CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 4 de febrero de 2021(1)
Asunto C‑830/19
C.J.
contra
Région wallonne
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de première instance de Namur (Tribunal de primera instancia de Namur, Bélgica)]
«Cuestión prejudicial — Agricultura — FEADER — Reglamento (UE) n.º 1305/2013 — Reglamento Delegado (UE) n.º 807/2014 — Ayuda a la instalación de jóvenes agricultores — Joven agricultor que se instala con otros agricultores no jóvenes — Condiciones — Cálculo del límite máximo — Principio de igualdad»
1. El régimen de ayudas al desarrollo rural instaurado por el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 (2) contempla otorgarlas, entre otros, a los jóvenes agricultores que, contando con la capacitación y la competencia profesionales adecuadas, se instalen por primera vez como titulares de una explotación agrícola. (3)
2. Los Estados miembros pueden imponer condiciones para acceder a esas ayudas de instalación. En particular, el Reglamento n.º 1305/2013 les autoriza a fijar un umbral máximo de producción, de modo que los titulares de las explotaciones agrícolas que lo superen no podrán beneficiarse de la ayuda.
3. En Bélgica, las normas de la Région wallonne (Región Valona, Bélgica) establecieron ese umbral máximo en un millón de euros de producción bruta estándar (en lo sucesivo, «PBE») para las explotaciones agrícolas situadas en su territorio, «cuando quien se instale sea un joven agricultor». (4)
4. En este asunto, un joven agricultor solicitó una ayuda de instalación en relación con una explotación agraria cuya PBE superaba el umbral máximo, pero de la que era cotitular proindiviso (en una tercera parte) junto con su padre y su madre. Alegó que formaba una «asociación de hecho» con su padre y que ambos gestionaban la explotación cuyo control efectivo ejercían.
5. El Departamento de agricultura de la Región Valona denegó la ayuda, aduciendo que la explotación sobrepasaba el umbral máximo de PBE. El tribunal de reenvío quiere saber, en síntesis, si el derecho de la Unión se opone a una norma nacional que, al fijar aquel umbral máximo, valora el conjunto de la explotación agrícola y no la parte correspondiente al joven agricultor.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento n.º 1305/2013
6. El considerando décimo séptimo afirma:
«[…] Las medidas de desarrollo de explotaciones y empresas deben facilitar el establecimiento inicial de jóvenes agricultores y la adaptación estructural de sus explotaciones agrarias tras su establecimiento inicial. […] También debe impulsarse el desarrollo de pequeñas explotaciones que puedan ser viables económicamente. […] La ayuda a la creación de empresas solo debe abarcar el período inicial de la vida de la empresa y no debe convertirse en una ayuda de funcionamiento. […]
[…]».
7. A tenor de artículo 2 («Definiciones»), apartado 1, letra n), (5) se califica de «joven agricultor» a la «persona que, en el momento de presentar la solicitud, no tiene más de cuarenta años, cuenta con la capacitación y la competencia profesionales adecuadas y se establece en una explotación agraria por primera vez como titular de esa explotación».
8. El artículo 2, apartado 3, indica:
«A fin de garantizar un planteamiento coherente en el trato de los beneficiarios y para tener en cuenta la necesidad de un periodo de adaptación, en relación con la definición de “joven agricultor” que figura en el apartado 1, letra n), la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados […] con objeto de establecer las condiciones en las que una persona jurídica pueda ser considerada joven agricultor, y la fijación de un período de gracia para la obtención de la capacitación profesional».
9. Conforme al artículo 5 («Prioridades de desarrollo rural de la Unión»):
«Los objetivos de desarrollo rural, que contribuyen a la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, se enmarcarán en las seis prioridades siguientes de desarrollo rural de la Unión, que reflejan los objetivos temáticos correspondientes del MEC [Marco Estratégico Común]:
[…]
2) mejorar la viabilidad de las explotaciones agrarias y la competitividad de todos los tipos de agricultura en todas las regiones, y promover las tecnologías agrícolas innovadoras y la gestión forestal sostenible, haciendo especial hincapié en:
[…]
b) facilitar la entrada en el sector agrario de agricultores adecuadamente formados, y en particular el relevo generacional;
[…]».
10. El artículo 19 («Desarrollo de explotaciones agrarias y empresas») prescribía:
«1. La ayuda en virtud de esta medida abarcará:
a) una ayuda destinada a la creación de empresas para:
i) los jóvenes agricultores;
[…]
iii) el desarrollo de pequeñas explotaciones;
[…]
2. La ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso i), se concederá a los jóvenes agricultores.
[…]
La ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso iii), se concederá a las pequeñas explotaciones definidas por los Estados miembros.
[…]
4. La ayuda prevista en el apartado 1, letra a), estará supeditada a la presentación de un plan empresarial. Este deberá comenzar a aplicarse dentro de los nueve meses siguientes a la fecha en que se adopte la decisión por la que se concede la ayuda.
Respecto de los jóvenes agricultores que reciban ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso i), el plan empresarial dispondrá que el joven agricultor cumpla con el artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013, dentro de los dieciocho meses siguientes a la fecha de la instalación.
Los Estados miembros determinarán límites máximos y mínimos para que las explotaciones agrícolas puedan acceder a las ayudas en virtud del apartado 1, letra a), incisos i) y iii). El límite mínimo para poder optar a la ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso i), será superior al límite máximo para poder optar a la ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso iii). La ayuda se limitará a las explotaciones que se ajusten a la definición de microempresas y pequeñas empresas.
[…]
8. Para garantizar el uso eficiente y eficaz de los recursos presupuestarios del Feader, la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados […] estableciendo el contenido mínimo de los planes empresariales y los criterios en que se han de basar los Estados miembros para establecer los límites mencionados en el apartado 4 del presente artículo».
2. Reglamento Delegado (UE) n.º 807/2014 (6)
11. En su considerando segundo se declara:
«Los Estados miembros deben establecer y aplicar condiciones específicas para el acceso a la ayuda a los jóvenes agricultores en caso de que no se instalen como titulares únicos de la explotación. Con el fin de garantizar la igualdad de trato de los beneficiarios, independientemente de la forma jurídica escogida para establecerse en una explotación agrícola, procede prever que las condiciones según las cuales una persona jurídica u otra forma de asociación puede ser considerada un “joven agricultor” deben ser equivalentes a las de una persona física. Debe fijarse un período de gracia suficientemente largo para permitir a los jóvenes agricultores adquirir las cualificaciones necesarias».
12. A tenor del considerando quinto:
«[…] Con el fin de garantizar la igualdad de trato de los beneficiarios en toda la Unión y facilitar el control, el criterio que se utilice para establecer los límites mencionados en el artículo 19, apartado 4, [del Reglamento n.º 1305/2013] debe ser el potencial de producción de la explotación agrícola».
13. El artículo 2 («Joven agricultor») preceptúa:
«1. Los Estados miembros establecerán y aplicarán condiciones específicas para acceder a la ayuda cuando un joven agricultor, tal como se define en el artículo 2, apartado 1, letra n), del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, no se instale como titular único de la explotación, independientemente de su forma jurídica. Estas condiciones serán equivalentes a las exigidas al joven agricultor que se instala como titular único de una explotación. En todos los casos, los jóvenes agricultores deberán ejercer el control de la explotación.
2. En caso de que la solicitud de ayuda se refiera a una explotación propiedad de una persona jurídica, un joven agricultor, tal como se define en el artículo 2, apartado 1, letra n), del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 ejercerá un control efectivo y a largo plazo de la persona jurídica en lo que respecta a las decisiones en términos de gestión, beneficios y riesgos financieros. Cuando varias personas físicas, incluidas personas que no sean jóvenes agricultores, participen en el capital o la gestión de la persona jurídica, el joven agricultor será capaz de ejercer dicho control efectivo y a largo plazo de forma individual o en colaboración con otros agricultores.
Cuando una persona jurídica sea individual o conjuntamente controlada por otra persona jurídica, los requisitos establecidos en el párrafo primero se aplicarán a cualquier persona física que ejerza el control de esa otra persona jurídica.
[…]».
14. El artículo 5 («Desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas»), apartado 2, prescribe:
«Los Estados miembros determinarán los límites contemplados en el artículo 19, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 en términos de potencial de producción de la explotación agrícola, medida en producción estándar, tal como se define en el artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1242/2008 [(7)] […], o equivalente».
3. Reglamento (UE) 2017/2393 (8) (Reglamento Omnibus)
15. En el considerando primero se afirma:
«[…] la experiencia recabada de las negociaciones de los programas ha demostrado que debe aclararse la aplicación de la normativa para la instalación conjunta de jóvenes agricultores y los umbrales para el acceso a la ayuda prevista en el artículo 19, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, y que deben racionalizarse las disposiciones relativas a la duración del plan empresarial».
16. En virtud del artículo 1, la definición del concepto de «joven agricultor» que se incluía en el artículo 2, apartado 1, letra n), del Reglamento n.º 1305/2013 queda así:
«[…] persona que, en el momento de presentar la solicitud, no tiene más de 40 años, cuenta con la capacitación y la competencia profesionales adecuadas y se establece en una explotación agraria por primera vez como titular de esa explotación; podrá establecerse de forma individual o junto con otros agricultores, en cualquier forma jurídica».
17. El artículo 1 modifica también el artículo 19, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento n.º 1305/2013, que pasa a ser párrafo quinto con esta redacción:
«Los Estados miembros determinarán los límites máximos y mínimos por beneficiario o explotación a efectos de permitir el acceso a la ayuda con arreglo al apartado 1, letra a), incisos i) y iii). El límite mínimo para poder optar a la ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso i), será superior al límite máximo para poder optar a la ayuda en virtud del apartado 1, letra a), inciso iii). La ayuda se limitará a las explotaciones que se ajusten a la definición de microempresas y pequeñas empresas».
4. Reglamento Delegado (UE) 2019/94 (9)
18. El artículo 1 modifica el artículo 2, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 807/2014, cuyo nuevo contenido reza:
«Las condiciones de acceso a la ayuda para un joven agricultor, tal como se define en el artículo 2, apartado 1, letra n), del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, que se instale en una explotación agrícola como titular de dicha explotación junto con otros agricultores serán equivalentes a las exigidas a un joven agricultor que se instale como titular único de una explotación. En todos los casos, los jóvenes agricultores deberán ejercer el control sobre la explotación con arreglo a las disposiciones vigentes en el Estado miembro».
B. Derecho nacional
1. Arrêté du Gouvernement wallon (AGW) du 10 septembre 2015 relatif aux aides au développement et à l’investissement dans le secteur agricole (10)
19. El artículo 25 preceptúa, en cuanto a la concesión de ayudas:
«La explotación transmitida o creada cumplirá las condiciones siguientes:
[…]
6. Su producción bruta estándar en el sentido del artículo 5 del Reglamento n.º 1242/2008 […] se atendrá a un límite mínimo y un límite máximo establecidos por el Ministro. [...]
[…]».
2. Arrêté ministériel du 10 septembre 2015 exécutant l’AGW (11)
20. El artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, en su versión aplicable a este caso, recoge:
«El límite máximo mencionado en el artículo 25, párrafo primero, punto 6, del [DGV] será de un millón de euros cuando quien se instale sea un joven agricultor, y de 1 500 000 euros cuando se instalen dos o más jóvenes agricultores al mismo tiempo».
C. Hechos, litigio y cuestión prejudicial
21. C.J. adquirió la titularidad de un tercio de la explotación agrícola que hasta entonces pertenecía, en su totalidad, a sus padres.
22. Mediante esa adquisición, C.J. pretendía continuar la explotación familiar, como joven agricultor, gestionándola en «asociación de hecho» con su padre.
23. Los otros dos tercios de la explotación agrícola eran propiedad del padre y de la madre de C.J.
24. El 27 de enero de 2016, C.J. solicitó al Departamento de agricultura de la Región Valona una ayuda para la instalación (primera instalación) en nombre de la asociación de hecho constituida con su padre.
25. El 28 de octubre de 2016, la solicitud fue desestimada porque la PBE de la explotación superaba el umbral máximo autorizado por la normativa nacional (un millón de euros).
26. El 2 de noviembre de 2016, C.J. interpuso una reclamación contra la resolución desestimatoria de la ayuda, esgrimiendo que, para fijar el umbral máximo de la PBE, debió ponderarse que la titularidad de la explotación corresponde a tres personas y que el cálculo de la PBE no tomaba en consideración el factor mano de obra. A su juicio, sería más lógico interpretar el umbral máximo en función del número de unidades de trabajo presentes en la explotación.
27. En resolución de 17 de febrero de 2017, el Departamento de agricultura (Dirección de estructuras agrícolas) de la Región Valona desestimó la reclamación.
28. C.J. recurrió esa resolución ante el Tribunal de première instance de Namur (Tribunal de primera instancia de Namur, Bélgica), pidiendo que se condenara a la Región Valona al pago de 70 000 euros, en concepto de ayuda para la instalación, más sus intereses.
29. En este contexto, aquel órgano judicial eleva al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los artículos 2, 5 y 19 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 […], en relación con el artículo 2 del Reglamento (UE) n.º 807/2014 […], a que, en el marco de la aplicación de dichas disposiciones, los Estados miembros tengan en cuenta el conjunto de la explotación y no solo la parte del joven agricultor y/o las unidades de trabajo (UT) para determinar los límites máximos y mínimos cuando la explotación agrícola está organizada como asociación de hecho de la que el joven agricultor adquiere una parte indivisa y se convierte en titular de la explotación, aunque no en su titular único?»
30. En el auto de remisión, el tribunal a quo refleja sus dudas en cuanto a:
– La interpretación del artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 807/2014, en lo que atañe a las condiciones específicas para acceder a la ayuda del joven agricultor que no se instale como titular único de la explotación y a la noción de «condiciones equivalentes a las exigidas al joven agricultor que se instale como titular único de una explotación».
– La compatibilidad con ese precepto de una norma nacional (el artículo 7 de la OME) «que no tenga en cuenta solo la parte del joven agricultor en la explotación o las unidades de trabajo para establecer la PBE que debe considerarse a efectos del límite máximo».
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
31. La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 15 de noviembre de 2019.
32. Han presentado observaciones escritas C.J., la Región Valona y la Comisión. En la vista, celebrada el 25 de noviembre de 2020, solo comparecieron la Región Valona y la Comisión.
III. Posiciones de las partes
33. C.J. sostiene, en primer lugar, que, al evaluar las condiciones específicas del artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 807/2014, la forma elegida por los agricultores para gestionar su explotación —en este caso, una asociación de hecho— no debería perjudicarle ni comportar diferencias de trato. Cita en su apoyo la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim. (12)
34. Alega, a continuación, que el artículo 7 de la OME no distingue entre la situación de un joven agricultor que no se establece como titular único de una explotación y la de otro joven agricultor que se hace cargo de una explotación como titular exclusivo.
35. Para C.J., el artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 807/2014 obliga a que las condiciones de la ayuda se acomoden a cada situación. Como él adquiere una parte de la explotación familiar, el umbral máximo habría de fijarse sopesando solo la PBE correspondiente a esa parte.
36. En su opinión, aun cuando el artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 807/2014 no se opusiera a la fórmula que arbitra la disposición nacional controvertida, esta última sería contraria al derecho primario de la Unión, pues en el cálculo de la PBE de la explotación se valoran las «unidades de trabajo» reales para determinar el límite mínimo, pero no el límite máximo.
37. Mantiene, en fin, que, en este caso, se produciría una doble discriminación: la que deriva de emplear este método de cálculo del umbral y la que padecería él mismo frente a cualquier otro joven agricultor que, en las mismas circunstancias, hubiera optado por dividir la explotación familiar.
38. La Región Valona manifiesta, de entrada, que no ha denegado la ayuda a causa de la forma jurídica elegida (asociación de hecho), sino porque la explotación supera la PBE marcada por la norma nacional.
39. Añade que el objetivo de la normativa europea no es otorgar ayudas incondicionalmente a los jóvenes agricultores, cualquiera que sea la PBE de la explotación, sino únicamente a los que se instalen en explotaciones que, por su estructura, se atengan al criterio de la PBE.
40. Según la Región Valona, la ayuda con destino a la instalación de un joven agricultor no constituye un derecho adquirido al margen de cuál sea la estructura de la explotación agrícola.
41. En este contexto, acudir a las unidades de trabajo resultaría incompatible con el concepto de PBE, que se establece sobre la base de las características propias de la explotación agrícola y no de esas unidades de trabajo.
42. Para la Región Valona, al sugerir que se recurra al criterio de las unidades de trabajo, el demandante trata de escindir artificialmente una explotación agrícola indivisible.
43. La Comisión argumenta que, si bien el Reglamento Omnibus entró en vigor con posterioridad a la solicitud objeto de litigio, sus disposiciones deben tomarse en cuenta al interpretar las mencionadas en el auto de reenvío. (13)
44. A su juicio, los artículos 2, 5 y 19 del Reglamento n.º 1305/2013, leídos en conexión con el artículo 2 del Reglamento Delegado n.º 807/2014, no se oponen a que los Estados miembros, para fijar los límites mínimo y máximo, tengan presente el conjunto de la explotación agrícola y no solo la parte correspondiente al joven agricultor o las unidades de trabajo, cuando dicha explotación está organizada bajo la forma de una asociación de hecho en la que el joven agricultor adquiere una parte indivisa y deviene titular de la explotación, pero no a título exclusivo.
45. Sin embargo, la Comisión entiende que no sopesar la parte adquirida pro indiviso por un joven agricultor con otros agricultores que no son jóvenes podría, en hipótesis, vulnerar el principio de igualdad. El joven agricultor que se instala en proindiviso con un agricultor no joven se encontraría en una situación equiparable a la del joven agricultor que se instala, también en proindiviso, con otro joven agricultor. (14)
IV. Análisis
A. Precisiones preliminares
46. Antes de entrar en el fondo de las preguntas, se imponen dos precisiones.
47. La primera concierne a la referencia del tribunal de reenvío al límite mínimo aplicable a las explotaciones agrícolas. Como el único objeto del debate es analizar la incidencia del umbral máximo de la PBE de la explotación agrícola, coincido con la Comisión en que la respuesta del Tribunal de Justicia se ha de centrar en este factor y no en el límite mínimo.
48. La segunda precisión atañe a las normas del derecho de la Unión aplicables.
49. Las preguntas del tribunal de reenvío se circunscriben a la interpretación del Reglamento n.º 1305/2013 y del Reglamento Delegado n.º 807/2014. Ambos estaban vigentes en el momento (27 de enero de 2016) en el que se depositó la solicitud cuya denegación origina el litigio.
50. La Comisión, sin embargo, estima que la interpretación de los dos Reglamentos ha de efectuarse a la luz de las «aclaraciones» que del primero de ellos realizó el Reglamento Omnibus, cuya entrada en vigor tuvo lugar el 1 de enero de 2018 (esto es, después de dictarse la resolución denegatoria de la ayuda).
51. En el considerando primero del Reglamento Omnibus se afirma que «debe aclararse la aplicación de la normativa para la instalación conjunta de jóvenes agricultores y los umbrales para el acceso a la ayuda prevista en el artículo 19, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1305/2013». (15)
52. Sin embargo, el Reglamento Omnibus, lejos de ceñirse a «aclarar» las disposiciones del Reglamento n.º 1305/2013, ha introducido en él modificaciones de cierto calado, entre las que se hallan:
– El Reglamento n.º 1305/2013 solo contemplaba la posibilidad de que los Estados miembros implantaran los límites máximos y mínimos por explotación, mientras que el Reglamento Omnibus les confiere, ahora, la posibilidad de implantarlos también por beneficiario.
– El Reglamento Omnibus da una nueva redacción a la definición de «joven agricultor», contenida en el artículo 2, apartado 1, letra n), del Reglamento n.º 1305/2013, al aceptar que este pueda establecerse «de forma individual o junto con otros agricultores, en cualquier forma jurídica».
53. Es verdad que esas modificaciones no tienen una incidencia significativa en este litigio, pues:
– La normativa nacional controvertida había acogido el criterio objetivo de la explotación (y no el subjetivo del beneficiario), según le permitía el Reglamento n.º 1305/2013 y le sigue permitiendo el Reglamento Omnibus. Desde esta perspectiva, pues, la norma nacional se atiene a lo establecido en uno y en otro Reglamentos.
– La innovación en cuanto al concepto de joven agricultor ya se encontraba en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 807/2014. En este punto, el Reglamento Omnibus ha hecho suya la modificación de «determinados elementos no esenciales» del Reglamento n.º 1305/2013, que llevó a cabo el Reglamento Delegado n.º 807/2014. (16)
54. Con independencia de la concordancia material entre el Reglamento n.º 1305/2013 y el Reglamento Omnibus, en relación con el objeto de este litigio, en puridad, la normativa que, ratione temporis, le resulta aplicable es la que contiene el primero de esos Reglamentos y, por delegación, el Reglamento Delegado n.º 807/2014.
B. Sobre el fondo
1. Finalidad y objeto del Reglamento n.º 1305/2013
55. El Reglamento n.º 1305/2013 instaura una serie de normas generales que han de regir las ayudas al desarrollo rural financiadas a través del Feader. Además, fija los objetivos a los que ha de contribuir la política de desarrollo rural y las correspondientes prioridades de la Unión, contemplando las medidas adecuadas para ejecutarla.
56. En ese contexto, el artículo 5 del Reglamento n.º 1305/2013 precisa seis prioridades de desarrollo rural. De entre ellas, la segunda, relativa a la mejora de la viabilidad de las explotaciones agrarias, es la que aquí interesa.
57. Esa prioridad, según prescribe el artículo 5, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n.º 1305/2013, debe hacer «especial hincapié» en dos objetivos:
– «mejorar los resultados económicos de todas las explotaciones y facilitar la restructuración y modernización de las mismas […]»; y
– «facilitar la entrada en el sector agrario de agricultores adecuadamente formados y, en particular, el relevo generacional».
58. Una vez definidas las prioridades de desarrollo rural de la Unión, el título III del Reglamento n.º 1305/2013 prevé las ayudas que han de contribuir específicamente a la consecución de una o de varias de aquellas prioridades (artículo 13).
a) Ayudas para el desarrollo de explotaciones agrarias y empresas
59. El artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.º 1305/2013 regula las medidas tendentes al «desarrollo de explotaciones agrícolas y empresas», que abarcan, entre otras, las «destinadas a la creación de empresas […] para los jóvenes agricultores […] o para el desarrollo de pequeñas explotaciones». (17)
60. La ayuda controvertida en este litigio es la correspondiente a la creación de empresas para los jóvenes agricultores.
61. La lectura del artículo 19, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1305/2013 pone de relieve que esa modalidad de ayuda no se otorga para favorecer, de manera indiscriminada, la creación de cualquier empresa agrícola, sino solo la de aquellas en las que concurran una serie de condiciones, en cuanto a sus titulares, a sus actividades o a sus dimensiones.
62. El artículo 19, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1305/2013 reserva explícitamente esta modalidad de ayuda a: i) los jóvenes agricultores; ii) las actividades no agrícolas en zonas rurales; y iii) el desarrollo de las pequeñas explotaciones.
63. El mismo artículo 19, apartado 4, párrafo tercero in fine, dispone que esta modalidad de ayuda «se limitará a las explotaciones que se ajusten a la definición de microempresas y pequeñas empresas». (18)
64. En realidad, el conjunto de las ayudas contempladas en el artículo 19 del Reglamento n.º 1305/2013 se reserva a las pequeñas explotaciones. Así es, claramente y por definición, en el caso de las que se traducen en pagos a pequeños agricultores; pero también en el de las que consisten en inversiones para la creación y el desarrollo de actividades no agrícolas, que se concederán a las microempresas y pequeñas empresas, según previene el artículo 19, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento n.º 1305/2013. (19)
65. En cualquier caso, y por lo que aquí importa, el artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013 es taxativo al señalar que la ayuda destinada a la creación de empresas se circunscribirá a las explotaciones que se ajusten a la definición de microempresas y pequeñas empresas. (20)
66. A partir de esta premisa, puede deducirse que las pequeñas explotaciones son las únicas destinatarias de las ayudas previstas por el Reglamento n.º 1305/2013 en el marco de la política de mejora de la viabilidad de las explotaciones agrarias.
b) En particular, ayudas destinadas a la creación de empresas para jóvenes agricultores
67. De la estructura del artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013 se desprende que las ayudas a los jóvenes agricultores se configuran en función de las ayudas a las explotaciones agrícolas.
68. Atendiendo a esta orientación general, los Estados miembros han de determinar límites máximos y mínimos para que las explotaciones agrícolas puedan acceder a las ayudas en virtud del artículo 19, apartado 1, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1305/2013 (ayudas en favor de los jóvenes agricultores).
69. El legislador de la Unión ha optado, en definitiva, por fomentar el acceso de los jóvenes a la actividad agrícola como una variable de la política de fomento a la creación de empresas para el desarrollo de pequeñas explotaciones.
70. Así se infiere de los términos en los que el artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013 condiciona la libertad de los Estados miembros al implantar los límites máximos y mínimos para el acceso a este género de ayudas.
71. Con arreglo a aquel precepto, el límite mínimo para poder optar a la ayuda, en tanto que joven agricultor, deberá ser superior al límite máximo establecido para poder optar a la ayuda en concepto de desarrollo de pequeñas explotaciones.
72. El artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013 favorece la instalación de jóvenes agricultores garantizándoles que, en su caso, el límite mínimo para obtener la ayuda será superior al máximo marcado para las microempresas y pequeñas explotaciones. En otras palabras, les asegura que, si se instalan en una pequeña explotación, podrán acceder a una ayuda en condiciones más favorables que las prescritas para los agricultores no jóvenes.
73. Coincido, por tanto, con la Región Valona en que el Reglamento n.º 1305/2013 admite que las legislaciones nacionales no contemplen una ayuda autónoma e incondicional para los jóvenes agricultores solo en razón de sus condiciones personales (de edad y capacitación), sino en función de las características de las explotaciones en las que se instalen.
74. El régimen de ayudas que, recogido por el Reglamento n.º 1305/2013, permite a los Estados miembros fijar umbrales máximos como límite de aquellas puede traducirse, pues, en una normativa nacional que, en cuanto a los jóvenes agricultores, las vincule a las características de las explotaciones agrícolas en las que se instalen.
75. Sostener lo contrario equivaldría a negar que las condiciones determinantes para la concesión de las ayudas a los jóvenes agricultores se configuren a partir de las características objetivas (superficies, producción y otros factores) de las explotaciones, imponiendo como criterio único el de las cualidades subjetivas de los beneficiarios. El Reglamento n.º 1305/2013, repito, propicia, por el contrario, que la normativa nacional se atenga solo al criterio (objetivo) de la explotación. (21)
76. Hacer abstracción de las características objetivas posibilitaría la concesión de ayudas a todo tipo de explotaciones. Tanto a las que, ajustándose a la definición de microempresa o pequeña empresa, superaran la PBE (con la que, de acuerdo con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento Delegado n.º 807/2014, se mide el potencial de producción a los efectos de establecer el límite máximo indicado en el artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013), como a las explotaciones que no se ciñesen a aquella definición en absoluto.
77. En esa hipótesis, para las pequeñas explotaciones —de cuyo desarrollo, en definitiva, se trata— disminuiría el volumen de las ayudas disponibles, que habrían de compartir con explotaciones menos necesitadas.
78. En suma, del conjunto de las previsiones del Reglamento n.º 1305/2013 se infiere que el legislador de la Unión ha querido vincular las ayudas destinadas a los jóvenes agricultores con la creación y el desarrollo de pequeñas explotaciones agrícolas.
79. Se conjuga así la respuesta a dos demandas: las que son propias de ese tipo de explotaciones, por su envergadura económica, y las que acompañan, en general, a los jóvenes que deciden emprender una actividad económica, en particular, en el sector de la agricultura.
80. El corolario de cuanto se ha expuesto es que la norma nacional (en este caso, el artículo 7, apartado 2, de la OME, en relación con el artículo 25, párrafo primero, punto 6, del AGW) se atiene al Reglamento n.º 1305/2013 cuando adopta como criterio objetivo la PBE de la explotación en la que desea instalarse el joven agricultor.
c) Incidencia del factor «unidades de trabajo»
81. En su reclamación ante la Administración de la Región Valona, C.J. alegaba que «sería más lógico interpretar el umbral [máximo] de la explotación por el número de UT [unidades de trabajo] presentes en la explotación». (22)
82. En sus observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia, C.J. insiste en que la normativa regional no atiende a las unidades de trabajo al calcular el umbral máximo en función de la PBE de la explotación. Esas unidades de trabajo, sin embargo, sí se utilizan para fijar el límite mínimo.
83. La disparidad en la concreción de los factores que contribuyen a marcar los límites máximos y mínimos podrá ser, eventualmente, criticable desde otros puntos de vista, pero no vulnera el Reglamento n.º 1305/2013, cuyo artículo 19, apartado 4, da libertad a los Estados miembros para concretar los factores determinantes de los límites máximos y mínimos a los que han de ceñirse las explotaciones en las que vayan a instalarse los jóvenes agricultores.
2. El joven agricultor que no se instala como titular único de una explotación agrícola
84. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 807/2014 dispone que «los Estados miembros establecerán y aplicarán condiciones específicas para acceder a la ayuda cuando un joven agricultor […] no se instale como titular único de la explotación, independientemente de su forma jurídica. Estas condiciones serán equivalentes a las exigidas al joven agricultor que se instala como titular único de una explotación».
85. Sobre la equivalencia de las condiciones versa una de las dudas de interpretación planteada por el tribunal de reenvío, que, en última instancia, se traduce en una cuestión de igualdad. El presupuesto de su análisis ha de ser, pues, la identificación de los sujetos cuya situación se compara.
86. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 807/2014 trata, por un lado, del joven agricultor que se instala acompañado de otras personas; y, por otro lado, del joven agricultor que se instala como titular único de la explotación, en solitario.
87. El artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.º 1305/2013 faculta a la Comisión para especificar las condiciones en las que una persona jurídica puede ser catalogada como «joven agricultor». Sobre esa base, el artículo 2, apartado 2, del Reglamento Delegado n.º 807/2014 admite que, si la solicitud de ayuda se refiere a una explotación propiedad de una persona jurídica, un «joven agricultor […] ejercerá un control efectivo y a largo plazo de la persona jurídica en lo que respecta a las decisiones en términos de gestión, beneficios y riesgos financieros».
88. En este asunto, quien solicitó la ayuda no era una persona jurídica que pueda merecer la consideración de «joven agricultor», sino una persona física que ejerce su actividad en la explotación agrícola, mediante una asociación de hecho con su padre.
89. En la hipótesis de que esa asociación de hecho pudiera calificarse, según el derecho belga, de persona jurídica (lo que la Región Valona y la Comisión rechazan), debería ser propietaria de la explotación y C.J. ejercer el «control efectivo» de esa (supuesta) persona jurídica.
90. Aunque estos son extremos que corresponde, en última instancia, verificar al tribunal de reenvío, de las informaciones que constan en los autos parece deducirse que: a) la propiedad de la explotación no pertenece a una persona jurídica, sino a tres personas físicas; y b) que C.J. no ejerce su control efectivo, sino que es uno de los directores de aquella explotación. (23)
91. De cualquier modo, como ha señalado la Región Valona, la demanda de ayuda no se ha desestimado en razón de la forma jurídica elegida por C.J. para instalarse en la explotación agrícola con sus padres, sino porque la PBE de esa explotación excedía el umbral máximo establecido.
92. La duda se reduciría, pues, a contrastar dos conjuntos de condiciones:
– las que se exigen a un joven agricultor (persona física) que, como aquí ocurre, se instala con otros agricultores;
– las que se exigen a un joven agricultor que se instala en solitario.
93. A tenor del artículo 2, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 807/2014, unas y otras condiciones han ser equivalentes. Se trata, por tanto, de analizar si el sistema adoptado por la Región Valona cumple con ese mandato de equivalencia.
94. Como ya se ha repetido, el umbral máximo que contempla la norma nacional para acceder a la ayuda es el de un millón de euros de PBE de la explotación en la que se instala un joven agricultor (a reserva de lo que en seguida añadiré).
95. Ese criterio objetivo, que atiende solo a la producción de la explotación, hace abstracción de la persona y del número de los titulares de la explotación para la que se solicita la ayuda. En consecuencia, no excluye que los beneficiarios de la ayuda sean varios titulares, con una u otra forma jurídica, si bien el criterio de referencia para fijar el umbral será siempre la PBE de la explotación.
96. Así, al joven agricultor que no se instala como titular único de una explotación (es el caso de C.J.) se le demanda la misma condición que al joven agricultor que se instala en solitario: en ambos casos, el umbral máximo para acceder a la ayuda será la PBE de la explotación en la que uno y otro se instalan.
97. Las condiciones requeridas a C.J. resultan, pues, no ya «equivalentes» a las requeridas al joven agricultor que se instala en solitario, sino iguales.
98. La posición defendida por C.J. se fundamenta en que la equivalencia pretendida por el legislador de la Unión obliga a prescindir del criterio unitario de la explotación y a sustituirlo, cuando un joven agricultor se instala con otros, por el de la participación de aquel en el total de la explotación.
99. Asumir ese planteamiento implicaría sustituir el criterio de la explotación por el del beneficiario. Fuera cual fuera la PBE de la explotación en la que C.J. se ha instalado, este último tendría derecho a la ayuda si su propia cuota de propiedad en aquella explotación no superara la PBE que fija la norma nacional.
100. Semejante planteamiento —que rechazan la Región Valona y la Comisión— no se atiene ni a la norma nacional ni a la finalidad del Reglamento n.º 1305/2013 de la que me he ocupado en puntos precedentes de estas conclusiones.
101. Es cierto, sin embargo, que la reglamentación vigente en la Región Valona prevé una excepción para el caso de que un joven agricultor se instale con otro u otros jóvenes agricultores. En tal caso, el umbral máximo no será de un millón de euros, sino de 1 500 000 euros.
102. Se trata de una excepción relativa, pues el umbral máximo no se incrementa tantas veces cuantos jóvenes agricultores se instalen en una misma explotación; sean dos o sean cinco, la ampliación se limita a 500 000 euros (es decir, no se multiplica tantas veces cuantos beneficiarios haya). De nuevo, el criterio de la explotación representa la base del sistema, por más que se corrija en atención a la pluralidad de los beneficiarios.
103. De las informaciones que constan en los autos se deduce que la PBE de la explotación (cuya tercera parte corresponde al demandante) sobrepasa con creces 1 500 000 euros. No sería necesario, pues, indagar su aplicación a este asunto.
104. Lo hasta ahora explicado abocaría a finalizar aquí estas conclusiones, pues la denegación de la ayuda controvertida deriva de aplicar una norma nacional que, al amparo del derecho de la Unión, ha optado legítimamente por el criterio objetivo de la PBE de la explotación.
105. En sus observaciones escritas, la Comisión había llevado los términos del debate a un terreno de mayor abstracción, aduciendo el eventual resultado discriminatorio en el que podía desembocar aquella norma nacional en diversas hipótesis, de las que ninguna se ajusta, sin embargo, al supuesto litigioso.
106. Con todo, la propia Comisión corroboró en el acto de la vista lo que, por escrito, ya había declarado: que el criterio objetivo asumido por el artículo 25 del DGV (y por su desarrollo en la OME) es compatible con el derecho de la Unión y conducía directamente, en las circunstancias de este asunto, a la solución defendida por la Región Valona.
107. Las posteriores reflexiones tendrán, pues, un carácter meramente subsidiario, por si el Tribunal de Justicia entendiera que, pese a que la propia Comisión está de acuerdo en la solución unívoca al litigio, vale la pena entrar en el debate (insisto, de carácter más bien teórico) suscitado en la segunda parte de sus observaciones escritas.
108. Ese debate concierne al juicio de igualdad que merece el tratamiento diferente dispensado a (1) el joven agricultor que se instala con agricultores no jóvenes, frente al que se dispensa a (2) el joven agricultor que se instala con jóvenes agricultores. Su solución requiere dilucidar si las situaciones de unos y de otros son equivalentes.
109. En mi opinión, no lo son, de modo que la norma nacional podría dispensarles un trato dispar.
110. El joven agricultor que se instala con otros agricultores no jóvenes (que, como aquí ocurre, ya gestionan una explotación agrícola) cuenta con una serie de ventajas de las que no disfruta el joven agricultor que lo hace con otro joven agricultor.
111. La ventaja más destacada es la asistencia que puede obtener de los agricultores no jóvenes, de su conocimiento del mercado y de su presencia en los circuitos comerciales. Por el contrario, el joven agricultor que se instala, por primera vez, con otro de su misma condición carece, en principio, de ese apoyo como punto de partida, lo que justifica que se excepcionen en su favor (limitadamente) las condiciones exigidas para la concesión de la ayuda.
112. Insisto, también a este respecto, en que la ayuda contemplada en el artículo 19, apartado 4, del Reglamento n.º 1305/2013 tiene por objeto la creación de empresas. Según declara el considerando décimo séptimo de ese Reglamento, ha de abarcar el período inicial de la vida de la empresa y no convertirse en una ayuda de funcionamiento.
113. Se pretende, en definitiva, ayudar al joven agricultor y, si la norma nacional así lo prevé, ayudarlo más cuando se instala con otro joven agricultor. Ese plus asistencial permite distinguir su situación de la del joven agricultor que se instala con agricultores no jóvenes, pues estos últimos subvienen al remedio de su situación de partida con su experiencia. (24)
114. La instalación con agricultores no jóvenes supone, repito, para el joven agricultor, una serie de ventajas de las que no goza el que se instala con otros jóvenes agricultores. En esa misma medida, la cuota de propiedad que corresponde al joven agricultor en una explotación en la que desempeñan su actividad otros agricultores no jóvenes participa de la sinergia generada por el conjunto de las partes que componen la totalidad de esa explotación.
115. Esa cuota de la propiedad que pertenece, proindiviso, a un joven agricultor no es, en definitiva, enteramente autónoma. No resultaría, pues, irrazonable ni contrario al principio de igualdad prescindir de ella para fijar el umbral máximo al que se condiciona el otorgamiento de la ayuda controvertida.
V. Conclusión
116. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Tribunal de première instance de Namur (Tribunal de primera instancia de Namur, Bélgica) en estos términos:
«Los artículos 2, 5 y 19 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, en relación con el artículo 2 del Reglamento Delegado (UE) n.º 807/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.º 1305/2013 e introduce disposiciones transitorias, deben interpretarse en el sentido de que:
No se oponen a que los Estados miembros empleen el factor “producción bruta estándar” de una explotación agrícola para determinar el umbral máximo que permite acceder a las ayudas destinadas a la instalación de jóvenes agricultores.
No se oponen a que, para determinar el mencionado umbral máximo, la norma nacional tome en cuenta el conjunto de la explotación agrícola y no la parte de su propiedad que corresponde al joven agricultor ni las unidades de trabajo».