DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
10 juillet 2018 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Demande d’accès à des avis circonstanciés émis dans le cadre d’une procédure de notification sur la base de la directive 98/34/CE – Documents afférents à une procédure en manquement – Refus d’accès – Divulgation après l’introduction du recours – Non-lieu à statuer »
Dans l’affaire T‑514/15,
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, établie à Varsovie (Pologne), représentée par Me P. Hoffman, avocat,
partie requérante,
soutenue par
Royaume de Suède, représenté par Mmes C. Meyer-Seitz, A. Falk, U. Persson, N. Otte Widgren, MM. E. Karlsson et L. Swedenborg, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, Mmes M. Kamejsza-Kozłowska et B. Paziewska, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation des décisions GESTDEM 2015/1291 de la Commission, du 12 juin et du 17 juillet 2015, refusant d’accorder à la requérante l’accès, respectivement, à l’avis circonstancié rendu par la Commission et à l’avis circonstancié rendu par la République de Malte, dans le cadre de la procédure de notification 2014/537/PL,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. D. Gratsias, président, A. Dittrich et P. G. Xuereb (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Le 20 novembre 2013, la Commission européenne a adressé à la République de Pologne et à certains autres États membres, dans le cadre de la procédure en manquement 2013/4218, une lettre de mise en demeure sur le fondement de l’article 258 TFUE par laquelle elle demandait aux destinataires de mettre leur cadre réglementaire national régissant les services de jeux de hasard en conformité avec les libertés fondamentales du traité FUE.
2 Dans sa réponse, reçue par la Commission le 3 mars 2014, la République de Pologne a annoncé qu’elle avait l’intention de lui notifier, sur le fondement de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO 1998, L 204, p. 37), un projet de loi portant modification de la loi polonaise sur les jeux de hasard, afin de répondre à ses préoccupations.
3 Le 5 novembre 2014, la République de Pologne a notifié à la Commission le projet de loi annoncé, conformément à l’article 8 de la directive 98/34. Cette notification a été enregistrée sous la référence 2014/537/PL.
4 La Commission et la République de Malte ont émis des avis circonstanciés sur le projet de loi notifié, au sens de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 98/34, respectivement les 3 et 6 février 2015.
5 Le 17 février 2015, la requérante, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, une organisation représentant les intérêts des fabricants, des distributeurs et des opérateurs d’automates de divertissement en Pologne, a demandé l’accès aux avis émis par la Commission et la République de Malte, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
6 Le 10 mars 2015, la Commission a refusé d’accorder à la requérante l’accès aux documents demandés.
7 Le 16 avril 2015, la requérante a adressé une demande confirmative d’accès aux documents à la Commission, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
8 Le 12 juin 2015, la Commission a adopté la décision GESTDEM 2015/1291, par laquelle elle a rejeté la demande confirmative en ce qu’elle concernait son avis circonstancié. Le 17 juillet 2015, la Commission a adopté la décision GESTDEM 2015/1291, par laquelle elle a rejeté la demande confirmative en ce qu’elle concernait l’avis circonstancié de la République de Malte (ci-après, dénommées ensemble, les « décisions attaquées »).
9 Dans les décisions attaquées, la Commission a expliqué que la divulgation des documents en cause aurait porté atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, prévue par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, en ce qui concernait la procédure en manquement 2013/4218, étant donné que ces avis étaient inextricablement liés à ladite procédure.
Procédure, faits postérieurs à l’introduction du recours et conclusions des parties
10 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er septembre 2015, la requérante a introduit le présent recours.
11 Par ordonnance du président de la cinquième chambre du Tribunal du 15 février 2016, le Royaume de Suède a été admis à intervenir à l'appui des conclusions de la requérante, tandis que la République de Pologne a été admis à intervenir à l'appui des conclusions de la Commission.
12 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. Par ordonnance du 13 juillet 2017, le Tribunal a ordonné à la Commission de produire une copie des documents demandés, au titre de l’article 91, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, en indiquant que, conformément à l’article 104 de ce règlement, ces documents ne seraient communiqués ni à la requérante, ni à la République de Suède, ni à la République de Pologne. La Commission a déféré à cette ordonnance dans le délai imparti.
13 Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les décisions attaquées ;
– condamner la Commission aux dépens.
14 Dans le mémoire en défense, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
15 Dans son mémoire en intervention, le Royaume de Suède conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler les décisions attaquées.
16 Dans son mémoire en intervention, la République de Pologne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
17 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 28 septembre 2017.
18 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 6 mars 2018, la Commission a demandé à ce qu’il plaise au Tribunal de constater que le présent recours était devenu sans objet et qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur celui-ci, à la suite de sa décision d’accorder à la requérante l’accès aux deux documents sur lesquels portaient les décisions attaquées. La Commission a également demandé à ce qu’il plaise au Tribunal de condamner la requérante aux dépens.
19 Par ordonnance du 14 mars 2018, le Tribunal a décidé de rouvrir la phase orale de la procédure et a invité les autres parties à s’exprimer sur la demande de non-lieu à statuer déposée par la Commission.
20 Dans ses observations, la requérante conteste avoir perdu tout intérêt à agir.
21 Dans ses observations, la République de Pologne se limite à relever qu’elle ne s’oppose pas à la demande de la Commission. Le Royaume de Suède n’a pas déposé d’observations sur la demande de non-lieu à statuer de la Commission.
En droit
22 En vertu de l’article 130, paragraphes 2 et 7, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit constaté que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer, le Tribunal décide de statuer sur cette demande.
23 Selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci, sous peine d’irrecevabilité. L’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt du 14 novembre 2013, ICdA e.a./Commission, T‑456/11, EU:T:2013:594, point 30 et jurisprudence citée). Or, si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer un bénéfice à celui-ci (voir arrêt du 22 avril 2015, Planet/Commission, T‑320/09, EU:T:2015:223, point 27 et jurisprudence citée).
24 En l’espèce, il convient de constater que, par sa décision C(2018) 1399 final, du 28 février 2018, la Commission a accordé à la requérante l’accès aux documents sur lesquels portaient les décisions attaquées, ces dernières ne produisant, ainsi, plus d’effet à l’égard de la requérante.
25 Certes, dans diverses circonstances, les juridictions de l’Union européenne ont reconnu que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance. À cet égard, il résulte de la jurisprudence qu’un requérant peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours formé par ce requérant (voir arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 50 et jurisprudence citée). De même, un requérant peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte l’affectant directement pour obtenir la constatation, par le juge de l’Union, d’une illégalité commise à son égard, de sorte qu’une telle constatation puisse servir de base à un éventuel recours en indemnité destiné à réparer de façon adéquate le dommage causé par l’acte attaqué (voir arrêt du 10 avril 2013, GRP Security/Cour des comptes, T‑87/11, non publié, EU:T:2013:161, point 47 et jurisprudence citée).
26 Il ressort également de cette jurisprudence que la persistance de l’intérêt à agir d’une partie requérante doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée et de la nature du préjudice prétendument subi (voir ordonnance du 8 juin 2017, Elevolution – Engenharia/Commission, T‑691/16, non publiée, EU:T:2017:395, point 32 et jurisprudence citée).
27 En l’espèce, la requérante fait valoir, d’une part, que l’illégalité alléguée par elle risque de se reproduire à l’avenir et, d’autre part, que clore la présente procédure sans prendre un arrêt constatant ladite illégalité rendrait très difficile ou même impossible un recours futur visant à la réparation des dommages résultant de cette illégalité.
28 En ce qui concerne, premièrement, le risque que l’illégalité alléguée par la requérante se reproduise à l’avenir, il convient de relever que la requérante fait référence à deux arrêts par lesquels le Tribunal a conclu que l’illégalité alléguée dans ces affaires reposait sur une interprétation d’une des exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 que l’institution en cause risquait fort de réitérer à l’occasion d’une nouvelle demande d’accès aux documents (voir, en ce sens, arrêts du 22 mars 2011, Access Info Europe/Conseil, T‑233/09, EU:T:2011:105, point 35, et du 22 mars 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, point 32). Selon la requérante, il en serait de même dans le présent cas.
29 Il convient toutefois de relever que, dans la première des affaires auxquelles la requérante fait référence, la demande d’accès portait sur des informations permettant d’identifier les États membres qui étaient les auteurs de certaines propositions d’amendement ou de nouvelle rédaction portant sur un projet législatif, tandis que la demande d’accès dans la deuxième affaire visait le texte du compromis provisoire sur lequel les organes législatifs s’étaient mis d’accord dans le cadre de certaines procédures législatives de trilogue. Vu le caractère de ces documents, il était en effet vraisemblable que d’autres demandes d’accès portant sur de tels documents pussent être soumises aux institutions concernées à l’avenir et que ces institutions risquassent fort de réitérer leur interprétation du règlement no 1049/2001, critiquée par les requérants dans ces affaires à l’occasion de ces nouvelles demandes.
30 Or, en l’espèce, le recours de la requérante vise un refus d'accès à des avis circonstanciés émis, sur le fondement de la directive 98/34, et portant sur un projet de loi, notifié par un État membre sur le fondement de ladite directive. Ce projet de loi répondait aux préoccupations de la Commission concernant la législation en vigueur de cet État membre dont la Commission avait fait part à ce dernier dans le cadre d’une procédure en manquement. La Commission a justifié son refus de divulguer ces avis par la nécessité de protéger l’objectif de ladite procédure en manquement. Il est peu probable qu’une situation aussi atypique se représente à l’avenir.
31 Certes, la requérante a fait valoir que la même situation s’était présentée dans l’affaire T‑750/17, laquelle opposait les mêmes parties que dans la présente affaire. Il ressort toutefois des éléments fournis par la requérante à cet égard qu’il y a un lien étroit entre les faits à l’origine de la présente affaire et ceux à l’origine de l’affaire T‑750/17. En effet, il ressort de ces éléments que, à la suite d’une lettre de mise en demeure qui lui a été adressée par la Commission dans le cadre de la procédure en manquement 2013/4218, la République de Pologne a, sur le fondement de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 2015, L 241, p. 1), qui a remplacé la directive 98/34, notifié un projet de loi ultérieur portant modification de la loi polonaise sur les jeux de hasard afin de répondre aux préoccupations exprimées dans la lettre de mise en demeure. Il en ressort, en outre, que cette notification a donné lieu à deux avis, émis par la Commission et la République de Malte sur le fondement de la directive 2015/1535, que la Commission a rejeté une demande d’accès à ces avis qui lui avait été soumise par la requérante, au même motif que celui sur lequel étaient fondées les décisions attaquées, à savoir la nécessité de protéger l’objectif de la procédure en manquement 2013/4213, et que c’est cette décision portant refus d’accès qui a été attaquée par la requérante dans l’affaire T‑750/15.
32 Compte tenu de ce qui vient d’être exposé, il y a lieu de constater que l’affaire T‑750/17 relève du même contexte factuel que l’affaire ayant donné lieu au présent recours. Par conséquent, cette dernière affaire ne démontre aucunement, contrairement à ce que la requérante fait valoir, qu’il soit particulièrement probable qu’une situation telle que la situation en cause en l’espèce se représente à l’avenir indépendamment des circonstances de la présente affaire, au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
33 L’argument supplémentaire de la requérante, selon lequel clore l’affaire sans prendre un arrêt permettrait à la Commission de se soustraire à un contrôle judiciaire effectif, étant donné que la Commission pourrait toujours décider de donner l’accès aux documents demandés lorsqu’elle se rendrait compte du fait qu’elle risquerait de succomber dans un litige, porté devant le Tribunal, à la suite d’un refus initial d’accès, doit également être rejeté. En effet, admettre un tel argument reviendrait à considérer que, sans qu’il soit besoin d’établir des circonstances propres à chaque cas d’espèce, tout requérant ayant initialement été débouté de sa demande d’accès aux documents pourrait demander à ce que le litige l’opposant à l’institution concernée par la demande en cause fût jugé, et ceci en dépit du fait que sa demande avait été satisfaite postérieurement à l’introduction de son recours devant le juge de l’Union.
34 En ce qui concerne, deuxièmement, l’intérêt potentiel d’un arrêt constatant l’illégalité alléguée par la requérante pour un futur recours visant à la réparation des dommages résultant de cette illégalité, il convient de relever, en premier lieu, que la requérante se limite à évoquer la possibilité de tels recours en responsabilité de l’Union à l’encontre de la Commission sans toutefois préciser si elle ou ses membres ont vraiment l’intention de faire usage de cette possibilité. En deuxième lieu, il convient de constater que, bien que la requérante fasse valoir que le refus d’accès aux documents litigieux l’empêchait ainsi que ses membres de convaincre les juridictions polonaises de ce que les restrictions contenues dans le projet de loi, notifié en 2014 par la République de Pologne, violaient le principe de proportionnalité et de ce qu’elles devaient soumettre des questions préjudicielles sur ce point à la Cour, elle ne se fonde à cet égard sur aucun élément précis, concret et vérifiable. En troisième lieu, en ce qui concerne le préjudice prétendument subi, la requérante se limite à alléguer que des recours ont été rejetés et que des accusés ont été condamnés, sans fournir la moindre précision. En dernier lieu, il convient de relever que, contrairement à ce que la requérante fait valoir, le Tribunal serait en droit de statuer sur la légalité des décisions attaquées dans le cadre d’un recours en indemnité intenté par la requérante ou l’un ou l’autre de ses membres et visant à la réparation du préjudice ayant éventuellement résulté de ces décisions. Le fait que, dans un tel cas, il incomberait à la partie requérante d’établir l’illégalité desdites décisions ne peut être considéré, contrairement à ce que la requérante fait valoir, comme une charge injustifiable, étant donné que rien n’empêcherait la requérante ou ses membres de se fonder, dans un tel recours, sur les arguments que la requérante avait déjà soumis au Tribunal dans le cadre de la présente affaire.
35 Il s’ensuit qu’il n’y a plus lieu à statuer en l’espèce.
Sur les dépens
36 Aux termes de l’article 137 du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
37 Compte tenu des circonstances de l’espèce, le Tribunal considère qu’il convient de décider que tant la requérante que la Commission supporteront leurs propres dépens.
38 En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Royaume de Suède et la République de Pologne, qui sont intervenus au litige, supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur le recours.
2) Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
3) Le Royaume de Suède et la République de Pologne supporteront leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 10 juillet 2018