SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
21 febbraio 2024 (*)
«Clausola compromissoria – Convenzione di sovvenzione conclusa nell’ambito del Programma quadro di ricerca e innovazione (2014‑2020) - Orizzonte 2020 – Costi ammissibili – Nota di addebito – Restituzione delle somme versate»
Nella causa T‑733/21,
Greenspider GmbH, con sede in Germering (Germania), rappresentata da G. Vignolo e V. Palmisano, avvocati,
ricorrente,
contro
Agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l’innovazione e delle PMI (Eismea), rappresentata da A. Galea, V. Roiseux e M. Katrana, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da F. Schalin, presidente, P. Škvařilová‑Pelzl e G. Steinfatt (relatrice), giudici,
cancelliere: A. Juhász-Tóth, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 27 giugno 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 272 TFUE, la ricorrente, Greenspider GmbH, chiede al Tribunale, in sostanza, di constatare l’inesigibilità dell’importo di EUR 107 206,55 reclamato con la nota di addebito n. 3242101313 emessa dall’Agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese (EASME) il 26 gennaio 2021 (in prosieguo: la «nota di addebito controversa»), e di condannare l’Agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l’innovazione e delle PMI (Eismea) a versarle la somma di EUR 111 475, sul fondamento della convenzione di sovvenzione n. 738441 – SMASH, firmata in data 16 e 22 febbraio 2017 (in prosieguo: la «convenzione»), nell’ambito del Programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) – Orizzonte 2020 (in prosieguo: il «programma Orizzonte 2020»).
Fatti all’origine della controversia
2 La ricorrente è un’impresa di diritto tedesco, con sede in Germering (Germania), che ha sviluppato un dispositivo di condivisione intelligente dell’utilizzazione di veicoli di tutti i tipi.
3 L’Eismea è il successore legittimo e universale dell’EASME, che ha messo in atto il programma Orizzonte 2020.
4 Nell’ambito di tale programma, la ricorrente e l’EASME hanno firmato la convenzione. Quest’ultima verteva sulla commercializzazione di dispositivi di condivisione intelligenti, concepiti per permettere la geolocalizzazione delle risorse di mobilità distribuite (flotte, veicoli, stazioni di ricarica e di parcheggio), l’autenticazione mobile degli utenti e le funzionalità di controllo delle risorse. La tecnologia sviluppata dalla ricorrente è stata descritta nella sua proposta del 15 giugno 2016 come una tecnologia che permette la condivisione di veicoli in libero accesso.
5 La convenzione è entrata in vigore il 1° marzo 2017 per una durata iniziale di 24 mesi, che è stata portata a 30 mesi mediante un patto aggiunto firmato in data 25 marzo e 12 maggio 2019. Ai sensi dell’articolo 5.1 della convenzione, l’importo massimo della sovvenzione era di EUR 1 114 750, vale a dire circa il 70% del costo totale stimato del progetto, che ammontava, ai sensi dell’articolo 5.2 della convenzione, a EUR 1 592 599. La convenzione prevede, all’articolo 57.1, l’applicazione del diritto dell’Unione europea, integrato, ove necessario, dal diritto belga, e contiene, all’articolo 57.2, una clausola compromissoria che conferisce al Tribunale la competenza a conoscere delle controversie tra le parti in merito alla validità, all’applicazione e all’interpretazione della convenzione stessa.
6 A partire dal 26 febbraio 2017, l’EASME ha versato un totale di EUR 501 637,50 alla ricorrente, in conformità all’articolo 21.2 della convenzione, a norma del quale era previsto un prefinanziamento di EUR 557 375, destinato a fornire un fondo di tesoreria che rimaneva di proprietà dell’Unione fino al pagamento del saldo. Una somma di EUR 55 737,50, corrispondente al 5% dell’importo massimo della sovvenzione, è stata trattenuta dall’EASME e trasferita verso un fondo di garanzia.
7 Alla fine del giugno 2019, l’EASME ha effettuato un pagamento intermedio di EUR 445 900, sulla base della relazione tecnica e finanziaria rivista per i primi dodici mesi del progetto (in prosieguo: il «periodo di riferimento 1»), presentata dalla ricorrente il 1° giugno 2018. I costi ammissibili approvati dall’EASME per questo periodo comprendevano EUR 110 013,12 a titolo dell’articolo 6.2, punto A.4, della convenzione, intitolato «Proprietari di PMI che non percepiscono una remunerazione» (in prosieguo: la «categoria A.4»).
8 Il 20 giugno 2020, la ricorrente ha presentato l’ultima versione della sua relazione finale comprendente anche il periodo dal 1° marzo 2018 al 31 agosto 2019, data che segna la fine del progetto. Per quanto riguarda i «costi per il personale» ammissibili a titolo della categoria A.4, la ricorrente ha dichiarato un importo complessivo di EUR 247 651,61 per l’intero periodo del progetto.
9 Il revisore contabile indipendente incaricato del controllo della relazione finale presentata a norma dell’articolo 20.4 della convenzione ha indicato, nella sua certificazione sullo stato finanziario redatta il 29 febbraio 2020, che tale importo non era contabilizzato nei conti della ricorrente poiché le norme contabili tedesche non permettevano di contabilizzare dei costi che non fossero seguiti da un pagamento.
10 Il 18 agosto 2020, l’EASME ha inviato alla ricorrente una lettera di preinformazione riguardante un recupero di somme previsto. In essa, l’EASME ha segnatamente respinto l’ammissibilità, da un lato, di un importo complessivo di EUR 247 651,61 corrispondenti a costi dichiarati nella categoria A.4 per nove persone che erano asseritamente divenute socie della ricorrente, e, dall’altro lato, di un importo di EUR 49 256,57 corrispondenti a costi dichiarati nella categoria degli «altri costi diretti».
11 In risposta alla lettera di preinformazione, la ricorrente ha presentato, il 14 settembre 2020, le proprie osservazioni, nelle quali essa ha contestato la valutazione dell’EASME.
12 Il 26 novembre 2020, la ricorrente ha tenuto un’assemblea generale dei propri soci, alla quale hanno partecipato anche i nove collaboratori in questione. I partecipanti a tale assemblea generale hanno approvato l’acquisizione di quote sociali da parte dei sette collaboratori che, in quel momento, non erano soci della ricorrente. Un documento prodotto in tale occasione, intitolato «Delibera sui ruoli e la remunerazione dei titolari di PMI che non percepiscono una retribuzione», è stato presentato all’EASME come prova del fatto che i costi relativi al personale per i vecchi e i nuovi soci della ricorrente erano ammissibili.
13 Il 1° febbraio 2021, nel chiudere il procedimento in contraddittorio svolto ai sensi dell’articolo 44 della convenzione, l’EASME ha inviato alla ricorrente una conferma della propria nuova valutazione dei costi ammissibili, alla quale era allegata la nota di addebito controversa, che concludeva per l’accettazione, a titolo della categoria A.4, dei costi unitari relativi a due dei nove collaboratori che erano soci della ricorrente dal 2015 e che avevano lavorato sul progetto per sei mesi durante il periodo sovvenzionato. Invece, essa ha respinto perché inammissibili i costi unitari dichiarati per la collaborazione delle altre sette persone.
Conclusioni delle parti
14 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– accertare e dichiarare che essa ha correttamente adempiuto i propri obblighi contrattuali;
– accertare e dichiarare che, in virtù dell’articolo 1162 del codice civile belga, nel dubbio, l’interpretazione della convenzione fornita da essa ricorrente prevale su quella fornita dall’Eismea;
– accertare l’assenza dei presupposti per l’emissione della nota di addebito controversa e per l’effetto la non debenza dell’importo ivi richiesto;
– accertare e dichiarare l’inadempimento contrattuale dell’Eismea e per l’effetto condannarla al pagamento in favore della ricorrente di EUR 111 475;
– condannare l’Eismea alle spese.
15 L’Eismea conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Osservazioni preliminari
Sull’oggetto della controversia
16 Per quanto riguarda l’oggetto della controversia, la ricorrente ha precisato nella replica che essa non contestava il respingimento dei costi afferenti agli «altri costi diretti», ma che il suo ricorso verteva esclusivamente sul rigetto dei «costi diretti per il personale» rientranti nell’articolo 6.2, punto A, della convenzione (in prosieguo: la «categoria A»). All’udienza, la ricorrente ha confermato che l’oggetto della controversia era limitato ai costi unitari dichiarati per i sette collaboratori che sono stati considerati inammissibili dall’EASME.
17 Per quanto riguarda il primo capo delle conclusioni del ricorso, che mira ad ottenere la constatazione e la dichiarazione secondo cui la ricorrente ha correttamente adempiuto i propri obblighi contrattuali, occorre notare che tale domanda non concerne l’oggetto della controversia, che verte sulla questione se i costi dichiarati dalla ricorrente siano ammissibili o no. Infatti, l’Eismea non contesta il fatto che la ricorrente ha messo in atto il progetto in questione, ma sostiene che una parte dei costi di cui viene chiesto il rimborso non soddisfa le condizioni di ammissibilità di cui all’articolo 6 della convenzione.
Sulla portata del secondo capo delle conclusioni formulate dalla ricorrente
18 Il secondo capo delle conclusioni formulate dalla ricorrente non ha una portata autonoma. Difatti, questo capo di conclusioni non fa altro che sottolineare l’argomentazione della ricorrente su cui si fonda il suo terzo motivo di ricorso.
Sulla ricevibilità
19 L’Eismea deduce l’irricevibilità del ricorso nella misura in cui questo si fonda sull’ammissibilità dei costi ricadenti sotto l’articolo 6.2, punto A.2, della convenzione, intitolato «Persone fisiche che lavorano nell’ambito di un contratto diretto» (in prosieguo: la «categoria A.2»). La «decisione impugnata» non menzionerebbe la categoria A.2, il che significherebbe che la ricorrente non ha rilevato, nell’ambito del procedimento dinanzi all’EASME, la possibilità che i costi afferenti alle sette persone in questione potessero essere considerati ammissibili nella categoria A.2.
20 A questo proposito, occorre ricordare che la concessione della sovvenzione in questione nel caso di specie non deriva da un atto unilaterale dell’istituzione dell’Unione, ma da un contratto. Pertanto, la presente controversia non scaturisce da un ricorso di annullamento, bensì dal ricorso fondato sull’articolo 272 TFUE. In tale contesto, il Tribunale non controlla la legittimità di un atto amministrativo; esso statuisce in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto concluso dall’Unione o per conto di quest’ultima. Non essendo previsto un procedimento amministrativo precontenzioso, la parte privata contraente non è tenuta a presentare i propri argomenti all’altra parte del contratto prima di proporre un ricorso giurisdizionale. Infatti, l’Eismea non invoca alcuna clausola contrattuale che avrebbe imposto alla ricorrente di fare ciò.
21 Pertanto, per quanto riguarda i costi rientranti nella categoria A.2, occorre respingere l’argomento relativo all’irricevibilità del ricorso invocato dall’Eismea.
Nel merito
22 La ricorrente chiede al Tribunale, in sostanza, di constatare che essa non è debitrice del credito di EUR 107 206,55 reclamato dall’Eismea in virtù della nota di addebito controversa (terzo capo delle conclusioni della ricorrente), nonché di condannare l’Eismea a versarle EUR 111 475 (quarto capo delle conclusioni della ricorrente).
23 A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce sette motivi. Il primo motivo riguarda l’assenza di fondamento del respingimento, da parte dell’EASME, di una parte dei costi unitari della categoria A. Il secondo motivo è basato sulla violazione dell’articolo 126 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU 2012, L 298, pag. 1). Il terzo motivo è relativo ad una violazione dell’articolo 1162 del codice civile belga e degli articoli 3 e 5 della direttiva 93/13/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (GU 1993, L 95, pag. 29). Il quarto motivo riguarda una violazione del principio di buona fede nell’esecuzione del contratto e un abuso del diritto. Il quinto motivo verte sulla violazione del principio di buona amministrazione. Il sesto motivo concerne una violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento. Il settimo motivo verte su una violazione del principio di proporzionalità.
Sul primo motivo, relativo all’assenza di fondamento del respingimento di una parte dei costi unitari della categoria A concernente i «costi diretti per il personale»
24 Con il suo primo motivo di ricorso, la ricorrente fa valere che l’EASME avrebbe dovuto approvare i costi unitari respinti della categoria A.4 in quanto costi unitari ammissibili a titolo della categoria A.2.
25 All’udienza, la ricorrente ha rinunciato all’argomentazione che era fondata sull’ammissibilità di tali costi a titolo della categoria A.4 ed ha dichiarato che essa faceva valere soltanto che i costi avrebbero dovuto essere dichiarati ammissibili nell’ambito della categoria A.2.
26 In primo luogo, essa sostiene che, se l’EASME non era convinta che le prestazioni fornite dai sette collaboratori interessati potessero essere qualificate come costi unitari rientranti nella categoria A.4, avrebbe dovuto interrogarsi in merito all’eventuale ammissibilità di tali costi in quanto costi rientranti nella categoria A.2. Infatti, la convenzione avrebbe permesso all’EASME, da un lato, di chiederle dei chiarimenti sulla base degli articoli 22, 42 e 44 e, dall’altro, di trasferire dei costi tra le diverse categorie di budget.
27 Secondo la ricorrente, l’imputazione nella categoria A.2 si imponeva in quanto, da un lato, questa sottocategoria figura nella medesima categoria della categoria A.4, vale a dire la categoria A, e, dall’altro, tutte le condizioni necessarie per dichiarare i costi nella categoria A.2 sarebbero state soddisfatte.
28 In secondo luogo, la ricorrente addebita all’EASME un approccio formalistico e severo, in virtù del quale quest’ultima avrebbe escluso i costi di collaboratori per il solo fatto che essi sono stati menzionati in una casella del modello di rendiconto finanziario piuttosto che in un’altra.
29 A questo proposito, la ricorrente fa valere che non è contestato che i suoi collaboratori hanno fornito le prestazioni i cui costi sono controversi e che la loro attività è stata destinata esclusivamente alla realizzazione dell’azione. Inoltre, la natura, la qualità e la quantità delle prestazioni fornite da tali persone, nonché la loro destinazione esclusiva al progetto, sarebbero dimostrate dai prospetti di rilevazione delle ore lavorate e dalle dichiarazioni di destinazione esclusiva all’azione, in conformità alle previsioni contenute nell’articolo 18.1.2, lettera b), della convenzione. Risulterebbe da tali dichiarazioni che le persone in questione non hanno lavorato quali consulenti della ricorrente, bensì si sono tutte identificate come «persone fisiche che non percepiscono una remunerazione», dotate di varie qualifiche.
30 La ricorrente fa osservare che un contratto non consiste necessariamente in un documento in formato cartaceo firmato di pugno dalle persone interessate, ma che esso è, prima di tutto, un accordo tra due o più parti, mediante il quale queste ultime creano, disciplinano o pongono fine ad un rapporto giuridico intercorrente tra loro. La ricorrente ritiene che, per poter escludere l’esistenza di un contratto tra essa e i suoi collaboratori, l’EASME avrebbe dovuto dimostrare che non vi era mai stato il benché minimo tipo di accordo tra gli interessati, dato che sarebbe improbabile che le sette persone abbiano redatto dei prospetti di rilevazione delle ore lavorate per le loro prestazioni ed emesso dichiarazioni di attività esclusiva per il progetto in assenza di un contratto con la ricorrente. L’onere di provare la non ammissibilità dei fondi richiesti incomberebbe all’EASME, a meno che i documenti prodotti si rivelino falsi o poco credibili.
31 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
32 La ricorrente sostiene giustamente che la convenzione, all’articolo 4.2, autorizza espressamente il trasferimento di costi tra le diverse sottocategorie di budget, senza che sia necessaria una modifica della convenzione. Tuttavia, l’ammissibilità dei costi non dipende dalla loro iscrizione nella colonna giusta della relazione presentata dalla ricorrente, bensì dal fatto che il beneficiario della sovvenzione comunichi tutti i fatti e i documenti necessari per mettere l’EASME in condizione di verificare l’ammissibilità dei costi.
33 La ricorrente ha spiegato che il lavoro effettuato dai suoi sette collaboratori, per i quali essa aveva inizialmente fatto valere dei costi unitari nella categoria A.4, faceva parte del concetto «work for equity» inteso ad una compensazione del lavoro effettuato solo mediante opzioni di acquisto di quote sociali. Orbene, come confermato dalla ricorrente all’udienza, a causa di tale scelta, essa non ha effettivamente sostenuto dei costi per le sette persone in questione. Pertanto, le condizioni generali di ammissibilità non sono soddisfatte, dato che la categoria A.2 comprende costi realmente sostenuti. Più precisamente, perché l’importo sia finanziabile, occorre che il «contratto diretto» tra il collaboratore e la ricorrente preveda il costo unitario che è la contropartita del lavoro effettuato. Infatti, gli importi previsti come costi unitari dall’allegato 2 della convenzione sono applicabili soltanto per i costi dichiarati in applicazione delle categorie A.4 e A.5, quest’ultima intitolata «Persona fisica senza retribuzione». Ciò risulta dal tenore letterale delle categorie A.2, A.4 e A.5, nella misura in cui le categorie A.4 e A.5 rinviano al suddetto allegato 2, mentre la categoria A.2 esige che i costi sopportati dal beneficiario per ricorrere all’attività della persona fisica che lavora nell’ambito di un «contratto diretto» siano paragonabili a quelli del suo personale, il che implica che il beneficiario deve aver sostenuto dei costi reali.
34 Inoltre, nella misura in cui la ricorrente fa valere che alcuni costi per tre delle sette persone in questione sono stati accettati dall’EASME quali costi effettivamente sostenuti per la collaborazione retribuita di tali persone sulla base di un contratto di consulenza o di una cooperazione occasionale, da ciò non consegue che anche la successiva cooperazione delle suddette persone possa essere qualificata come lavoro remunerato. A questo proposito, occorre sottolineare che la stessa ricorrente ha dichiarato che, durante il periodo per il quale essa ha fatto valere dei costi unitari, i collaboratori summenzionati hanno effettuato un lavoro non remunerato.
35 Ora, anche se, ai sensi dell’articolo 5.2, lettera a), dell’articolo 6.1, lettera b), e dell’articolo 6.2, punto A.4, della convenzione, per i proprietari di piccole e medie imprese (PMI) i costi unitari possono essere semplicemente calcolati in conformità all’allegato 2 della convenzione, l’ammissibilità degli altri costi unitari esige un conteggio secondo i principi contabili usuali dei beneficiari. I costi unitari nella categoria A.4 costituiscono dei costi figurativi, mentre quelli della categoria A.2 sono costi effettivi. Ne consegue che i costi dichiarati dalla ricorrente nella categoria A.4 non possono essere riqualificati come costi ammissibili nella categoria A.2, a maggior ragione per il fatto che la ricorrente ha confermato di non aver sostenuto alcun costo per retribuire le persone in questione.
36 La ricorrente non ha neppure presentato il calcolo del tasso orario quale previsto dalla convenzione. Al contrario, essa ha dichiarato e calcolato tali costi secondo la formula dell’allegato 2 della convenzione, che non è applicabile ai costi della categoria A.2.
37 A questo proposito, il revisore contabile ha annotato, nella sua relazione presentata dalla ricorrente nell’ambito della relazione finale, che i costi afferenti alle sette persone in questione non figurano nella contabilità della ricorrente. Inoltre, non è contestato che, secondo le pertinenti norme contabili, gli eventuali costi per il lavoro dei sette collaboratori non potevano essere contabilizzati, dato che le regole contabili tedesche non permettevano la registrazione di un costo che non fosse seguito da un pagamento finanziario.
38 Orbene, ai sensi dell’articolo 5.2, lettera a), della convenzione, i costi unitari per la categoria «persone fisiche che lavorano nell’ambito di un contratto diretto» devono essere dichiarati in conformità alle prassi contabili abituali dei beneficiari, contrariamente a quanto è previsto per i costi unitari (figurativi) imputati per il lavoro dei proprietari di PMI (categoria A.4) (v. punto 35 supra).
39 Inoltre, occorre ricordare che l’EASME, un’agenzia della Commissione europea, è vincolata, in forza dell’articolo 317 TFUE, ad un obbligo di buona gestione finanziaria delle risorse dell’Unione. Essa ha segnatamente l’obbligo di controllare che le risorse di bilancio dell’Unione vengano utilizzate per le finalità previste. In virtù di tale obbligo, nelle convenzioni di sovvenzione o di contributo finanziario che essa conclude in nome e per conto dell’Unione, l’agenzia subordina la concessione della sovvenzione o del contributo finanziario a condizioni che garantiscano che il sostegno finanziario dell’Unione servirà effettivamente a finanziare il progetto o l’azione per la cui esecuzione esso è stato concesso. La concessione della sovvenzione o del contributo finanziario è dunque ancorata al rispetto di precisi criteri che determinano i costi suscettibili di essere rimborsati nell’ambito del progetto o dell’azione in questione, nonché al rispetto, da parte del beneficiario, di taluni obblighi, attinenti, segnatamente, alla giustificazione finanziaria dei costi dichiarati come sostenuti ai fini dell’esecuzione del suddetto progetto o della suddetta azione. Pertanto, il beneficiario della sovvenzione o del contributo finanziario acquisisce un diritto definitivo al pagamento del finanziamento dell’Unione soltanto qualora sia soddisfatta la totalità delle condizioni alle quali la concessione della sovvenzione o del contributo finanziario è subordinata. Tenuto conto dell’obiettivo che esse perseguono, le condizioni così convenute rivestono un’importanza fondamentale nell’economia delle convenzioni di sovvenzione o di contributo finanziario (v. sentenza del 24 ottobre 2018, Epsilon International/Commissione, T‑477/16, non pubblicata, EU:T:2018:714, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).
40 Così, secondo un principio fondamentale disciplinante i contributi finanziari dell’Unione, quest’ultima può sovvenzionare soltanto spese effettivamente realizzate. Discende da tale principio che, per giustificare l’attribuzione di una sovvenzione specifica, non è sufficiente per il beneficiario dimostrare che un progetto è stato realizzato. Il beneficiario deve altresì fornire la prova che egli ha sostenuto le spese dichiarate in conformità alle condizioni stabilite per la concessione del contributo in questione, laddove soltanto spese debitamente giustificate possono essere considerate ammissibili. Il suo obbligo di rispettare le condizioni finanziarie stabilite costituisce persino uno dei suoi impegni essenziali e, per tale motivo, condiziona l’attribuzione del contributo finanziario (v. sentenze del 20 luglio 2017, ADR Center/Commissione, T‑644/14, EU:T:2017:533, punto 93 e la giurisprudenza ivi citata, e del 21 dicembre 2021, Datax/REA, T‑381/20, non pubblicata, EU:T:2021:932, punto 52 e la giurisprudenza ivi citata).
41 Risulta altresì da tale giurisprudenza che le spese per il personale fatte valere dalla parte ricorrente possono essere rimborsate soltanto a condizione che quest’ultima abbia dimostrato la loro effettiva esistenza, il loro collegamento con le convenzioni di sovvenzione controverse e il rispetto degli altri criteri di ammissibilità stabiliti da tali convenzioni. A questo scopo, la parte ricorrente deve fornire informazioni affidabili che permettano di verificare se le condizioni di concessione delle sovvenzioni erano soddisfatte e dimostrare che tali costi sono stati sostenuti in conformità alle condizioni imposte per la concessione del contributo in questione, tenendo presente che soltanto spese debitamente giustificate possono essere considerate ammissibili (sentenza del 21 dicembre 2021, Datax/REA, T‑381/20, non pubblicata, EU:T:2021:932, punto 56; v. anche, in tal senso, sentenza del 24 ottobre 2018, Epsilon International/Commissione, T‑477/16, non pubblicata, EU:T:2018:714, punti 100 e 103).
42 Nel caso di specie, i principi ricordati supra trovano riscontro segnatamente negli articoli 17 e 18 della convenzione. Ai sensi dell’articolo 17.1, il beneficiario deve fornire qualsiasi informazione richiesta al fine di verificare la finanziabilità dei costi. L’articolo 18.1 stabilisce che il beneficiario deve conservare i documenti giustificativi necessari al fine di provare l’ammissibilità dei costi. Risulta dunque dalle disposizioni della convenzione che l’EASME doveva essere messa in condizione di determinare con certezza se i costi dichiarati dal beneficiario fossero reali e necessari nonché effettivamente sostenuti per l’esecuzione dei progetti durante il periodo di durata di questi ultimi.
43 Quanto all’argomento della ricorrente, secondo cui l’onere della prova dell’ammissibilità delle spese grava sul beneficiario della sovvenzione soltanto qualora sussistano indizi concreti dell’esistenza di un rischio che le condizioni di ammissibilità di tali spese non siano soddisfatte, occorre rilevare come dalla sentenza citata dalla ricorrente a sostegno del proprio argomento risulti anche che incombe al beneficiario, da un lato, dimostrare l’effettiva esistenza dei costi fatti valere fornendo informazioni affidabili e, dall’altro, dimostrare che tali costi sono stati sostenuti in conformità alle condizioni fissate per la concessione del contributo in questione (v., in tal senso, sentenza del 22 ottobre 2020, EKETA/Commissione, C‑274/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:853, punto 67). È soltanto nell’ipotesi in cui la parte ricorrente fornisca prove siffatte che la parte convenuta è tenuta a dimostrare che occorre escludere le spese controverse, giustificando il loro respingimento (v. sentenza del 21 dicembre 2021, Datax/REA, T‑381/20, non pubblicata, EU:T:2021:932, punto 57 e la giurisprudenza ivi citata).
44 Orbene, non essendo stata in grado di fornire dei contratti conclusi con le sette persone in questione, in conformità all’articolo 6.2, punto A.2, della convenzione, che avrebbero permesso all’EASME di verificare l’ammissibilità dei costi fatti valere, la ricorrente ha disatteso l’obbligo derivante dall’articolo 17.1 della convenzione, cosicché l’EASME era legittimato a respingere tali costi in quanto inammissibili (v. articoli 17.3 e 42 della convenzione).
45 Per quanto riguarda l’argomento evocato dalla ricorrente all’udienza, secondo cui, a differenza dei fatti di cui alla causa decisa dalla sentenza del 21 dicembre 2021, Datax/REA (T‑381/20, non pubblicata, EU:T:2021:932), menzionata al punto 43 supra, un eventuale sospetto di frode non veniva in questione nel presente caso, occorre sottolineare che un tale sospetto non è una condizione per rifiutare la finanziabilità di costi la cui dichiarazione non sia accompagnata dalle prove richieste.
46 Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre concludere che i costi unitari dichiarati dalla ricorrente per i sette collaboratori che, a suo avviso, avevano contribuito al progetto senza remunerazione in quanto soci, non erano ammissibili nella categoria A.2.
47 Pertanto, il primo motivo di ricorso deve essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 126 del regolamento n. 966/2012
48 La ricorrente rileva che i costi respinti dall’EASME sono costi realmente sostenuti che soddisfano tutti i criteri elencati nell’articolo 126, paragrafo 2, lettere da a) ad f), del regolamento n. 966/2012, cosicché si tratta di costi ammessi a beneficiare della sovvenzione.
49 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
50 L’articolo 126, paragrafo 2, del regolamento n. 966/2012 stabilisce che sono costi ammissibili i costi effettivamente sostenuti dal beneficiario di una sovvenzione che soddisfino un insieme di criteri.
51 Anche supponendo che, ove siano soddisfatti tutti i criteri previsti dall’articolo sopra citato, un’istituzione dell’Unione o un’agenzia sia tenuta a considerare ammissibili i costi in questione malgrado che non siano soddisfatte alcune condizioni previste dalla convenzione, occorre constatare che il lavoro compiuto dai sette collaboratori in questione non ha generato costi «effettivamente sostenuti», come confermato dalla ricorrente all’udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale in proposito. Di conseguenza, l’articolo 126, paragrafo 2, del regolamento n. 966/2012 non permette di considerare ammissibili i costi unitari richiesti dalla ricorrente.
52 Inoltre, l’articolo 126, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 966/2012 esige che i costi siano identificabili e verificabili e, segnatamente, iscritti nei registri contabili del beneficiario e siano determinati secondo i principi contabili vigenti nello Stato nel quale risiede il beneficiario e secondo le consuete pratiche contabili del beneficiario stesso.
53 Orbene, secondo l’attestazione del revisore contabile, non contestata dalla ricorrente, i costi unitari attribuiti alle sette persone in questione non potevano, in base alle pertinenti disposizioni del diritto tedesco, essere registrati nella contabilità della ricorrente. Pertanto, il non riconoscimento dell’ammissibilità dei costi in questione non viola l’articolo 126 del regolamento n. 966/2012.
54 Di conseguenza, il secondo motivo di ricorso deve essere respinto.
Sul terzo motivo, relativo ad una violazione dell’articolo 1162 del codice civile belga e degli articoli 3 e 5 della direttiva 93/13
55 Con il suo terzo motivo di ricorso, la ricorrente fa valere una violazione del principio dell’autonomia negoziale e invoca il principio dell’interpretazione contra proferentem, vale a dire quello dell’interpretazione più favorevole al consumatore.
56 Il motivo è suddiviso in due parti, delle quali la prima imputa all’EASME una violazione dell’articolo 1162 del codice civile belga, e la seconda censura la mancata applicazione degli articoli 3 e 5 della direttiva 93/13, laddove entrambe queste disposizioni sanciscono il principio dell’interpretazione contra proferentem.
Sulla prima parte del terzo motivo, relativa ad una violazione dell’articolo 1162 del codice civile belga
57 La ricorrente fa valere che il diritto belga applicabile alla convenzione conduce ad un’interpretazione dell’articolo 6.2 di quest’ultima che le è favorevole.
58 La ricorrente spiega che ha sostenuto i costi per i sette collaboratori in questione sotto forma di lavoro retribuito mediante compartecipazioni societarie. La correlazione diretta tra il ricorso alla collaborazione di queste persone e la realizzazione degli obiettivi della convenzione, indicata dai prospetti di rilevazione delle ore lavorate che dimostrano il rapporto tra queste ultime e i risultati ottenuti, giustificherebbe la finanziabilità di questi costi.
59 Secondo la ricorrente, anche se si dovesse concludere che essa aveva commesso un errore formale in ragione di un’interpretazione errata dell’articolo 6 della convenzione, che l’avrebbe portata a dichiarare i suddetti costi come costi unitari, e non conforme all’interpretazione data dall’EASME, tale disposizione dovrebbe nondimeno essere interpretata, a norma dell’articolo 1162 del codice civile belga, nel senso da essa fatto proprio, vale a dire in favore di colui che ha aderito al contratto e non a favore di colui che l’ha predisposto. Infatti, l’articolo 6 della convenzione disciplinerebbe in maniera complicata la corretta dichiarazione dei costi e rinvierebbe, per giunta, alle tabelle contenute negli allegati 2 e 2A, altrettanto complesse. La ricorrente afferma che le spese in questione erano oggettivamente sostenute e documentate, sicché esse presentano le caratteristiche comuni dei costi ammissibili e non presentano alcuna delle caratteristiche dei costi non finanziabili ricadenti sotto l’articolo 6, paragrafo 5, della convenzione.
60 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
61 L’articolo 57.1 della convenzione stabilisce che quest’ultima è disciplinata dal diritto dell’Unione, integrato eventualmente dal diritto belga.
62 L’articolo 1162 del codice civile belga dispone che, «[i]n caso di dubbio, il contratto si interpreta contro colui che ha redatto la clausola obbligatoria, e a favore di colui che vi ha aderito».
63 Orbene, le condizioni fissate dall’articolo 1162 del codice civile belga, che consentono un’interpretazione dell’articolo 6 della convenzione contro l’EASME, che l’ha redatto, e a favore della ricorrente, che vi ha aderito, non sono soddisfatte.
64 In primo luogo, detta disposizione esige, perché il principio del contra proferentem possa essere applicato, che vi sia un dubbio nell’interpretazione.
65 Un dubbio, ai sensi dell’articolo 1162 del codice civile belga, esige un elemento oggettivo. Non è sufficiente, come asserisce la ricorrente, che vi sia stato un disaccordo tra le parti in merito all’applicazione dei diversi punti dell’articolo o che le clausole in questione siano complesse.
66 Nel caso di specie, l’articolo 6.2 della convenzione è chiaro e privo di ambiguità. Certo, a prima vista, tale disposizione può sembrare complessa, ma è proprio grazie a questa complessità che è possibile identificare con certezza le differenze tra le categorie di costi. Oltre a ciò, giustamente l’Eismea ricorda che il Modello annotato di convenzione di sovvenzione per il programma Orizzonte 2020 [Annotated Model Grant Agreement (AGA); in prosieguo: il «modello di CSA»] fornisce un’interpretazione che limita il margine di discrezionalità delle autorità contraenti e garantisce un’interpretazione coerente delle convenzioni che queste concludono.
67 In secondo luogo, anche supponendo che il tenore letterale dell’articolo 6.2 faccia sorgere un dubbio, l’interpretazione auspicata dalla ricorrente sembra troppo estesa per essere accettata, in quanto essa finirebbe per rendere labili i contorni delle diverse categorie di costi.
68 La ricorrente omette di presentare in maniera concreta gli elementi ricavati dalla convenzione sui quali essa fonda la propria interpretazione. Essa si limita a chiarire che ha sostenuto i costi per i propri collaboratori sotto forma di lavoro remunerato con compartecipazioni societarie per le prestazioni fornite dagli interessati. In proposito, essa si limita a far valere che esisteva una correlazione diretta tra il ricorso alla collaborazione di queste persone e la realizzazione degli obiettivi della convenzione, come indicherebbero i prospetti di rilevazione del tempo di lavoro che dimostrano il rapporto tra le ore lavorate e i risultati ottenuti.
69 La ricorrente non precisa neppure il concetto di «work for equity», che essa avrebbe applicato alle sette persone in questione e non fornisce elementi a supporto delle caratteristiche asseritamente simili di detto concetto rispetto al concetto della posizione di un socio per il quale essa avrebbe potuto invocare la categoria A.4. Un’interpretazione che conduca a non tener conto della struttura dell’articolo 6 della convenzione, che distingue tra diverse categorie di costi, non può essere accettata.
70 Infatti, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, secondo cui qualsiasi sorta di collaborazione determina dei costi ammissibili in virtù dell’articolo 6 della convenzione, purché, da un lato, il ricorso alla collaborazione sia documentato, ad esempio mediante prospetti di rilevazione del tempo di lavoro, e, dall’altro, esista una correlazione diretta con la realizzazione degli obiettivi della convenzione, porterebbe ad una concezione troppo ampia delle condizioni per la dichiarazione di costi unitari senza tener conto dell’obbligo di buona gestione finanziaria che grava sulle agenzie della Commissione.
71 Pertanto, la ricorrente non è riuscita a dimostrare che l’interpretazione da essa proposta sia un’interpretazione accettabile nell’ambito dell’articolo 6 della convenzione, dato che tale disposizione non reca una clausola generale, bensì formula condizioni precise perché dei costi siano ammissibili.
72 Di conseguenza, occorre respingere la prima parte del terzo motivo di ricorso, senza che occorra pronunciarsi sulla questione se la natura del contratto di sovvenzione che, ai sensi dell’articolo 121 del regolamento n. 966/2012, implica dei «contributi finanziari diretti a carico del bilancio, accordati a titolo di liberalità», osti all’applicabilità dell’articolo 1162 del codice civile belga.
Sulla seconda parte del terzo motivo, relativa alla violazione degli articoli 3 e 5 della direttiva 93/13
73 Con la seconda parte del suo terzo motivo di ricorso, la ricorrente fa valere che la convenzione sarebbe un contratto per adesione, in relazione al quale occorrerebbe, in virtù della direttiva 93/13, applicare il principio dell’interpretazione contra proferentem.
74 A questo proposito, essa fa valere il fatto che il contratto per adesione è comunemente definito come un contratto le cui condizioni generali sono sottratte alla libera negoziazione delle parti e sono predeterminate da una di esse. La ricorrente sostiene che il raffronto tra i codici civili belga, francese, italiano e lussemburghese, nonché l’articolo 5:103 dei principi di diritto europeo dei contratti, elaborati dalla Commissione sul diritto europeo dei contratti, cosiddetta «Commissione Lando», permetterebbero di concludere che i contratti proposti ai beneficiari di sovvenzioni da parte della Commissione e delle sue agenzie esecutive possono essere qualificati come contratti per adesione, vale a dire contratti predisposti mediante moduli e formulari.
75 Inoltre, essa fa valere che la motivazione che ha indotto il legislatore europeo ad adottare la direttiva 93/13 è quella di tutelare il contraente debole nell’ambito di un rapporto contrattuale. A questo proposito, sebbene la protezione offerta dalla direttiva 93/13 sia prevista a beneficio dei soli consumatori, vi sarebbe una somiglianza quanto al rapporto esistente tra la ricorrente e l’EASME, nella misura in cui la convenzione sarebbe predisposta in maniera unilaterale da una delle parti contraenti. Di conseguenza, essa afferma che, conformemente agli articoli 3 e 5 della direttiva 93/13, poiché essa, avendo aderito ad un contratto tipo, è la «parte debole» del rapporto giuridico, è la sua interpretazione della convenzione che deve prevalere sull’interpretazione dell’EASME, parte «forte» del rapporto contrattuale.
76 La ricorrente sostiene che l’esistenza di un modello di CSA è incompatibile con la natura di un contratto risultante da una libera negoziazione tra le parti. Sarebbe impensabile qualificare come «liberamente negoziato tra le parti» un testo ricevuto dalla ricorrente in forma predefinita e per il quale esiste un commentario redatto e imposto dallo stesso organismo che ne è parte contrattuale. La stessa Eismea dichiarerebbe a proposito del modello di CSA che tale convenzione è disponibile al pubblico, e quindi disponibile per qualsiasi beneficiario di una sovvenzione, confermando così che non solo si tratta di un modello preconfezionato, ma anche che lo stesso modello è applicabile ad un gran numero di contratti.
77 Secondo la ricorrente, essa non può essere tenuta, nella sua qualità di parte debole del contratto, ad accettare un’interpretazione ad essa sfavorevole, tardiva e imposta unilateralmente da chi ha predisposto il contratto.
78 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
79 L’articolo 5 della direttiva 93/13 prevede che, in caso di dubbio circa il significato di una clausola, prevalga l’interpretazione più favorevole al consumatore.
80 Ai sensi dell’articolo 2 di detta direttiva, per «consumatore» si intende qualsiasi persona fisica che, nei contratti oggetto di tale direttiva, agisce per fini che non rientrano nel quadro della sua attività professionale. Orbene, il contratto concluso dalla ricorrente, che è una società operante nel settore della progettazione, della produzione e della vendita di prodotti (materiali e software) per le tecnologie dell’informazione elettronica, verte su una sovvenzione destinata alla realizzazione del progetto SMASH relativo alla commercializzazione di dispositivi di condivisione intelligenti e rientra dunque nella sua attività professionale. Pertanto, poiché la ricorrente non può essere qualificata come consumatore ai sensi della direttiva 93/13, interpretazione della convenzione non può essere disciplinata da quest’ultima.
81 Pertanto, occorre respingere la seconda parte del terzo motivo di ricorso e il terzo motivo nel suo insieme.
Sul quarto motivo, relativo ad una violazione del principio di buona fede e ad un abuso di diritto
82 La ricorrente fa valere che l’EASME ha violato il principio di buona fede nell’esecuzione del contratto e ha commesso un abuso di diritto, da un lato, sospendendo i pagamenti e riducendo l’importo della sovvenzione e, dall’altro, rifiutando di tener conto delle obiezioni da essa sollevate.
83 A questo proposito, essa sottolinea la complessità degli articoli della convenzione relativi alla rendicontazione finanziaria. Il rispetto del principio di buona fede nell’esecuzione dei contratti avrebbe imposto che l’EASME predisponesse clausole più chiare e comprendesse l’errore eventualmente commesso dalla ricorrente nella sua dichiarazione. Nel momento in cui si fosse ravvisato un errore nell’interpretazione dedotta dalla ricorrente, una spiegazione da parte dell’EASME avrebbe permesso di porvi immediatamente rimedio, evitando le conseguenze cui si è giunti. Orbene, l’EASME avrebbe rifiutato qualunque confronto nel merito, tanto in corso d’opera quanto a progetto concluso, sulle questioni sottoposte dalla ricorrente.
84 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
85 A norma dell’articolo 1134, terzo comma, del codice civile belga, applicabile in via sussidiaria all’esecuzione della convenzione, l’obbligo di eseguire tale convenzione in buona fede vieta alle parti di esercitare i loro diritti in un modo che ecceda manifestamente i limiti dell’esercizio normale di tali diritti da parte di una persona prudente e diligente (sentenza del 25 settembre 2018, GABO:mi/Commissione, T‑10/16, non pubblicata, EU:T:2018:600, punto 108).
86 Orbene, in primo luogo, per quanto riguarda la sospensione del termine di pagamento, l’EASME ha soltanto esercitato il proprio diritto sancito dall’articolo 47 della convenzione. Dato che, da un lato, le relazioni finanziarie presentate dalla ricorrente non erano complete e che, dall’altro, erano necessarie informazioni supplementari, i presupposti per l’esercizio di tale diritto erano soddisfatti. Non vi è alcun indizio del fatto che l’EASME, in quanto soggetto prudente e diligente, avrebbe dovuto rinunciare ad esercitare il proprio diritto di sospendere il pagamento. A questo proposito, occorre osservare che la ricorrente aveva già ricevuto il pagamento di un prefinanziamento che gli avrebbe conferito una certa libertà di manovra.
87 In secondo luogo, per quanto riguarda la riduzione dell’importo della sovvenzione, occorre, anzitutto, ricordare che l’importo previsto dall’articolo 5.1 della convenzione è un importo massimo. L’importo della sovvenzione effettivamente dovuto consegue invece dall’attuazione del progetto e dai costi ammissibili ai sensi dell’articolo 4, letto in combinato disposto con l’articolo 6, della convenzione.
88 Come risulta da una costante giurisprudenza, la concessione di una sovvenzione è subordinata al rispetto di taluni criteri che determinano i costi ammissibili al finanziamento nell’ambito del progetto di cui trattasi, nonché al rispetto, da parte del beneficiario, di alcuni obblighi riguardanti, segnatamente, la giustificazione finanziaria dei costi dichiarati per l’esecuzione del progetto in questione. Occorre altresì che la parte interessata abbia effettivamente eseguito gli obblighi finanziari che le incombevano e, segnatamente, che l’altra parte contraente abbia avuto la possibilità di verificare che i costi dichiarati erano ammissibili e giustificati (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punti 146 e 152 e la giurisprudenza ivi citata). Infatti, l’obbligo di dimostrare che i costi attribuiti al progetto soddisfacevano i presupposti di ammissibilità e le condizioni enunciate nella convenzione di sovvenzione resta uno degli impegni essenziali del beneficiario e condiziona perciò l’attribuzione delle sovvenzioni dell’Unione (v. sentenza del 3 maggio 2018, Sigma Orionis/Commissione, T‑48/16, EU:T:2018:245, punto 139 e la giurisprudenza ivi citata).
89 Alla luce di tali principi, non si può sostenere che l’EASME abbia violato il principio dell’esecuzione in buona fede delle convenzioni, pretendendo dalla ricorrente il rimborso di una parte delle somme che essa le aveva versato a motivo del fatto che i costi non erano ammissibili. Ne consegue altresì che l’EASME non ha agito in maniera arbitraria e che non può essergli addebitata una «logica di rigido formalismo».
90 In terzo luogo, non può essere accettata neppure l’affermazione della ricorrente secondo cui l’EASME ha rifiutato di prendere in considerazione le obiezioni che essa aveva sollevato. Alla luce degli scambi tra le parti, prima e durante il procedimento in contraddittorio, i quali sono dimostrati da messaggi di posta elettronica, relazioni e tabelle presentati dalle parti negli allegati dei loro scritti difensivi, la censura mossa in maniera generica dalla ricorrente non è sufficiente per dimostrare una violazione del principio di esecuzione in buona fede. L’elenco degli argomenti accluso alla lettera di conferma del 1° febbraio 2021, presentato come allegato A.59 del ricorso introduttivo, dimostra segnatamente che, all’esito del procedimento in contraddittorio, l’EASME ha accettato alcuni costi per il personale come ammissibili a seguito delle osservazioni presentate dalla ricorrente.
91 Inoltre, anche la censura della ricorrente concernente gli scambi di corrispondenza nel giugno, luglio e settembre 2021, che, a suo avviso, erano limitati a risposte perentorie da parte dell’EASME, deve essere respinta. A questo proposito, è sufficiente indicare che il procedimento in contraddittorio svolto in conformità all’articolo 44 della convenzione era stato concluso il 1° febbraio 2021 e che la ricorrente non ha fatto valere errori nello svolgimento di questo procedimento.
92 Pertanto, la ricorrente non ha dimostrato che l’EASME non avrebbe risposto ai quesiti da essa sollevati o che le avrebbe fornito informazioni ingannevoli.
93 Non può convincere neppure l’argomento della ricorrente secondo cui, se l’Eismea insiste, nel procedimento dinanzi al Tribunale, sulla produzione di un contratto scritto, sminuendo le prove fornite mediante i prospetti di rilevazione del tempo di lavoro e le dichiarazioni di attività esclusiva rilasciate dai consulenti, l’EASME avrebbe dovuto chiederle di presentare un tale contratto già durante il procedimento amministrativo. Infatti, la necessità di un «contratto diretto» risulta chiaramente dal tenore letterale dell’articolo 6 della convenzione, e viene perfino indicata in grassetto nella descrizione della categoria A.2. I summenzionati obblighi di documentazione e di conservazione sono altresì descritti in maniera chiara, ad esempio, nell’articolo 4 del modello di CSA. Inoltre, durante il procedimento amministrativo, la ricorrente non aveva fatto valere costi legati a «contratti diretti» ai sensi della categoria A.2. Pertanto, l’EASME non era in grado di chiedere alla ricorrente la produzione di contratti con le sette persone in questione. Orbene, incombe al beneficiario fornire all’agenzia interessata tutte le informazioni necessarie affinché questa possa verificare il rispetto delle condizioni di finanziabilità previste per una categoria di costi. Sulla base dei fatti dichiarati dalla ricorrente all’EASME, ossia il lavoro non remunerato delle persone in questione, era esclusa una riqualificazione del lavoro di queste stesse persone come lavoro effettuato sulla base di un «contratto diretto».
94 Posto che non si trattava neppure di un semplice errore formale, deve essere altresì respinto l’argomento della ricorrente secondo cui una spiegazione dell’EASME quanto all’erronea interpretazione dell’articolo 6 della convenzione da parte della ricorrente avrebbe permesso di porvi rimedio immediatamente.
95 Dato che la ricorrente non soddisfaceva tutte le condizioni stabilite dalla convenzione, l’EASME era obbligata, ai sensi dell’articolo 42.2, primo comma, e dell’articolo 44.1 della convenzione, e alla luce dell’obiettivo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, a respingere i costi non ammissibili e a recuperare gli importi indebitamente versati. Considerato il fatto che i costi dichiarati non erano ammissibili, come risulta dalla valutazione del primo motivo di ricorso, la decisione dell’EASME non aveva alternative.
96 Consegue da quanto sopra esposto che il quarto motivo di ricorso deve essere respinto.
Sul quinto motivo, relativo alla violazione del principio di buona amministrazione
97 La ricorrente fa valere che l’EASME ha violato il principio di buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
98 Essa censura il fatto che i servizi dell’EASME abbiano affidato l’accompagnamento e il monitoraggio del progetto nel corso della sua esecuzione a tre responsabili di progetto, a tre responsabili finanziari, a due controllori‑verificatori e a vari consulenti giuridici.
99 A questo proposito, la ricorrente deduce che i messaggi di posta elettronica nonché la nota di addebito controversa mostrano che gli agenti che si sono susseguiti nella gestione del dossier si sono limitati a fornire risposte poco chiare e ripetitive, che mai entravano nel merito o nel dettaglio delle singole spiegazioni che erano state date o richieste. La nota di addebito controversa e i suoi allegati non avrebbero permesso di stabilire chiaramente su quali basi giuridiche i costi respinti sono stati considerati inammissibili. L’EASME non avrebbe risposto a tutti i messaggi di posta elettronica intermedi della ricorrente, e le risposte ricevute contenevano contraddizioni, imprecisioni e ripetizioni.
100 Secondo la ricorrente, in virtù del principio del contraddittorio, l’EASME deve procurarsi tutte le informazioni pertinenti, e segnatamente quelle che la sua controparte contrattuale è in grado di fornirle, prima di adottare la decisione di emettere una nota di addebito. Inoltre, il fatto di aver dichiarato i costi in una colonna sbagliata costituirebbe un errore puramente formale che non legittimerebbe l’EASME ad escludere unilateralmente spese incontestabilmente sostenute.
101 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
102 Il principio di buona amministrazione implica l’obbligo per l’istituzione competente di esaminare, con cura e imparzialità, tutti gli elementi pertinenti del caso di specie (v. sentenze del 29 marzo 2012, Commissione/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punto 95 e la giurisprudenza ivi citata, e dell’8 ottobre 2020, Union des industries de la protection des plantes, C‑514/19, EU:C:2020:803, punto 50 e la giurisprudenza ivi citata).
103 Quando le istituzioni, gli organi o gli organismi dell’Unione eseguono un contratto, restano assoggettati agli obblighi che incombono loro in forza della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione (v. sentenze del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 86, e del 13 luglio 2022, VeriGraft/Eismea, T‑457/20, EU:T:2022:457, punto 53).
104 La giurisprudenza ha inoltre statuito che, se le parti decidono, nel loro contratto, tramite una clausola compromissoria, di attribuire al giudice dell’Unione la competenza a conoscere delle controversie relative a tale contratto, detto giudice sarà competente, indipendentemente dal diritto applicabile stabilito nel suddetto contratto, ad esaminare eventuali violazioni della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione (sentenze del 16 luglio 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commissione, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punto 81, e del 13 luglio 2022, VeriGraft/Eismea, T‑457/20, EU:T:2022:457, punto 54).
105 Nel caso di specie, la ricorrente, pur dolendosi di contraddizioni e di imprecisioni «evidenti», non ha precisato a quali messaggi di posta elettronica essa si riferiva e in quale misura essa riscontrava delle contraddizioni o a quale proposito essa aveva chiesto delle precisazioni che l’EASME non le avrebbe fornito. A questo proposito, il fatto che la ricorrente abbia ottenuto risposte più o meno identiche alla prima risposta data non è sufficiente per confermare le sue allegazioni, nella misura in cui il contenuto delle risposte rifletteva dei quesiti a loro volta ripetitivi che non contenevano nuovi argomenti, come rilevato dall’Eismea facendo riferimento, a titolo di esempio, allo scambio di messaggi di posta elettronica presentato quale allegato B.6 e ai messaggi di posta elettronica presentati dalla ricorrente negli allegati A.60, A.61, A.65 e A.66. Inoltre, l’addebito della ricorrente secondo cui l’EASME non avrebbe fornito risposte a tutti i suoi messaggi di posta elettronica intermedi è irrilevante, non essendo stato fornito dalla ricorrente alcun esempio.
106 Allo stesso modo, l’affermazione della ricorrente secondo cui il messaggio di posta elettronica prodotto come allegato A.59 mostrerebbe che, dopo aver adottato una posizione, l’amministrazione avrebbe ritenuto di non essere più tenuta a rimetterla in discussione, non è convincente. Infatti, la suddetta lettera dell’EASME del 1° febbraio 2021, che conferma i calcoli della sovvenzione concessa alla ricorrente e che comunica i dettagli del suo pagamento, fa riferimento ad un elenco di argomenti nel suo allegato. In tale lettera del 1° febbraio 2021, l’EASME non ha mantenuto la propria valutazione precedente, bensì l’ha modificata in favore della ricorrente, riconoscendo che alcuni costi per il personale erano a questo punto finanziabili. Pertanto, giustamente l’Eismea rileva che la ricorrente si è vista riconoscere un diritto effettivo ad essere ascoltata nell’ambito del procedimento in contraddittorio che ha portato l’EASME a rivedere la propria valutazione in merito all’ammissibilità di alcuni costi e ad accettare costi supplementari come finanziabili.
107 Per quanto riguarda l’allegazione della ricorrente, secondo cui la nota di addebito controversa e i suoi allegati non permettono di stabilire chiaramente su quali basi giuridiche i costi respinti sono stati considerati inammissibili, occorre rilevare che nella sua lettera del 1° febbraio 2021, in allegato alla quale è stata trasmessa alla ricorrente la nota di addebito controversa, l’EASME ha precisato che l’oggetto della suddetta nota di addebito verte segnatamente sul respingimento di costi ai sensi dell’articolo 42 della convenzione. L’EASME ha, inoltre, esaminato in dettaglio gli argomenti della ricorrente nell’allegato di tale lettera.
108 Per quanto riguarda l’allegazione della ricorrente secondo cui il susseguirsi di diversi funzionari responsabili del progetto avrebbe contribuito ad una violazione del principio di buona amministrazione, occorre rilevare che il semplice fatto che diversi agenti abbiano successivamente curato la gestione del fascicolo non può di per sé stesso costituire una lesione di detto principio. A questo proposito, la ricorrente non ha dimostrato che il fatto che l’accompagnamento e il monitoraggio del progetto siano stati affidati, nel corso della sua esecuzione, a varie persone, abbia determinato una mancanza di attenzione. Essa non ha neppure contestato l’affermazione dell’Eismea secondo cui i numerosi scambi di messaggi citati dalla ricorrente e prodotti quali allegati al ricorso introduttivo dimostrano che l’EASME e il suo personale erano disponibili a fornire degli orientamenti e dei consigli.
109 Ad ogni modo, anche se l’EASME fosse stata tenuta ad approfondire il dialogo con la ricorrente nella fase precontenziosa, né tale circostanza né eventuali informazioni supplementari avrebbero potuto rendere finanziabili i costi controversi. Come constatato al punto 94 supra, il respingimento di tali costi non era fondato su un semplice errore formale. Al contrario, i presupposti sostanziali per l’ammissibilità dei costi non erano soddisfatti, sicché un eventuale miglior monitoraggio del progetto da parte dell’EASME non avrebbe potuto portare all’ammissibilità di tali costi.
110 Pertanto, occorre respingere il quinto motivo di ricorso.
Sul sesto motivo, relativo ad una violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento
111 La ricorrente imputa all’EASME di aver violato i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento nella conclusione della convenzione, nella sua esecuzione e nella sua attuazione, segnatamente astenendosi dal reagire per un lungo periodo, malgrado che essa fosse a conoscenza da almeno 18 mesi del metodo di dichiarazione utilizzato dalla ricorrente, segnatamente nella relazione relativa al periodo di riferimento 1 redatta da quest’ultima. Violando così il suo dovere di diligenza, l’EASME avrebbe fatto sorgere nella ricorrente un legittimo affidamento che detta agenzia avrebbe dovuto chiarire prima di essere legittimata ad avviare un’azione volta ad ottenere la sospensione della sovvenzione e la restituzione delle somme già versate. L’EASME non avrebbe dovuto limitarsi a menzionare l’esistenza di un errore e a fornire chiarimenti in proposito soltanto quando l’errore era ormai considerato irreparabile.
112 Inoltre, la ricorrente fa valere che il modello di CSA sembra autorizzare, alla pagina 26, lo spostamento di diverse categorie di costi, senza che sia necessario procedere ad una «modificazione».
113 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
114 Il principio della certezza del diritto costituisce una regola giuridica da rispettare nell’applicazione del diritto dell’Unione (sentenza del 6 aprile arrêt 1962, de Geus, 13/61, EU:C:1962:11, pag. 102). Detto principio esige che le norme siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, affinché gli interessati possano orientarsi in situazioni e rapporti giuridici rientranti nell’ambito dell’ordinamento giuridico dell’Unione (sentenze dell’8 dicembre 2011, France Télécom/Commissione, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punto 100; del 28 febbraio 2019, Alfamicro/Commissione, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punto 75, e del 9 dicembre 2020, Adraces/Commissione, T‑714/18, non pubblicata, EU:T:2020:591, punto 37).
115 Al pari del principio della certezza del diritto, suo naturale corollario, anche il principio della tutela del legittimo affidamento deve essere rispettato dalle istituzioni dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 26 aprile 2005, «Goed Wonen», C‑376/02, EU:C:2005:251, punto 32).
116 A questo proposito, secondo una consolidata giurisprudenza, il diritto di reclamare la tutela del legittimo affidamento presuppone il soddisfacimento di tre condizioni. In primo luogo, l’amministrazione dell’Unione deve aver fornito all’interessato assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili. In secondo luogo, tali assicurazioni devono essere idonee a far nascere una legittima aspettativa nel soggetto al quale esse sono rivolte. In terzo luogo, le assicurazioni fornite devono essere conformi alle norme applicabili (v. sentenza del 25 settembre 2018, GABO:mi/Commissione, T‑10/16, non pubblicata, EU:T:2018:600, punto 122 e la giurisprudenza ivi citata).
117 Nel caso di specie, è sufficiente constatare che la prima di queste condizioni non è soddisfatta.
118 Infatti, la ricorrente fa valere che, astenendosi dal reagire durante un lungo periodo, malgrado che essa fosse a conoscenza del metodo di dichiarazione della ricorrente, alla luce della relazione intermedia e dei rendiconti finanziari relativi al periodo di riferimento 1 che erano ad essa allegati, l’EASME avrebbe ingenerato in essa ricorrente un legittimo affidamento. Orbene, il solo fatto di non aver respinto immediatamente i costi controversi non poteva essere inteso come un’assicurazione precisa e incondizionata quanto al fatto che tutti i costi dichiarati sarebbero stati approvati in quanto ammissibili.
119 A questo proposito, occorre rilevare che l’importo di qualsiasi sovvenzione diventa definitivo soltanto quando l’agente responsabile abbia approvato le relazioni e i conti definitivi, salvi eventuali controlli successivi. L’articolo 21.3 della convenzione dispone infatti che «[i]l pagamento è subordinato all’approvazione della relazione periodica» e che «[l]a sua approvazione non comporta riconoscimento della conformità o dell’autenticità né della completezza o correttezza del suo contenuto». Ciò viene più ampiamente chiarito nella convenzione annotata, alla quale la ricorrente fa riferimento nel suo ricorso. Infatti, la pagina 197 del modello di CSA chiarisce che il pagamento del prefinanziamento è automatico, mentre, per i pagamenti intermedi e finali, l’agenzia interessata deve prima analizzare le relazioni tecniche e i rendiconti finanziari, verificare l’ammissibilità dei costi dichiarati, calcolare l’importo da pagare, approvare la domanda di pagamento e autorizzare il pagamento. La convenzione annotata constata esplicitamente che non si tratta di una verifica approfondita e che non viene fornita alcuna garanzia di ammissibilità o di esattezza. I costi possono ancora essere respinti in una fase successiva qualora l’agenzia interessata constati, mediante una verifica più approfondita, che essi non sono ammissibili.
120 Le disposizioni della convenzione relative all’approvazione della relazione periodica che abbia dato luogo ad un pagamento intermedio sono chiare e precise ed escludono esplicitamente qualsiasi riconoscimento della conformità, dell’autenticità, dell’esaustività o dell’esattezza del contenuto invocato dalla ricorrente. Posto che anche il modello di CSA che aggiunge degli avvertimenti a questo proposito era noto alla ricorrente, quest’ultima non può far valere una tutela del legittimo affidamento fondata sulle valutazioni effettuate dall’EASME nell’ambito della relazione intermedia relativa al periodo di riferimento 1.
121 Ne consegue che occorre respingere il sesto motivo di ricorso.
Sul settimo motivo, relativo ad una violazione del principio di proporzionalità
122 La ricorrente imputa all’EASME di aver violato il principio di proporzionalità, in quanto ritiene che l’esecuzione della nota di addebito controversa, il rimborso delle somme versate al fondo di garanzia e la riduzione sostanziale della sovvenzione inizialmente concessa in virtù della convenzione le impongano un onere sproporzionato rispetto all’errore da essa eventualmente commesso, ciò che configura, a suo avviso, un eccesso di potere nell’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, e dell’articolo 20, paragrafo 8, della convenzione, che permettono di sospendere o di revocare dei pagamenti in tutto o in parte.
123 Inoltre, la ricorrente sostiene che una riduzione di oltre il 20% dell’importo del finanziamento inizialmente convenuto è irragionevole alla luce dell’obiettivo perseguito dalla convenzione, in quanto ciò comporterebbe l’interruzione di un progetto che, a suo avviso, è stato un successo, posto che essa avrebbe raggiunto l’obiettivo fissato dalla convenzione, come l’EASME avrebbe confermato nella sua relazione d’esame del 1° luglio 2020 prodotta quale allegato A.48.
124 Infine, la ricorrente sostiene che, in presenza di un eventuale errore di dichiarazione, il principio di proporzionalità avrebbe imposto all’EASME, da un lato, di non penalizzarla fino al punto di invalidare l’intero progetto finanziato e, dall’altro, di metterla in condizione di rettificare quest’errore.
125 L’Eismea contesta gli argomenti della ricorrente.
126 Secondo una costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità è destinato a disciplinare tutte le modalità di azione dell’Unione, indipendentemente dal fatto che queste abbiano o no carattere contrattuale (v. sentenza del 25 settembre 2018, GABO:mi/Commissione, T‑10/16, non pubblicata, EU:T:2018:600, punto 107 e la giurisprudenza ivi citata).
127 Orbene, come giustamente rilevato dall’Eismea, il principio di proporzionalità non può essere interpretato nel senso che esso permetta di liberare la ricorrente da una parte dei suoi obblighi derivanti dalla convenzione.
128 A questo proposito, occorre sottolineare che il beneficiario della sovvenzione acquisisce un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione soltanto se sono soddisfatte tutte le condizioni cui è subordinata la concessione della sovvenzione. Per giustificare la concessione di una determinata sovvenzione non è sufficiente che il beneficiario della stessa dimostri che un progetto è stato realizzato, dato che incombe a detto beneficiario fornire la prova del fatto che i costi dichiarati sono stati sopportati secondo le condizioni fissate per l’assegnazione delle sovvenzioni di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 25 gennaio 2017, ANKO/Commissione, T‑771/14, non pubblicata, EU:T:2017:27, punto 63 e la giurisprudenza ivi citata, e del 21 dicembre 2021, Datax/REA, T‑381/20, non pubblicata, EU:T:2021:932, punti 157 e 158 e la giurisprudenza ivi citata).
129 Tale obbligo contrattuale di dichiarazione e di prova dei costi ammissibili non limita in maniera sproporzionata il perseguimento dell’obiettivo della sovvenzione, che consiste, come giustamente rilevato dalla ricorrente, nella realizzazione del progetto finanziato. A questo proposito, occorre ricordare che le agenzie dell’Unione sono soggette ad un obbligo di buona gestione finanziaria e che soltanto la dichiarazione e la prova dei costi realmente sostenuti permettono a tali agenzie di esercitare un controllo effettivo.
130 Orbene, in mancanza di una presentazione di «contratti diretti», la ricorrente non ha provato l’ammissibilità dei costi controversi a titolo della categoria A.2 ed ha così omesso di rispettare l’obbligo di prova che le incombeva.
131 Pertanto, chiedendo il rimborso di tutti i costi pertinenti dichiarati non ammissibili, l’EASME non ha violato il principio di proporzionalità, indipendentemente dal fatto che, come sostenuto dalla ricorrente, ciò significasse una riduzione di oltre il 20% del contributo finanziario totale ricevuto.
132 Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui il principio di proporzionalità avrebbe imposto all’EASME, da un lato, di non penalizzarla fino al punto di invalidare l’intero progetto finanziato e, dall’altro, di metterla in condizione di rettificare l’eventuale errore di dichiarazione, occorre ricordare che, in primo luogo, l’errore commesso dalla ricorrente non è puramente formale e, in secondo luogo, i tentativi della ricorrente di correggere il presunto errore di dichiarazione sono falliti. La riqualificazione delle persone di cui trattasi in persone remunerate in virtù di un «contratto diretto» ai sensi della categoria A.2 non è possibile (v. punto 46 supra).
133 Pertanto, occorre respingere il settimo motivo di ricorso e, di conseguenza, il ricorso nella sua interezza.
Sulle spese
134 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasta soccombente, la ricorrente deve dunque essere condannata alle spese, in conformità alle conclusioni formulate dall’Eismea.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Greenspider GmbH è condannata alle spese.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Steinfatt |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 21 febbraio 2024.
Il cancelliere | | Il presidente |
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |