul unic de rezoluție bancară (FUR) – Decizia SRB privind calculul contribuțiilor ex ante pentru anul 2021 – Obligația de motivare – Egalitate de tratament – Principiul proporționalității – Marja de apreciere a SRB – Excepție de nelegalitate – Temeiul juridic al Regulamentului (UE) nr. 806/2014 – Marja de apreciere a Comisiei”
1. Apropierea legislațiilor – Măsuri destinate să îmbunătățească funcționarea pieței interne în domeniul financiar – Reglementare referitoare la apropierea dispozițiilor statelor membre în materie de rezoluție a instituțiilor în uniunea bancară – Articolele 5, 69 și 70 din Regulamentul nr. 806/2014 – Abilitarea Comitetului unic de rezoluție (SRB) pentru stabilirea contribuțiilor ex ante și pentru gestionarea mijloacelor financiare ale Fondului unic de rezoluție (FUR) – Temei juridic – Articolul 114 TFUE
(Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 5, 69 și 70)
(a se vedea punctele 35, 37, 46, 48-50, 54, 56, 58 și 59)
2. Politică economică și monetară – Politica economică – Mecanism unic de rezoluție a instituțiilor de credit și a anumitor firme de investiții – Contribuții ex ante la Fondul unic de rezoluție (FUR) – Natură – Lipsă de natură fiscală – Logică de ordin asiguratoriu care urmărește să garanteze stabilitatea sectorului financiar în ansamblul său – Finanțare de către sectorul financiar în ansamblul său – Contribuții direct alocate numai finanțării cheltuielilor acestui sector și necesare pentru funcționarea sa – Temei juridic – Articolul 114 alin. (2) TFUE
[art. 114 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 67 alin. (2) și (4), art. 69 și 70]
(a se vedea punctele 64-69, 71 și 76-79)
3. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Furnizarea de către autor a unor explicații cu privire la motivele actului în cursul procedurii în fața instanței Uniunii – Condiții – Inexistența unor contradicții și obligația de coerență a explicațiilor cu motivele menționate
(art. 296 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 229 și 230)
Rezumat
Sesizat cu o acțiune în anulare pe care o admite, Tribunalul se pronunță pentru prima dată cu privire la conformitatea Regulamentului nr. 806/2014(1) cu articolul 114 alineatele (1) și (2) și cu articolul 352 TFUE, aducând în special precizări cu privire la noțiunea de „dispoziții fiscale”, având în vedere caracteristicile contribuțiilor ex ante. În plus, acesta își reiterează considerațiile cu privire la conținutul obligației de motivare care revine Comitetului unic de rezoluție (SRB) în ceea ce privește determinarea nivelului‑țintă anual.
Dexia Crédit Local (denumită în continuare „reclamanta”) este o instituție de credit cu sediul în Franța.
La 14 aprilie 2021, SRB a adoptat o decizie prin care a stabilit(2) contribuțiile ex ante pentru anul 2021 la Fondul unic de rezoluție (denumit în continuare „FUR”) ale instituțiilor de credit și ale anumitor firme de investiții, printre care și reclamanta (denumită în continuare „decizia atacată”)(3).
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește motivele întemeiate pe excepțiile de nelegalitate a dispozițiilor Regulamentului nr. 806/2014 în raport cu dispozițiile tratatelor, pe care Tribunalul le respinge, recurenta contesta în special temeiul juridic, și anume articolul 114 TFUE, pe baza căruia au fost adoptate dispozițiile în litigiu ale regulamentului menționat(4), pe de o parte, și alegerea de a aplica alineatul (1) al articolului menționat, deși contribuțiile ex ante ar avea o natură fiscală și ar intra, așadar, sub incidența noțiunii „dispoziții fiscale” în sensul alineatului (2) al acestui articol.
Într‑o primă etapă, în ceea ce privește contestarea temeiului juridic reținut, Tribunalul amintește că alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului. Actele legislative adoptate în temeiul articolului 114 alineatul (1) TFUE trebuie, pe de o parte, să cuprindă măsuri privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre și, pe de altă parte, să aibă ca scop instituirea și funcționarea pieței interne. În speță, Tribunalul statuează că dispozițiile în litigiu ale Regulamentului nr. 806/2014 îndeplinesc aceste din urmă două condiții.
Astfel, în primul rând, acesta precizează că articolul 114 TFUE poate fi utilizat ca temei juridic numai în cazul în care din actul juridic rezultă în mod evident și obiectiv că scopul acestuia constă în îmbunătățirea condițiilor pentru instituirea și funcționarea pieței interne. Or, din considerentele Regulamentului nr. 806/2014 reiese că acesta din urmă urmărește să limiteze legătura dintre percepția poziției bugetare a statelor membre, luate separat, și costurile de finanțare ale băncilor și ale întreprinderilor care își desfășoară activitatea în statele membre respective, precum și să pună responsabilitatea finanțării stabilizării sistemului financiar asupra sectorului financiar în ansamblul său. Astfel, Regulamentul nr. 806/2014 instituie printre altele norme uniforme și o procedură uniformă pentru rezoluția instituțiilor, care ar trebui să fie aplicate de SRB, pentru a contracara amenințările întâmpinate. Un element esențial al acestor norme și al acestei proceduri este FUR, care permite să se asigure exercitarea eficientă a competențelor de rezoluție și să se contribuie la finanțarea instrumentelor de rezoluție asigurând aplicarea lor eficientă. Pentru a garanta mijloace financiare suficiente în FUR, acesta din urmă este finanțat în special prin contribuțiile ex ante plătite de instituții și al căror cuantum depinde de nivelul‑țintă final și de modalitățile principale de calcul stabilite la articolele 69 și 70 din Regulamentul nr. 806/2014. În consecință, plata acestor contribuții asigură aplicarea eficientă a unor norme uniforme și a procedurii uniforme de rezoluție a instituțiilor.
Pe de altă parte, legiuitorul Uniunii a subliniat că aplicarea uniformă a unui regim de rezoluție în statele membre participante ar fi consolidată prin sarcinile încredințate SRB, care a fost conceput în mod specific pentru a asigura un proces decizional rapid și eficace în cadrul procedurii de rezoluție și ar trebui, de asemenea, să se asigure că stabilitatea financiară națională, stabilitatea financiară a Uniunii și piața internă se iau în calcul în mod corespunzător. În acest context, acest regulament prevede că SRB trebuie să fie considerat o autoritate națională de rezoluție (denumită în continuare „ANR”), atunci când îndeplinește sarcini și exercită competențe conferite unei astfel de ANR. Această dispoziție permite astfel SRB să acționeze pe deplin ca organ decizional în domeniul rezoluției în cadrul uniunii bancare și, prin urmare, are ca obiect îmbunătățirea funcționării pieței interne.
Tribunalul concluzionează că Regulamentul nr. 806/2014 are ca obiectiv îmbunătățirea condițiilor de instituire și de funcționare a pieței interne.
În al doilea rând, el amintește că, prin expresia „măsuri privind apropierea”, care figurează la articolul 114 TFUE, autorii Tratatului FUE au dorit să confere legiuitorului Uniunii, în funcție de contextul general și de împrejurările specifice ale materiei care trebuie armonizată, o marjă de apreciere cu privire la cea mai adecvată tehnică de apropiere pentru a atinge rezultatul dorit. Prin urmare, legiuitorul Uniunii poate delega unui organ sau unui organism al Uniunii competențe vizând punerea în aplicare a armonizării urmărite. În aceste condiții, el concluzionează că legiuitorul Uniunii putea să prevadă că SRB trebuia să fie considerat o ANR atunci când executa sarcini și exercita competențe conferite unei astfel de ANR și îi putea încredința competențele de a stabili cuantumul contribuțiilor ex ante, precum și de a gestiona mijloacele financiare ale FUR. În plus, articolele 69 și 70 din Regulamentul nr. 806/2014 constituie un element esențial al normelor și al procedurii de rezoluție a instituțiilor, care contribuie la a evita ca unele practici naționale divergente să împiedice exercitarea libertăților fundamentale sau să denatureze concurența pe piața internă. De asemenea, articolul 5 din Regulamentul nr. 806/2014 cuprinde o măsură referitoare la apropierea legislațiilor în materie de rezoluție, care consolidează aplicarea uniformă a normelor și a procedurii de rezoluție a instituțiilor. În aceste condiții, aceste trei dispoziții pot fi considerate dispoziții referitoare la apropierea dispozițiilor statelor membre în materie de rezoluție a instituțiilor în uniunea bancară. Acesta precizează că există o legătură strânsă între atribuțiile încredințate SRB și materia care face obiectul Regulamentului nr. 806/2014.
Într‑o a doua etapă, în ceea ce privește alegerea de a aplica articolul 114 alineatul (1) TFUE, deși contribuțiile ex ante ar avea o natură fiscală și ar intra, așadar, sub incidența dispozițiilor articolului 114 alineatul (2) TFUE, Tribunalul statuează că articolele 69 și 70 din Regulamentul nr. 806/2014, care obligă instituțiile să plătească contribuții ex ante și precizează modalitățile de calculare a acestora, nu constituie „dispoziții fiscale” în sensul articolului 114 alineatul (2) TFUE.
Astfel, Tribunalul amintește că o prelevare plătită de operatorii economici dintr‑un anumit sector nu are natură fiscală într‑o situație în care, în special, este alocată în mod direct numai finanțării cheltuielilor din acest sector și în care cheltuielile respective sunt necesare pentru funcționarea acestuia din urmă, în special în scopul de a‑l stabiliza. Or, acest raționament se aplică și în cazul contribuțiilor ex ante, care urmează o logică de ordin asiguratoriu și care sunt plătite de operatorii economici dintr‑un anumit sector în vederea finanțării exclusiv a cheltuielilor din acest sector.
Desigur, având în vedere că Regulamentul nr. 806/2014 nu stabilește nicio legătură automată între plata contribuției ex ante și rezoluția instituției în cauză, contribuțiile ex ante nu pot fi considerate prime de asigurare a căror plată lunară și rambursare ar fi posibile. Nu este mai puțin adevărat că instituțiile profită în două privințe de FUR, care este finanțat tocmai prin contribuțiile lor ex ante. Pe de o parte, în cazul în care instituțiile se află sau sunt susceptibile de a intra în dificultate, situația lor financiară poate fi regularizată în cadrul unei proceduri de rezoluție care poate fi inițiată în favoarea lor. Pe de altă parte, toate instituțiile beneficiază de contribuțiile lor ex ante prin intermediul stabilității sistemului financiar, care este asigurată de FUR.
Rezultă că FUR urmărește, dintr‑o perspectivă de ordin nu fiscal, ci asiguratoriu, să garanteze stabilitatea sectorului financiar în ansamblul său, având ca obiectiv asigurarea unei protecții împotriva propriei crize în beneficiul tuturor instituțiilor. Această finalitate de ordin asiguratoriu se reflectă, de altfel, și în calculul contribuțiilor ex ante, dat fiind că acestea nu rezultă din aplicarea unei anumite rate la o bază de impozitare, ci din definirea unui nivel‑țintă final, apoi a unui nivel‑țintă anual, care este apoi repartizat între instituții.
În ceea ce privește motivul întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare în ceea ce privește determinarea nivelului‑țintă anual, care este de ordine publică și pe care îl admite, Tribunalul amintește mai întâi că, în conformitate cu legislația aplicabilă, până la sfârșitul perioadei inițiale de opt ani de la data de 1 ianuarie 2016 (denumită în continuare „perioada inițială”), mijloacele financiare disponibile în FUR trebuie să atingă nivelul‑țintă final, care corespunde cu cel puțin 1 % din cuantumul depozitelor garantate ale tuturor instituțiilor autorizate pe teritoriul tuturor statelor membre participante. În continuare, pe parcursul perioadei inițiale, contribuțiile ex ante trebuie să fie repartizate cât mai uniform posibil în timp până la atingerea nivelului‑țintă final. Pe de altă parte, anual, contribuțiile datorate de toate instituțiile autorizate de pe teritoriul tuturor statelor membre participante nu depășesc 12,5 % din nivelul‑țintă final. În plus, în ceea ce privește metoda de calculare a contribuțiilor ex ante, SRB stabilește cuantumul acestora pe baza nivelului‑țintă anual, având în vedere nivelul‑țintă final și pe baza cuantumului mediu, calculat trimestrial, al depozitelor garantate în anul anterior ale tuturor instituțiilor autorizate de pe teritoriul statelor membre participante. În sfârșit, SRB calculează contribuția ex ante pentru fiecare instituție pe baza nivelului‑țintă anual, care trebuie să fie stabilit prin raportare la nivelul‑țintă final și în conformitate cu metodologia prevăzută în Regulamentul delegat 2015/63(5).
În speță, astfel cum reiese din decizia atacată, SRB a stabilit, pentru perioada de contribuție 2021, cuantumul nivelului‑țintă anual la 11 287 677 212,56 euro. În decizia menționată, acesta a explicat în esență că nivelul‑țintă anual trebuia determinat pe baza unei analize a evoluției depozitelor garantate în cursul anilor precedenți, a tuturor evoluțiilor pertinente ale situației economice, precum și a unei analize cu privire la indicatorii referitori la etapa ciclului de activitate și efectele pe care contribuțiile prociclice le‑ar avea asupra situației financiare a instituțiilor. SRB a considerat adecvat să stabilească un coeficient care se întemeia pe această analiză și pe mijloacele financiare disponibile în FUR (denumit în continuare „coeficientul”) și a aplicat acest coeficient unei optimi din cuantumul mediu al depozitelor garantate în anul 2020, pentru a obține nivelul‑țintă anual. Ulterior, acesta a prezentat demersul urmat pentru stabilirea coeficientului. Având în vedere aceste considerații, SRB a stabilit valoarea coeficientului la 1,35 %. SRB a calculat apoi cuantumul nivelului‑țintă anual, înmulțind cuantumul mediu al depozitelor garantate în 2020 cu acest coeficient și împărțind rezultatul acestui calcul la opt.
În această privință, deși SRB este obligat să furnizeze instituțiilor, prin intermediul deciziei atacate, explicații privind metoda de determinare a nivelului‑țintă anual, aceste explicații trebuie să fie coerente cu explicațiile furnizate de SRB în cursul procedurii jurisdicționale și care privesc metodologia aplicată efectiv. Or, nu aceasta este situația în speță.
Astfel, reiese în esență din explicațiile furnizate de SRB în ședință, că acesta stabilise nivelul‑țintă anual pentru perioada de contribuție 2021 urmând o metodă în patru etape, dintre care ultimele două au constat în deducerea din nivelul‑țintă final a mijloacelor financiare disponibile în cadrul FUR, în vederea calculării cuantumului care rămânea de perceput până la sfârșitul perioadei inițiale și prin împărțirea acestui din urmă cuantum la trei.
Or, Tribunalul observă că ultimele două etape ale acestui calcul nu își găsesc nicio expresie în formula matematică prezentată în decizia atacată ca stând la baza determinării cuantumului nivelului‑țintă anual.
Pe de altă parte, această constatare nu poate fi repusă în discuție de afirmația SRB potrivit căreia a publicat, în mai 2021, fișa descriptivă, care conținea un interval care indica eventualele cuantumuri ale nivelului‑țintă final și, pe site‑ul său internet, cuantumul mijloacelor financiare disponibile în FUR. Astfel, independent de aspectul dacă reclamanta avea efectiv cunoștință de aceste sume, acestea din urmă nu erau, ca atare, de natură să îi permită să înțeleagă că ultimele două etape de calcul fuseseră efectiv aplicate de SRB, precizându‑se în plus că formula matematică nici măcar nu le menționa.
Neconcordanțe similare afectează de asemenea modul în care a fost stabilit coeficientul de 1,35 %, care joacă, cu toate acestea, un rol primordial în această formulă matematică. Astfel, din explicațiile furnizate de SRB în ședință rezultă că acest coeficient a fost stabilit astfel încât să poată justifica rezultatul calculului cuantumului nivelului‑țintă anual, cu alte cuvinte, după ce SRB a calculat acest cuantum prin aplicarea celor patru etape ale metodei aplicate în mod real. Or, această abordare nu reiese nicidecum din decizia atacată.
În plus, intervalul în care se situa, potrivit fișei descriptive, cuantumul nivelului‑țintă final estimat se dovedește incoerent cu intervalul ratei de creștere a depozitelor garantate cuprins între 4 % și 7 %, care figurează în decizia atacată. Astfel, SRB a arătat în ședință că, în vederea determinării nivelului‑țintă anual, ținuse seama de rata de creștere a depozitelor garantate de 4 % – care era cea mai mică rată din cadrul celui de al doilea interval – și că obținuse astfel nivelul‑țintă final estimat de 75 de miliarde de euro – care constituia valoarea cea mai ridicată a primului interval. Se dovedește astfel că există o discordanță între aceste două intervale. În aceste condiții, reclamanta nu era în măsură să determine modul în care SRB utilizase intervalul privind rata de evoluție a acestor depozite pentru a ajunge la calculul nivelului‑țintă final estimat.
Tribunalul consideră că, în ceea ce privește determinarea nivelului‑țintă anual, metodologia aplicată efectiv de SRB, astfel cum a fost explicată în ședință, nu corespunde celei descrise în decizia atacată, astfel încât motivele reale în raport cu care a fost stabilit acest nivel‑țintă nu puteau fi identificate pe baza deciziei atacate nici de către instituții, nici de Tribunal. Decizia atacată este afectată, așadar, de vicii de motivare în ceea ce privește determinarea nivelului‑țintă anual.
Ținând seama de viciile de nelegalitate care afectează decizia atacată, Tribunalul anulează decizia atacată în măsura în care o privește pe reclamantă.
Cu toate acestea, în împrejurările speței, el decide să mențină efectele acestei decizii, în ceea ce o privește pe reclamantă, până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil care nu poate depăși șase luni de la data pronunțării prezentei hotărâri, a unei noi decizii a SRB de stabilire a contribuției ex ante la FUR a reclamantei pentru perioada de contribuție 2021.